1

Žalobou podanou na základě článku 263 SFEU se žalobkyně, organizace Bloom, domáhá zrušení rozhodnutí Evropské komise ze dne 30. srpna 2023, kterým byla jako nepřípustná zamítnuta její žádost o vnitřní přezkum ze dne 11. května 2023 týkající se rozhodnutí Komise, kterým se vznáší námitka proti usnesení Komise pro tuňáky Indického oceánu (IOTC) č. 23/02 týkajícímu se řízení používání lovných zařízení s uzavíracím mechanismem (dále jen „FAD“) v oblasti její působnosti (dále jen „napadené rozhodnutí“).

2

Žalobkyně je nevládní organizace, jejímž posláním je přispívat k zachování mořské biologické rozmanitosti a mořských stanovišť.

3

IOTC je mezinárodní organizace pro zachování zdrojů tuňáka v Indickém oceánu, jejíž smluvní stranou je Evropská unie na základě rozhodnutí Rady 95/399/ES ze dne 18. září 1995 o přistoupení Společenství k Dohodě o zřízení [IOTC] (Úř. věst. 1995, L 236, s. 24; Zvl. vyd. 04/02, s. 232).

4

Podle čl. IX odst. 1 Dohody o zřízení [IOTC] (Úř. věst. 1995, L 236, s. 25; Zvl. vyd. 04/02, s. 233) „může [IOTC] dvoutřetinovou většinou přítomných […] členů přijmout opatření k zachování a řízení, která jsou v souladu s tímto článkem pro členy [IOTC] závazná“.

5

Článek IX odst. 5 Dohody o zřízení [IOTC] stanoví:

„Člen [IOTC] může do 120 dní po určeném dni nebo ve lhůtě případně stanovené [IOTC] […] vznést námitku proti opatření k zachování a řízení přijatému podle odstavce 1. Člen [IOTC], který proti opatření vznesl námitku, jím není vázán. Jiný člen [IOTC] může obdobně vznést námitku v další lhůtě 60 dní od uplynutí 120denní lhůty […].“

6

Článek IX odst. 6 Dohody o zřízení [IOTC] zní takto:

„Vznese-li proti opatření přijatému podle odstavce 1 námitku více než jedna třetina členů [IOTC], nebudou ostatní členové tímto opatřením vázáni; to však žádnému z nich nebrání v jeho provedení.“

7

Rozhodnutí Rady (EU) 2019/860 ze dne 14. května 2019 o postoji, který má být zaujat jménem EU v rámci [IOTC], a o zrušení rozhodnutí ze dne 19. května 2014 o postoji, který má být zaujat jménem Unie v rámci IOTC (Úř. věst. 2014, L 140, s. 33), vymezuje postoj, který má Unie zaujmout v rámci IOTC na období 2019-2023. Příloha I rozhodnutí 2019/860 obsahuje „zásady“ a „směry“. V souladu s bodem 2 písm. f) uvedené přílohy Unie tam, kde je to vhodné, usiluje o to, aby byla v rámci IOTC přijata opatření k řízení používání FAD, zejména s cílem zlepšit sběr údajů, aby bylo možné sledovat a monitorovat používání FAD a přesně určit jejich množství, snížit jejich dopady na zranitelné populace tuňáků, zmírnit jejich možné dopady na cílové a necílové druhy, jakož i na ekosystém.

8

Příloha II rozhodnutí 2019/860 stanoví postup pro každoroční stanovení postoje Unie a stanoví, že:

„Před každým zasedáním komise IOTC, na kterém má tento orgán přijmout rozhodnutí, která mají pro Unii právní účinky, je třeba podniknout nezbytné kroky, aby postoj, který má být jménem Unie vyjádřen, zohledňoval nejnovější vědecké a jiné relevantní údaje předložené Komisi v souladu se zásadami a směry stanovenými v příloze I.

Za tímto účelem na základě uvedených údajů Komise předá Radě s dostatečným předstihem před každým zasedáním IOTC písemný dokument, ve kterém jsou uvedeny podrobnosti o navrhovaném stanovení postoje Unie, aby se podrobnosti o postoji, jenž má být jménem Unie vyjádřen, projednaly a schválily.

Nelze-li v průběhu zasedání komise IOTC, a to ani přímo na místě, dosáhnout dohody tak, aby bylo možno v postoji Unie zohlednit nové prvky, postoupí se záležitost Radě nebo jejím přípravným orgánům.“

9

Na svém šestém mimořádném zasedání, které se konalo ve dnech 3. až 5. února 2023, přijala IOTC usnesení č. 23/02 o řízení FAD. FAD jsou umělé plovoucí systémy používané k přilákání ryb za účelem usnadnění rybolovu. Uvedené usnesení stanovilo postupné snižování počtu unášených FAD povolených na plavidlo, vytvoření registru unášených FAD za účelem zvýšení transparentnosti a monitorování těchto zařízení a zákaz unášených FAD v Indickém oceánu po dobu 72 dnů ročně.

10

Podle druhého bodu odůvodnění usnesení č. 23/02 vyžadují články 5 a 6 dohody o provedení ustanovení Úmluvy Organizace spojených národů o mořském právu ze dne 10. prosince 1982 o zachování a řízení tažných populací ryb a vysoce stěhovavých rybích populací (Úř. věst. 1998, L 189, s. 17; Zvl. vyd. 04/04, s. 5), aby státy v zájmu ochrany živých mořských zdrojů a zachování mořského prostředí při ochraně, řízení a využívání vysoce stěhovavých rybích populací široce uplatňovaly přístup založený na předběžné opatrnosti.

11

Podle třetího bodu odůvodnění usnesení č. 23/02 článek 6 dohody uvedené v bodě 10 v souvislosti s uplatňováním zásady předběžné opatrnosti vyžaduje, aby státy byly obezřetnější, pokud jsou informace nejisté, nespolehlivé nebo nedostatečné, a zakazuje, aby se nedostatek odpovídajících vědeckých informací používal jako důvod pro odklad nebo nepřijetí opatření na ochranu a řízení.

12

Dne 11. dubna 2023 podala Komise jménem Unie námitku ve smyslu čl. IX odst. 5 Dohody o zřízení [IOTC] proti usnesení č. 23/02 (dále jen „sporná námitka“) (viz bod 5 výše). Ve vysvětlujícím dopise v podstatě uvádí, že provedení uvedeného usnesení představuje pro loďstva používající košelkové nevody nepřiměřenou zátěž, nebo že je dokonce prakticky nemožné. Opatření obsažená v tomto usnesení navíc podle ní nejsou podložena vědeckými důkazy.

13

Deset dalších členů IOTC podalo námitky proti usnesení č. 23/02 ve lhůtě stanovené v čl. IX odst. 5 Dohody o zřízení [IOTC]. Proto se toto usnesení nestalo závazným na základě odstavce 6 téhož článku (viz body 5 a 6 výše).

14

Dne 11. května 2023 podala žalobkyně ke Komisi žádost o vnitřní přezkum sporné námitky podle článku 10 nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1367/2006 ze dne 6. září 2006 o použití ustanovení Aarhuské úmluvy o přístupu k informacím, účasti veřejnosti na rozhodování a přístupu k právní ochraně v záležitostech životního prostředí na orgány a subjekty Společenství (Úř. věst. 2006, L 264, s. 13), ve znění nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) 2021/1767 ze dne 6. října 2021 (Úř. věst. 2021, L 356, s. 1) (dále jen „Aarhuské nařízení“).

15

Napadeným rozhodnutím Komise zamítla žádost žalobkyně o přezkum jako nepřípustnou z důvodu, že sporná námitka není „správním aktem“ ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. g) Aarhuského nařízení, neboť neobsahuje žádné ustanovení, které může být v rozporu s právem životního prostředí ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. f) tohoto nařízení. Předložení sporné námitky proti přijetí nových pravidel v rámci IOTC podle ní nemá žádný nepříznivý dopad na cíle politiky Unie v oblasti životního prostředí.

16

Žalobkyně podporovaná organizací Blue Marine Foundation navrhuje, aby Tribunál:

17

Komise podporovaná Španělským královstvím a Francouzskou republikou navrhuje, aby Tribunál:

18

Na podporu žaloby předkládá žalobkyně tři žalobní důvody. První žalobní důvod vychází z porušení čl. 2 odst. 1 písm. f) Aarhuského nařízení. Druhý žalobní důvod vychází z porušení zásady předběžné opatrnosti. Třetí žalobní důvod vychází z porušení nařízení Rady (ES) č. 1224/2009 ze dne 20. listopadu 2009 o zavedení kontrolního režimu Společenství k zajištění dodržování pravidel společné rybářské politiky, o změně nařízení (ES) č. 847/96, (ES) č. 2371/2002, (ES) č. 811/2004, (ES) č. 768/2005, (ES) č. 2115/2005, (ES) č. 2166/2005, (ES) č. 388/2006, (ES) č. 509/2007, (ES) č. 676/2007, (ES) č. 1098/2007, (ES) č. 1300/2008 a (ES) č. 1342/2008 a o zrušení nařízení (EHS) č. 2847/93, (ES) č. 1627/94 a (ES) č. 1966/2006 (Úř. věst. 2009, L 343, s. 1).

19

Ve svém prvním žalobním důvodu žalobkyně, podporovaná nadací Blue Marine Foundation, v podstatě tvrdí, že Komise nesprávně zamítla jako nepřípustnou její žádost o přezkum sporné námitky z důvodu, že neobsahuje „ustanovení, která mohou být v rozporu s právem životního prostředí“ ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. g) Aarhuského nařízení. Sporná námitka porušuje jak zásadu předběžné opatrnosti, tak nařízení č. 1224/2009. Taková porušení podle ní představují porušení práva Unie v oblasti životního prostředí, a to bez ohledu na provádění usnesení č. 23/02 v unijním právním řádu.

20

Komise, podporovaná Španělským královstvím a Francouzskou republikou, s argumenty žalobkyně nesouhlasí. Tvrdí předně, že první žalobní důvod je nepřípustný, protože odkazuje obecně na žádost o přezkum. Neobsahuje tedy podstatné skutkové a právní prvky, na nichž je založen. Podpůrně se Komise domnívá, že první žalobní důvod není opodstatněný. Žalobkyně totiž neprokázala, jak by dotčená námitka mohla negativně ovlivnit dosažení cílů politiky Unie v oblasti životního prostředí stanovených v článku 191 SFEU.

21

V tomto ohledu Komise zdůrazňuje, že rozhodnutí vznést námitku proti přijetí nových pravidel IOTC, a nadále přitom respektovat stávající unijní právní rámec, nemůže mít negativní dopad na cíle politiky Unie v oblasti životního prostředí, a proto jako takové nemůže být v rozporu s právem životního prostředí ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. f) Aarhuského nařízení.

22

Pokud jde o přípustnost prvního žalobního důvodu, Komise se domnívá, aniž by uvedla konkrétní důvody, že žalobkyně pouze opakuje důvody své žádosti o vnitřní přezkum.

23

V tomto ohledu je třeba připomenout, že podle čl. 76 písm. d) jednacího řádu Tribunálu musí žaloba obsahovat předmět sporu a stručný popis žalobních důvodů a tyto údaje musí být dostatečně jasné a přesné, aby umožnily žalovanému připravit si obranu a Tribunálu vykonat přezkum případně i bez dalších podpůrných informací (rozsudek ze dne 7. března 2017, United Parcel Service v. Komise, T‑194/13, EU:T:2017:144, bod 191).

24

Je také třeba připomenout, že pro to, aby byla žaloba k Tribunálu přípustná, je zejména nezbytné, aby hlavní skutkové a právní okolnosti, na kterých je založena, vyplývaly, přinejmenším stručně, ale uceleně a srozumitelně, z textu samotné žaloby. Ačkoliv lze její obsah podpořit a doplnit v konkrétních bodech odkazy na určité části písemností, které tvoří její přílohu, obecný odkaz na další písemnosti, byť obsažené v přílohách k žalobě, nemůže zhojit neexistenci základních prvků právní argumentace, které podle připomenutých ustanovení musí být uvedeny v samotné žalobě (viz rozsudek ze dne 7. března 2017, United Parcel Service v. Komise, T‑194/13 P, EU:T:2017:144, bod 192 a citovaná judikatura).

25

V projednávané věci je třeba na základě četby bodů 48 až 51 žaloby, které se týkají prvního žalobního důvodu, a bodů 42 až 47 žaloby, které se týkají pojmu „ustanovení, která mohou být v rozporu s právem životního prostředí“, konstatovat, že skutkové a právní okolnosti, na nichž žalobkyně zakládá svou argumentaci, jak je shrnuta v bodě 19 výše, jsou bezprostředně srozumitelné ze samotného textu žaloby, přestože žalobkyně odkazuje na svou žádost o vnitřní přezkum a na svůj druhý a třetí žalobní důvod, aby prokázala, že sporná námitka porušuje zásadu předběžné opatrnosti a nařízení č. 1224/2009.

26

Z předchozích úvah plyne, že na rozdíl od tvrzení Komise je první žalobní důvod z hlediska požadavků čl. 76 písm. d) jednacího řádu přípustný.

27

Podle čl. 10 odst. 1 Aarhuského nařízení jsou každá nevládní organizace nebo jiné osoby z řad veřejnosti splňující kritéria podle článku 11 tohoto nařízení oprávněny požádat o vnitřní přezkum orgán nebo subjekt Unie, který přijal správní akt nebo který, jedná-li se o případ údajné nečinnosti, takový akt přijmout měl, a to z toho důvodu, že tento akt nebo nečinnost je v rozporu s právem životního prostředí ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. f) tohoto nařízení. Tuto žádost je nutno podat písemně a ve lhůtě nepřesahující osm týdnů ode dne, kdy byl správní akt přijat, oznámen nebo zveřejněn, podle toho, co nastane později, nebo jedná-li se o případ údajné správní nečinnosti, osm týdnů ode dne, kdy byl daný správní akt požadován. V žádosti se uvedou důvody pro přezkum.

28

V článku 2 odst. 1 písm. g) Aarhuského nařízení je pojem „správní akt“ pro účely tohoto nařízení definován jako „jakýkoli nelegislativní akt přijatý orgánem nebo subjektem Unie, který má právní a vnější účinky a obsahuje ustanovení, která mohou být v rozporu s právem životního prostředí ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. f)“.

29

Podle čl. 2 odst. 1 písm. f) Aarhuského nařízení se „právem životního prostředí“ rozumí „právní předpisy Unie, které bez ohledu na svůj právní základ přispívají ke sledování cílů politiky Unie v oblasti životního prostředí uvedených ve SFEU: udržování, ochraně a zlepšování kvality životního prostředí, ochraně lidského zdraví, obezřetnému a racionálnímu využívání přírodních zdrojů a podpoře opatření na mezinárodní úrovni, čelících regionálním a celosvětovým problémům životního prostředí“.

30

Za těchto okolností je přípustnost žádosti o vnitřní přezkum skutečně podmíněna existencí správního aktu nebo správní nečinnosti, které mohou být v rozporu s právem životního prostředí ve smyslu Aarhuského nařízení (usnesení ze dne 6. června 2024, Asociația pentru Energie Curată și Combaterea Schimbărilor Climatice v. Rada, T‑1151/23, nezveřejněné, EU:T:2024:391, bod 12).

31

S ohledem na tyto úvahy je třeba přezkoumat argumenty žalobkyně a určit, zda Komise mohla žádost o přezkum napadené námitky zamítnout jako nepřípustnou z důvodu, že neobsahuje „ustanovení, která mohou být v rozporu s právem životního prostředí“ ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. g) Aarhuského nařízení.

32

V projednávané věci Komise v napadeném rozhodnutí tvrdí, že se omezila na podání námitky v souladu s čl. IX odst. 5 Dohody o zřízení [IOTC]. Důsledkem tohoto postupu je, že usnesení č. 23/02 není pro Unii závazné, takže Unie není povinna toto usnesení provést ve svém právním řádu.

33

Podle Komise tedy „vznesení námitky proti přijetí nových pravidel, přičemž je nadále respektován stávající unijní právní rámec, nemá negativní dopad na cíle politiky Unie v oblasti životního prostředí, a proto jako takové nemůže být v rozporu s právem životního prostředí ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. f) Aarhuského nařízení“ (bod 2.1 napadeného rozhodnutí).

34

Na úvod je třeba poznamenat, že Komise nezamítla žádost o přezkum jako neopodstatněnou z důvodu, že sporná námitka není v rozporu s právem životního prostředí, ale jako „nepřípustnou“ z důvodu, že námitka neobsahuje žádná „ustanovení, která mohou být v rozporu s právem životního prostředí“ ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. f) Aarhuského nařízení, a tudíž nepředstavuje „správní akt“ ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. g) uvedeného nařízení.

35

V tomto ohledu je třeba poznamenat, že správní akty, které mohou být předmětem žádosti o vnitřní přezkum podle článku 10 Aarhuského nařízení, jsou v souladu s čl. 2 odst. 1 písm. g) uvedeného nařízení nelegislativní akty přijaté orgánem nebo subjektem Unie, které mají právní a vnější účinky a obsahují ustanovení, která mohou být v rozporu s právem životního prostředí ve smyslu čl. 2 odst. 1 písm. f) uvedeného nařízení.

36

V projednávané věci Komise považovala žádost žalobkyně o přezkum za nepřípustnou pouze z toho důvodu, že se netýkala aktu obsahujícího ustanovení, která mohou být v rozporu s právem životního prostředí. Je proto třeba poznamenat, že Komise nezamítla žádost o vnitřní přezkum jako nepřípustnou z důvodu, že v daném případě nebyly splněny další podmínky uvedené v čl. 10 odst. 1 Aarhuského nařízení, pokud jde o takové žádosti, nebo vyplývající z čl. 2 odst. 1 písm. g) Aarhuského nařízení, pokud jde o pojem „správní akt“.

37

Ohledně otázky, zda se předmětná žádost o přezkum týkala aktu, který může být v rozporu s právem Unie v oblasti životního prostředí, je namístě připomenout, že podle bodu 10 odůvodnění nařízení č. 2021/1767 je třeba při posuzování toho, zda správní akt obsahuje ustanovení, která by mohla být z důvodu svých účinků v rozporu s právem životního prostředí, zvážit, zda by tato ustanovení mohla mít nepříznivé účinky na dosažení cílů politiky Unie v oblasti životního prostředí stanovených v článku 191 SFEU, mezi něž patří „uvážlivé a racionální využívání přírodních zdrojů“ a „podpora opatření na mezinárodní úrovni určených k řešení regionálních a celosvětových problémů životního prostředí, a zejména boj proti změně klimatu“.

38

Ve své žádosti o přezkum žalobkyně, kterou již v této správní fázi podporovala nadace Blue Marine Foundation, tvrdila, že sporná námitka může být v rozporu se zásadou předběžné opatrnosti zakotvenou v článku 191 SFEU. Kromě toho a konkrétněji je podle žalobkyně napadená námitka v rozporu s čl. 2 odst. 2 nařízení Evropského parlamentu a Rady (EU) č. 1380/2013 ze dne 11. prosince 2013 o společné rybářské politice, o změně nařízení Rady (ES) č. 1954/2003 a (ES) č. 1224/2009 a o zrušení nařízení Rady (ES) č. 2371/2002 a (ES) č. 639/2004 a rozhodnutí Rady 2004/585/ES (Úř. věst. L 354, s. 22), který vymezuje cíle společné rybářské politiky (SRP), konkrétně to, že „[s]polečná rybářská politika musí uplatňovat přístup předběžné opatrnosti v oblasti řízení rybolovu a jejím účelem je zajistit, aby využívání živých biologických mořských zdrojů obnovilo a zachovalo stavy lovených druhů nad úrovněmi, které mohou poskytnout maximální udržitelný výnos“.

39

Podle žalobkyně je sporná námitka rovněž neslučitelná s nařízením č. 1224/2009 o kontrole SRP. Žalobkyně v této souvislosti připomíná, že čl. 14 odst. 3 uvedeného nařízení stanoví, že „[p]ovolená míra odchylky v odhadu množství ryb uchovávaných na plavidle v kilogramech, která se zaznamenají do lodního deníku rybolovu, činí 10 % pro všechny druhy“. Podle žalobkyně přispívá masivní používání FAD k lovu tuňáků v Indickém oceánu francouzským a španělským loďstvem k překračování odhadů v tomto ohledu.

40

Z toho vyplývá, že důvody pro přezkum, které žalobkyně uvedla ve své žádosti o přezkum, se týkají možného porušení konkrétních ustanovení práva životního prostředí, zakotvujících zejména zásadu předběžné opatrnosti v oblasti SRP.

41

V této souvislosti je třeba poznamenat, že jak vyplývá z výše uvedených bodů 10 a 11, druhý a třetí bod odůvodnění usnesení č. 23/02 zmiňují jako cíl ochranu rybích populací.

42

Podáním napadené námitky se tedy Unie aktivně postavila proti přijetí opatření, jejichž cílem je zvýšit ochranu některých rybích populací. Tato námitka měla konkrétně za následek, že Unie nebyla povinna zavést a provést ve svém právním řádu opatření stanovená v usnesení č. 23/02.

43

Proto mohla mít sporná námitka – v rozporu s tím, co Komise uvedla v napadeném rozhodnutí, a přestože tato námitka nevedla ke změně stavu práva Unie v oblasti životního prostředí – nepříznivé účinky na dosažení cílů politiky Unie v oblasti životního prostředí stanovených v článku 191 SFEU.

44

V této souvislosti je třeba poznamenat, že v bodě 11 odůvodnění Aarhuského nařízení se uvádí, že i nečinnost může být předmětem žádosti o přezkum, ačkoli v případě takové nečinnosti z povahy věci nedochází ke změně práva Unie v oblasti životního prostředí.

45

Za těchto okolností Komise nesprávně zamítla jako nepřípustnou žádost žalobkyně o přezkum z důvodu uvedeného v napadeném rozhodnutí, aniž věcně přezkoumala, zda důvody pro přezkum předložené žalobkyní mohou vyvolat věrohodné, tedy podstatné pochybnosti o posouzení práva životního prostředí orgánem nebo subjektem Unie při podání napadené námitky (v tomto smyslu viz rozsudky ze dne 12. září 2019, TestBioTech a další v. Komise, C‑82/17 P, EU:C:2019:719, bod 69, a ze dne 6. října 2021, ClientEarth v. Komise, C‑458/19 P, EU:C:2021:802, bod 60).

46

Je tedy důvodné vyhovět prvnímu žalobnímu důvodu a zrušit napadené rozhodnutí, aniž je třeba přezkoumat druhý a třetí žalobní důvod.

47

Podle čl. 134 odst. 1 jednacího řádu se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Komise neměla ve věci úspěch a žalobkyně požadovala náhradu nákladů řízení, je důvodné rozhodnout, že Komise ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené žalobkyní.

48

Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu členské státy a orgány, které vstoupily do řízení jako vedlejší účastníci, nesou vlastní náklady řízení. Španělské království a Francouzská republika tedy ponesou vlastní náklady řízení.

49

Podle čl. 138 odst. 3 jednacího řádu může Tribunál rozhodnout, že vlastní náklady řízení nesou i jiní vedlejší účastníci, než jsou účastníci uvedení v odstavcích 1 a 2. Nadace Blue Marine Foundation, která vstoupila do řízení jako vedlejší účastnice na podporu návrhových žádání žalobkyně, ponese vlastní náklady řízení, neboť nepožadovala uložení náhrady nákladů řízení Komisi.

Z těchto důvodů

TRIBUNÁL (sedmý rozšířený senát)

rozhodl takto: