I.

Въведение

1.

Настоящото заключение се отнася до преюдициално запитване относно тълкуването на Директивата за местообитанията ( 2 ) и на Директивата за ОВОС ( 3 ). Запитването е отправено от High Court (Висш съд, Ирландия) в рамките на производство по дело, заведено от група физически лица ( 4 ) срещу решението за предоставяне на дерогация, издадено от ирландските власти съгласно член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията, за да се улесни строителството на жилищни сгради в бившия кармелитски манастир в Delgany (графство Wicklow, Ирландия) ( 5 ). В момента в манастира се намира голяма колония от микроприлепи, които са строго защитени видове, включени в приложение IV към Директивата за местообитанията ( 6 ).

2.

Запитването произтича от факта, че жалбоподателите в главното производство не са оспорили валидността на спорното решение за дерогация в срока, който според запитващата юрисдикция е предвиден в ирландското право. Тази дерогация, която според тази юрисдикция е „абсурдно мотивирана“, е оспорена едновременно с решението за издаване на разрешение за осъществяване на проекта след изтичането на този срок. Според запитващата юрисдикция това означава, че искането за отмяна на решението за дерогация следва да бъде счетено за просрочено и да бъде отхвърлено, освен ако не са налице разпоредби на правото на Съюза, които биха могли да налагат обратното.

3.

Това дело повдига, на първо място, въпроси от процесуален характер. По-специално, то изисква Съдът да определи дали процесуална норма от националното право, която установява различен срок за оспорване на валидността, от една страна, на решение за дерогация, дадено съгласно член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията, и от друга страна, на решение за издаване на разрешение за осъществяване, попадащо в приложното поле на Директивата за ОВОС, е съвместима с правото на Съюза, по-специално в светлината на принципа на широк достъп до правосъдие, заложен в Орхуската конвенция ( 7 ). За тази цел Съдът ще трябва да разгледа процесуалните последици, произтичащи от решението му от 24 февруари 2022 г., Namur-Est Environnement (C‑463/20, EU:C:2022:121) ( 8 ), в което по същество е постановил, че решение за дерогация, прието съгласно Директивата за местообитанията, при определени условия попада в обхвата на процедурата по издаване на разрешение за осъществяване на проекта, установена с Директивата за ОВОС. На второ място, настоящото дело дава възможност на Съда да предостави допълнителни насоки относно съществените условия, които компетентният орган на държава членка трябва да спазва, когато разрешава на инвеститор на проект, попадащ в приложното поле на Директивата за ОВОС, да се отклони от забраните, установени в Директивата за местообитанията.

II.

Правна уредба

А.

Международното право

4.

Член 9 от Орхуската конвенция е озаглавен „Достъп до правосъдие“ и предвижда:

Б.

Правото на Съюза

1.

Директивата за местообитанията

5.

Член 12, параграф 1 от Директивата за местообитанията гласи следното:

6.

Член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията предвижда:

7.

Приложение IV към Директивата за местообитанията е озаглавено „Растителни и животински видове от интерес за общността, които се нуждаят от строга защита“ и предвижда:

2.

Директивата за ОВОС

8.

Член 1 от Директивата за ОВОС предвижда:

–

извършването на строителни работи или изграждане на инсталации или схеми,

9.

Член 2 от Директивата за ОВОС предвижда:

10.

Член 4 от Директивата за ОВОС гласи:

11.

Член 6 от Директивата за ОВОС предвижда:

12.

Член 11 от Директивата за ОВОС определя правилата относно жалбите срещу решения, в които следва да участва обществеността съгласно Директивата за ОВОС:

В.

Ирландското право

13.

Член 84, параграф 21 от Rules of the Superior Courts (Правилник на висшите съдилища) ( 9 ) предвижда:

III.

Фактите, производството и преюдициалните въпроси

14.

На 17 януари 2020 г., в очакване да получи разрешение за строеж за проект за развитие, Drumakilla Limited ( 10 ) подава до National Parks and Wildlife Service (Национална служба за парковете и дивата природа, Ирландия) молба за издаване на разрешение за дерогация съгласно член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията. Молбата се отнася до микроприлепи, които са строго защитен вид съгласно приложение IV към тази директива, по-специално в групата животни Microchiroptera. Решението за дерогация е издадено на 4 март 2020 г. и впоследствие е изменено на 21 юли 2020 г., за да включи кафявия дългоух прилеп (Plecotus auritus).

15.

На 21 октомври 2020 г. Drumakilla подава молба за издаване за разрешение за строеж по проекта за развитие. Към молбата са приложени по-специално доклад за проверка на необходимостта от оценка на въздействието върху околната среда и измененото решение за дерогация.

16.

На 15 февруари 2021 г. An Bord Pleanála (Национален орган по устройство на територията, Ирландия) издава разрешение за строеж по проекта за развитие ( 11 ). В решението си той приема, че докладът за проверка на необходимостта от оценка на въздействието върху околната среда, представен от Drumakilla, надлежно установява и описва вероятните въздействия на проекта за развитие върху околната среда. Освен това An Bord Pleanála счита, че предвид характера и местоположението на територията няма вероятност предложеното строителство да окаже значително въздействие върху околната среда. Поради това органът заключава, че не е необходимо да се изготвя доклад за оценка на въздействието върху околната среда.

17.

На 25 март 2021 г. жалбоподателите в главното производство обжалват решението за издаване на разрешение за строеж и решението за дерогация.

18.

High Court (Висш съд, Ирландия), който е запитващата юрисдикция по настоящото дело, отхвърля искането за отмяна на решението за издаване на разрешение за строеж. В същото време обаче той отлага произнасянето си по обжалването на решението за дерогация с оглед на получаването на допълнителни становища.

19.

Във връзка с това запитващата юрисдикция изтъква, първо, че макар в решението за дерогация да се посочва, че няма други задоволителни решения освен предоставянето на тази дерогация, материалите по делото не разкриват никакво разглеждане на алтернативни решения с по-малко въздействие върху строго защитените видове или на алтернативната възможност да не се издаде разрешението за дерогация. От това можело да се заключи, че вероятно не е имало такова разглеждане на алтернативни решения. Освен това запитващата юрисдикция посочва, че в решението за дерогация се споменава, че то е издадено с цел защита на засегнатите видове, което според тази юрисдикция е „явно необосновано и дори абсурдно“.

20.

Второ, запитващата юрисдикция посочва, че съгласно ирландското право няма специален закон, който да определя срока за оспорване на валидността на решение за дерогация, което означава, че за това оспорване се прилагат общите правила за съдебен контрол. В това отношение запитващата юрисдикция обяснява, че съгласно член 84, параграф 21 от RSC молбата за допускане на жалба за осъществяване на съдебен контрол трябва да бъде подадена в срок до три месеца от датата на обжалваното решение или, при нарочно искане от страна на жалбоподателя — от датата, на която жалбоподателят е узнал или е трябвало да узнае за обжалваното решение.

21.

Трето, запитващата юрисдикция отбелязва още, че доколкото съгласно ирландското право решението за дерогация по член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията представлява отделно решение по същество и не е част от поредица от временни решения, водещи до окончателно одобрение на проект, то трябва да бъде обжалвано отделно в рамките на законоустановения срок, определен в член 84, параграф 21 от RSC, а не след приемането на окончателно решение относно молба за издаване на разрешение за строеж. Според запитващата юрисдикция тези срокове са разумно предвидими.

22.

Четвърто, запитващата юрисдикция уточнява, че по делото в главното производство жалбоподателите не са обжалвали решението за издаване на разрешение за строеж въз основа на нередностите в решението за дерогация. Ето защо според тази юрисдикция обжалването на решението за издаване на разрешение за строеж е отхвърлено, въпреки че обжалването на решението за дерогация остава висящо.

23.

Пето, запитващата юрисдикция посочва, че жалбоподателите в главното производство не са оспорили валидността на решението за дерогация в срок от три месеца от момента, в който са узнали или е трябвало да узнаят за него, а именно от датата, на която Drumakilla е подало молба за издаване на разрешение за строеж. Съответно тази юрисдикция счита, че жалбата е просрочена и трябва да бъде отхвърлена. Запитващата юрисдикция е склонна да приеме, че няма разпоредба от правото на Съюза, която да изисква обратното решение. Тъй като обаче тази позиция не била съвсем безспорна, запитващата юрисдикция счита за уместно да отправи запитване до Съда.

24.

При тези обстоятелства High Court (Висш съд, Ирландия) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:

25.

Преюдициалното запитване е постъпило в секретариата на Съда на 26 януари 2024 г. Жалбоподателите в главното производство, Minister for Housing, Local Government and Heritage (Министър на жилищното строителство, местното самоуправление и културното наследство, Ирландия), Ирландия и Европейската комисия представят писмени становища. По настоящото дело не е проведено съдебно заседание. Страните обаче отговарят писмено на въпросите, зададени от Съда на 3 март 2025 г.

IV.

Анализ

26.

С въпросите си запитващата юрисдикция иска разяснение относно тълкуването на член 11 от Директивата за ОВОС и на член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията, по-специално в светлината на принципа на широк достъп до правосъдие, установен в член 9, параграф 2 от Орхуската конвенция.

27.

По-специално, с първите си три въпроса запитващата юрисдикция иска да се установи дали Директивата за ОВОС, и по-конкретно член 11, параграф 2 от нея, трябва да се тълкува в смисъл, че когато даден проект за развитие не може да бъде одобрен, без възложителят да е получил предварително решение за предоставяне на дерогация съгласно член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията, това решение трябва да се счита за попадащо в обхвата на процедурата по издаване на разрешение за осъществяване, по-специално за цели, различни от тези, свързани с обхвата на въпросите, които трябва да бъдат оценени съгласно Директивата за ОВОС (първи въпрос). Запитващата юрисдикция поставя този въпрос, за да изясни дали срокът за оспорване на законосъобразността на решение за дерогация може да изтече преди датата на решението за издаване на разрешение за осъществяване, по-специално когато жалбоподателят не оспорва валидността на решението за издаване на разрешение за осъществяване на основание на нередности в решението за дерогация (втори въпрос). От друга страна, ако се приеме, че срокът за оспорване на законосъобразността на решението за дерогация може да изтече преди датата на вземане на решението за издаване на разрешение за осъществяване, запитващата юрисдикция пита дали този срок трябва да бъде установен в приетия нормативен акт или в практическата информация по член 11, параграф 5 от Директивата за ОВОС, или той може просто да бъде разумно предвидим (трети въпрос).

28.

С последните два въпроса от своя страна запитващата юрисдикция по същество иска да се изясни i) дали член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията изисква ефективно разглеждане на алтернативни решения преди приемането на решение за дерогация (четвърти въпрос) и ii) дали тази разпоредба забранява на компетентния орган да заключи, че решение, с което се разрешава на възложител да се отклони от разпоредбите на член 12 от тази директива, за да реализира проект за развитие, се приема с цел защита на представителите на дивата флора и фауна и за запазване на естествените местообитания (пети въпрос).

29.

Доколкото първият, вторият и третият въпрос са свързани с един и същ процесуален въпрос, отнасящ се до сроковете, приложими съгласно националното право за оспорване на валидността на решение за дерогация, предоставена съгласно член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията с цел изпълнение на проект, попадащ в приложното поле на Директивата за ОВОС, ще разгледам тези въпроси заедно. След това ще разгледам четвъртия и петия въпрос, които се отнасят до материалноправните условия, които трябва да бъдат изпълнени от компетентния орган при вземането на решение за предоставяне на дерогация от мерките за защита на видовете с цел осъществяване на проект за развитие.

А.

Първият, вторият и третият въпрос

30.

С първите два въпроса запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 11, параграф 2 от Директивата за ОВОС трябва да се тълкува в смисъл, че срокът за оспорване на валидността на решение за дерогация, прието съгласно член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията за целите на проект за развитие, попадащ в приложното поле на Директивата за ОВОС, може да изтече преди датата на издаване на разрешението за осъществяване. Ако това е така, по-нататък, с третия си въпрос запитващата юрисдикция пита дали член 11, параграф 5 от Директивата за ОВОС трябва да се тълкува в смисъл, че сроковете за обжалване, приложими за решенията за дерогация, трябва да бъдат изрично определени в националното законодателство или в практическата информация, посочена в тази разпоредба на Директивата.

31.

Като предварителна бележка бих припомнила, че съгласно членове 2 и 6 от Директивата за ОВОС определени проекти, състоящи се в изпълнение на строителни работи ( 12 ), изискват, преди компетентните органи да издадат разрешение за осъществяване, i) оценка на въздействието върху околната среда и ii) участие на обществеността.

32.

Що се отнася до оценката на въздействието върху околната среда, тя се състои основно от доклад, обхващащ всички значителни въздействия, които проектът може да има върху околната среда ( 13 ). Тази оценка е систематична ( 14 ) за видовете проекти, изброени в приложение I към Директивата за ОВОС ( 15 ), докато за тези, изброени в приложение II към нея, включително проекти за градско развитие, както в случая в главното производство, тази директива оставя на държавите членки да определят дали даден проект трябва да бъде подложен на такава оценка ( 16 ). За този вид проекти обаче възложителят трябва да предостави информация, описваща характеристиките на проекта и вероятните значителни последици от него за околната среда ( 17 ). Освен това, когато проектът може да окаже въздействие върху строго защитени видове съгласно Директивата за местообитанията, от практиката на Съда следва, че това въздействие трябва да бъде разгледано в хода на екологичната оценка на проекта ( 18 ).

33.

Що се отнася до участието на обществеността, това участие на свой ред се отнася до процеса, при който заинтересованата общественост, както това понятие е определено в член 1, параграф 2, буква д) от Директивата за ОВОС, има възможност да изрази своето мнение, така че то да бъде взето предвид при окончателното решение (разрешението за осъществяване). Основната цел на участието на обществеността е да се гарантира, че заинтересованата общественост е ефективно ангажирана на ранен етап в процедурите за вземане на решения, засягащи околната среда, като допринася за осведомеността на обществеността по въпросите на околната среда и засилва обществената подкрепа за решенията, които трябва да бъдат взети ( 19 ). Тази цел се подсилва допълнително от гаранцията, че заинтересованата общественост трябва да има достъп до процедури за преразглеждане, за да оспори законосъобразността на решения, действия или бездействия, които са предмет на разпоредбите на Директивата за ОВОС за участие на обществеността ( 20 ). Важно е да се отбележи, че информацията относно дерогациите от правилата на правото на Съюза за опазване на видовете трябва да бъде предоставена на разположение на заинтересованата общественост ( 21 ).

34.

Освен това Съдът вече е имал възможност да разгледа връзката, която съществува между, от една страна, решение за дерогация, прието съгласно член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията, и от друга страна, процедурата по издаване на разрешение за осъществяване, установена в Директивата за ОВОС. Това е основният въпрос, на който е даден отговор в решение Namur-Est Environnement, в което Съдът разглежда, първо, дали решението за дерогация трябва да се счита за попадащо в обхвата на процедурата по издаване на разрешение за осъществяване, когато това решение е прието с цел изпълнение на проект, попадащ в приложното поле на член 1, параграф 2, буква а) от Директивата за ОВОС. Във връзка с този въпрос Съдът разглежда, второ, дали участието на обществеността, изисквано за проекти, попадащи в приложното поле на Директивата за ОВОС, трябва да е било вече осигурено преди приемането на решение за дерогация.

35.

Важно е да се отбележи, че в решение Namur-Est Environnement Съдът приема, че дерогация, предоставена съгласно член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията, представлява предварително решение ( 22 ), което съдържа само частична оценка на въздействията, които проектът може да има върху строго защитени видове ( 23 ). По тази причина Съдът посочва, че решението за дерогация трябва задължително да бъде прието преди разрешението за осъществяване ( 24 ). Освен това Съдът постановява, че когато държава членка поверява правомощието да се извърши оценка на въздействието на проект съгласно Директивата за местообитанията, на орган, различен от този, на който поверява правомощието да разреши този проект, тази частична оценка не може да предреши цялостната оценка, която последният орган трябва във всички случаи да извърши ( 25 ). Въз основа на това Съдът заключава, че решението за дерогация попада в обхвата на процедурата по издаване на разрешение за осъществяване на този проект, в случай че, от една страна, посоченият проект не може да бъде осъществен, без възложителят да е получил решението за дерогация, и от друга страна, компетентният да издаде разрешение за осъществяване на такъв проект орган, запазва възможността да направи по-стриктна оценка на въздействието му върху околната среда от направената в посоченото решение ( 26 ).

36.

Въпреки че решение Namur-Est Environnement се отнася до проект, подлежащ на изискването за извършване на пълна оценка на въздействието върху околната среда съгласно член 4, параграф 1 от Директивата за ОВОС ( 27 ), констатациите на Съда в това решение трябва да се прилагат, когато съгласно член 4, параграф 2 държавата членка трябва да определи дали даден проект трябва да бъде подложен на такава оценка (или на проверка на необходимостта от извършване на такава оценка), какъвто е случаят в главното производство.

37.

Във връзка с това бих искала да посоча, на първо място, че както пълната оценка на въздействието, така и проверката на необходимостта от извършване на такава оценка имат за цел да гарантират, че екологичните съображения са включени в процеса на вземане на решения, установен от Директивата за ОВОС за проектите за развитие ( 28 ), включително тези, които се вземат въз основа на информацията, която обществеността, която може да бъде засегната от въпросния проект, има право да предостави съгласно тази директива ( 29 ).

38.

Освен това, както Съдът посочва в решение Namur-Est Environnement, решението за дерогация е предварително решение за целите на определянето, което трябва да се направи съгласно член 4, параграф 2 от Директивата за ОВОС. Член 4, параграф 5 от Директивата за ОВОС не оставя съмнение в това отношение, тъй като изрично предвижда, че в тези случаи компетентният орган трябва да вземе решение въз основа на резултатите от предварителните проверки или оценки на последиците за околната среда, извършени съгласно законодателството на Съюза, различно от Директивата за ОВОС, включително, следователно, Директивата за местообитанията.

39.

На последно място, за да се определи съгласно член 4, параграф 2 от Директивата за ОВОС дали даден проект трябва да бъде подложен на пълна оценка на въздействието върху околната среда, член 4, параграф 3 от същата директива изисква да се вземат под внимание съответните критерии за подбор, посочени в приложение III ( 30 ). Това означава, че когато оценката, извършена в рамките на процедурата по дерогация съгласно член 16 от Директивата за местообитанията, не е съобразена с тези критерии, компетентният орган си запазва правомощието да оцени въздействието на проекта по-стриктно по отношение на въздействията върху защитените видове по начин, подобен на посочения от Съда в решение Namur-Est Environnement.

40.

От това следва, че в положение като описаното в акта за преюдициално запитване решението за дерогация, което е предмет на спора, трябва да се счита за попадащо в обхвата на процедурата по издаване на разрешение за осъществяване съгласно установените в решение Namur-Est Environnement ( 31 ) условия.

41.

Остава да се разгледа въпросът дали, когато решението за дерогация трябва да се счита за попадащо в обхвата на процедурата по издаване на разрешение за осъществяване съгласно условията, установени от Съда в решение Namur-Est Environnement, националното право може да изисква това решение да бъде оспорено преди изтичането на срока за обжалване на решението за издаване на разрешение за осъществяване.

42.

Във връзка с това от установената практика на Съда следва, че съгласно Директивата за ОВОС държавите членки разполагат с право на преценка по отношение на определянето на процедурните правила, съгласно които може да бъде издадено окончателно решение за издаване на разрешение за осъществяване ( 32 ). Това означава, че те не са длъжни да предвидят единна процедура, при която по всички екологични последици от даден проект се взема решение посредством едно-единствено разрешение. Напротив, Съдът е постановил, че държавите членки имат право да разпределят различните компетентности във връзка с екологичната оценка на даден проект между няколко органа, по-специално като на всеки един от тях се възложат правомощия за вземане на решение в това отношение ( 33 ). От това следва, че в контекста на оценката на въздействието върху околната среда на проект, попадащ в обхвата на Директивата за ОВОС, включително в рамките на процедурата за проверка на необходимостта от извършване на такава оценка, могат да се приемат отделни решения, което неизбежно означава, че те могат да бъдат оспорени на различни етапи съгласно националното право в съответствие с процедурните правила, установени по отношение на всяко от тези оспорвания.

43.

Съдът обаче е посочил също, че упражняването на свободата на преценка от държавите членки трябва да отговаря на поставените от Директивата за ОВОС изисквания и да гарантира пълното съобразяване с определените в нея цели ( 34 ). По-специално, тъй като Съдът изрично е тълкувал член 16 от Директивата за местообитанията в смисъл, че дерогация, предоставена съгласно тази разпоредба, представлява предварително решение за целите на процедурите, установени в Директивата за ОВОС, което не може да предрешава последващото решение на компетентния орган за издаване на разрешение за осъществяване, според мен това тълкуване не може да остане ограничено до съображения от материалноправен характер, както по същество пита запитващата юрисдикция. Както ще обясня по-долу, решението на Съда Namur-Est Environnement неизбежно води до последици на процесуално равнище, включително по отношение на правилата, свързани с преклузивните срокове за обжалване на решение за дерогация, по-специално от заинтересованата общественост.

44.

В самото начало отбелязвам, че генерален адвокат Kokott очертава накратко тези последици в заключението си по дело Namur-Est Environnement, което аз също споделям ( 35 ). Според нея обстоятелството, че решението за дерогация има неокончателен характер, означава, че при отделно оспорване на това решение жалбата би била подадена, без да са взети предвид констатациите в оценката на въздействието върху околната среда, извършена за целите на издаването на разрешение за осъществяване ( 36 ). Следователно оценката на въздействието върху околната среда трябва да може да се обжалва в пълен обем на основание член 11 от Директивата за ОВОС, след като компетентният орган е приел окончателното си решение относно оценката на въздействието върху околната среда на съответния проект ( 37 ).

45.

Както вече беше посочено в точка 36 от настоящото заключение, изложеното по-горе становище се отнася задължително и за случаите, в които съгласно член 4, параграф 2 от Директивата за ОВОС държавата членка трябва да определи дали даден проект за развитие трябва да бъде подложен на оценка на въздействието върху околната среда, тъй като това решение трябва да се счита за попадащо в обхвата на процедурата по издаване на разрешение за осъществяване. Освен това според мен всеки друг подход, различен от изложения от генерален адвокат Kokott в нейното заключение, би могъл да наруши принципа на ефективност, който се прилага по отношение на процесуалната автономия на държавите членки, призната в правото на Съюза. Както следва от установената практика на Съда, този принцип изисква държавите членки да не установяват процесуални ограничения, които правят практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени от правния ред на Съюза ( 38 ).

46.

Във връзка с това е важно да се отбележи, че макар да няма правно изискване съгласно член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията за участие на заинтересованата общественост в приемането на решение за дерогация по отношение на проекти, попадащи в приложното поле на Директивата за ОВОС, Съдът изрично е посочил, че участието на обществеността във връзка с тези дерогации трябва да бъде ефективно гарантирано преди приемането на решението за разрешение за осъществяване ( 39 ). Това се отнася за решение, което трябва да бъде прието съгласно член 4, параграф 2 от Директивата за ОВОС, при което заинтересованата общественост трябва да бъде включена, за да се гарантира, както в случая с пълна оценка на въздействието, че общественото мнение относно въздействията върху околната среда е взето под внимание ( 40 ).

47.

Следователно, ако решението за дерогация не може да бъде оспорено, след като заинтересованата общественост е била включена в процедурата по вземане на решение, водеща до издаване на разрешение за осъществяване, тези общественост би била лишена както от правото си на участие, признато от практиката на Съда във връзка с Директивата за ОВОС, така и от правото си на достъп до съдебен контрол. По същество това би означавало, че целта за осигуряване на широк достъп до правосъдие, както е посочена в член 11 от Директивата за ОВОС и член 9, параграф 2 от Орхуската конвенция ( 41 ), няма да бъде постигната.

48.

Освен това, доколкото дерогацията, приета съгласно член 16 от Директивата за местообитанията, представлява предварително решение, което подлежи на последваща оценка от компетентния орган, издаващ разрешението за осъществяване, от гледна точка на заинтересованата общественост тази дерогация не може да достигне пълния си обхват, докато този орган не приеме окончателното си решение. Всъщност едва тогава решението за предоставяне на дерогация има практическо действие, както Ирландия, изглежда, признава в своето становище, тъй като дотогава не може да се извършва никаква строителна дейност.

49.

Следователно изискването заинтересованата общественост да оспори решение за дерогация, което попада в обхвата на процедурата по издаване на разрешение за осъществяване, преди компетентният орган да е взел решение относно необходимостта от извършване на оценка на въздействието върху околната среда съгласно член 4, параграф 2 от Директивата за ОВОС, рискува да наруши принципа на ефективност. В крайна сметка в такава ситуация заинтересованата общественост би била длъжна да подаде жалба пред национален съд преждевременно, без да е в състояние да представи изчерпателно обстоятелствата по случая. Същевременно съществува и риск този съд да направи непълна съдебна преценка. Всичко това би засегнало общата цел да се гарантира ефективен преглед на всички релевантни аспекти, които имат въздействие върху опазването на строго защитените видове, и следователно една от основните цели на Директивата за ОВОС.

50.

От това следва, че когато решение за дерогация по член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията попада в обхвата на процедурата по издаване на разрешение за осъществяване, предвидена в Директивата за ОВОС, какъвто е случаят в главното производство, срокът, в който заинтересованата общественост може да оспори законосъобразността на тази дерогация, не може да изтича, преди да бъде прието окончателно решение за издаване на разрешение за осъществяване. В противен случай не само биха били нарушени правата на участие на заинтересованата общественост, но би била засегната и ефективността на съдебния контрол върху решението за дерогация.

51.

Изложеното по-горе становище не засяга, първо, изискването адресатът на решението за дерогация, като например възложителят, да оспори валидността на това решение на по-ранен етап. Например отбелязвам, че решение от 6 юли 2023 г., Hellfire Massy Residents Association (C‑166/22, EU:C:2023:545), се отнася до национално законодателство, което по същество криминализира същите дейности като изброените в член 12 от Директивата за местообитанията, освен в случаите, когато е издадено решение за предоставяне на дерогация. В такъв случай процедурна норма като разглежданата в главното производство, която изчислява срока за оспорване на валидността на това решение от датата, на която е било прието или на която е могло да се узнае за него, не следва да се поставя под съмнение съгласно принципа на ефективност. Въпреки това поради вече изложените в точки 46—50 по-горе причини, които се отнасят до правата на участие на обществеността и правото на достъп до съдебна защита на заинтересованата общественост, националните правила за изчисляване на сроковете трябва да гарантират, че тази общественост има възможност да се обърне към съда след приемането на разрешението за осъществяване.

52.

Второ, според мен заключението, до което се стига в настоящия анализ, не може да бъде поставено под въпрос с позоваване на принципа на правната сигурност. В крайна сметка, като се гарантира, че оспорването от заинтересованата общественост на решение за дерогация може да се осъществи само i) след като компетентният орган е определил в общ план дали даден проект следва да бъде подложен на оценка на въздействието върху околната среда, и ii) след като е било гарантирано ефективното участие на заинтересованата общественост, може да се осигури по-голяма правна сигурност на процедурата в нейната цялост.

53.

Трето, за целите на настоящия анализ обстоятелството, посочено от запитващата юрисдикция в акта за преюдициално запитване, че жалбоподателите в главното производство не са оспорили решението за издаване на разрешение за строеж въз основа на нередностите на решението за дерогация, ми се струва без значение. Доколкото решението за дерогация попада в обхвата на процедурата по издаване на разрешение за осъществяване, както се поддържа в настоящото заключение, недействителността на това решение неизбежно трябва да има отражение върху изпълнението на проекта за развитие, което не може да бъде осъществено без това решение.

54.

Въз основа на изложените съображения считам, че член 11, параграф 2 от Директивата за ОВОС трябва да се тълкува в смисъл, че когато решение за дерогация, прието съгласно член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията, попада в обхвата на процедурата по издаване на разрешение за осъществяване, предвидена в Директивата за ОВОС, срокът за оспорване на законосъобразността на тази дерогация от заинтересованата общественост не може да изтича преди датата на решението за издаване на разрешение за осъществяване.

55.

Доколкото третият въпрос се основава на предпоставката, че срокът за оспорване на законосъобразността на разрешението за дерогация може да изтича преди тази дата, не е необходимо да се отговаря на този въпрос, който, както бе посочено в точка 30 по-горе, се отнася до тълкуването на член 11, параграф 5 от Директивата за ОВОС.

Б.

Четвъртият и петият въпрос

56.

От анализа на първия и втория преюдициален въпрос следва, че когато се прилагат констатациите на Съда в решение Namur-Est Environnement, срокът за оспорване на законосъобразността на решението за дерогация от заинтересованата общественост не може да изтече преди датата на издаване на разрешението за осъществяване. Тъй като това е предпоставката, на която се основават четвъртият и петият въпрос, ако Съдът сподели моя анализ, той ще трябва да отговори и на тези въпроси.

57.

Припомням, че с четвъртия и петия преюдициален въпрос запитващата юрисдикция иска да изясни условията, които трябва да бъдат изпълнени от материалноправна гледна точка, за да бъде издадено решение за предоставяне на дерогация съгласно член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията. По-конкретно, запитващата юрисдикция пита, първо, дали тази разпоредба изисква ефективно разглеждане на алтернативни решения на исканата дерогация, например по отношение на местоположението на засегнатите видове или просто алтернативната възможност изобщо да не се предостави дерогация. Второ, запитващата юрисдикция пита дали член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията препятства компетентния орган да приеме решение за дерогация с цел изпълнение на проект за развитие на основание, че този проект е с цел защита на представителите на дивата флора и фауна и за запазване на естествените местообитания, както е направил компетентният орган в случая в главното производство.

58.

Както следва от точки 5 и 6 от настоящото заключение, член 12 от Директивата за местообитанията въвежда строга система за опазване на животинските видове, изброени в приложение IV, буква а) към нея. Целта на тази разпоредба е да се гарантират оцеляването и защитата на уязвимите животински видове чрез забрана на дейности, които биха могли да им навредят или да навредят на техните местообитания. По-специално, тя забранява всяко повреждане или унищожаване на места за размножаване или почивка на тези животни.

59.

Член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията от своя страна очертава условията, при които държавите членки могат да правят изключения от строгите мерки за защита на определени животински видове и по този начин да се отклоняват от член 12 от тази директива. Тези дерогации са разрешени при конкретни обстоятелства, изброени по прецизен и изчерпателен начин, като например защита на представителите на дивата флора и фауна ( 42 ) или поради други наложителни причини от приоритетен обществен интерес, включително и такива от социален или стопански характер ( 43 ).

60.

Съгласно практиката на Съда, макар член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията да разрешава на държавите членки да предоставят дерогации от разпоредбата на член 12 от нея, дерогацията, приета на това основание, тъй като позволява на държавите членки да избегнат задълженията, произтичащи от строгата система за опазване на видовете в природата, зависи от условието да няма друго задоволително решение и дерогацията да няма вредно въздействие върху запазването на популациите от засегнатия вид в областта на естественото им разпространение на задоволително равнище ( 44 ).

61.

Съдът е посочил и че тежестта на доказване на изпълнението на изискванията във връзка с всяка дерогация се носи от органа, който приема решението за дерогация ( 45 ). Освен това, тъй като член 16 от Директивата за местообитанията представлява изключение от предвидената с тази директива система за опазване, той трябва да се тълкува ограничително ( 46 ). Тази разпоредба също така може да съставлява единствено конкретно и еднократно прилагане в отговор на точно определени изисквания и специфични положения ( 47 ).

62.

На първо място, от предишните изявления на Съда може лесно да се заключи, че когато компетентният орган възнамерява да предостави дерогация съгласно член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията, той трябва да провери като предварителна стъпка дали преследваната от тази дерогация цел може да бъде постигната чрез друго задоволително решение. Съдът е заявил недвусмислено в това отношение, че дерогация може да се предостави само когато преследваната от дерогацията цел не може да бъде постигната по задоволителен начин чрез друго решение ( 48 ). Задължението да се разгледат други решения в контекста на молба за предоставяне на дерогация, е от най-голямо значение, тъй като съгласно текста на член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията липсата на такива други решения и обстоятелството, че предложеният проект няма вредно въздействие върху запазването на популациите от засегнатия вид в областта на естественото им разпространение на задоволително равнище, са предпоставки за предоставяне на тази дерогация ( 49 ), което означава, че молбата трябва да бъде отхвърлена, когато тези условия не са изпълнени ( 50 ).

63.

Освен това е важно да се посочи, че съгласно практиката на Съда проверката от компетентния орган трябва да бъде придружена от изпълнението на друго релевантно формално задължение. Всъщност, когато взема решение по молба за предоставяне на дерогация, компетентният орган трябва да предостави точни и достатъчни мотиви, съобразени с основанията, условията и изискванията, предвидени в член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията ( 51 ), и по-специално липсата на друго задоволително решение, което да позволи постигането на целите, на които се основава въпросната дерогация ( 52 ). Важно е да се припомни, че това задължение е от решаващо значение по-специално за целите на упражняването от заинтересованата общественост на правото на достъп до правосъдие, както е описано в първата част на настоящото заключение. В крайна сметка спазването на задължението за мотивиране трябва да позволи на тази общественост, в контекста на прилагането на мерки за защита на видовете, да разбере основанията, на които компетентният орган е приел своето решение след приключване на процедурата по предоставяне на дерогация, и по този начин да реши при най-добри възможни условия и при пълно познаване на обстоятелствата дали да заведе дело пред съд. Същевременно изложението на мотивите трябва да позволи на този съд да упражни правомощието си за съдебен контрол и да прецени по-специално дали решението е опорочено от грешка ( 53 ).

64.

В настоящия случай от информацията, предоставена в акта за преюдициално запитване, следва, че не е било разгледано друго решение с по-малко въздействие върху строго защитените видове или просто възможността изобщо да не се даде разрешение за проекта. Запитващата юрисдикция изрично отбелязва, че в решението за дерогация, което е предмет на главното производство, е посочено само, че „няма задоволително решение“. Въпреки че окончателната преценка по този въпрос принадлежи на тази юрисдикция, от тази информация може да се заключи, че компетентният орган явно не е изпълнил задълженията, произтичащи от член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията, а именно задължението да разгледа наличието на други задоволителни решения и задължението да предостави точни и достатъчни мотиви в това отношение, както изрично се изисква от практиката на Съда ( 54 ).

65.

На второ място, по отношение на въпроса дали компетентен орган може да заключи в решение за дерогация, че предоставянето на разрешение на възложител да се отклони от разпоредбите на член 12 от Директивата за местообитанията е с цел защита на представителите на дивата флора и фауна и за запазване на естествените местообитания, отбелязвам, че това изявление се отнася по-специално до основанията за дерогация, предвидени в член 16, параграф 1, буква а) от посочената директива.

66.

Досега в практиката си Съдът никога не е имал възможност да тълкува значението на тази разпоредба. Въпреки това от текста на член 16, параграф 1, буква а) от Директивата за местообитанията следва, че за да бъде предоставена дерогация на това основание, е необходимо да се докаже, че въпросната дерогация като цяло насърчава защитата на дивата фауна и флора и запазването на естествените местообитания. По същество член 16, параграф 1, буква а) от Директивата за местообитанията предвижда механизъм за балансиране на необходимостта от защита на определени видове и местообитания с потенциалната необходимост от управление на други видове или местообитания, които могат да бъдат застрашени. Той позволява гъвкав подход към опазването, като признава, че в определени случаи са необходими интервенции, за да се гарантира дългосрочното здраве на екосистемите. Както вече беше посочено, тъй като член 16, параграф 1, буква а) от Директивата за местообитанията представлява изключение от системата за защита, предвидена в тази директива, той трябва да се тълкува ограничително и в съответствие с практиката на Съда — в светлината на принципа на предпазните мерки ( 55 ).

67.

С оглед на това и както твърди Комисията, е трудно да се приеме, че проект за развитие като разглеждания в главното производство, предназначен за строителство на жилищни сгради, което ще доведе до унищожаване на местата за почивка на колония от защитен вид, може да попада в обхвата на основанието за дерогация, предвидено в член 16, параграф 1, буква а) от Директивата за местообитанията. Това е още по-вярно, ако се вземе предвид фактът, че в нарушение на задълженията, които се прилагат към компетентните органи, както вече бе обяснено в точка 63 от настоящото заключение, не са посочени мотиви, които да обяснят как въпросният проект би допринесъл за защитата на представителите на дивата фауна и флора и за запазването на естествените местообитания. От това следва, както изтъква запитващата юрисдикция, че всички тези елементи, взети заедно, сочат за наличие на явна грешка от страна на компетентния орган при посочването на подходящото основание за дерогацията, предоставена на разглеждания в главното производство проект.

68.

Въз основа на изложеното по-горе стигам до заключението, че член 16, параграф 1 от Директивата за местообитанията трябва да се тълкува в смисъл, че за да предостави дерогация по тази разпоредба, компетентният орган трябва ефективно да разгледа други решения и да посочи конкретните мотиви, на които се основава приложената дерогация. Освен това компетентният орган не може да се позовава на основанието за дерогация, предвидено в член 16, параграф 1, буква а) от Директивата за местообитанията, за да разреши проект за развитие, по-специално когато не са посочени мотиви, които да обяснят по какъв начин този проект допринася за защитата на представителите на дивата флора и фауна и за запазването на естествените местообитания.

V.

Заключение

69.

Въз основа на изложените по-горе съображения предлагам на Съда да отговори на въпросите, поставени от High Court (Висш съд, Ирландия), както следва: