Edición provisional
CONCLUSIONES DE LA ABOGADA GENERAL
SRA. LAIA MEDINA
presentadas el 11 de septiembre de 2025 (1)
Asunto C‑58/24
NE,
MY,
HJ,
XF,
WB,
UV,
VK,
JU,
RJ,
DZ
contra
An Bord Pleanála,
Minister for Housing, Local Government and Heritage (Ministro de Vivienda, Administraciones Locales y Patrimonio, Irlanda),
The Attorney General (Fiscal General)
Con intervención de:
Drumakilla Limited
[Petición de decisión prejudicial planteada por la High Court (Tribunal Superior, Irlanda)]
« Petición de decisión prejudicial — Medio ambiente — Directiva 92/43/CEE — Conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres — Artículo 12 — Sistema de protección rigurosa de determinadas especies animales — Artículo 16 — Excepción concedida con vistas a la solicitud de una licencia de edificación para un proyecto cubierto por la Directiva 2011/92/UE — Artículo 11 — Convenio de Aarhus — Artículo 9, apartado 2 — Autonomía procesal — Principio de efectividad — Normas de procedimiento para impugnar la validez de una decisión relativa a una excepción y de una decisión de autorización urbanística »
I. Introducción
1. Las presentes conclusiones versan sobre una petición de decisión prejudicial relativa a la interpretación de la Directiva sobre los hábitats (2) y de la Directiva EIA. (3) Dicha petición ha sido planteada por la High Court (Tribunal Superior, Irlanda) en el contexto de un procedimiento iniciado por un grupo de personas físicas (4) contra la decisión relativa a una excepción concedida por las autoridades irlandesas, en virtud del artículo 16, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats, para facilitar la construcción de unidades residenciales en el antiguo monasterio carmelita de Delgany (condado de Wicklow, Irlanda). (5) En este monasterio habita actualmente una gran colonia de micromurciélagos, especie rigurosamente protegida y enumerada en el anexo IV de la Directiva sobre los hábitats. (6)
2. Tal petición tiene su origen en el hecho de que los recurrentes en el procedimiento principal no impugnaron la validez de la decisión relativa a la excepción controvertida en el plazo que, según el órgano jurisdiccional remitente, establece la legislación irlandesa. Esa excepción (que, a juicio de dicho órgano jurisdiccional, «obedece a un razonamiento absurdo») se impugnó al mismo tiempo que la decisión de conceder una autorización urbanística para el proyecto, una vez ya expirado el mencionado plazo. Según el órgano jurisdiccional remitente, esto significa que el recurso de anulación de la decisión relativa a la excepción habría de considerarse presentado fuera de plazo y debería ser desestimado, salvo que alguna norma del Derecho de la Unión requiera lo contrario.
3. El presunto asunto suscita, en primer lugar, cuestiones de naturaleza procesal. En particular, requiere que el Tribunal de Justicia resuelva si es compatible con el Derecho de la Unión, especialmente a la luz del principio de amplio acceso a la justicia consagrado en el Convenio de Aarhus, una norma nacional de procedimiento que establece distintos plazos para impugnar la validez, por un lado, de una decisión por la que se concede una excepción con arreglo al artículo 16, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats y, por otro, de una decisión por la que se concede una autorización urbanística comprendida en el ámbito de aplicación de la Directiva EIA. (7) A tal fin, el Tribunal de Justicia deberá reflexionar sobre las consecuencias procesales que se derivan de su sentencia de 24 de febrero de 2022, Namur-Est Environnement (C‑463/20, EU:C:2022:121), (8) donde declaró, en esencia, que una decisión relativa a una excepción en virtud de la Directiva sobre los hábitats, cuando concurran ciertos requisitos, está comprendida en el procedimiento de autorización de un proyecto con arreglo a la Directiva EIA. En segundo lugar, el presente asunto brinda al Tribunal de Justicia la oportunidad de proporcionar una mayor orientación sobre las condiciones sustantivas que debe cumplir una autoridad competente de un Estado miembro cuando autorice a un promotor de un proyecto cubierto por la Directiva EIA a apartarse de las prohibiciones establecidas en la Directiva sobre los hábitats.
II. Marco jurídico
A. Derecho internacional
4. El artículo 9 del Convenio de Aarhus, titulado «Acceso a la justicia», dispone:
«[…]
2. Cada Parte velará, en el marco de su legislación nacional, por que los miembros del público interesado:
(a) que tengan un interés suficiente o, en su caso,
(b) que invoquen la lesión de un derecho, cuando el Código de procedimiento administrativo de una Parte imponga tal condición, podrán interponer recurso ante un órgano judicial u otro órgano independiente e imparcial establecido por la ley para impugnar la legalidad, en cuanto al fondo y en cuanto al procedimiento, de cualquier decisión, o cualquier acción u omisión que entre en el ámbito de las disposiciones del artículo 6 y, si el derecho interno lo prevé y sin perjuicio de lo dispuesto en el apartado 3 más abajo, de otras disposiciones pertinentes del presente Convenio.
[…]
5. Para que las disposiciones del presente artículo sean aún más eficaces, cada Parte velará por que se informe el público de la posibilidad que se le concede de iniciar procedimientos de recurso administrativo o judicial, y contemplará el establecimiento de mecanismos de asistencia apropiados encaminados a eliminar o reducir los obstáculos financieros o de otro tipo que obstaculicen el acceso a la justicia.»
B. Derecho de la Unión
1. Directiva sobre los hábitats
5. El artículo 12, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats es del siguiente tenor:
«Los Estados miembros tomarán las medidas necesarias para instaurar un sistema de protección rigurosa de las especies animales que figuran en la letra a) del Anexo IV, en sus áreas de distribución natural, prohibiendo:
[…]
(b) la perturbación deliberada de dichas especies, especialmente durante los períodos de reproducción, cría, hibernación y migración;
[…]
(d) el deterioro o destrucción de los lugares de reproducción o de las zonas de descanso.»
6. El artículo 16, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats dispone:
«Siempre que no exista ninguna otra solución satisfactoria y que ello no suponga perjudicar el mantenimiento, en un estado de conservación favorable, de las poblaciones de la especie de que se trate en su área de distribución natural, los Estados miembros podrán establecer excepciones a lo dispuesto en los artículos 12, 13 y 14 y en las letras a) y b) del artículo 15:
(a) con el fin de proteger la fauna y flora silvestres y de conservar los hábitats naturales;
[…]
(c) en beneficio de la salud y seguridad públicas o por razones imperativas de interés público de primer orden, incluidas las de carácter socioeconómico y consecuencias beneficiosas de importancia primordial para el medio ambiente;
[…]»
7. El anexo IV de la Directiva sobre los hábitats, titulado «Especies animales y vegetales de interés comunitario que requieren una protección estricta», establece:
«a) ANIMALES
VERTEBRADOS
[…]
MICROCHIROPTERA
[…]»
2. Directiva EIA
8. El artículo 1 de la Directiva EIA está redactado en los siguientes términos:
«1. La presente Directiva se aplica a la evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente de los proyectos públicos y privados que puedan tener repercusiones importantes sobre el medio ambiente.
2. A los efectos de la presente Directiva, se entenderá por:
(a) “proyecto”:
– la realización de trabajos de construcción o de otras instalaciones u obras,
[…]
(c) “autorización”: la decisión de la autoridad o de las autoridades competentes que confiere al promotor el derecho a realizar el proyecto;
[…]
(g) “evaluación de impacto ambiental”: el proceso consistente en:
(i) la preparación de un informe de impacto ambiental por el promotor […],
[…]
(iv) la conclusión razonada de la autoridad competente sobre los efectos significativos del proyecto en el medio ambiente, teniendo en cuenta los resultados del examen a que se refiere el inciso iii) y, en su caso, su propio examen adicional, y
(v) la integración de la conclusión razonada de la autoridad competente en cualquiera de las decisiones a que se refiere el artículo 8 bis.»
9. El artículo 2 de la Directiva EIA dispone:
«1. Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para que, antes de concederse la autorización, los proyectos que puedan tener efectos significativos en el medio ambiente, en virtud, entre otras cosas, de su naturaleza, dimensiones o localización, se sometan al requisito de autorización de su desarrollo y a una evaluación con respecto a sus efectos en el medio ambiente. Estos proyectos se definen en el artículo 4.
10. El artículo 4 de la Directiva EIA establece:
«2. Sin perjuicio de lo dispuesto en el artículo 2, apartado 4, por lo que respecta a los proyectos enumerados en el anexo II, los Estados miembros determinarán si el proyecto será objeto de una evaluación de conformidad con lo establecido en los artículos 5 a 10. Los Estados miembros realizarán dicha determinación:
(a) mediante un estudio caso por caso,
o
(b) mediante umbrales o criterios establecidos por el Estado miembro.
Los Estados miembros podrán decidir la aplicación de ambos procedimientos contemplados en las letras a) y b).
[…]
4. Cuando los Estados miembros decidan exigir una determinación respecto a los proyectos enumerados en el anexo II, el promotor proporcionará información sobre las características del proyecto y sus probables efectos significativos en el medio ambiente. En el anexo II bis figura la lista detallada de la información que debe facilitarse. […]
[…]»
11. El artículo 6 de la Directiva EIA dispone lo siguiente:
«[…]
2. Con el fin de garantizar la participación efectiva del público interesado en los procedimientos de toma de decisiones, el público será informado por vía electrónica y mediante anuncios públicos u otros medios apropiados sobre las siguientes cuestiones en una fase temprana de los procedimientos de toma de decisiones medioambientales contemplados en el artículo 2, apartado 2, y, a más tardar, tan pronto como resulte razonable facilitar la información:
(a) la solicitud de autorización del proyecto;
[…]»
12. El artículo 11 de la Directiva EIA contiene normas sobre los recursos que pueden interponerse contra las decisiones sujetas a participación del público en virtud de dicha Directiva:
«1. Los Estados miembros garantizarán que, de conformidad con su Derecho interno, los miembros del público interesado:
(a) que tengan un interés suficiente o, subsidiariamente,
(b) que aleguen el menoscabo de un derecho, cuando la legislación en materia de procedimiento administrativo de un Estado miembro lo imponga como requisito previo,
tengan la posibilidad de presentar un recurso ante un tribunal de justicia o ante otro órgano independiente e imparcial establecido por la ley para impugnar la legalidad, en cuanto al fondo o en cuanto al procedimiento, de decisiones, acciones u omisiones que caigan dentro del ámbito de las disposiciones relativas a la participación del público de la presente Directiva.
2. Los Estados miembros determinarán la fase en la que pueden impugnarse tales decisiones, acciones u omisiones.
[…]
5. Para aumentar la eficacia de lo dispuesto en el presente artículo, los Estados miembros garantizarán que se ponga a disposición del público la información práctica relativa a los procedimientos de recurso tanto administrativos como judiciales.»
C. Derecho irlandés
13. Con arreglo al artículo 84, apartado 21, del Rules of the Superior Courts (Reglamento de Procedimiento de los Tribunales Superiores): (9)
«(1) La solicitud de autorización para interponer un recurso contra una decisión administrativa debe presentarse en un plazo de tres meses a partir de la fecha en que se manifiesten por primera vez las razones de tal solicitud.
[…]
(3) No obstante lo dispuesto en el apartado 1, previa solicitud, el tribunal podrá prorrogar el plazo de presentación de la solicitud de autorización para interponer un recurso, siempre que considere:
(a) que existen motivos legítimos y justificados para ello y
(b) que las circunstancias que impidieron presentar en plazo la solicitud de autorización para imponer un recurso con arreglo al apartado 1:
(i) no son imputables al solicitante de la prórroga, o
(ii) no pudieron ser razonablemente previstas por este.
[…]»
III. Antecedentes de hecho del litigio, procedimiento y cuestión prejudicial
14. El 17 de enero de 2020, con vistas a la solicitud de una licencia de edificación para un proyecto urbanístico, Drumakilla Limited (10) presentó ante el National Parks and Wildlife Service (Servicio de Parques Nacionales y Vida Silvestre, Irlanda) una solicitud de autorización de una excepción con arreglo al artículo 16, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats. La solicitud se refería a los micromurciélagos, objeto de una protección rigurosa de conformidad con el anexo IV de dicha Directiva, en particular dentro del suborden de los Microchiroptera. La decisión relativa a la excepción se adoptó el 4 de marzo de 2020 y se modificó posteriormente, el 21 de julio de 2020, a fin de incluir al murciélago orejudo dorado (Plecotus auritus).
15. El 21 de octubre de 2020, Drumakilla solicitó la licencia de edificación para el proyecto urbanístico. La solicitud iba acompañada de un informe previo de la evaluación de impacto ambiental y de la decisión relativa a la excepción modificada.
16. El 15 de febrero de 2021, la An Bord Pleanála (Agencia de Ordenación del Territorio irlandesa) concedió la licencia de edificación para dicho proyecto. (11) En su decisión, consideró que el informe previo presentado por Drumakilla identificaba y describía adecuadamente los probables efectos del proyecto urbanístico en el medio ambiente. Asimismo, la Agencia de Ordenación del Territorio estimó que el proyecto propuesto no podía tener efectos importantes en el medio ambiente, habida cuenta de las características y la situación del lugar. Por consiguiente, concluyó que no era necesaria una evaluación de impacto ambiental.
17. El 25 de marzo de 2021, los recurrentes en el procedimiento principal impugnaron la decisión de concesión de la licencia de edificación y la decisión relativa a la excepción.
18. La High Court (Tribunal Superior, Irlanda), órgano jurisdiccional remitente en el presente asunto, desestimó el recurso de anulación contra la decisión de concesión de la licencia de edificación. En cambio, en el marco del recurso contra la decisión relativa a la excepción, suspendió el procedimiento a fin de permitir la presentación de nuevas alegaciones.
19. A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente señala, en primer lugar, que, si bien la decisión relativa a la excepción indica que no existe ninguna otra solución satisfactoria como alternativa a la concesión de la excepción, de la información no se desprende que se hayan tenido en cuenta soluciones con un menor impacto en las especies rigurosamente protegidas, ni la opción alternativa de denegar la licencia. De ello se deduce que es probable que no se hayan considerado tales soluciones. Además, el órgano jurisdiccional remitente observa que, según la decisión relativa a la excepción, esta se concede «con el fin de proteger las especies afectadas», conclusión que, a su parecer, es «manifiestamente irrazonable, incluso absurda».
20. En segundo lugar, el órgano jurisdiccional remitente señala que, con arreglo al Derecho irlandés, no existe ninguna norma legal específica que determine el plazo para impugnar la validez de una decisión por la que se conceda una excepción, de modo que son de aplicación las normas generales sobre recursos. A este respecto, el órgano jurisdiccional remitente explica que, con arreglo al artículo 84, apartado 21, del RSC, la solicitud de autorización para interponer recurso debe presentarse en un plazo de tres meses a partir de la fecha en que se manifiesten por primera vez las razones de la solicitud o, a petición adicional de los recurrentes, a partir de la fecha en que estos tuvieron o debieron haber tenido conocimiento de la decisión impugnada.
21. En tercer lugar, el órgano jurisdiccional remitente observa que, dado que, con arreglo al Derecho irlandés, la decisión relativa a una excepción en virtud del artículo 16, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats constituye una decisión sustantiva independiente, y no forma parte de una serie de decisiones intermedias conducentes a una autorización definitiva para un proyecto, debe impugnarse como decisión individual, dentro del plazo legal establecido en el artículo 84, apartado 21, del RSC, y no tras la adopción de una decisión definitiva sobre la solicitud de licencia de edificación. Estos plazos son, al parecer del órgano jurisdiccional remitente, razonablemente previsibles.
22. En cuarto lugar, el órgano jurisdiccional remitente informa de que, en el procedimiento principal, los recurrentes no impugnaron la decisión relativa a la licencia de edificación basándose en las deficiencias de la decisión relativa a la excepción. Este es el motivo por el que, según afirma dicho órgano jurisdiccional, ha sido desestimado el recurso contra la decisión relativa a la licencia de edificación, aunque siga pendiente el recurso contra la decisión relativa a la excepción.
23. En quinto lugar, el órgano jurisdiccional remitente señala que los recurrentes en el procedimiento principal no impugnaron la validez de la decisión relativa a la excepción en el plazo de tres meses a partir de la fecha en que tuvieron conocimiento o deberían haber tenido conocimiento de ella, es decir, a partir de la fecha en que Drumakilla solicitó la licencia de edificación. En consecuencia, considera que el recurso se ha interpuesto fuera de plazo y debe ser desestimado. El órgano jurisdiccional remitente entiende más bien que no existe ninguna norma del Derecho de la Unión que exija lo contrario. Sin embargo, dado que esta postura no está totalmente exenta de dudas, estima oportuno remitir el asunto al Tribunal de Justicia.
24. En tales circunstancias, la High Court (Tribunal Superior, Irlanda) ha decidido suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia las cuestiones prejudiciales siguientes:
«(1) ¿Tiene por efecto el artículo 11 de la [Directiva EIA], a la luz del principio de amplio acceso a la justicia consagrado en el artículo 9, apartado 2, del Convenio de Aarhus, que, en el caso de que un proyecto en el sentido del artículo 1, apartado 2, letra a), de la [Directiva EIA] que es objeto de una solicitud de autorización urbanística (“autorización principal”) no pueda llevarse a cabo sin que el promotor obtenga previamente otra autorización (“autorización secundaria”) y de que la autoridad competente para la concesión de la autorización principal de dicho proyecto conserve la facultad de evaluar el impacto medioambiental del proyecto de una forma más rigurosa a como se hizo en la autorización secundaria, debe entenderse que dicha autorización secundaria (si se concedió antes que la autorización principal) forma parte del procedimiento de autorización urbanística a efectos distintos de los relativos al alcance de las cuestiones que deben ser consideradas o evaluadas conforme a la [Directiva EIA] con carácter general o si la autorización secundaria es una decisión adoptada sobre la base del artículo 16, apartado 1, de la [Directiva sobre los hábitats], que autoriza al promotor a establecer excepciones a las medidas de protección de especies aplicables con el objetivo de llevar a cabo el proyecto?
(2) En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión prejudicial, ¿tiene por efecto el artículo 11 de la [Directiva EIA], a la luz del principio de amplio acceso a la justicia consagrado en el artículo 9, apartado 2, del Convenio de Aarhus, que las disposiciones de Derecho interno que permiten determinar la fecha en la que empieza a correr el plazo para impugnar la validez de una decisión adoptada sobre la base del artículo 16, apartado 1, de la [Directiva sobre los hábitats] (“autorización secundaria”) deban interpretarse en el sentido de que se oponen a que dicho plazo empiece a correr antes de la fecha de adopción de la autorización urbanística en cuestión (“autorización principal”), ya sea con carácter general o en caso de que: i) el proyecto esté sujeto a un estudio caso por caso en virtud del artículo 4, apartado 2, letra a), de la [Directiva EIA], o ii) la determinación a que se refiere el artículo 4, apartado 5, de esta Directiva respecto de la autorización principal se haya realizado una vez concedida la autorización secundaria y de forma simultánea a la decisión sobre la autorización principal, o iii) en el procedimiento de impugnación de la validez de la autorización secundaria no se invoque ningún motivo de impugnación de la autorización principal en cuestión basado en la supuesta invalidez de la autorización secundaria, o iv) el recurrente no solicite la prórroga del plazo de impugnación de la autorización secundaria, cuando el Derecho nacional exija presentar tal solicitud para poder ampliar el plazo de impugnación a falta de una norma del Derecho de la Unión en sentido contrario?
(3) En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión prejudicial y de respuesta, en general, negativa a la segunda cuestión prejudicial, ¿tiene por efecto la [Directiva EIA], a la luz del artículo 47 de la Carta de los Derechos Fundamentales o del principio de amplio acceso a la justicia consagrado en el artículo 9, apartado 2, del Convenio de Aarhus, que el plazo previsto por el Derecho interno de un Estado miembro para ejercitar una acción destinada a hacer valer un derecho garantizado por dicha Directiva deba ser razonablemente previsible, pese a no ser necesario que esté especificado expresamente en la legislación, de conformidad con el artículo 11, apartado 2, de la [Directiva EIA], o en la información práctica puesta a disposición del público relativa a los procedimientos de recurso administrativos y judiciales en el sentido del artículo 11, apartado 5, de esta Directiva o determinado de forma definitiva y certera por la jurisprudencia nacional, de modo que la respuesta a la segunda cuestión prejudicial no se vea afectada por una disposición del Derecho interno de un Estado miembro en la que se establezca un plazo general previsible aplicable a las acciones de Derecho público en general y, en particular, a la interposición de un recurso contra una decisión adoptada sobre la base del artículo 16, apartado 1, de la [Directiva sobre los hábitats] y que autoriza a un promotor a establecer excepciones a las medidas de protección de las especies aplicables con el objetivo de llevar a cabo el proyecto, aun cuando ello no se deduzca de forma expresa, sino implícita, de la legislación nacional en cuestión?
(4) En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión prejudicial y de respuesta afirmativa a la segunda cuestión prejudicial o de respuesta negativa a la tercera cuestión prejudicial, ¿tiene por efecto el artículo 16, apartado 1, de la [Directiva sobre los hábitats] que la autoridad competente no pueda concluir que no existe “ninguna otra solución satisfactoria” alternativa a una decisión por la que se autoriza a un promotor a establecer excepciones a las medidas de protección de las especies aplicables con el objetivo de llevar a cabo un proyecto en el sentido del artículo 1, apartado 2, letra a), de la [Directiva EIA], a menos que realmente tenga en cuenta otras soluciones, como una ubicación o diseño alternativos, o la denegación de las excepciones?
(5) En caso de respuesta afirmativa a la primera cuestión prejudicial y de respuesta afirmativa a la segunda cuestión prejudicial o de respuesta negativa a la tercera cuestión prejudicial, ¿tiene por efecto el artículo 16, apartado 1, de la [Directiva sobre los hábitats] que la autoridad competente no pueda concluir que una decisión por la que se autoriza a un promotor a establecer excepciones a las medidas de protección de las especies aplicables con el objetivo de llevar a cabo un proyecto en el sentido del artículo 1, apartado 2, letra a), de la [Directiva EIA] se adopta “con el fin de proteger la fauna y flora silvestres y de conservar los hábitats naturales”, a menos que se confiera una protección concreta con la propia excepción y no mediante las medidas de atenuación adoptadas para reducir o compensar los daños ocasionados por las actuaciones autorizadas por la decisión relativa a la excepción?»
25. La petición de decisión prejudicial se recibió en la Secretaría del Tribunal de Justicia el 26 de enero de 2024. Han presentado observaciones escritas los recurrentes en el procedimiento principal, el Minister for Housing, Local Government and Heritage (Ministro de Vivienda, Administraciones Locales y Patrimonio, Irlanda), Irlanda y la Comisión Europea. No se ha celebrado vista oral en el presente asunto. No obstante, las partes han contestado por escrito a las preguntas formuladas por el Tribunal de Justicia el 3 de marzo de 2025.
IV. Apreciación
26. Con sus cuestiones, el órgano jurisdiccional remitente desea aclarar la interpretación del artículo 11 de la Directiva EIA y del artículo 16, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats, en particular a la luz del principio de amplio acceso a la justicia que establece el artículo 9, apartado 2, del Convenio de Aarhus.
27. En concreto, con sus tres primeras cuestiones, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si la Directiva EIA, en especial su artículo 11, apartado 2, se debe interpretar en el sentido de que, si no es posible autorizar un proyecto urbanístico sin que el promotor haya obtenido previamente una decisión relativa a una excepción con arreglo al artículo 16, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats, dicha decisión debe considerarse integrada en el procedimiento de autorización urbanística, en particular a efectos distintos de los relativos al alcance de los extremos que deben ser considerados o evaluados conforme a la Directiva EIA (primera cuestión). El órgano jurisdiccional remitente plantea esta cuestión, además, con el fin de determinar si el plazo para recurrir la legalidad de una decisión relativa a una excepción puede finalizar antes de la fecha de la decisión de autorización urbanística, concretamente en los casos en que el recurrente no impugna la validez de dicha decisión basándose en las deficiencias de la decisión relativa a la excepción (segunda cuestión). En cambio, en el supuesto de que el plazo para recurrir la validez de una decisión relativa a una excepción pueda comenzar a correr antes de la fecha de la decisión de autorización urbanística, el órgano jurisdiccional remitente desea saber si dicho plazo ha de estar establecido en la legislación adoptada o en la información práctica mencionada en el artículo 11, apartado 5, de la Directiva EIA, o si basta con que sea razonablemente previsible (tercera cuestión).
28. Por otra parte, en las dos últimas cuestiones el órgano jurisdiccional remitente trata de dilucidar, en esencia: i) si el artículo 16, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats requiere un estudio efectivo de soluciones alternativas antes de adoptar una decisión relativa a una excepción (cuarta cuestión), y ii) si dicha disposición se opone a que una autoridad competente declare que una decisión por la que se autoriza a favor de un promotor una excepción a las disposiciones del artículo 12 de dicha Directiva a fin de ejecutar un proyecto urbanístico redunda en interés de la protección de la fauna y flora silvestres y de la conservación de los hábitats naturales (quinta cuestión).
29. Dado que las tres primeras cuestiones prejudiciales se refieren al mismo aspecto procesal, relativo a los plazos que, con arreglo al Derecho nacional, se imponen para la impugnación de la validez de una decisión por la que se conceda una excepción en virtud del artículo 16, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats a fin de ejecutar un proyecto comprendido en el ámbito de aplicación de la Directiva EIA, me propongo examinarlas conjuntamente. Posteriormente, examinaré las cuestiones cuarta y quinta, relativas a los requisitos sustantivos que debe satisfacer una autoridad competente cuando decida sobre la concesión de una excepción a las medidas de protección de especies, a fin de facilitar un proyecto urbanístico.
A. Cuestiones prejudiciales primera, segunda y tercera
30. Con las dos primeras cuestiones prejudiciales, el órgano jurisdiccional remitente trata de aclarar, en esencia, si el artículo 11, apartado 2, de la Directiva EIA debe interpretarse en el sentido de que el plazo para impugnar la validez de una decisión por la que se conceda una excepción en virtud del artículo 16, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats a fin de facilitar un proyecto urbanístico sujeto a la Directiva EIA puede finalizar antes de la fecha de concesión de la autorización urbanística. En caso de respuesta afirmativa, el órgano jurisdiccional remitente pregunta además, con su tercera cuestión prejudicial, si el artículo 11, apartado 5, de la Directiva EIA debe interpretarse en el sentido de que los plazos para impugnar la decisión relativa a una excepción deben estar expresamente establecidos en la legislación nacional o en la información práctica mencionada en dicha disposición de la Directiva.
31. Como observación preliminar, quisiera recordar que, a tenor de los artículos 2 y 6 de la Directiva EIA, ciertos proyectos consistentes en la realización de trabajos de construcción (12) requieren, antes de que las autoridades competentes concedan una autorización urbanística: i) una evaluación de impacto ambiental y ii) la participación del público.
32. En cuanto a la evaluación de impacto ambiental, consiste, en esencia, en un informe que comprende todos los posibles efectos significativos del proyecto en el medio ambiente. (13) La evaluación es sistemática (14) para los tipos de proyectos enumerados en el anexo I de la Directiva EIA, (15) mientras que, para los enumerados en su anexo II, incluidos los proyectos de urbanizaciones, como el controvertido en el procedimiento principal, la Directiva deja a los Estados miembros la decisión de someterlos o no a la evaluación. (16) No obstante, para este tipo de proyectos, el promotor debe facilitar información que describa las características del proyecto y sus probables efectos significativos en el medio ambiente. (17) Además, cuando el proyecto pueda tener un impacto sobre especies rigurosamente protegidas en virtud de la Directiva sobre los hábitats, la jurisprudencia del Tribunal de Justicia ha establecido que tal impacto debe ser examinado cuando se lleve a cabo la evaluación ambiental del proyecto. (18)
33. Por otro lado, en cuanto a la participación del público, esta se refiere al proceso mediante el cual el público interesado, tal como se define en el artículo 1, apartado 2, letra e), de la Directiva EIA, tiene la oportunidad de expresar sus puntos de vista, de modo que pueda ser tomado en consideración en la decisión final (decisión de autorización urbanística). El objetivo principal de la participación del público consiste en garantizar que el público interesado pueda intervenir en una fase temprana en los procedimientos de toma de decisiones que afecten al medio ambiente, contribuyendo de ese modo a la sensibilización de la opinión pública en cuestiones medioambientales y al fortalecimiento del respaldo público a la adopción de tales decisiones. (19) Este objetivo se ve reforzado por la garantía de que el público interesado tenga acceso a un procedimiento de recurso en el cual impugnar la legalidad de las decisiones, actos u omisiones sujetos a las disposiciones de la Directiva EIA relativas a la participación del público. (20) Es importante señalar que las excepciones a las normas del Derecho de la Unión sobre la protección de las especies deben ponerse a disposición del público interesado. (21)
34. Además, el Tribunal de Justicia ya ha tenido ocasión de abordar la relación que existe entre una decisión por la que se concede una excepción en virtud del artículo 16, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats y el procedimiento de autorización urbanística establecido en la Directiva EIA. Esta fue la cuestión principal a la que se respondió en la sentencia Namur-Est Environnement, donde el Tribunal de Justicia examinó, en primer lugar, si la decisión relativa a la excepción debe considerarse comprendida en el procedimiento de autorización cuando dicha decisión se adopta con el fin de realizar un proyecto en el sentido del artículo 1, apartado 2, letra a), de la Directiva EIA. En relación con esta cuestión, el Tribunal de Justicia examinó, en segundo lugar, si la participación del público que se exige para los proyectos comprendidos en el ámbito de aplicación de la Directiva EIA debe haber sido garantizada antes de la adopción de una decisión relativa a la excepción.
35. Es importante observar que, en la sentencia Namur-Est Environnement, el Tribunal de Justicia consideró que la concesión de una excepción en virtud del artículo 16, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats constituye una decisión preliminar (22) que solo contiene una evaluación parcial de las repercusiones que un proyecto puede tener sobre especies rigurosamente protegidas. (23) Por este motivo, declaró que la decisión relativa a una excepción se ha de adoptar necesariamente antes de que se conceda la autorización urbanística. (24) Además, sostuvo que, en el supuesto de que un Estado miembro confíe la facultad de evaluar una parte de las repercusiones medioambientales de un proyecto con arreglo a la Directiva sobre los hábitats a una autoridad distinta de aquella a la que confía la facultad de autorizar ese proyecto, la evaluación parcial previa no puede prejuzgar la evaluación de conjunto que la autoridad competente para autorizar el proyecto debe llevar a cabo en todo caso. (25) Partiendo de esta base, llegó a la conclusión de que una decisión relativa a la excepción está comprendida en el procedimiento de autorización urbanística en el supuesto de que, por un lado, tal proyecto no pueda realizarse sin que el promotor haya obtenido la decisión relativa a la excepción y de que, por otro lado, la autoridad encargada de autorizar ese proyecto conserve la facultad de evaluar las repercusiones medioambientales de este de forma más estricta que la llevada a cabo a la hora de adoptar la mencionada decisión. (26)
36. Aunque la sentencia Namur-Est Environnement versaba sobre un proyecto sujeto a la obligación de realizar una evaluación integral de las repercusiones con arreglo al artículo 4, apartado 1, de la Directiva EIA, (27) las apreciaciones del Tribunal de Justicia en dicha sentencia son aplicables siempre que corresponda al Estado miembro determinar, en virtud del artículo 4, apartado 2, si un proyecto debe someterse a dicha evaluación (preliminar), como sucede en el procedimiento principal.
37. A este respecto, cabe señalar, en primer término, que tanto la evaluación completa de impacto como la evaluación preliminar tienen por objeto garantizar que las consideraciones ambientales estén integradas en el proceso de toma de decisiones establecido en la Directiva EIA para los proyectos urbanísticos, (28) incluidas las efectuadas sobre la base de la información que el público eventualmente interesado en el proyecto en cuestión pueda aportar de conformidad con dicha Directiva. (29)
38. Por otro lado, en la línea de lo declarado por el Tribunal de Justicia en la sentencia Namur-Est Environnement, la decisión relativa a la excepción constituye una decisión preliminar a efectos de la determinación que exige el artículo 4, apartado 2, de la Directiva EIA. El apartado 5 del mismo artículo no deja lugar a dudas a este respecto, pues declara expresamente que, en tales casos, la autoridad competente debe realizar su determinación sobre la base de los resultados de verificaciones preliminares o evaluaciones de los efectos medioambientales realizadas de acuerdo con la legislación de la Unión distinta de la Directiva EIA, donde se incluye, por tanto, la Directiva sobre los hábitats.
39. Por último, a efectos de determinar, con arreglo al artículo 4, apartado 2, de la Directiva EIA, si un proyecto debe ser objeto de una evaluación de impacto ambiental completa, el artículo 4, apartado 3, de dicha Directiva exige que se tengan en cuenta los criterios pertinentes de selección establecidos en el Anexo III de la misma Directiva. (30) Esto significa que, si la evaluación efectuada en el contexto del procedimiento contemplado en el artículo 16 de la Directiva sobre los hábitats no cumple esos criterios, la autoridad competente está facultada para evaluar el impacto del proyecto de manera más estricta en cuanto atañe a los efectos de las especies protegidas, a semejanza de cuanto estableció el Tribunal de Justicia en la sentencia Namur-Est Environnement.
40. En consecuencia, en una situación como la que se describe en la resolución de remisión, debe considerarse que la decisión relativa a una excepción forma parte del procedimiento de autorización urbanística, conforme a lo expresado en la sentencia Namur-Est Environnement. (31)
41. Aún queda por aclarar si, cuando deba considerarse que una decisión relativa a una excepción forma parte del procedimiento de autorización urbanística, conforme a los requisitos establecidos por el Tribunal de Justicia en la sentencia Namur-Est Environnement, el Derecho nacional puede exigir que la impugnación de dicha decisión se haga antes de que finalice el plazo establecido para la impugnación de la decisión de autorización urbanística.
42. A este respecto, de reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia se deduce que, a tenor de la Directiva EIA, los Estados miembros disponen de un margen de apreciación para determinar las normas de procedimiento por las que se deba regir la concesión de una decisión definitiva de autorización urbanística. (32) Esto significa que no están obligados a establecer un procedimiento único en el que decidir, mediante una única autorización, acerca de todos los efectos de un proyecto en el medio ambiente. En cambio, el Tribunal de Justicia ha declarado que los Estados miembros pueden confiar las distintas competencias relativas a la evaluación ambiental de un proyecto a varias autoridades, atribuyendo a cada una un poder decisorio en la materia. (33) Por consiguiente, en la evaluación del impacto ambiental de un proyecto sujeto a la Directiva EIA, también durante el procedimiento de control previo, es posible adoptar diversas decisiones independientes, lo que significa que cada una de ellas puede ser objeto de recurso en una fase diferente con arreglo al Derecho nacional, de conformidad con las normas de procedimiento aplicables a cada uno de los recursos.
43. Sin embargo, el Tribunal de Justicia también ha declarado que los Estados miembros deben ejercer su facultad de apreciación observando los requisitos impuestos por la Directiva EIA y garantizando el pleno respeto de los objetivos que esta persigue. (34) En particular, dado que el Tribunal de Justicia ha interpretado expresamente el artículo 16 de la Directiva sobre los hábitats en el sentido de que la excepción concedida en virtud de dicha disposición constituye una decisión preliminar a efectos de los procedimientos establecidos en la Directiva EIA, que no puede prejuzgar la posterior decisión de autorización urbanística que adopte la autoridad competente, a mi parecer esta interpretación no puede circunscribirse a consideraciones de índole sustantiva, como en esencia trata de aclarar el órgano jurisdiccional remitente. Según explico a continuación, la sentencia dictada por el Tribunal de Justicia en el asunto Namur-Est Environnement ha de entrañar necesariamente consecuencias de naturaleza procesal, incluidas las normas concernientes a los plazos para recurrir una decisión relativa a una excepción, en particular por parte del público interesado.
44. Antes que nada, debo señalar que la Abogada General Kokott esboza brevemente estas consecuencias en sus conclusiones presentadas en el asunto Namur-Est Environnement, a las que yo me adhiero. (35) En su opinión, la naturaleza provisional de una decisión relativa a una excepción implica que cualquier recurso separado contra dicha decisión debe interponerse sin tener en cuenta las conclusiones resultantes de la evaluación de impacto ambiental llevada a cabo a efectos de la concesión de la autorización urbanística. (36) En consecuencia, a tenor del artículo 11 de la Directiva EIA, la evaluación ambiental debe ser impugnable en su totalidad, una vez que la autoridad competente ha adoptado su decisión definitiva en cuanto a la evaluación de impacto ambiental del proyecto. (37)
45. Como ya he señalado en el punto 36 de las presentes conclusiones, la postura antes expuesta se extiende necesariamente al supuesto en el que corresponde al Estado miembro, en virtud del artículo 4, apartado 2, de la Directiva EIA, determinar si un proyecto urbanístico ha de someterse a una evaluación de impacto ambiental, habida cuenta de que dicha decisión debe considerarse parte del procedimiento de autorización urbanística. Además, en mi opinión, una interpretación distinta de la propuesta por la Abogada General Kokott en sus conclusiones podría ser contraria al principio de efectividad que, con arreglo al Derecho de la Unión, se impone a la autonomía procesal de los Estados miembros. De reiterada jurisprudencia del Tribunal de Justicia se deduce que dicho principio exige que los Estados miembros no establezcan trabas procesales que hagan imposible en la práctica o excesivamente difícil el ejercicio de los derechos que confiere el ordenamiento jurídico de la Unión. (38)
46. A este respecto conviene señalar que, aunque el artículo 16, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats no contiene ningún imperativo legal de implicar al público interesado en la decisión relativa a una excepción, el Tribunal de Justicia ha declarado expresamente, respecto a los proyectos comprendidos en el ámbito de aplicación de la Directiva EIA, que la participación del público en relación con dichas excepciones se ha de garantizar de forma efectiva antes de que se adopte la decisión de autorización urbanística. (39) Esto es aplicable a una decisión que haya de adoptarse de conformidad con el artículo 4, apartado 2, de la Directiva EIA, respecto a la cual se debe dar al público interesado la posibilidad de participar a fin de garantizar, como en el caso de una evaluación de impacto completa, que los puntos de vista del público respecto a los efectos en el medio ambiente sean tenidos en cuenta. (40)
47. Por lo tanto, si una decisión relativa a una excepción no se pudiese impugnar después de que el público interesado haya tenido la posibilidad de intervenir en el proceso de decisión conducente a la autorización urbanística, se privaría a dicho público tanto de sus derechos de participación, reconocidos por la jurisprudencia del Tribunal de Justicia en relación con la Directiva EIA, como de su derecho de acceso al control judicial. En esencia, esto conllevaría que no se alcanzase el objetivo de garantizar un amplio acceso a la justicia, conforme a lo dispuesto en el artículo 11 de la Directiva EIA y en el artículo 9, apartado 2, del Convenio de Aarhus. (41)
48. Por otro lado, en la medida en que una excepción concedida en virtud del artículo 16 de la Directiva sobre los hábitats constituye una decisión preliminar sujeta a la posterior evaluación de la autoridad competente que conceda la autorización urbanística, dicha excepción no puede desplegar plenamente sus efectos, desde el punto de vista del público interesado, hasta que la referida autoridad haya adoptado su decisión definitiva. De hecho, solo a partir de ese momento la excepción concedida tiene un efecto práctico, como parece reconocer Irlanda en sus observaciones, puesto que hasta entonces no se puede llevar a cabo ninguna actividad urbanística.
49. En consecuencia, puede ser contrario al principio de efectividad imponer al público interesado la carga de impugnar la decisión relativa a una excepción que forma parte del procedimiento de autorización urbanística antes de que la autoridad competente haya adoptado una determinación en cuanto a la necesidad de una evaluación de impacto ambiental con arreglo al artículo 4, apartado 2, de la Directiva EIA. Al fin y al cabo, en tal situación se exigiría al público interesado intervenir ante un órgano jurisdiccional nacional prematuramente, sin estar en condiciones de fundamentar plenamente sus pretensiones. Asimismo, existe el riesgo de que ese órgano jurisdiccional efectúe un control judicial incompleto. Todo ello iría en detrimento del objetivo general de garantizar el examen efectivo de todos los aspectos pertinentes que tengan una repercusión en la protección de las especies rigurosamente protegidas y, por tanto, en uno de los principales objetivos de la Directiva EIA.
50. En consecuencia, cuando la decisión relativa a una excepción con arreglo al artículo 16, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats forma parte del procedimiento de autorización urbanística establecido en la Directiva EIA, como sucede en el procedimiento principal, el plazo de que dispone el público interesado para impugnar la validez de dicha excepción no puede finalizar antes de que se haya adoptado una decisión definitiva sobre la autorización urbanística. De lo contrario, no solo se socavarían los derechos de participación del público interesado, sino que también se vería menoscabada la efectividad del control judicial sobre la decisión relativa a una excepción.
51. En primer lugar, la postura que se acaba de exponer no obsta a la posibilidad de exigir que un destinatario de la decisión relativa a una excepción, como un promotor, impugne en un momento anterior la validez de dicha decisión. Por ejemplo, cabe señalar que la sentencia de 6 de julio de 2023, Hellfire Massy Residents Association (C‑166/22, EU:C:2023:545), versaba sobre una legislación nacional que, en esencia, tipificaba como delito las mismas actividades enumeradas en el artículo 12 de la Directiva sobre los hábitats salvo que se concediese una excepción. En tal caso, no suscitaría dudas desde el punto de vista del principio de efectividad una norma procesal como la controvertida en el procedimiento principal, que calcula el plazo para impugnar la validez de tal decisión desde la fecha en que se adoptó o en que pudo ser conocida. Sin embargo, por las razones expuestas en los puntos 46 a 50, referidas a los derechos de participación del público y al derecho de acceso a la justicia que asiste al público interesado, las normas nacionales relativas al cálculo de los plazos deben garantizar que ese público ha tenido la posibilidad de actuar ante un órgano jurisdiccional después de que se haya adoptado la decisión de autorización urbanística.
52. En segundo lugar, a mi parecer, la conclusión alcanzada en el presente análisis no puede ponerse en entredicho invocando el principio de seguridad jurídica. A fin de cuentas, al garantizar que el público interesado solo pueda recurrir la decisión relativa a una excepción: i) una vez que la autoridad competente haya determinado, desde una consideración global, si un proyecto debe someterse a una evaluación de impacto ambiental y ii) una vez que se haya garantizado la participación efectiva del público interesado, el procedimiento en su conjunto adquiere mayor seguridad jurídica.
53. En tercer lugar, a efectos del presente análisis, considero que carece de pertinencia la circunstancia señalada por el órgano jurisdiccional remitente en la resolución de remisión, de que los recurrentes en el procedimiento principal no impugnaron la licencia de edificación sobre la base de los vicios de la decisión relativa a la excepción. En la medida en que tal decisión forma parte del procedimiento de autorización urbanística, como se sostiene en las presentes conclusiones, la invalidez de esa decisión debe incidir necesariamente en el desarrollo del proyecto, que no puede llevarse a cabo sin ella.
54. A la vista de las consideraciones que anteceden, soy del parecer de que el artículo 11, apartado 2, de la Directiva EIA debe interpretarse en el sentido de que, cuando una decisión por la que se concede una excepción adoptada con arreglo al artículo 16, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats forma parte del procedimiento de autorización urbanística establecido en la Directiva EIA, el plazo para impugnar la legalidad de la excepción no puede finalizar para el público interesado antes de la fecha de la decisión de autorización urbanística.
55. Dado que la tercera cuestión prejudicial se basa en la premisa de que el plazo para impugnar la legalidad de una excepción puede finalizar antes de tal fecha, no hay necesidad de responder a esta cuestión, referida, como expongo en el punto 30 de las presentes conclusiones, a la interpretación del artículo 11, apartado 5, de la Directiva EIA.
B. Sobre las cuestiones prejudiciales cuarta y quinta
56. Del análisis de las cuestiones prejudiciales primera y segunda se deduce que, cuando sean aplicables las conclusiones formuladas por el Tribunal de Justicia en la sentencia Namur-Est Environnement, el plazo para impugnar la legalidad de la decisión relativa a una excepción no puede finalizar para el público interesado antes de la fecha de la autorización urbanística. Dado que esta es la premisa en la que se basan las cuestiones prejudiciales cuarta y quinta, en caso de que el Tribunal de Justicia comparta mi análisis, habría de responder también a estas dos cuestiones.
57. Cabe recordar que, con las cuestiones prejudiciales cuarta y quinta, el órgano jurisdiccional remitente trata de aclarar los requisitos que, desde el punto de vista sustantivo, se deben cumplir para que pueda concederse una excepción en virtud del artículo 16, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats. En concreto, el órgano jurisdiccional remitente desea saber, en primer lugar, si dicha disposición exige un examen efectivo de soluciones alternativas a la excepción solicitada, por ejemplo en cuanto a la localización de las especies afectadas, o simplemente la alternativa de no conceder la excepción. En segundo lugar, el órgano jurisdiccional remitente trata de elucidar si el artículo 16, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats se opone a que la autoridad competente adopte una decisión relativa a una excepción con miras a ejecutar un proyecto urbanístico sobre la base de que este redunda en interés de la protección de la fauna y flora silvestres y de la conservación de los hábitats naturales, como hizo la autoridad competente en el caso de autos.
58. Según se expone en los puntos 5 y 6 de las presentes conclusiones, el artículo 12 de la Directiva sobre los hábitats establece un sistema de protección rigurosa de las especies animales enumeradas en su anexo IV, letra a). El objetivo de dicha disposición consiste en garantizar la supervivencia y la protección de especies animales vulnerables prohibiendo actividades que puedan perjudicarlas a ellas o a sus hábitats. En particular, prohíbe el deterioro o la destrucción de los lugares de reproducción y de las zonas de descanso de dichos animales.
59. Por su parte, el artículo 16, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats establece las condiciones en que los Estados miembros pueden conceder excepciones a las medidas de protección rigurosa para determinadas especies animales, apartándose así del artículo 12 de dicha Directiva. Tales excepciones se permiten en circunstancias específicas, que se enumeran de forma precisa y exhaustiva, como la protección de la fauna y la flora silvestres, (42) u otras razones imperativas de interés público de primer orden, incluidas las de carácter socioeconómico. (43)
60. Según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, si bien el artículo 16, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats autoriza a los Estados miembros a establecer excepciones a su artículo 12, una excepción adoptada en virtud de tal artículo, en la medida en que permite a los Estados miembros eludir las obligaciones que implica el sistema de protección rigurosa de las especies naturales, está supeditada al requisito de que no exista otra solución satisfactoria y de que tal excepción no suponga perjudicar el mantenimiento, en un estado de conservación favorable, de las poblaciones de la especie de que se trate en su área de distribución natural. (44)
61. Asimismo, el Tribunal de Justicia ha declarado que la carga de la prueba de la existencia de dichos requisitos, para cada excepción, incumbe a la autoridad que adopte la correspondiente decisión. (45) Por otra parte, dado que el artículo 16 de la Directiva sobre los hábitats constituye una excepción al sistema de protección establecido en ella, debe interpretarse en sentido restrictivo. (46) Asimismo, dicha disposición debe ser aplicada de manera concreta y puntual para responder a exigencias precisas y a situaciones específicas. (47)
62. En primer lugar, de las anteriores consideraciones del Tribunal de Justicia se deduce con facilidad que, cuando la autoridad competente pretenda conceder una excepción en virtud del artículo 16, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats, debe examinar, en un primer momento, si el objetivo perseguido con tal excepción puede alcanzarse por medio de una alternativa satisfactoria. A este respecto, el Tribunal de Justicia ha declarado inequívocamente que solo cabe conceder una excepción cuando el objetivo perseguido con ella no se pueda lograr de manera satisfactoria con una solución alternativa.(48) La obligación de estudiar soluciones alternativas en el ámbito de una solicitud de excepción reviste la máxima importancia, pues, conforme al tenor del artículo 16, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats, son requisitos previos de la excepción la ausencia de tales alternativas y que el proyecto propuesto no sea perjudicial para el mantenimiento de las poblaciones de las especies afectadas en un estado de conservación favorable en su área de distribución natural, (49) lo que significa que tal solicitud debe ser rechazada cuando no concurran dichos requisitos. (50)
63. Por otra parte, es importante señalar que, según la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, el examen de la autoridad competente debe ir acompañado del cumplimiento de otra importante obligación formal. En efecto, al decidir sobre una solicitud de excepción, la autoridad competente debe motivar debidamente su resolución, haciendo referencia a los motivos, requisitos y exigencias previstos en el artículo 16, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats (51) y, en particular, a la inexistencia de otra solución satisfactoria que permita alcanzar los objetivos invocados en apoyo de la excepción de que se trate. (52) Conviene recordar que esta obligación es fundamental, en particular, para el ejercicio del derecho de acceso a la justicia que asiste al público interesado, tal como expongo en la primera parte de las presentes conclusiones. No en vano, el cumplimiento de la obligación de motivación debe permitir al público, en relación con la solicitud de medidas de protección de las especies, entender las razones por las cuales la autoridad competente adoptó su decisión una vez finalizado el procedimiento relativo a la excepción y así decidir, en las mejores condiciones posibles y con pleno conocimiento de causa, si interponer un recurso ante un órgano jurisdiccional. Al mismo tiempo, la motivación debe permitir al órgano jurisdiccional ejercer su control judicial y valorar si la decisión está o no viciada por algún error. (53)
64. En el presente asunto, de la información facilitada en la resolución de remisión se desprende que no se examinaron otras soluciones con menor impacto sobre las especies rigurosamente protegidas, o simplemente la alternativa de no conceder la autorización del proyecto. El órgano jurisdiccional remitente observa específicamente que la decisión relativa a la excepción controvertida en el procedimiento principal se limita a afirmar que no existía «ninguna otra solución satisfactoria». Aunque corresponde a dicho órgano jurisdiccional efectuar la evaluación definitiva a este respecto, de la referida información se infiere que la autoridad competente parece haber incumplido manifiestamente las obligaciones que le incumben en virtud del artículo 16, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats, a saber, la de examinar la existencia de soluciones alternativas satisfactorias y la de motivar debidamente su decisión, como expresamente exige la jurisprudencia del Tribunal de Justicia. (54)
65. En segundo lugar, en cuanto a si la autoridad competente puede concluir, en una decisión relativa a una excepción, que redunda en interés de la protección de la fauna y flora silvestres y de la conservación de los hábitats naturales autorizar a un promotor a apartarse de las disposiciones del artículo 12 de la Directiva sobre los hábitats, cabe señalar que dicha afirmación se refiere, en concreto, a los motivos de la excepción que establece el artículo 16, apartado 1, letra a), de la Directiva.
66. Hasta la fecha, el Tribunal de Justicia nunca ha tenido ocasión de interpretar el sentido de la mencionada disposición en su jurisprudencia. No obstante, del tenor del artículo 16, apartado 1, letra a), de la Directiva sobre los hábitats se deduce que la concesión de una excepción basada en él requiere que se haya demostrado que tal excepción favorece, con carácter general, la protección de la fauna y flora silvestres y la conservación de los hábitats naturales. En esencia, el artículo 16, apartado 1, letra a), de la Directiva sobre los hábitats dispone un mecanismo de ponderación entre la necesidad de proteger determinadas especies y hábitats y la eventual necesidad de gestionar otras especies o hábitats que puedan hallarse amenazados. Aboga por una concepción flexible de la conservación, pues reconoce que en ciertas circunstancias son necesarias intervenciones para garantizar la salud de los ecosistemas a largo plazo. Como ya se ha señalado, dado que el artículo 16, apartado 1, letra a), de la Directiva sobre los hábitats constituye una excepción al sistema de protección establecido en dicha Directiva, debe interpretarse de forma restrictiva y, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, a la luz del principio de cautela. (55)
67. Con este trasfondo, tal como aduce la Comisión, resulta difícil sostener que un proyecto urbanístico como el controvertido en el procedimiento principal, dirigido a construir unidades residenciales y que conllevará la destrucción de las zonas de descanso de una colonia de una especie protegida, puede estar amparado por el motivo de excepción previsto en el artículo 16, apartado 1, letra a), de la Directiva sobre los hábitats. Esto resulta más evidente aún si se tiene en cuenta que, en contra de las obligaciones que incumben a las autoridades competentes, como ya se han expuesto en el punto 63 de las presentes conclusiones, no se aportó ninguna razón a fin de explicar de qué modo contribuiría el proyecto controvertido a la protección de la fauna y flora silvestres y a la conservación de los hábitats naturales. En consecuencia, como argumenta el órgano jurisdiccional remitente, todos estos elementos, considerados en su conjunto, sugieren que la autoridad competente incurrió en error manifiesto al declarar el motivo adecuado para la excepción aplicada al proyecto de que se trata en el procedimiento principal.
68. En atención a las consideraciones expuestas, cabe concluir que el artículo 16, apartado 1, de la Directiva sobre los hábitats debe interpretarse en el sentido de que, para conceder una excepción en virtud de esta disposición, la autoridad competente debe examinar de manera efectiva la existencia de soluciones alternativas y debe indicar las razones concretas en las que se sustenta la excepción aplicada. Además, la autoridad competente no puede invocar el motivo de excepción establecido en el artículo 16, apartado 1, letra a), de la Directiva sobre los hábitats a fin de autorizar un proyecto urbanístico, en particular si no aporta ninguna razón para explicar de qué modo dicho proyecto favorece la protección de la fauna y flora silvestres y la conservación de los hábitats naturales.
V. Conclusión
69. Basándome en el análisis que antecede, propongo al Tribunal de Justicia que responda del siguiente modo a las cuestiones planteadas por la High Court (Tribunal Superior, Irlanda):
«(1) El artículo 11, apartado 2, de la Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente,
debe interpretarse en el sentido de que, cuando una decisión por la que se concede una excepción en virtud del artículo 16, apartado 1, de la Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres, forma parte del procedimiento de autorización urbanística establecido en la Directiva 2011/92, el plazo para impugnar la legalidad de dicha excepción no puede finalizar para el público interesado antes de la fecha de la decisión de autorización urbanística.
(2) El artículo 16, apartado 1, de la Directiva 92/43
debe interpretarse en el sentido de que, para conceder una excepción en virtud de dicha disposición, la autoridad competente debe examinar de manera efectiva la existencia de soluciones alternativas y debe indicar las razones concretas en las que se sustenta la excepción aplicada. Además, la autoridad competente no puede invocar el motivo de excepción establecido en el artículo 16, apartado 1, letra a), de la Directiva 92/43 a fin de autorizar un proyecto urbanístico, en particular, si no aporta ninguna razón para explicar de qué modo dicho proyecto favorece la protección de la fauna y flora silvestres y la conservación de los hábitats naturales.
1 Lengua original: inglés.
2 Directiva 92/43/CEE del Consejo, de 21 de mayo de 1992, relativa a la conservación de los hábitats naturales y de la fauna y flora silvestres (DO 1992, L 206, p. 7; en lo sucesivo, «Directiva sobre los hábitats»).
3 Directiva 2011/92/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 13 de diciembre de 2011, relativa a la evaluación de las repercusiones de determinados proyectos públicos y privados sobre el medio ambiente (DO 2012, L 26, p. 1).
4 En lo sucesivo, «recurrentes en el procedimiento principal».
5 En lo sucesivo, «proyecto urbanístico».
6 Véase también Comisión Europea, «EU Action plan for the conservation of all bat species in the European Union (2018‑2024)» (Plan de Acción de la UE para la conservación de todas las especies de murciélagos en la Unión Europea (2018‑2024)) y «Complementary document» (Documento complementario), de 13 de enero de 2023, disponibles en https://circabc.europa.eu/ui/group/3f466d71‑92a7‑49eb-9c63‑6cb0fadf29dc/library/2b8bfe05‑4fa6‑43d5-b82a-c6d484cb82e4/details.
7 Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, hecho en Aarhus (Dinamarca) el 25 de junio de 1998 y aprobado en nombre de la Comunidad Europea por la Decisión 2005/370/CE del Consejo, de 17 de febrero de 2005 (DO 2005, L 124, p. 1; en lo sucesivo, «Convenio de Aarhus»).
8 En lo sucesivo, «sentencia Namur-Est Environnement».
9 En lo sucesivo, «RSC».
10 En lo sucesivo, «Drumakilla» o «promotor».
11 La concesión de la licencia de edificación debe entenderse referida al concepto de «autorización», tal como se define en el artículo 1, apartado 2, letra c) de la Directiva EIA.
12 Véase el artículo 1, apartado 2, letra a), de la Directiva EIA.
13 Véanse los artículos 1, apartado 2, letra g), y 3, apartado 1, de la Directiva EIA.
14 Véase el considerando 8 de la Directiva EIA.
15 Véase el artículo 4, apartado 1, de la Directiva EIA. Es necesaria una evaluación de las repercusiones sobre el medio ambiente sistemática para proyectos como centrales nucleares, vías ferroviarias para tráfico de largo recorrido, autopistas y vías rápidas, instalaciones para deshacerse de residuos peligrosos, y presas de cierta capacidad. Por ejemplo, esta disposición era aplicable al proyecto de que se trataba en la sentencia Namur-Est Environnement.
16 Véase el artículo 4, apartado 2, de la Directiva EIA, con arreglo al cual tal apreciación puede realizarse mediante un estudio caso por caso o mediante umbrales o criterios.
17 Véanse el artículo 4, apartado 3, de la Directiva EIA y sus anexos II y II.A.
18 Sentencia Namur-Est Environnement, apartado 52.
19 Véanse los considerandos 16 y 17 de la Directiva EIA.
20 Véase el artículo 11, apartados 1 y 3, de la Directiva EIA.
21 Véanse el artículo 6, apartado 3, letra a), de la Directiva EIA, en relación con su artículo 5, apartado 1, letra b). Véanse asimismo, a este respecto, las conclusiones de la Abogada General Kokott presentadas en el asunto Namur-Est Environnement (C‑463/20, EU:C:2021:868), puntos 48 y 49.
22 Sentencia Namur-Est Environnement, apartados 62 y 65.
23 Ibid, apartado 59.
24 Ibid, apartado 59.
25 Ibid., apartado 62.
26 Ibid., punto 1 de la parte dispositiva.
27 Véase la sentencia Namur-Est Environnement, apartado 48.
28 Véase el artículo 8 bis, apartado 1, letra b), de la Directiva EIA. Véase asimismo, como elemento interpretativo a este respecto, el artículo 11 TFUE, que dispone que las exigencias de la protección del medio ambiente deberán integrarse, en particular, en la realización de las acciones de la Unión.
29 Véase, a tal respecto, el considerando 7 de la Directiva EIA.
30 Véase, en particular, el punto 3 de dicho anexo, con el epígrafe «Tipo y características del impacto potencial».
31 Véase el apartado 35 de las presentes conclusiones.
32 Véase la sentencia de 3 de marzo de 2011, Comisión/Irlanda (C‑50/09, EU:C:2011:109), apartados 72 a 74.
33 Sentencia Namur-Est Environnement, apartado 56.
34 Sentencia Namur-Est Environnement, apartado 57 y jurisprudencia citada.
35 Conclusiones de la Abogada General Kokott presentadas en el asunto Namur-Est Environnement (C‑463/20, EU:C:2021:868)
36 Ibid., apartado 73.
37 Ibid., apartado 74.
38 Véase, entre otras, la sentencia de 8 de mayo de 2025, Myszak (C‑324/23, EU:C:2025:324), apartado 51.
39 Sentencia Namur-Est Environnement, apartado 79 y punto 2 de la parte dispositiva. En particular, el Tribunal de Justicia consideró que la participación del público es efectiva a este respecto cuando, en primer lugar, se produce antes de la adopción de la decisión que la autoridad competente debe tomar para autorizar el proyecto; en segundo lugar, permite al público expresarse de forma útil y completa sobre los efectos medioambientales en su conjunto de dicho proyecto, y, en tercer lugar, la autoridad competente para autorizar tal proyecto puede tomar plenamente en consideración dicha participación.
40 Véase, a tal respecto y por analogía, la sentencia de 8 de noviembre de 2016, Lesoochranárske zoskupenie VLK (C‑243/15, EU:C:2016:838), apartados 46 a 49, en la que el Tribunal de Justicia consideró que la participación del público debe ser garantizada como parte del procedimiento de toma de decisiones sobre efectos medioambientales.
41 Véase, por analogía la sentencia de 7 de noviembre de 2013, Gemeinde Altrip y otros (C‑72/12, EU:C:2013:712), apartado 37. Véase también la sentencia de 16 de abril de 2015, Gruber (C‑570/13, EU:C:2015:231).
42 Véase el artículo 16, apartado 1, letra a), de la Directiva sobre los hábitats.
43 Véase el artículo 16, apartado 1, letra c), de la Directiva sobre los hábitats.
44 Sentencia de 11 de julio de 2024, WWF Österreich y otros (C‑601/22, EU:C:2024:595), apartado 49 y la jurisprudencia citada.
45 Ibid., apartado 50 y jurisprudencia citada.
46 Ibid, apartado 50 y jurisprudencia citada.
47 Ibid., apartado 51 y jurisprudencia citada.
48 Véase la sentencia de 10 de octubre de 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola (C‑674/17, EU:C:2019:851), apartado 47.
49 Véase, a este respecto, la sentencia de 10 de mayo de 2007, Comisión/Austria (C‑508/04, EU:C:2007:274), apartado 115.
50 Véase, a este respecto, la sentencia de 14 de junio de 2007, Comisión/Finlandia (C‑342/05, EU:C:2007:341), apartado 31.
51 Ibid., apartado 25 y jurisprudencia citada.
52 Ibid., apartado 30.
53 Véase, a este respecto, la sentencia de 15 de junio de 2023, Eco Advocacy (C‑721/21, EU:C:2023:477), apartado 33. Además, la motivación es también relevante para la autoridad que deba efectuar la evaluación ambiental de un proyecto y adoptar la decisión de autorización urbanística de conformidad con la Directiva EIA, como se ha expuesto en la primera parte de las presentes conclusiones.
54 Este es precisamente el enfoque descrito por el Gobierno de Irlanda en la Guidance on the strict srotection of sertain snimal and slant species under the Habitats Directive in Ireland (Guía sobre la protección rigurosa de ciertas especies animales y vegetales con arreglo a la Directiva sobre los hábitats en Irlanda), páginas 11 y 12; disponible en https://www.npws.ie/sites/default/files/files/strict-protection-of-certain-animal-and-plant-species.pdf.
55 Véase, por analogía, la sentencia de 10 de octubre de 2019, Luonnonsuojeluyhdistys Tapiola (C‑674/17, EU:C:2019:851), apartados 66 y 69.