I.

Indledning

1.

Nærværende forslag til afgørelse omhandler en anmodning om præjudiciel afgørelse om fortolkningen af habitatdirektivet  ( 2 ) og VVM-direktivet  ( 3 ). Anmodningen er indgivet af High Court (ret i første instans, Irland) i forbindelse med et søgsmål indgivet af en gruppe af fysiske personer  ( 4 ) vedrørende en afgørelse om fravigelse truffet af de irske myndigheder i henhold til habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, for at fremme opførelsen af boliger i det tidligere karmeliterkloster i Delgany (County Wicklow, Irland)  ( 5 ). Klosteret er i dag hjemsted for en stor koloni af småflagermus, som er strengt beskyttede arter, der er opført i habitatdirektivets bilag IV  ( 6 ).

2.

Denne anmodning udspringer af den omstændighed, at sagsøgerne i hovedsagen ikke har anfægtet gyldigheden af den anfægtede afgørelse om fravigelse inden for den frist, som ifølge den forelæggende ret er foreskrevet i irsk ret. Denne fravigelse – som efter den forelæggende rets opfattelse er baseret på en »absurd begrundelse« – blev anfægtet samtidig med afgørelsen om byggetilladelse til projektet efter udløbet af denne frist. Ifølge den forelæggende ret indebærer dette, at påstanden om annullation af afgørelsen om fravigelse anses for at være fremsat for sent og skal forkastes med forbehold af enhver EU-retlig regel, der eventuelt tilsiger et andet resultat.

3.

Den foreliggende sag rejser for det første processuelle spørgsmål. Den indebærer navnlig, at Domstolen skal tage stilling til, om en national processuel regel, der fastsætter en anden frist for at anfægte gyldigheden af dels en afgørelse om fravigelse, der er indrømmet i henhold til habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, dels en afgørelse om byggetilladelse, der er omfattet af VVM-direktivets anvendelsesområde, er forenelig med EU-retten, navnlig henset til princippet om vid adgang til klage og domstolsprøvelse, der er fastsat i Århuskonventionen  ( 7 ). Med henblik herpå skal Domstolen overveje de processuelle konsekvenser af sin dom af 24. februar 2022, Namur-Est Environnement (C-463/20, EU:C:2022:121)  ( 8 ), hvori den i det væsentlige fastslog, at en afgørelse om fravigelse, der er vedtaget i henhold til habitatdirektivet, på visse betingelser er omfattet af proceduren for tilladelse, der er indført ved VVM-direktivet. For det andet giver den foreliggende sag Domstolen lejlighed til at give yderligere vejledning om de materielle betingelser, som en kompetent myndighed i en medlemsstat skal opfylde, når den giver bygherren af et projekt, der er omfattet af VVM-direktivet, mulighed for at fravige de forbud, der er fastsat i habitatdirektivet.

II.

Retsforskrifter

A.

International ret

4.

Århuskonventionens artikel 9 med titlen »Adgang til klage og domstolsprøvelse« har følgende ordlyd:

B.

EU-retten

1.

Habitatdirektivet

5.

Habitatdirektivets artikel 12, stk. 1, har følgende ordlyd:

6.

Habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, har følgende ordlyd:

7.

Bilag IV til habitatdirektivet med titlen »Dyre- og plantearter af fællesskabsbetydning, der kræver streng beskyttelse« har følgende ordlyd:

2.

VVM-direktivet

8.

VVM-direktivets artikel 1 har følgende ordlyd:

9.

VVM-direktivets artikel 2 har følgende ordlyd:

10.

VVM-direktivets artikel 4 har følgende ordlyd:

11.

VVM-direktivets artikel 6 har følgende ordlyd:

12.

VVM-direktivets artikel 11 indeholder regler om klager og søgsmål vedrørende afgørelser, der er omfattet af VVM-direktivets bestemmelser om offentlig deltagelse:

C.

Irsk ret

13.

Order 84, rule 21, i Rules of the Superior Courts (procesreglement for de højere retsinstanser)  ( 9 ) har følgende ordlyd:

III.

De faktiske omstændigheder, retsforhandlingerne og de præjudicielle spørgsmål

14.

Den 17. januar 2020 indgav Drumakilla Limited  ( 10 ) i forbindelse med en byggetilladelse til et byggeprojekt en ansøgning til National Parks and Wildlife Service (styrelsen for nationalparker og vilde dyr og planter, Irland) om en afgørelse om fravigelse i henhold til habitatdirektivets artikel 16, stk. 1. Ansøgningen vedrørte mikroflagermus, som er strengt beskyttede arter i henhold til bilag IV til nævnte direktiv, navnlig under dyregruppen Microchiroptera. Afgørelsen om fravigelse blev vedtaget den 4. marts 2020 og blev efterfølgende ændret den 21. juli 2020, således at den også omfattede langøret flagermus (Plecotus auritus).

15.

Den 21. oktober 2020 indgav Drumakilla en ansøgning om byggetilladelse til byggeprojektet. Ansøgningen var bl.a. ledsaget af en screeningsrapport om miljøkonsekvensvurdering og den ændrede afgørelse om fravigelse.

16.

Den 15. februar 2021 udstedte An Bord Pleanála (den irske planlægningsmyndighed) byggetilladelse til projektet  ( 11 ). An Bord Pleanála fandt i sin afgørelse, at Drumakillas screeningsrapport på passende vis identificerede og beskrev udviklingsprojektets sandsynlige virkninger på miljøet. Den var desuden af den opfattelse, at det foreslåede byggeri sandsynligvis ikke ville få væsentlig indvirkning på miljøet på grund af lokalitetens art og placering. Den konkluderede derfor, at det ikke var nødvendigt at foretage en miljøkonsekvensvurdering.

17.

Den 25. marts 2021 anfægtede sagsøgerne i hovedsagen afgørelsen om byggetilladelse og afgørelsen om fravigelse.

18.

High Court (ret i første instans, Irland), som er den forelæggende ret i den foreliggende sag, forkastede påstanden om annullation af afgørelsen om byggetilladelse. Den udsatte derimod sagen med henblik på yderligere indlæg i forbindelse med anfægtelsen af afgørelsen om fravigelse.

19.

I denne henseende har den forelæggende ret for det første anført, at det fremgår af afgørelsen om fravigelse, at der ikke findes nogen anden brugbar løsning end indrømmelse af denne fravigelse, men at det ikke fremgår af materialet, at der er overvejet andre løsninger med mindre indvirkning på strengt beskyttede arter, eller muligheden for ikke at udstede tilladelsen. Det kan heraf udledes, at det er sandsynligt, at der ikke er foretaget en sådan undersøgelse af andre løsninger. Den forelæggende ret har i øvrigt anført, at det fremgår af afgørelsen om fravigelse, at den er vedtaget af hensyn til beskyttelsen af den pågældende art, hvilken konklusion ifølge den forelæggende ret er »åbenbar urimelig eller endog absurd«.

20.

For det andet påpeger den forelæggende ret, at der i irsk ret ikke er nogen specifik lov, der fastsætter fristen for at anfægte gyldigheden af en afgørelse om fravigelse, hvilket betyder, at de almindelige regler om domstolsprøvelse finder anvendelse på denne anfægtelse. I denne henseende har den forelæggende ret forklaret, at en begæring om bevilling til domstolsprøvelse i henhold til Order 84, rule 21 i RSC skal indgives inden for en frist på tre måneder fra den dato, hvor grundene til begæringen første gang opstod, eller efter supplerende anmodning fra sagsøgerne fra den dato, hvor en sagsøger havde eller burde have fået kendskab til den anfægtede afgørelse.

21.

For det tredje har den forelæggende ret endvidere anført, at for så vidt som en afgørelse om fravigelse i henhold til habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, i henhold til irsk ret udgør en særskilt materiel afgørelse og ikke indgår i en række foreløbige afgørelser, der fører til en endelig tilladelse til et projekt, skal den anfægtes separat inden for den lovbestemte frist, der er fastsat i Order 84, rule 21, i RSC, og ikke efter vedtagelsen af en endelig afgørelse vedrørende en ansøgning om byggetilladelse. Disse frister kan ifølge den forelæggende ret med rimelighed forudses.

22.

For det fjerde har den forelæggende ret præciseret, at sagsøgerne i hovedsagen ikke har anfægtet afgørelsen om byggetilladelse på grundlag af de mangler, som afgørelsen om fravigelse er behæftet med. Ifølge den forelæggende ret er spørgsmålet vedrørende afgørelsen om byggetilladelse derfor blevet afvist, selv om der endnu ikke er taget stilling til spørgsmålet vedrørende afgørelsen om fravigelse.

23.

For det femte har den forelæggende ret anført, at sagsøgerne i hovedsagen ikke har anfægtet gyldigheden af afgørelsen om fravigelse inden for tre måneder fra den dato, hvor de fik kendskab hertil eller burde have fået kendskab hertil, dvs. den dato, hvor Drumakilla ansøgte om byggetilladelse. Den forelæggende ret er derfor af den opfattelse, at sagen er indbragt for sent og bør afvises. Den forelæggende ret er tilbøjelig til at mene, at der ikke findes en EU-retlig regel, der tilsiger et andet resultat. Eftersom dette synspunkt ikke er hævet over en enhver tvivl, er den forelæggende ret imidlertid af den opfattelse, at det er nødvendigt at forelægge spørgsmålet for Domstolen.

24.

På denne baggrund har High Court (ret i første instans, Irland) besluttet at udsætte sagen og at forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

25.

Anmodningen om præjudiciel afgørelse blev indgivet til Domstolens Justitskontor den 26. januar 2024. Der er indgivet skriftlige indlæg af sagsøgerne i hovedsagen, Minister for Housing, Local Government and Heritage (ministeren for boliger, lokale myndigheder og kulturarv, Irland), Irland og Europa-Kommissionen. Der er ikke blevet afholdt retsmøde i sagen. Parterne har dog besvaret Domstolens spørgsmål skriftligt den 3. marts 2025.

IV.

Bedømmelse

26.

Med sine spørgsmål ønsker den forelæggende ret oplyst, hvordan VVM-direktivets artikel 11 og habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, skal fortolkes, navnlig i lyset af princippet om vid adgang til klage og domstolsprøvelse i Århuskonventionens artikel 9, stk. 2.

27.

Med de tre første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om VVM-direktivet, dvs. direktivets artikel 11, stk. 2, skal fortolkes således, at når der ikke kan gives tilladelse til et byggeprojekt, uden at bygherren forinden har opnået en afgørelse om fravigelse i henhold til habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, skal denne afgørelse betragtes, som om den er omfattet af byggetilladelsesproceduren, navnlig i forbindelse med andre formål end de spørgsmål, der skal vurderes i henhold til VVM-direktivet (det første spørgsmål). Den forelæggende ret har stillet dette spørgsmål med henblik på at afklare, om fristen for at anfægte lovligheden af en afgørelse om fravigelse kan udløbe før datoen for en afgørelse om byggetilladelse, navnlig når sagsøgeren ikke anfægter gyldigheden af afgørelsen om byggetilladelse på grund af mangler ved afgørelsen om fravigelse (det andet spørgsmål). Hvis det derimod antages, at fristen for at anfægte lovligheden af en afgørelse om fravigelse kan udløbe før datoen for afgørelsen om byggetilladelse, ønsker den forelæggende ret oplyst, om denne frist skal præciseres i den vedtagne lovgivning eller i de praktiske oplysninger, der er omhandlet i VVM-direktivets artikel 11, stk. 5, eller om det er tilstrækkeligt, at den med rimelighed kan forudses (det tredje spørgsmål).

28.

Med de to sidste spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, dels om habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, kræver en effektiv undersøgelse af andre løsninger, inden der træffes afgørelse om fravigelse (det fjerde spørgsmål), dels om denne bestemmelse betyder, at en kompetent myndighed ikke kan konkludere, at det er for at beskytte vilde dyr og planter samt bevare naturtyperne, at der udstedes en afgørelse om tilladelse for bygherren til at fravige bestemmelserne i dette direktivs artikel 12 med henblik på gennemførelsen af et byggeprojekt (det femte spørgsmål).

29.

For så vidt som det første, det andet og det tredje spørgsmål vedrører det samme processuelle spørgsmål vedrørende de gældende frister i national ret for at anfægte gyldigheden af en afgørelse om fravigelse, der er indrømmet i henhold til habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, for gennemførelsen af et projekt, der er omfattet af VVM-direktivet, vil jeg behandle dem samlet. Dernæst vil jeg behandle det fjerde og det femte spørgsmål, som vedrører de materielle betingelser, som en kompetent myndighed skal opfylde, når den træffer afgørelse om, hvorvidt der skal indrømmes en fravigelse fra foranstaltninger til beskyttelse af arter med henblik på at fremme et byggeprojekt.

A.

Det første, det andet og det tredje spørgsmål

30.

Med de to første spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om VVM-direktivets artikel 11, stk. 2, skal fortolkes således, at fristen for at anfægte gyldigheden af en afgørelse om fravigelse, der er vedtaget i henhold til habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, med henblik på et projekt, der er omfattet af VVM-direktivet, kan udløbe før den dato, hvor byggetilladelsen blev udstedt. Såfremt dette er tilfældet, ønsker den forelæggende ret med det tredje spørgsmål endvidere oplyst, om VVM-direktivets artikel 11, stk. 5, skal fortolkes således, at de frister, der finder anvendelse på afgørelser om fravigelse, skal være udtrykkeligt fastsat i den nationale lovgivning eller i de praktiske oplysninger, der er omhandlet i denne bestemmelse i direktivet.

31.

Det skal indledningsvis påpeges, at i henhold til VVM-direktivets artikel 2 og 6 kræver visse projekter, der består i gennemførelse af anlægsarbejder  ( 12 ), inden de kompetente myndigheder giver tilladelse, i) en miljøkonsekvensvurdering og ii) offentlig deltagelse.

32.

For så vidt angår miljøkonsekvensvurderingen er der i det væsentlige tale om en rapport om alle de væsentlige indvirkninger, som projektet kan forventes at få på miljøet  ( 13 ). Denne vurdering er systematisk  ( 14 ) for de typer projekter, der er opført i VVM-direktivets bilag I  ( 15 ), hvorimod det for projekter, der er opført i direktivets bilag II, herunder anlægsarbejder i byzoner, som det er tilfældet i hovedsagen, er medlemsstaterne, der skal afgøre, om et projekt skal underkastes en vurdering  ( 16 ). For den projekttype skal bygherren ikke desto mindre fremlægge oplysninger om projektets karakteristika og dets forventede væsentlige indvirkninger på miljøet  ( 17 ). Hvis det er sandsynligt, at projektet vil have indvirkninger på strengt beskyttede arter i henhold til habitatdirektivet, følger det af Domstolens praksis, at vurderingen af projektets indvirkning på miljøet skal vedrøre disse indvirkninger  ( 18 ).

33.

For så vidt angår offentlig deltagelse henviser sådan deltagelse til den proces, hvorved den berørte offentlighed, som defineret i VVM-direktivets artikel 1, stk. 2, litra e), får mulighed for at give udtryk for deres holdninger, således at de kan tages i betragtning i den endelig afgørelse (byggetilladelsen). Det primære formål med offentlig deltagelse er at sikre, at den berørte offentlighed effektivt inddrages på et tidligt tidspunkt i beslutningsprocesser, der vedrører miljøet, hvilket bidrager til at øge offentlighedens opmærksomhed omkring miljøspørgsmål og dens støtte til beslutningerne  ( 19 ). Dette formål styrkes yderligere af, at den berørte offentlighed skal have adgang til klage og domstolsprøvelse for at få prøvet lovligheden af afgørelser, handlinger eller undladelser, der er omfattet af VVM-direktivets bestemmelser om offentlig deltagelse  ( 20 ). Det er vigtigt at nævne, at oplysninger om fravigelser fra reglerne i EU-retten om beskyttelse af arter skal stilles til rådighed for den berørte offentlighed  ( 21 ).

34.

Desuden har Domstolen allerede haft lejlighed til at tage stilling til forholdet mellem en afgørelse om fravigelse i henhold til habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, på den ene side og den byggetilladelsesprocedure, der er fastsat i VVM-direktivet, på den anden side. Dette var det centrale spørgsmål, som blev besvaret i dommen i sagen Namur-Est Environnement, hvori Domstolen i første omgang undersøgte, om en afgørelse om fravigelse skulle anses for at være omfattet af byggetilladelsesproceduren på tidspunktet for vedtagelsen af denne afgørelse med henblik på gennemførelsen af et projekt, der er omfattet af VVM-direktivets artikel 1, stk. 2, litra a). Med hensyn til dette spørgsmål undersøgte Domstolen dernæst, om den offentlige deltagelse, der kræves for projekter, der er omfattet af VVM-direktivets anvendelsesområde, allerede skal sikres, inden der træffes afgørelse om fravigelse.

35.

Det er vigtigt at nævne, at Domstolen i dommen i sagen Namur-Est Environnement fastslog, at en fravigelse, der indrømmes i henhold til habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, udgør en forudgående afgørelse  ( 22 ), der følger af en delvis vurdering af de virkninger, som et projekt kan have på strengt beskyttede arter  ( 23 ). Af denne grund fandt Domstolen, at en afgørelse om fravigelse nødvendigvis skal være truffet, inden der gives tilladelse  ( 24 ). Domstolen har i øvrigt fastslået, at i det tilfælde, hvor en medlemsstat overdrager beføjelsen til at vurdere et projekts indvirkninger på miljøet i henhold til habitatdirektivet til en anden myndighed end den, der udsteder byggetilladelsen, kan denne delvise vurdering ikke foregribe den samlede vurdering, som den sidstnævnte myndighed skal foretage under alle omstændigheder  ( 25 ). På dette grundlag konkluderede Domstolen, at en afgørelse om fravigelse er omfattet af byggetilladelsesproceduren, forudsat dels, at gennemførelsen af det nævnte projekt ikke kan ske, uden at bygherren har opnået denne afgørelse om fravigelse, dels at den myndighed, der har kompetence til at give tilladelse til et sådant projekt, bevarer muligheden for at vurdere indvirkningerne på miljøet deraf strengere, end dette skete i den nævnte afgørelse  ( 26 ).

36.

Selv om dommen i sagen Namur-Est Environnement vedrørte et projekt, der var underlagt forpligtelsen til at foretage en fuldstændig miljøkonsekvensvurdering i henhold til VVM-direktivets artikel 4, stk. 1  ( 27 ), skal Domstolens konklusion i denne dom finde anvendelse, når det i henhold til artikel 4, stk. 2, tilkommer medlemsstaten at afgøre, om et projekt skal gøres til genstand for en sådan vurdering (screening), således som det er tilfældet i hovedsagen.

37.

I denne henseende vil jeg først nævne, at både den fuldstændige miljøkonsekvensvurdering og screeningen har til formål at sikre, at beslutningsprocessen for byggeprojekter, der er fastsat i VVM-direktivet  ( 28 ), omfatter miljøovervejelser, herunder de afgørelser, der træffes på grundlag af oplysninger, som den offentlighed, der forventes at blive berørt af projektet, er berettiget til at fremlægge i henhold til direktivet  ( 29 ).

38.

Som Domstolen fastslog i dommen i sagen Namur-Est Environnement, udgør afgørelsen om fravigelse desuden en foreløbig afgørelse med henblik på den afgørelse, der skal foretages i henhold til VVM-direktivets artikel 4, stk. 2. VVM-direktivets artikel 4, stk. 5, efterlader ingen tvivl i denne henseende, eftersom den udtrykkeligt fastslår, at den kompetente myndigheds afgørelse i disse tilfælde skal foretages på grundlag af resultaterne af foreløbig kontrol eller vurderinger af indvirkningen på miljøet, der er foretaget i medfør af andre EU-retlige bestemmelser end VVM-direktivet, herunder dermed habitatdirektivet.

39.

Endelig gælder det, at med henblik på i henhold til VVM-direktivets artikel 4, stk. 2, at vurdere, hvorvidt et projekt skal underkastes en fuldstændig miljøkonsekvensvurdering, kræver nævnte direktivs artikel 4, stk. 3, at der tages hensyn til de relevante udvælgelseskriterier i bilag III  ( 30 ). Dette betyder, at hvis den vurdering, der er foretaget i forbindelse med fravigelsesproceduren i henhold til habitatdirektivets artikel 16, ikke er i overensstemmelse med disse kriterier, bevarer den kompetente myndighed beføjelsen til at evaluere projektets indvirkning strengere med hensyn til indvirkningerne på beskyttede arter, på en måde, der svarer til, hvad Domstolen konkluderede i dommen i sagen Namur-Est Environnement.

40.

Det følger heraf, at i en situation som den, der er beskrevet i forelæggelsesafgørelsen, skal den omhandlede afgørelse om fravigelse anses for at udgøre en del af byggetilladelsesproceduren på de betingelser, der er fastsat i dommen i sagen Namur-Est Environnement  ( 31 ).

41.

Tilbage står spørgsmålet, om national ret, når en afgørelse om fravigelse skal anses for at være omfattet af byggetilladelsesproceduren i overensstemmelse med de betingelser, som Domstolen opstillede i dommen i sagen Namur-Est Environnement, kan kræve, at denne afgørelse anfægtes, inden fristen for anfægtelse af afgørelsen om byggetilladelse udløber.

42.

I denne henseende fremgår det af Domstolens faste praksis, at medlemsstaterne i henhold til VVM-direktivet har fået overladt en skønsmargen til at fastlægge de procedureregler, hvorunder der kan træffes endelig afgørelse om meddelelse af byggetilladelse  ( 32 ). Det betyder, at de ikke er forpligtet til at vedtage en fælles procedure, hvori der træffes afgørelse om alle indvirkninger, som et projekt har på miljøet, med én enkelt tilladelse. Tværtimod har Domstolen fastslået, at medlemsstaterne kan fordele de forskellige kompetencer, der er forbundet med miljøkonsekvensvurderingen af et projekt, mellem flere myndigheder, bl.a. ved at tildele dem hver en beslutningskompetence på området  ( 33 ). Det følger heraf, at der i forbindelse med miljøkonsekvensvurderingen af et projekt, der er omfattet af VVM-direktivet, herunder i screeningsproceduren, kan træffes særskilte afgørelser, hvilket nødvendigvis indebærer, at de kan gøres til genstand for prøvelse på forskellige trin i national ret under overholdelse af de processuelle regler, der er fastsat for hver af disse anfægtelser.

43.

Domstolen har imidlertid også præciseret, at medlemsstaterne skal udøve denne skønsbeføjelse i overensstemmelse med de krav, der er opstillet i VVM-direktivet, og i fuld overholdelse af de formål, der forfølges med direktivet  ( 34 ). For så vidt som Domstolen udtrykkeligt har fortolket habitatdirektivets artikel 16 således, at en fravigelse, der indrømmes i henhold til denne bestemmelse, udgør en foreløbig afgørelse med henblik på de procedurer, der er omhandlet i VVM-direktivet, som ikke kan foregribe den kompetente myndigheds efterfølgende afgørelse om byggetilladelse til et projekt, kan denne fortolkning efter min opfattelse ikke begrænses til materielle betragtninger, således som den forelæggende ret nærmere bestemt spørger om. Som jeg vil redegøre for i det følgende, må Domstolens dom i sagen Namur-Est Environnement nødvendigvis have processuelle konsekvenser, herunder reglerne om frister for at anfægte en afgørelse om fravigelse, navnlig for den berørte offentlighed.

44.

Jeg vil indledningsvis anføre, at generaladvokat Kokott kort redegør for disse konsekvenser i sit forslag til afgørelse i sagen Namur-Est Environnement, som jeg også er enig i  ( 35 ). Ifølge Kommissionen indebærer den midlertidige karakter af en afgørelse om fravigelse, at enhver særskilt anfægtelse af en afgørelse ville skulle iværksættes uden at tage hensyn til resultaterne af den miljøkonsekvensvurdering, der er foretaget med henblik på byggetilladelsen  ( 36 ). Det bør derfor være muligt at anfægte miljøkonsekvensvurderingen i fuldt omfang i overensstemmelse med VVM-direktivets artikel 11, så snart den kompetente myndighed har vedtaget sin endelige afgørelse om miljøkonsekvensvurderingen af det pågældende projekt  ( 37 ).

45.

Som jeg allerede har anført i punkt 36 i nærværende forslag til afgørelse, omfatter den ovenfor beskrevne opfattelse nødvendigvis det tilfælde, hvor det i henhold til VVM-direktivets artikel 4, stk. 2, tilkommer medlemsstaten at afgøre, om et anlægsprojekt skal underkastes en miljøkonsekvensvurdering, eftersom denne afgørelse skal betragtes som værende omfattet af byggetilladelsesproceduren. Efter min opfattelse vil en anden tilgang end den, som generaladvokat Kokott har redegjort for i sit forslag til afgørelse, desuden kunne være i strid med effektivitetsprincippet, der finder anvendelse på medlemsstaternes procesautonomi som anerkendt i EU-retten. Som det fremgår af Domstolens faste praksis, kræver dette princip, at medlemsstaterne ikke indfører processuelle regler, som i praksis gør det umuligt eller uforholdsmæssigt vanskeligt at udøve de rettigheder, der tillægges i henhold til Unionens retsorden  ( 38 ).

46.

I denne henseende skal det nævnes, at selv om der i henhold til habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, ikke findes nogen retlig forpligtelse til at inddrage den berørte offentlighed i vedtagelsen af en afgørelse om fravigelse, har Domstolen udtrykkeligt præciseret, at for så vidt angår projekter, der er omfattet af VVM-direktivets anvendelsesområde, skal offentlighedens deltagelse i medfør af disse fravigelser faktisk sikres inden vedtagelsen af afgørelsen om byggetilladelse  ( 39 ). Dette finder anvendelse på en afgørelse, der skal vedtages i henhold til VVM-direktivets artikel 4, stk. 2, hvor den berørte offentlighed skal deltage med henblik på, som det er tilfældet ved en fuldstændig miljøkonsekvensvurdering, at sikre, at der tages hensyn til offentlighedens synspunkter vedrørende indvirkningen på miljøet  ( 40 ).

47.

Hvis en afgørelse om fravigelse ikke kan anfægtes, efter at den berørte offentlighed har deltaget i den beslutningsprocedure, der førte til byggetilladelsen, vil den pågældende offentlighed følgelig være afskåret fra at udøve både sin ret til at deltage, som Domstolen har anerkendt i sin praksis vedrørende VVM-direktivet, og sin ret til adgang til klage og domstolsprøvelse. Dette ville i det væsentlige betyde, at formålet om at sikre vid adgang til klage og domstolsprøvelse som fastsat i VVM-direktivets artikel 11 og Århuskonventionens artikel 9, stk. 2  ( 41 ), ikke ville blive nået.

48.

For så vidt som en fravigelse, der er vedtaget i henhold til habitatdirektivets artikel 16, udgør en foreløbig afgørelse, der er genstand for en efterfølgende vurdering foretaget af den kompetente myndighed, der udsteder byggetilladelsen, kan denne fravigelse desuden ikke få sin fulde virkning ud fra den berørte offentligheds synspunkt, indtil denne myndighed træffer sin endelige afgørelse. Det er således først på dette tidspunkt, at tilladelsen til fravigelse har virkning i praksis, hvilket Irland synes at anerkende i sit indlæg, eftersom der ikke kan foretages noget anlægsarbejde før dette tidspunkt.

49.

Forpligtelsen for den berørte offentlighed til at anfægte en afgørelse om fravigelse, der er omfattet af byggetilladelsesproceduren, inden den kompetente myndighed har truffet afgørelse om nødvendigheden af en miljøkonsekvensvurdering i henhold til VVM-direktivets artikel 4, stk. 2, risikerer således at tilsidesætte effektivitetsprincippet. I en sådan situation vil den berørte offentlighed nemlig skulle indbringe sagen for en national domstol, før den kan give en fyldestgørende fremstilling af sagen. Samtidig er der også risiko for, at domstolen foretager en ufuldstændig retslig vurdering af sagen. Dette ville samlet set påvirke det overordnede mål om at sikre effektiv prøvelse af alle relevante aspekter, som har en indvirkning på beskyttelsen af strengt beskyttede arter, og således et af de vigtigste formål med VVM-direktivet.

50.

Det følger heraf, at når en afgørelse om fravigelse i henhold til habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, er omfattet af den byggetilladelsesprocedure, der er fastsat i VVM-direktivet, således som det er tilfældet i hovedsagen, kan fristen for at anfægte lovligheden af denne fravigelse for den berørte offentlighed ikke udløbe, før der er truffet en endelig afgørelse om byggetilladelse. I modsat fald ville ikke blot den berørte offentligheds ret til at deltage blive undermineret, men effektiviteten af domstolsprøvelsen af afgørelsen om fravigelse ville også blive påvirket.

51.

Ovenstående opfattelse berører for det første ikke kravet om, at adressaten for afgørelsen om fravigelse, såsom en bygherre, skal kunne anfægte gyldigheden af den pågældende afgørelse på et tidligere tidspunkt. Det kan f.eks. nævnes, at dom af 6. juli 2023, Hellfire Massy Residents Association (C-166/22, EU:C:2023:545), vedrørte en national lovgivning, der i det væsentlige kriminaliserer de samme aktiviteter som dem, der er opregnet i habitatdirektivets artikel 12, undtagen i tilfælde af udstedelse af en afgørelse om fravigelse. I et sådant tilfælde bør en processuel regel som den i hovedsagen omhandlede, der beregner fristen for at anfægte denne afgørelses gyldighed fra den dato, hvor den blev vedtaget, eller hvor den kunne være kendt, ikke drages i tvivl i medfør af effektivitetsprincippet. Af de grunde, der allerede er anført i punkt 46 til 50 i nærværende forslag til afgørelse, som henviser til den berørte offentligheds ret til offentlig deltagelse og adgang til klage og domstolsprøvelse, skal nationale regler om beregning af frister imidlertid sikre, at offentligheden har mulighed for at anfægte en afgørelse ved en domstol efter udstedelse af byggetilladelse.

52.

For det andet er det min opfattelse, at den konklusion, der er draget i denne analyse, ikke kan drages i tvivl under henvisning til retssikkerhedsprincippet. Ved at sikre, at den berørte offentlighed kun kan anfægte en afgørelse om fravigelse, i) når den kompetente myndighed ud fra et overordnet perspektiv har fastslået, om et projekt skal underkastes en miljøkonsekvensvurdering, og ii) når den berørte offentlighed har fået adgang til effektiv deltagelse, kan der nemlig gives større sikkerhed i proceduren som helhed.

53.

For det tredje er jeg af den opfattelse, at den omstændighed, som den forelæggende ret har anført i forelæggelsesafgørelsen, at sagsøgerne i hovedsagen ikke anfægtede afgørelsen om byggetilladelse på grundlag af mangler i afgørelsen om fravigelse, er irrelevant med henblik på denne analyse. For så vidt som afgørelsen om fravigelse er omfattet af byggetilladelsesproceduren som anført i nærværende forslag til afgørelse, vil afgørelsens ugyldighed nødvendigvis få betydning for gennemførelsen af byggeprojektet, som ikke kan gennemføres uden afgørelsen.

54.

På baggrund af ovenstående betragtninger er jeg af den opfattelse, at VVM-direktivets artikel 11, stk. 2, skal fortolkes således, at når en afgørelse om fravigelse, der er truffet i henhold til habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, indgår i den byggetilladelsesprocedure, der er fastsat i VVM-direktivet, kan fristen for at anfægte lovligheden af fravigelsen for den berørte offentlighed ikke udløbe før datoen for afgørelsen om byggetilladelse.

55.

For så vidt som det tredje præjudicielle spørgsmål hviler på den forudsætning, at fristen for at anfægte lovligheden af en tilladelse til fravigelse kan udløbe før denne dato, er det ikke nødvendigt at besvare det for så vidt angår fortolkningen af VVM-direktivets artikel 11, stk. 5, som anført i punkt 30 i nærværende forslag til afgørelse.

B.

Det fjerde og det femte spørgsmål

56.

Det følger af analysen af det første og det andet præjudicielle spørgsmål, at når Domstolens konklusioner i dommen i sagen Namur-Est Environnement finder anvendelse, kan fristen for at anfægte lovligheden af en afgørelse om fravigelse ikke udløbe for den berørte offentlighed før datoen for byggetilladelsen. For så vidt som dette er den forudsætning, som det fjerde og det femte præjudicielle spørgsmål er baseret på, bør Domstolen, såfremt den er enig i min bedømmelse, ligeledes besvare dem.

57.

Jeg minder om, at den forelæggende ret med det fjerde og det femte præjudicielle spørgsmål ønsker en afklaring af de betingelser, der skal være opfyldt ud fra et materielt perspektiv for at træffe en afgørelse om fravigelse i henhold til habitatdirektivets artikel 16, stk. 1. Den forelæggende ret ønsker nærmere bestemt for det første oplyst, om denne bestemmelse kræver en effektiv undersøgelse af andre løsninger end den ønskede fravigelse, f.eks. med hensyn til den pågældende arts lokalitet, eller om det er tilstrækkeligt blot at undlade at indrømme denne fravigelse. For det andet ønsker den forelæggende ret oplyst, om habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, er til hinder for, at en kompetent myndighed vedtager en afgørelse om fravigelse med henblik på at gennemføre et anlægsprojekt med den begrundelse, at dette projekt er begrundet i hensynet til beskyttelse af vilde dyr og planter samt bevaring af naturtyper, således som den kompetente myndighed i hovedsagen har gjort.

58.

Som det fremgår af punkt 5 og 6 i nærværende forslag til afgørelse, indføres der med habitatdirektivets artikel 12 en streng beskyttelsesordning for de dyrearter, der er nævnt i litra a) i bilag IV til direktivet. Formålet med denne bestemmelse er at sikre sårbare dyrearters overlevelse og beskyttelse ved at forbyde aktiviteter, der kan skade dem eller deres levesteder. Det forbyder navnlig beskadigelse eller ødelæggelse af disse dyrs yngle- og rasteområder.

59.

Habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, fastsætter de betingelser, hvorunder medlemsstaterne kan fravige de strenge beskyttelsesforanstaltninger for visse dyrearter og således fravige dette direktivs artikel 12. Sådanne fravigelser er tilladt under særlige omstændigheder, der er præcist og udtømmende opregnet, f.eks. af hensyn til beskyttelse af vilde dyr og planter  ( 42 ) eller til andre bydende nødvendige hensyn til væsentlige samfundsinteresser, herunder af social eller økonomisk art  ( 43 ).

60.

Det følger af Domstolens praksis, at selv om habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, giver medlemsstaterne mulighed for at fravige bestemmelserne i direktivets artikel 12, er en fravigelse, som vedtages på dette grundlag – i det omfang, medlemsstaterne herigennem kan unddrage sig de forpligtelser, som den strenge beskyttelsesordning for arter i naturen indebærer – betinget af, at der ikke findes nogen anden brugbar løsning, og at fravigelsen ikke hindrer opretholdelse af den pågældende bestands gunstige bevaringsstatus i dens naturlige udbredelsesområde  ( 44 ).

61.

Domstolen har endvidere fastslået, at bevisbyrden for, at disse betingelser foreligger for hver fravigelse, påhviler den myndighed, der vedtager afgørelsen om fravigelse  ( 45 ). Eftersom habitatdirektivets artikel 16 udgør en undtagelse fra den beskyttelsesordning, der er fastsat i dette direktiv, skal den desuden fortolkes indskrænkende  ( 46 ). Denne bestemmelse kan endvidere kun anvendes for så vidt angår konkrete enkelttilfælde, der repræsenterer klart afgrænsede behov og specielle situationer  ( 47 ).

62.

For det første kan det let udledes af Domstolens ovenstående betragtninger, at når den kompetente myndighed påtænker at indrømme en fravigelse i henhold til habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, skal denne myndighed først undersøge, om det formål, der forfølges med denne fravigelse, kan nås ved hjælp af en anden brugbar løsning. Domstolen har i denne forbindelse utvetydigt præciseret, at en fravigelse kun kan indrømmes, hvis det formål, der forfølges med fravigelsen, ikke kan nås på tilfredsstillende vis ved en anden brugbar løsning  ( 48 ). Forpligtelsen til at undersøge andre løsninger i forbindelse med en ansøgning om fravigelse er af yderste vigtighed, eftersom det ifølge ordlyden i habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, er en betingelse for at indrømme en fravigelse, at det foreslåede projekt ikke hindrer opretholdelse af den pågældende arts gunstige bevaringsstatus i dens naturlige udbredelsesområde  ( 49 ), hvilket betyder, at en sådan ansøgning skal afvises, hvis disse betingelser ikke er opfyldt  ( 50 ).

63.

Det skal endvidere fremhæves, at den kompetente myndigheds undersøgelse ifølge Domstolens praksis skal ledsages af opfyldelsen af en anden relevant formel forpligtelse. Når en kompetent myndighed træffer afgørelse om en ansøgning om fravigelse, skal den nemlig give en præcis og tilstrækkelig begrundelse, der henviser til begrundelser, betingelser og krav i habitatdirektivets artikel 16, stk. 1  ( 51 ), og navnlig med hensyn til, om der ikke fandtes nogen anden brugbar løsning, der giver mulighed for at nå de formål, der påberåbes til støtte for den pågældende fravigelse  ( 52 ). Det er vigtigt at minde om, at denne forpligtelse er afgørende for bl.a., at den berørte offentlighed får adgang til klage og domstolsprøvelse som anført i den første del af nærværende forslag til afgørelse. Overholdelse af forpligtelsen til at begrunde afgørelser skal nemlig sætte den berørte offentlighed i stand til i forbindelse med ansøgningen om foranstaltninger til beskyttelse af arter at forstå begrundelsen for den kompetente myndigheds afgørelse efter afslutningen af fravigelsesproceduren bedst muligt og derefter træffe afgørelse om, hvorvidt sagen bør prøves retsligt, på grundlag af et fuldt kendskab til sagen. Begrundelsen er ligeledes nødvendig for rettens udøvelse af kontrollen med afgørelsernes lovlighed, og navnlig om afgørelsen er behæftet med fejl  ( 53 ).

64.

I den foreliggende sag fremgår det af oplysningerne i forelæggelsesafgørelsen, at ingen anden løsning, der har mindre indvirkning på strengt beskyttede arter, eller blot en løsning, der består i ikke at give nogen form for tilladelse til projektet, er blevet undersøgt. Den forelæggende ret har netop anført, at den i hovedsagen omhandlede afgørelse om fravigelse blot anførte, at »der ikke [fandtes] nogen anden brugbar løsning«. Selv om det tilkommer denne ret at foretage den endelige vurdering i denne henseende, kan det udledes af disse oplysninger, at den kompetente myndighed åbenbart har tilsidesat de forpligtelser, der ifølge Domstolens praksis følger af habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, dvs. forpligtelsen til at undersøge, om der foreligger andre brugbare løsninger, og forpligtelsen til at give en præcis og tilstrækkelig begrundelse i denne henseende, således som det udtrykkeligt kræves i Domstolens praksis  ( 54 ).

65.

Hvad for det andet angår spørgsmålet om, hvorvidt en kompetent myndighed i en afgørelse om fravigelse kan konkludere, at det er af hensyn til beskyttelsen af vilde dyr og planter samt bevaring af naturtyper, at det tillades en bygherre at fravige bestemmelserne i habitatdirektivets artikel 12, vil jeg nævne, at denne erklæring bl.a. omhandler de betingelser for fravigelse, der er fastsat i det nævnte direktivs artikel 16, stk. 1, litra a).

66.

Domstolen har hidtil aldrig haft lejlighed til at fortolke betydningen af denne bestemmelse i sin praksis. Det følger imidlertid af ordlyden af habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, litra a), at indrømmelsen af en fravigelse af denne grund kræver, at det godtgøres, at den omhandlede fravigelse generelt fremmer beskyttelsen af vilde dyr og planter samt bevaringen af naturtyper. Habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, litra a), indeholder i det væsentlige en mekanisme, der gør det muligt at forene behovet for at beskytte visse arter og naturtyper med det eventuelle behov for at forvalte andre arter eller naturtyper, der kan være truet. Det giver mulighed for en fleksibel tilgang til bevaring, idet det anerkendes, at der i visse sammenhænge er behov for indgreb for at sikre økosystemernes sundhed på lang sigt. Eftersom habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, litra a), som allerede nævnt udgør en undtagelse fra den beskyttelsesordning, der er fastsat i dette direktiv, skal den fortolkes indskrænkende og i overensstemmelse med Domstolens praksis i lyset af forsigtighedsprincippet  ( 55 ).

67.

I denne sammenhæng, og således som Kommissionen har gjort gældende, forekommer det vanskeligt at antage, at et anlægsprojekt som det i hovedsagen omhandlede, der har til formål at opføre boliger, og som vil medføre ødelæggelse af rasteområderne for en koloni af en beskyttet art, kan være omfattet af den begrundelse for fravigelse, der er fastsat i habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, litra a). Dette gælder så meget desto mere, når der tages hensyn til den omstændighed, at der i modsætning til de forpligtelser, der påhviler de kompetente myndigheder, som allerede anført i punkt 63 i nærværende forslag til afgørelse, ikke er angivet nogen begrundelse for, hvordan det omhandlede projekt skulle bidrage til at beskytte de berørte vilde dyr og planter og bevare naturtyper. Det følger heraf, således som den forelæggende ret har anført, at alle disse forhold samlet set tyder på, at den kompetente myndighed har begået en åbenbar fejl ved angivelsen af den passende begrundelse for den fravigelse, der er anvendt på det i hovedsagen omhandlede projekt.

68.

Henset til ovenstående betragtninger konkluderer jeg, at habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, skal fortolkes således, at en kompetent myndighed skal foretage en effektiv gennemgang af alternative løsninger med henblik på at indrømme en fravigelse i henhold til denne bestemmelse, og at den pågældende myndighed skal angive de specifikke begrundelser for den anvendte fravigelse. Endvidere kan den kompetente myndighed ikke anvende den fravigelsesgrund, der er fastsat i habitatdirektivets artikel 16, stk. 1, litra a), til at indrømme tilladelse til et byggeprojekt, navnlig hvis den ikke angiver nogen begrundelse for, hvordan det pågældende projekt fremmer beskyttelsen af vilde dyr og planter og bevaringen af naturtyper.

V.

Forslag til afgørelse

69.

På baggrund af ovenstående analyse foreslår jeg, at Domstolen besvarer de præjudicielle spørgsmål, der er forelagt af High Court (ret i første instans, Irland), som følger: