ЗАКЛЮЧЕНИЕ НА ГЕНЕРАЛНИЯ АДВОКАТ
N. EMILIOU
представено на 7 април 2022 година(1)
Дело C‑19/21
I,
S
срещу
Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid
(Преюдициално запитване, отправено от Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Районен съд Хага, заседаващ в Харлем, Нидерландия)
„Преюдициално запитване — Контрол по границите, убежище и имиграция — Политика в областта на убежището — Критерии и механизми за определяне на държавата членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила — Регламент (ЕС) № 604/2013 (Регламент „Дъблин III“) — Член 8, параграф 2 — Непридружен ненавършил пълнолетие, който твърди, че има роднина, законно намиращ се в друга държава членка — Член 27 — Отказ на компетентните органи на другата държава членка да поемат отговорност за кандидата — Харта на основните права на Европейския съюз — Член 47 — Право на ефективни правни средства за защита“
I. Въведение
1. По време на т.нар. „бежанска криза“ през 2015 г. повече от 95 000 непридружени ненавършили пълнолетие кандидатстват за международна закрила, което представлява 7 % от всички молби за международна закрила в Европейския съюз(2). Пристигането на непридружени ненавършили пълнолетие е трайно явление, най-силно усетено в Гърция, която през 2020 г. приема над 20 % от всички търсещи убежище лица, считани за непридружени ненавършили пълнолетие, в целия Европейски съюз и се изправя пред най-голям брой измежду всички държави — членки на ЕС(3).
2. Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Районен съд Хага, заседаващ в Харлем, Нидерландия) отправя до Съда въпроси за тълкуването на член 27, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“(4), който предоставя на търсещите убежище лица правото на ефективни правни средства за защита срещу „решения за прехвърляне“, приети от държавите членки, както и на член 47, първа алинея от Хартата на основните права на Европейския съюз (наричана по-нататък „Хартата“), който предоставя на „[в]секи, чиито права и свободи, гарантирани от правото на Съюза, са били нарушени“, право на такива правни средства за защита пред съд.
3. Главното производство се отнася до търсещо убежище лице, I (наричано по-нататък „кандидатът“), който към момента на подаване на молбата си за международна закрила в Гърция е бил непридружен ненавършил пълнолетие. Съгласно член 8, параграф 2 от Регламент „Дъблин III“, когато непридружен ненавършил пълнолетие има роднина, който може да се грижи за него и който законно се намира в друга държава членка, тази държава членка е компетентна за разглеждането на молбата за международна закрила, при условие че това е във висшия интерес на ненавършилия пълнолетие.
4. В настоящия случай кандидатът твърди, че има такъв роднина, а именно предполагаемият му чичо, S, който живее в Нидерландия. Поради това гръцките власти са поискали от Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (държавен секретар по въпросите на правосъдието и сигурността, Нидерландия, наричан по-нататък „държавният секретар“) да поеме отговорност за кандидата, за да може молбата му за международна закрила да бъде разгледана в Нидерландия и през времето на това разглеждане той да живее с S. Жалбата, подадена пред запитващата юрисдикция от кандидата и S срещу държавния секретар, се отнася до отказа на последния да удовлетвори това искане.
5. В този контекст запитващата юрисдикция иска да се установи дали и ако да, на какво правно основание (член 27, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ или член 47, първа алинея от Хартата, заедно или поотделно) кандидатът и S трябва да получат правна защита срещу отказа на държавния секретар.
6. Настоящото дело отново извежда на преден план(5) въпроса за крехкото равновесие между две присъщи на Регламент „Дъблин III“ цели, а именно, от една страна, да има бърза процедура за разпределяне на отговорността между държавите членки за разглеждането на молбите за международна закрила, и от друга, да се гарантира защитата на основните права на засегнатите лица, особено когато държавите членки се занимават с непридружени ненавършили пълнолетие, които се считат за особено уязвима група търсещи убежище лица.
7. Както пояснявам по-долу, според мен, доколкото член 27, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ не обхваща разглежданото положение, член 47, първа алинея от Хартата изисква на непридружения ненавършил пълнолетие да бъде дадена възможност да оспори от гледна точка както на правото, така и на фактите, пред юрисдикция на държава членка, отказа на органите на тази държава членка да поемат отговорност за него на основание член 8, параграф 2 от този регламент.
II. Правна уредба
8. Съображения 13, 14, 16, 19 и 39 от Регламент „Дъблин III“ гласят:
„(13) В съответствие с Конвенцията на Организацията на обединените нации за правата на детето от 1989 г. и с [Хартата], висшият интерес на детето следва да бъде съображение от първостепенна важност за държавите членки при прилагането на настоящия регламент. При преценяване какъв е висшият интерес на детето държавите членки следва по-специално надлежно да отчитат благосъстоянието и социалното развитие на ненавършилия пълнолетие, съображенията, свързани със сигурността и безопасността, както и мнението на ненавършилия пълнолетие, в зависимост от неговата възраст или степен на зрялост, включително неговия произход. Освен това, с оглед на особената уязвимост на непридружените ненавършили пълнолетие, за тях следва да бъдат определени специални процедурни гаранции.
(14) В съответствие с Европейската конвенция за правата на човека и основните свободи и с [Хартата], зачитането на семейния живот следва да бъде съображение от първостепенна важност за държавите членки при прилагането на настоящия регламент.
[…]
(16) За да се осигури пълното зачитане на принципа на целостта на семейството и на принципа на висшия интерес на детето, съществуването на връзка на зависимост между кандидат и негово дете, брат и сестра или родител, основаваща се на бременност или майчинство на лицето кандидат, на здравословно състояние или напреднала възраст, следва да се превърне в задължителен критерий за компетентност. Когато кандидатът е непридружен ненавършил пълнолетие, присъствието на член на неговото семейство или негов роднина, който може да се грижи за него, на територията на друга държава членка, следва също така да се превърне в задължителен критерий за компетентност.
[…]
(19) За да се гарантира ефективната защита на правата на засегнатите лица, следва да бъдат установени законови гаранции и право на ефективна правна защита по отношение на решения, засягащи прехвърляния в компетентната държава членка, по-специално в съответствие с член 47 от [Хартата]. […]
[…]
(39) Настоящият регламент зачита основните права и съблюдава принципите, които са признати по-специално в [Хартата]. По-специално, настоящият регламент се стреми да обезпечи пълното зачитане на правото на убежище, което е гарантирано в член 18 [от] Хартата, и на правата, признати в членове 1, 4, 7, 24 и 47 от нея. Настоящият регламент следва да се прилага в съответствие с това“.
9. Член 8 („Ненавършили пълнолетие“) от този регламент предвижда в параграф 2:
„В случаите, когато кандидатът е непридружен ненавършил пълнолетие(6), който има роднина(7), законно намиращ се в друга държава членка, и когато въз основа на индивидуална проверка е установено, че роднината може да се грижи за него, тази държава членка събира ненавършилия пълнолетие с неговия роднина и е компетентната държава членка, при условие че това е във висшия интерес на ненавършилия пълнолетие“.
10. Раздел II („Процедури за исканията за поемане на отговорност“) от глава VI от Регламент „Дъблин III“ включва членове 21 и 22, които определят задълженията, приложими към държавите членки при подаване на искане за поемане на отговорност и при отговор на такова искане. Член 21, параграф 1 в релевантната си част гласи:
„Когато държава членка, пред която е била подадена молба за международна закрила, счита, че друга държава членка е компетентна за разглеждането на молбите, тя може възможно най-бързо и при всички случаи в тримесечен срок от датата, на която молбата е била подадена […], да поиска от другата държава членка да поеме отговорността за кандидата.
[…]“.
11. Член 22, параграф 1 предвижда, че „[з]амолената държава членка извършва необходимата проверка и се произнася по искането за поемане на отговорността за кандидат в двумесечен срок от получаване на искането“.
12. Раздел IV („Процедурни гаранции“) от глава VI от Регламент „Дъблин III“ включва член 27, параграф 1 от който гласи:
„Кандидатът […] има[…] право на ефективна правна защита под формата на право на обжалване или на преразглеждане пред съд или правораздавателен орган на решението за прехвърляне по отношение на неговите правни и фактически основания“.
III. Факти, национално производство и преюдициални въпроси
13. Кандидатът е египетски гражданин, роден през 2002 г. На 23 декември 2019 г., докато все още не е навършил 18 години, той подава молба за международна закрила в Гърция.
14. В проведената от гръцките власти процедура за определяне на компетентната за разглеждането на молбата държава членка съгласно критериите, предвидени в Регламент „Дъблин III“ (наричана по-нататък „дъблинската процедура“), кандидатът заявява пред гръцките власти, че желае да се събере със S, който твърди, че е негов чичо и живее в Нидерландия.
15. На 10 март 2020 г., в съответствие с член 21 от Регламент „Дъблин III“, гръцките власти подават искане за „поемане на отговорност“ до компетентния нидерландски орган — държавния секретар. Искането се основава на критерия за отговорност по член 8, параграф 2 от този регламент.
16. С писмо от 8 май 2020 г. държавният секретар отхвърля искането за „поемане на отговорност“ с мотива, че не може да се установи семейната връзка между кандидата и S.
17. На 28 май 2020 г. гръцките власти отправят искане до държавния секретар да преразгледа решението си в съответствие с член 5, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 1560/2003(8) (наричан по-нататък „Регламентът за прилагане“).
18. С писмо от 11 юни 2020 г. държавният секретар отново потвърждава заключението си за липса на достатъчно доказателства за семейна връзка между кандидата и S и отхвърля искането за преразглеждане.
19. На 24 юни 2020 г. кандидатът и S обжалват по административен ред отказа на държавния секретар да поеме отговорност за кандидата. С писмо от 26 юни 2020 г. държавният секретар отхвърля тази жалба като явно недопустима, посочвайки, че Регламент „Дъблин III“ не съдържа разпоредба, която да дава възможност на кандидатите за международна закрила да се противопоставят на отказа да бъде уважено искане за поемане на отговорност.
20. Същия ден кандидатът и S подават жалба пред запитващата юрисдикция срещу решението, съдържащо се в писмото(9).
21. Пред запитващата юрисдикция кандидатът(10) твърди, че отказвайки да поеме отговорност за него, държавният секретар не е взел предвид висшия му интерес, с което е нарушил член 8, параграф 2 от Регламент „Дъблин III“. Член 27, параграф 1 от този регламент и член 47, първа алинея от Хартата следователно изисквали да му бъде предоставена ефективна правна защита срещу отказа на държавния секретар.
22. Кандидатът твърди също, че след решения Ghezelbash(11) и Karim(12) защитата на правата на търсещите убежище лица в рамките на Европейския съюз е била засилена, поради което тези лица по принцип трябва да могат да обжалват неправилното прилагане на критериите по глава III от Регламент „Дъблин III“ за определяне на държавата членка, която е компетентна за разглеждането на молбата им за международна закрила.
23. Според държавния секретар кандидатът няма право да обжалва пред юрисдикция отказа му да поеме отговорност. В тази насока държавният секретар твърди, че член 27, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ предвижда правно средство за защита само когато има прието „решение за прехвърляне“ по смисъла на тази разпоредба. Той изтъква, че процедурата за определяне на компетентната държава членка се осъществява изключително на равнище компетентни органи на държавите членки и не предоставя никакво право на търсещите убежище лица да оспорват отказа на компетентните органи на държавата членка да поемат отговорност за тях(13).
24. Запитващата юрисдикция посочва, че според информацията, с която разполага, гръцките власти са решили да не разглеждат молбата за международна закрила на кандидата, докато не приключи главното производство.
25. Освен това тя отбелязва, че държавите членки (и по-специално Германия, Австрия, Швеция, и преди това Обединеното кралство) са подходили по съвсем различен начин към въпроса дали следва да се предостави правно средство за защита, когато търсещо убежище лице иска да оспори отказа на държава членка да „поеме отговорност“ за него.
26. Запитващата юрисдикция счита още, че понятието „решение за прехвърляне“ в член 27, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“, независимо дали във връзка с член 47, първа алинея от Хартата, трябва да се тълкува разширително. Тя смята, че стеснителното тълкуване на член 27, параграф 1 от този регламент би довело до неоправдан произвол. Нещо повече, тъй като само компетентните органи на държавите членки могат да започнат „процедурата за уреждане на спора“ по смисъла на член 37, параграф 2 от Регламент „Дъблин III“, би било невъзможно да се направи заключение, че тази разпоредба вече предоставя на търсещите убежище ефективни правни средства за защита по смисъла на член 47, първа алинея от Хартата.
27. Накрая, запитващата юрисдикция изразява съмнения дали „роднина“ на непридружен ненавършил пълнолетие има право сам да оспори отказ на държавата членка, в която пребивава законно, да уважи искане за поемане на отговорност за този ненавършил пълнолетие на основание член 8, параграф 2 от Регламент „Дъблин III“.
28. В този контекст Rechtbank Den Haag, zittingsplaats Haarlem (Районен съд Хага, заседаващ в Харлем) решава да спре производството и да постави на Съда следните преюдициални въпроси:
„1) Трябва ли член 27 от [Регламент „Дъблин III“], евентуално във връзка с член 47 от Хартата, да се тълкува в смисъл, че замолената държава членка е длъжна да предостави на кандидата, който пребивава в молещата държава членка и иска прехвърляне съгласно [член 8, параграф 2 от Регламент „Дъблин III“], или на негов [роднина] по смисъла на [тази разпоредба], ефективно правно средство за защита пред съд срещу отказа да бъде уважено искането за поемане на отговорност?
2) Ако отговорът на първия въпрос е отрицателен и член 27 от [Регламент „Дъблин III“] не дава основание за предоставянето на ефективно правно средство за защита, трябва ли член 47 от Хартата — във връзка с основното право на цялост на семейството и с висшия интерес на детето (залегнало в членове 8—10 и в съображение 19 от [Регламент „Дъблин III“]) — да се тълкува в смисъл, че замолената държава членка е длъжна да предостави на кандидата, който пребивава в молещата държава членка и иска прехвърляне съгласно [член 8, параграф 2] от [Регламент „Дъблин III“], или на [роднина] на кандидата по смисъла на [тази разпоредба] ефективно правно средство за защита пред съд срещу отказа да бъде уважено искането за поемане на отговорност?
3) Ако отговорът на въпрос [1] или въпрос [2] е утвърдителен, как и от коя държава членка следва да се съобщи на кандидата или на съответния [негов роднина] решението за отхвърляне на замолената държава членка и правото то да бъде обжалвано?“.
29. Преюдициалното запитване с дата 12 януари 2021 г. е заведено в секретариата на Съда на 13 януари 2021 г. Писмени становища представят кандидатът и S, гръцкото, френското, нидерландското и швейцарското правителство, както и Европейската комисия. Кандидатът и S и гръцкото, нидерландското и белгийското правителство, както и Комисията са представени в съдебното заседание, проведено на 11 януари 2021 г.
IV. Анализ
30. Регламент „Дъблин III“ установява критериите и механизмите за определяне на държавата членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила, която е подадена в Европейския съюз от гражданин на трета държава или от лице без гражданство. Както става ясно от член 3, параграф 1 от този регламент, последният има за цел да гарантира, че всяка подобна молба се разглежда и че също така само една държава членка (онази, която определят критериите, предвидени в глава III от Регламент „Дъблин III“) е компетентна за това. Ако държава членка, в която е подадена молба за международна закрила, прецени въз основа на тези критерии, че друга държава членка е компетентна за разглеждането ѝ, първата държава членка („молещата държава членка“) иска от втората държава членка („замолената държава членка“) да поеме отговорността за търсещия убежище (като отправи „искане за поемане на отговорност“)(14).
31. В настоящия случай такова искане е отправено до нидерландските власти от техните гръцки колеги. Искането се основава на член 8, параграф 2 от Регламент „Дъблин III“, който съдържа „задължителен критерий за компетентност“(15), чиято цел е да се защитят непридружените ненавършили пълнолетие чрез събирането им с техните „роднини“(16). Държавният секретар отхвърля искането с мотива, че не може да се установи семейната връзка между кандидата и предполагаемия му чичо, S. И двамата искат да обжалват този отказ пред нидерландските съдилища с надеждата, че кандидатът ще бъде прехвърлен в тази държава членка и ще се събере със S.
32. В този контекст запитващата юрисдикция отправя три въпроса до Съда. Първите два въпроса се отнасят до наличието на ефективно правно средство за защита срещу този отказ и до правното основание за такава защита. Третият въпрос, който зависи от отговора на първите два, се отнася до нейните практически условия.
33. В следващите раздели последователно ще разгледам всеки от тези въпроси. Първо, ще обясня защо според мен приложното поле на член 27, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ няма как да се разшири дотолкова, че да включва средство за правна защита в случаите, когато търсещият убежище оспорва отказа на замолената държава членка (в случая отказа на Нидерландия) да поеме отговорност за него (А). На следващо място ще установя, че когато отказът се отнася до „искане за поемане на отговорност“ на основание член 8, параграф 2 от този регламент, тази държава членка все пак е длъжна, по силата на член 47, първа алинея от Хартата във връзка с член 7 и член 24, параграф 2 от нея (съответно, право на зачитане на личния и семейния живот и защита на висшия интерес на детето), да предостави ефективни правни средства за защита на непридружения ненавършил пълнолетие (Б). Накрая ще разгледам практическите последици от това задължение с оглед на цялостния замисъл на Регламент „Дъблин III“ (В).
А. Относно член 27, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ (въпрос 1)
34. С първия си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 27, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ трябва да се тълкува в смисъл, че задължава държавата членка, до която е отправено „искане за поемане на отговорност“ на основание член 8, параграф 2 от същия регламент и която отхвърля това искане, да предостави на съответния непридружен ненавършил пълнолетие и/или на неговия предполагаем роднина ефективно правно средство за защита пред съд.
35. Подобно на всички встъпили страни и за разлика от кандидата и S, считам, че член 27, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ не налага такова задължение на тази държава членка.
36. Отбелязвам, че съгласно тази разпоредба „кандидатът“ или „друго лице, посочено в член 18, параграф 1, буква в) или г)“ (т.е. по същество и кандидат за международна закрила), има право на ефективна правна защита под формата на право на обжалване или на преразглеждане пред съд или правораздавателен орган на „решението за прехвърляне“ по отношение на неговите правни и фактически основания.
37. От тази формулировка следва, първо, че предполагаемият роднина на кандидата за международна закрила не е сред адресатите на тази разпоредба; само кандидатът има такова право.
38. Второ, член 27, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ визира конкретна хипотеза. Понятието „решение за прехвърляне“ по смисъла на тази разпоредба, разглеждано в контекста на член 26, параграф 1 и член 29, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“(17), се отнася до решение: i) взето от държавата членка, в която се намира търсещият убежище, и ii) което цели това лице да бъде „прехвърлено“ в държавата членка, която според критериите, залегнали в Регламента, е компетентна да разгледа молбата му за международна закрила(18). Такова решение се приема, след като органите на първата (молещата държава членка) отправят „искане за поемане на отговорност“ (или евентуално „искане за обратно приемане“)(19) към колегите си в последната държава членка (замолената държава членка) и те се съгласят с това искане(20).
39. Ето защо член 27, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ не може да се тълкува в смисъл, че предоставя ефективно правно средство за защита пред съд или правораздавателен орган в замолената държава членка (в случая Нидерландия) срещу решение на органите на тази държава членка, с което се отхвърля искане за поемане на отговорност, в резултат на което кандидатът няма да бъде прехвърлен във втората държава членка. Случаите, в които търсещият убежище твърди, че трябва да бъде прехвърлен в дадена държава членка, но последната отказва да поеме отговорността за него (или да го приеме обратно), просто не попадат в обхвата на тази разпоредба.
40. Макар Съдът да е възприел широко тълкуване на член 27, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“(21) и въпреки че тази разпоредба трябва да се разглежда в контекста на член 47, първа алинея от Хартата(22), според мен е очевидно, че тълкуването на член 27, параграф 1 в смисъл, че отказът на замолената държава членка да поеме отговорност за ненавършило пълнолетие лице като кандидата следва да подлежи на съдебен контрол, би означавало да се разшири приложното поле на тази разпоредба отвъд допустимото съгласно нейния текст(23).
41. Мнението ми в тази насока се подкрепя от факта, че в опита си да реформира Регламент „Дъблин III“ Комисията е предложила да се въведе нова разпоредба, предвиждаща ефективно правно средство за защита пред съд или правораздавателен орган в случаите, когато кандидатът не трябва да бъде прехвърлен, но твърди, че има „член на семейството“ или, в случая на непридружен ненавършил пълнолетие, „роднина“, който се намира законно в друга държава членка(24).
42. Впоследствие това предложение е оттеглено(25). Въпреки това според мен то показва, че член 27, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ в сегашния си вид не съдържа никакво, изрично или имплицитно, право на ефективна правна защита в подобни случаи(26).
43. Сега ще разгледам въпроса дали такова право може да бъде самостоятелно изведено от член 47, първа алинея от Хартата във връзка с член 7 и член 24, параграф 2 от нея.
Б. По отношение на член 47, първа алинея от Хартата (въпрос 2)
44. С втория си въпрос запитващата юрисдикция по същество иска да се установи дали член 47, първа алинея от Хартата във връзка с член 7 и член 24, параграф 2 от нея следва да се тълкува в смисъл, че задължава държавата членка, до която е отправено „искане за поемане на отговорност“ на основание член 8, параграф 2 от Регламент „Дъблин III“, да предостави на търсещия убежище, който е непридружен ненавършил непълнолетие, и/или на предполагаемия негов роднина право на ефективна защита пред съд или правораздавателен орган срещу отказа ѝ да уважи това искане.
45. Като начало е уместно да се припомни, че член 47 („Право на ефективни правни средства за защита и на справедлив съдебен процес“) от Хартата кодифицира общия принцип на ефективна съдебна защита, установен преди това от Съда(27). Правото на ефективни правни средства за защита, гарантирано в първата алинея от тази разпоредба, съответства на предвиденото в член 13 от Европейската конвенция за защита на правата на човека и основните свободи, подписана в Рим на 4 ноември 1950 г. (ЕКПЧ)(28).
46. Съгласно член 47, първа алинея от Хартата всеки, чиито „права и свободи, гарантирани от правото на Съюза, са били нарушени, има право на ефективни правни средства за защита пред съд“. Съгласно постоянната практика на Съда правото на ефективни правни средства за защита може да бъде изтъкнато пряко въз основа на тази разпоредба, без съдържанието ѝ да трябва да се уточнява с други разпоредби от правото на Съюза или с разпоредби от вътрешното право на държавите членки(29).
47. При това положение, независимо дали в даден случай съществува или липсва такова право, се предполага, както следва от член 47, първа алинея от Хартата, че лицето, което го твърди, се позовава на едно или повече „права или свободи, гарантирани от правото на Съюза“(30). Това означава, че трябва не само разглежданата ситуация да попада в обхвата на правото на Съюза — в противен случай Хартата като цяло изобщо не би била приложима(31) — но и да е налице конкретно право или свобода, защитени от правото на Съюза, от които се ползва конкретната страна по делото(32).
48. Връщайки се към прилагането на член 47, първа алинея от Хартата в случай като този по главното производство, най-напред ще поясня, че когато държава членка откаже да уважи отправено до нея „искане за поемане на отговорност“ на основание член 8, параграф 2 от Регламент „Дъблин III“, този отказ не само очевидно попада в приложното поле на правото на Съюза, тъй като, приемайки такова решение, органите на замолената държава членка прилагат правилата на Регламент „Дъблин III“(33), но и засяга (и може реално да наруши) редица конкретни „права, […] гарантирани от правото на Съюза“, в полза на съответния непридружен ненавършил пълнолетие. Затова ненавършилият пълнолетие (но не и предполагаемият негов роднина) трябва да разполага съгласно член 47, първа алинея от Хартата с ефективно правно средство за защита срещу този отказ пред съдилищата на замолената държава членка (1). По-долу ще изложа подробно защо считам, че Регламент „Дъблин III“ като цяло допуска признаването на такова средство за защита(34) и че няма противоречие между този регламент и член 47, първа алинея от Хартата (2). Накрая ще поясня защо, противно на опасенията, изразени от встъпилите страни в производството пред Съда, за мен такова тълкуване няма да доведе до преправяне на дъблинската система (3).
1. Относно „правата, […] гарантирани от правото на Съюза“, които изискват ефективни правни средства за защита
49. Както посочих в точка 31 по-горе, член 8, параграф 2 от Регламент „Дъблин III“ въвежда „задължителен критерий за компетентност“, чиято цел е да се определи коя държава членка следва да разгледа молба за международна закрила, подадена от непридружен ненавършил пълнолетие, който има пълнолетен роднина, законно пребиваващ в Европейския съюз. Този критерий има предимство пред всички останали критерии, включени в този регламент(35). При условие че са изпълнени условията, изброени в член 8, параграф 2, тази разпоредба съдържа две ясни, конкретни и безусловни задължения за държавата членка, в която живее роднината: тя „събира ненавършилия пълнолетие с неговия роднина“ и тя „e компетентната“ за разглеждането на молбата за убежище на ненавършилия пълнолетие(36).
50. Според мен тези две задължения са следствие от някои „права, […] гарантирани от правото на Съюза“ по смисъла на член 47, първа алинея от Хартата, от които се ползват непридружените ненавършили пълнолетие, кандидатстващи за международна закрила в рамките на Европейския съюз.
1) Кои са тези „права, […] гарантирани от правото на Съюза“?
51. Идеята, че търсещите убежище лица се ползват от определени индивидуални материални права, е присъща на Регламент „Дъблин III“. По-специално този регламент цели да гарантира „пълното спазване“ на някои основани на Хартата права, които са от особено значение в контекста на неговото прилагане(37). Тези права са защитени с различни процесуални гаранции(38), предназначени да осигурят участието на търсещите убежище в процеса на определяне на държавата членка, компетентна да разгледа молбата им за убежище(39). Те намират отражение и в самия замисъл на (поне част от) правилата, включени от законодателя на Съюза в този акт(40).
52. В този контекст по-специално член 8, параграф 2 от Регламент „Дъблин III“ е приет с изричната цел „да се осигури пълното зачитане на принципа на целостта на семейството и на принципа на висшия интерес на детето“(41) и по този начин да се приложат основните права, съдържащи се в член 7 и член 24, параграф 2 от Хартата, като и двата принципа следва да бъдат „съображения от първостепенна важност“ за държавите членки при прилагането на правилата, предвидени в Регламент „Дъблин III“(42).
53. В тази насока припомням на първо място, че член 7 от Хартата гарантира основното право на „зачитане на семейния живот“. Това право съответства на правото, предвидено в член 8, параграф 1 от ЕКПЧ. Ето защо то трябва да се тълкува през призмата на релевантната практика на Европейския съд по правата на човека (наричан по-нататък „ЕСПЧ“)(43). Съгласно тази съдебна практика наличието на „семеен живот“ е фактически въпрос. Това понятие се основава на защитата на семейното ядро (или най-близките членове на семейството). Признава се обаче, че близките „роднини“ извън това ядро също могат да участват и да имат принос в семейния живот(44). С оглед на това понятието „семеен живот“ може да включва връзката между дете и негов „роднина“, на която се основава критерият за компетентност в член 8, параграф 2 от Регламент „Дъблин III“ (например връзката между дете и неговия чичо).
54. Второ, член 24, параграф 2 от Хартата признава, че при всички действия, които се предприемат от публичните власти или частни институции по отношение на децата, висшият интерес на детето трябва да бъде от първостепенно значение. Това второ основно право следва да се разглежда във връзка с първото(45). Всъщност Съдът е приел, че от съображения 14—16 и, наред с останалото, член 6, параграф 3, буква а)(46) и параграф 4(47), както и от член 8, параграф 2 от Регламент „Дъблин III“ следва, че зачитането на семейния живот, и по-специално запазването на целостта на семейството, е по принцип във висшия интерес на детето(48). С други думи, принципът на „висшия интерес“ на детето често налага държавите членки да реализират в пълна степен правото на семеен живот на ненавършилия пълнолетие, като запазят целостта на семейството му и при определени обстоятелства го съберат с членове на семейството му или роднини.
55. Струва ми се, че с приемането на член 8, параграф 2 от Регламент „Дъблин III“ законодателят на Съюза е признал, в съответствие с практиката на ЕСПЧ(49), че непридружените ненавършили пълнолетие са особено уязвими лица(50), чието благосъстояние зависи от необходимата закрила и грижа на пълнолетните и от подходящите условия на приемане. Независимо от гаранциите, установени в Директивата за приемането(51), е очевидно, че нуждите на непридружените ненавършили пълнолетие по принцип ще бъдат най-добре задоволени и тяхното „социално развитие“, „сигурност“ и „безопасност“(52) гарантирани, ако в отсъствието на „член на семейството“ на територията на Европейския съюз(53), през периода, в който се разглежда молбата им за международна закрила, за тях се грижи пълнолетен „роднина“(54), вместо да бъдат настанявани в приемно семейство или (още по-лошо) в център за настаняване в държава членка, различна от тази, в която се намира този „роднина“.
56. Следователно, обратно на твърденията на Комисията и на правителствата на държавите членки, участващи в настоящото производство, член 8, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ не е просто организационно правило, уреждащо разпределението на отговорността между държавите членки. Задълженията, които той налага на държавите членки, да събират непридружените ненавършили пълнолетие с техните роднини, имат за цел да гарантират пълното зачитане на основните права на тези ненавършили пълнолетие лица на „семеен живот“ (член 7 от Хартата) и на защита на техните „висши интереси“ (член 24, параграф 2 от Хартата). Ето защо, в съответствие с точно изброените в тази разпоредба условия, тези задължения според мен се превръщат в конкретни права на тези лица.
57. За пълнота бих добавил, че първо, за мен не е убедителен доводът на Комисията и на белгийското и нидерландското правителство, че тъй като законодателят на Съюза вече е предвидил събиране на семейството в други правни актове на Съюза, като например Директивата за събиране на семейството(55), той не е имал за цел да насърчава събирането на непридружени ненавършили пълнолетие лица с роднините им съгласно Регламент „Дъблин III“. Според тях този регламент има за цел не да събира семействата, а преди всичко да гарантира бързото разглеждане на молбите за международна закрила. Освен това при всички случаи, ако молбата на непридружен ненавършил пълнолетие бъдела уважена и той получи статут на „бежанец“, същият щял да има свободата, съгласно Директивата за признаването(56), да се премести в друга държава членка и съответно да отиде при роднините си.
58. Трябва да призная, че не виждам защо фактът, че непридружен непълнолетен черпи определени права съответно от Директивата за събиране на семейството и Директивата за признаването, би му попречил да се позове на защитата на признатите му от Хартата права на „семеен живот“ и на зачитане на неговия „висш интерес“ в контекста на прилагането на Регламент „ Дъблин III“.
59. Всъщност тези различни актове имат своята роля в различни моменти. В главното производство кандидатът би могъл да се позове на Директивата за признаването или на Директивата за събиране на семейството, за да отиде при чичо си в Нидерландия или за да могат други членове на семейството му (например майка му или баща му)(57)да се присъединят към него в Гърция, след като (и ако) той получи статут на „бежанец“. Докато обаче трае разглеждането на молбата му за международна закрила от гръцките власти, тези две директиви няма да са му от полза и само член 8, параграф 2 от Регламент „Дъблин III“ може да гарантира, че той няма да остане, в разрез с висшия си интерес, изолиран от роднина, който може да се грижи за него(58).
60. В това отношение бих искал да подчертая, че не може да се пренебрегне отрицателното въздействие, което оказва върху непридруженото ненавършило пълнолетие лице раздялата с неговите „членове на семейството“ или „роднини“ , докато се разглежда молбата му. Доколкото ми е известно, това разглеждане на теория може да отнеме до шест месеца от подаването на молбата за процедура по разглеждане(59), а на практика понякога и много повече(60). От гледна точка на ненавършилия пълнолетие, в зависимост от неговата възраст, това може да се възприеме като много дълъг период от време и дори като вечно положение(61).
61. Не виждам и как, на второ място, това тълкуване би означавало да се даде право на непридружените ненавършили пълнолетие да избират в коя държава членка да се разгледа молбата им — нещо, което би било в противоречие с общата логика на Регламент „Дъблин III“ и би благоприятствало практиката на „forum shopping“. То просто означава, че когато е във висш интерес(62) на непридружения ненавършил пълнолетие, той има право, по силата на приетото от законодателя на Съюза правило, да се събере с роднина, който е в състояние да се грижи за него в друга държава членка, и молбата му за убежище да бъде разгледана там, така че да се гарантира по най-добрия възможен начин неговото благосъстояние.
62. Т рето, за мен е неубедителен доводът, че от член 8, параграф 2 от Регламент „Дъблин III“ не могат да бъдат изведени никакви материални права в полза на непридружените ненавършили пълнолетие лица, като се има предвид, че член 17, параграф 1 от този регламент (т.нар. „клауза за суверенитет“) във всички случаи дава възможност на държавата членка, в която е подадена молба за международна закрила, да дерогира предвидените в този регламент критерии и да обяви, че тя е компетентна за разглеждането на молбата.
63. Действително „клаузата за суверенитет“ оставя на държавите членки известна свобода на действие досежно прилагането на правилата на Регламент „Дъблин III“. Въпреки това, както става ясно от съображение 17 от Регламента, тази „клауза“ следва да се използва главно по хуманитарни съображения и като гаранция срещу евентуални нарушения на основните права на кандидатите — например с цел да бъдат събрани заедно членове на семейството, а не да се държат разделени.
64. В крайна сметка използването на тази „клауза“, която се съдържа в акт на вторичното право, по необходимост се ограничава от основните права, гарантирани в Хартата(63). Следователно (хипотетичните) интереси, на които държава членка може (по изключение) да се позове, за да дерогира член 8, параграф 2 от Регламент „Дъблин III“, няма как да имат предимство пред висшия интерес на непридруженото ненавършило пълнолетие лице да се събере със свой роднина по силата на тази разпоредба(64). Затова, макар Съдът да постановява, че принципът на „висшия интерес“ на детето не задължава държавите членки да използват „клаузата за суверенитет“(65), всъщност в много случаи той може изобщо да не допуска те да направят това(66).
65. Накрая ще отбележа, че според мен в случай като този в главното производство е налице друго „право, гарантирано от правото на Съюза“ по смисъла на член 47, първа алинея от Хартата, а именно правото на непридружения ненавършил пълнолетие да получи надлежно, безпристрастно и справедливо разглеждане на отнасящото се до него искане за „поемане на отговорност“.
66. Всъщност Регламент „ Дъблин III“ (и Регламентът за прилагане) възлага на органите на държавите членки някои задължения, по-специално във връзка с прилагането на член 8, параграф 2 от първия регламент. По-конкретно, държава членка, която получава искане за „поемане на отговорност“ въз основа на тази разпоредба, е длъжна да извърши „необходимите проверки“, преди да отговори на това искане. Тази държава членка „проверява […] по изчерпателен и обективен начин и въз основа на цялата информация, която е пряко или непряко на нейно разположение“(67), дали са изпълнени изискванията на тази разпоредба(68), като при това трябва да спазва редица други материалноправни(69), процесуални(70) и доказателствени правила(71), изброени в двата акта.
67. Според мен тези задължения, заедно със задълженията, залегнали в член 7 (право на семеен живот) и в член 24, параграф 2 („висш интерес на детето“) от Хартата, не само изискват от компетентните органи на замолената държава членка, които разглеждат положението на непридружено ненавършило пълнолетие лице, да действат проактивно при определянето на неговия висш интерес и да проверят дали са изпълнени изискванията на член 8, параграф 2 от Регламент „Дъблин III“, но и се трансформират в съответно право на това ненавършило пълнолетие лице да получи безпристрастно и справедливо разглеждане на искането за „поемане на отговорност“ в съответствие с този висш интерес(72).
2) По необходимостта от ефективни правни средства за защита пред съд или правораздавателен орган
68. От разясненията, дадени в предходния раздел, следва, че когато държава членка откаже на каквото и да било основание да уважи искане за поемане на отговорност, отправено съгласно член 8, параграф 2 от Регламент „ Дъблин III“, и този отказ е неоправдан, лишен от основание или най-общо незаконосъобразен, тя може да накърни защитените от правото на Съюза права на непридружения ненавършил пълнолетие. Конкретната последица от това решение е, че кандидатът няма да бъде прехвърлен и съответно няма да се събере със своя роднина. Следователно, в съответствие с член 47, първа алинея от Хартата, ненавършилият пълнолетие трябва да разполага с ефективно правно средство за защита пред съд или правораздавателен орган срещу такова решение(73).
69. От друга страна, предполагаемият чичо на непридружения непълнолетен според мен не черпи никакво реално право от прилагането на член 8, параграф 2 от Регламент „ Дъблин III“. Тази разпоредба е насочена към непридружения непълнолетен и защитата на неговия „висш интерес“ (член 24, параграф 2 от Хартата) и на правото му на „семеен живот“ (член 7 от Хартата). Тя нито се фокусира върху, нито предоставя някакви права на „членовете на семейството“ му или на „роднините“ му.
70. Искам да подчертая, че в ситуация като тази в главното производство, ако непридруженият непълнолетен не може да оспори отказа на органите на замолената държава членка да „поемат отговорност“ за него, той не би имал възможност да защити правата си пред съда, тъй като в крайна сметка органите на молещата държава членка не биха приели „решение за прехвърляне“ по смисъла на член 27, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ (74).
71. Освен това ми се струва очевидно, че такова средство за правна защита трябва да бъде предоставено от замолената държава членка (в случая Нидерландия) пред съд или правораздавателен орган на тази държава членка (като например запитващата юрисдикция). Всъщност е невъзможно то да бъде предоставено от молещата държава членка пред собствените ѝ национални съдилища или правораздавателни органи. Въпреки че дъблинската система се основава на взаимно доверие(75), понастоящем тя не е напълно интегрирана система, в която юрисдикциите на държавата членка А биха могли да преразглеждат решение на административните органи на държавата членка Б и да постановяват задължителни за тези органи съдебни решения.
2. По липсата на противоречие между член 47, първа алинея от Хартата и Регламент „Дъблин III“
72. След като се установи, че в ситуация като тази в главното производство кандидатът за международна закрила има право на ефективно правно средство за защита съгласно член 47, първа алинея от Хартата във връзка с член 7 и член 24, параграф 2 от нея, сега следва да се прецени дали предоставянето на такова средство за защита не е в разрез с текста на член 27, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ и с общата система и цели на този регламент.
73. В такъв случай би имало противоречие между Регламент „Дъблин III“ и член 47, първа алинея от Хартата. Регламентът би налагал ограничение на правото, гарантирано от Хартата(76). Такова ограничаване би било допустимо само ако отговаря на строгите изисквания, изброени в член 52, параграф 1 от Хартата, а именно, първо, „да бъде предвидено в закон“, второ, да зачита „основното съдържание“ на същото право, и трето, да зачита принципа на пропорционалност. Считам, че в случай като разглеждания в главното производство лишаването на непридружен непълнолетен от ефективно правно средство за защита като цяло би накърнило „основното съдържание“ на правото му на такава защита. Съдът не би имал друг избор, освен да обяви член 27, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ (или, в зависимост от случая, Регламента като цяло) за невалиден.
74. Съществуват обаче няколко съображения, които ме карат да отхвърля подобен краен извод и да приема, че всъщност няма противоречие между Регламент „Дъблин III“ и член 47, първа алинея от Хартата.
75. На първо място, според мен нищо в текста на член 27, параграф 1 от Регламент „ Дъблин III“ не указва, че щом като тази разпоредба предоставя само правна защита срещу „решения за прехвърляне“(77), значи изключва възможността за ефективна правна защита в разглеждания случай. Тази разпоредба е изрично приета от законодателя на Съюза с цел да се засили съдебната защита на търсещите убежище лица(78), а не за да може да се използва като „скрит коз“ за лишаването им от ефективна правна защита в други случаи, които не попадат в нейния обхват. Дори да се приеме, че текстът на член 27, параграф 1 не е еднозначен по този въпрос, според мен не би било възможно тази разпоредба да се тълкува в смисъл, че има такъв изчерпателен характер. Всъщност съгласно постоянната съдебна практика, когато текст от вторичното право може да бъде тълкуван по различни начини, следва да се предпочете това тълкувание, съгласно което разпоредбата съответства на първичното право (включително на произтичащите от Хартата права и свободи), а не онова, което води до установяване на несъвместимост с последното(79).
76. На второ място, досежно общата система и целите на Регламент „Дъблин III“ считам, че по-голямата част от доводите на Комисията и правителствата на държавите членки, представени в съдебното заседание и в писмените им становища, се основават (според мен погрешно) на постановката, че предоставянето на правна защита би било несъвместимо с присъщата на този регламент цел да се осигури „бърза обработка на молбите за международна закрила“ и „бързо да се определи компетентната държава членка“, както и с предвидените за целта стриктни срокове. По-специално френското правителство твърди, че упражняването на правно средство за защита би било на практика невъзможно, като се има предвид, че тези срокове ще продължат да текат и вероятно ще имат отражение върху определянето на държавата членка, компетентна за разглеждането на молбата(80).
77. Според мен тези съображения не отчитат факта, че сроковете са въведени от законодателя на Съюза преди всичко за да се „гарантира ефективен достъп до процедурите за предоставяне на международна закрила“(81) и да се защитят правата на търсещите убежище, посочени в достиженията на правото на Съюза в областта на убежището и в Хартата(82).
78. Ако се приеме, както е направил Съдът в решението си по дело Shiri, че изричната цел на сроковете, предвидени в Регламент „Дъблин III“, е да се защитят търсещите убежище(83), трябва също така да се признае, че не може тези срокове да се изтъкват като пречка за ефективната правна защита на търсещите убежище, особено когато се твърди, че са нарушени (други) техни права, произтичащи от Хартата (в настоящия случай, правото на „семеен живот“ и правото на защита на „висшия интерес“ на ненавършилите пълнолетие съгласно член 7 и член 24, параграф 2 от Хартата).
79. Обратният извод би довел до доста абсурдното положение търсещото убежище лице да бъде лишено от ефективна правна защита, тъй като се предполага, че е в негов интерес предвидените в Регламент „Дъблин III“ процедури да се извършват бързо и в резултат на това компетентните органи на държавите членки да разполагат с неограничено право на преценка в това отношение. Със сигурност по-добрият подход в случая би бил да се отчете фактът, че ако търсещото убежище лице реши да упражни своето право на ефективна защита, то е защото е убедено, че съдебната защита на неговите права и интереси е по-важна от бързото определяне на държавата членка, компетентна за разглеждането на молбата му за международна закрила(84).
80. При тълкуването на член 27, параграф 1 от Регламент „ Дъблин III“ Съдът признава, че забавянията при определянето на компетентната държава членка са неизбежна последица от задължението на държавите членки да предвидят ефективни правни средства за защита(85). Това не му е попречило да направи извода, че с приемането на този регламент законодателят на Съюза не е възнамерявал „да жертва съдебната защита на търсещите убежище лица в полза на изискването за бърза обработка на молбите за убежище“(86). Не виждам пречка в разглеждания случай да се възприеме подобно тълкуване(87).
81. Освен това ще отбележа, че в член 12, параграф 2 от Регламента за прилагане се уточнява, че неспазването на сроковете за приемане на отговор по искане за поемане на отговорност или за осъществяване на прехвърляне на непридружен ненавършил пълнолетие не съставлява безусловна пречка за продължаване на процедурата за осъществяване на прехвърлянето. За мен тази разпоредба потвърждава, че в случай на непридружени ненавършили пълнолетие целта за спазване на стриктните срокове, посочени в Регламент „Дъблин III“ или в Регламента за прилагане, е второстепенна спрямо целта да се гарантира правилното прилагане на съдържащите се в тези актове правила и адекватната защита на засегнатите лица. Накратко, позоваването на тези срокове трудно може да попречи на непридружения ненавършил пълнолетие да обжалва отказ на органите на замолената държава членка да поемат отговорност за него, след като молещата държава членка е приела, че „критерият за компетентност“ по член 8, параграф 2 от Регламент „Дъблин III“ определя за компетентна замолената държава членка.
82. Във всеки случай съществува лесно решение на проблема с произтичащото от съдебното производство забавяне при определянето на компетентната държава членка. Всъщност според мен присъщата на Регламент „Дъблин III“ цел за бърза обработка на молбите изисква, в интерес както на непридружените ненавършили пълнолетие, така и на безпроблемното цялостно функциониране на въведената с този регламент система, самият въведен с член 47, първа алинея от Хартата способ за правна защита на непридружените ненавършили пълнолетие лица да бъде бърз(88).
83. В тази насока за мен е очевидно също, че упражняването на този способ за защита трябва да има суспензивно действие по отношение на процедурата за определяне на компетентната държава членка. Ако съдилищата на замолената държава членка в крайна сметка решат, че компетентните органи на тази държава членка са допуснали грешка, като са отказали да поемат отговорност за непридружено ненавършило пълнолетие лице като кандидата, отказът им ще бъде отменен (ако решението не бъде изменено) и тези органи ще трябва да представят нов отговор в рамките на посочените срокове, които ще се прилагат наново(89). Така последиците, които биха настъпили в случай на неспазване на тези срокове, ще бъдат напълно запазени.
84. На трето място, считам, че задължението на държавите членки да предвидят ефективни правни средства за защита в случая съответства на целта на законодателя на Съюза да включи непридружените ненавършили пълнолетие в процеса на определяне на държавата членка, компетентна за разглеждането на молбата им. Тази цел може би е най-добре отразена в член 6, параграф 2 от Регламент „ Дъблин III“ и член 12, параграф 3 от Регламента за прилагане, както и в посочените в тях конкретни задължения за държавите членки(90).
85. Според мен същите тези задължения биха могли да допринесат в настоящия случай да се гарантира, че правната защита на непридружения ненавършил пълнолетие е ефективна, а не просто илюзорна. Например е съвсем възможно да се направи извод, че тъй като тези разпоредби са достатъчно общо и широко формулирани, те на практика включват конкретно и точно задължение на молещата държава членка да информира представителя на непридружения ненавършил пълнолетие за отправеното от властите ѝ искане за „поемане на отговорност“ на основание член 8, параграф 2 от този регламент към друга държава членка (замолената държава членка), а впоследствие — за отрицателния отговор на властите на другата държава членка по това искане. Такова задължение би дало възможност на непридружения непълнолетен да се информира за съдържанието на решението на замолената държава членка, и ако желае, да го обжалва.
86. Четвърто и най-важно, задължението на държавите членки да предвидят ефективни правни средства за защита в разглеждания случай всъщност може да допринесе за правилното и ефективно прилагане на правилата, съдържащи се в Регламент „Дъблин III“ и в Регламента за прилагане. Ясно е, че „критериите за компетентността“ и целият набор от други материалноправни, процесуални и доказателствени правила, предвидени в двата акта(91) за защита на непридружените ненавършили пълнолетие, биха се оказали донякъде безсмислени и/или лишени от полезен ефект, ако при разглеждането на исканията за поемане на отговорност органите на държавите членки имат пълна свобода на преценка при прилагането им и винаги избягват съдебния контрол, освен в случаите, когато ненавършилият пълнолетие трябва да бъде прехвърлен в друга държава членка (хипотези, които са обхванати от член 27, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“). Като цяло, може да се застраши постигането на целта да се гарантира, че определянето на компетентната държава членка се основава на „обективни и справедливи критерии“(92); различията в прилагането на тези правила и критерии биха могли да застрашат безпроблемното функциониране на Регламент „Дъблин III“, което се основава на принципите на административно сътрудничество(93), солидарност(94)и взаимно доверие(95), като дори може да се стигне до положение на „блокиране“ поради непреодолими различия между държавите членки, които процедурата за решаване на спорове по член 37, параграф 2 от този регламент може да не е в състояние да разреши(96). Стигайки до крайност, една държава членка би могла, ако пожелае, системно да отхвърля всяко отправено до нея искане за поемане на отговорност(97).
87. С оглед на всички тези съображения се съмнявам, че запазването на разграничение между хипотезата, при която непридружен ненавършил пълнолетие трябва да бъде прехвърлен (и има право на правна защита по член 27, параграф 1 от Регламент „ Дъблин III“), и хипотезата, при която замолената държава членка отказва да поеме отговорността за него на основание член 8, параграф 2 от този регламент, така че той остава в държавата членка, в която се намира (и не разполага, според встъпилите страни, с правно средство за защита), продължава да има смисъл. Лесно можем да си представим ситуация, в която непридружен ненавършил пълнолетие пристига в Гърция, а впоследствие някак успява да се придвижи до Нидерландия, където живее неговият предполагаем чичо. Ненавършилият пълнолетие би извършил именно „вторично придвижване“, каквото този регламент има за цел да ограничи (подаване на последователни молби за международна закрила в различни държави членки). Ако обаче впоследствие Нидерландия отправи искане за „обратно приемане“ към Гърция и в крайна сметка приеме решение за прехвърляне на ненавършилия пълнолетие обратно в Гърция, това решение би попаднало в обхвата на член 27, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ и ненавършилият пълнолетие би получил възможност да се защити пред съдилищата в Нидерландия. Според тези страни същото ненавършило пълнолетие лице няма да разполага с такова правно средство за защита, ако, подобно на кандидата, спази правилата и остане в Гърция, а Нидерландия просто откаже да поеме отговорност за него(98).
88. Считам, от една страна, че подобен подход всъщност ще възнагради лицата, които в разрез с правилата извършват неразрешено вторично придвижване, и че това ще създаде допълнителен „стимул“ за непридружените ненавършили пълнолетие да пътуват незаконно — с риск за сигурността, безопасността и благосъстоянието си — към държавата членка, в която се намира „член на семейството“ или „роднина“.
89. Като заключение на този раздел бих искал да подчертая, че Съдът не за първи път би постановил, че член 47, първа алинея от Хартата задължава държавите членки да предвидят ефективни правни средства за защита в случай, в който това не е изрично предвидено от приложимата правна уредба на Съюза. Само за пример ще посоча, че наскоро Съдът се произнесе точно в този смисъл в решение Minister van Buitenlandse Zaken(99), което се отнася до тълкуването на Визовия кодекс.
3. Към преработване на дъблинската система?
90. Струва ми се, че много голяма част от опасенията, изразени от правителствата на държавите членки в хода на настоящото производство, произтичат поне отчасти от обстоятелството, че ако Съдът приеме, че в случая трябва да се предостави ефективно правно средства за защита, ще трябва да направи същото и по множество други дела, което в крайна сметка би могло да доведе до преработване на дъблинската система.
91. Според мен обаче решението, което предлагам, няма да има такива последици поради три основни причини.
92. Първо, не бива да се забравя, че значителна част, ако не и мнозинството от исканията за „обратно приемане“ или за „поемане на отговорност“ всъщност се отнасят до търсещи убежище лица, които физически се намират в държавата членка, в която биха искали да се разгледа молбата им за международна закрила и които се опитват да избегнат прехвърлянето им в друга държава членка (съгласно член 13 или член 18, параграф 1, букви в)—г) от Регламент „Дъблин III“). За такива случаи член 27, параграф 1 от този регламент вече предвижда правни средства за защита, като изчерпателно разглежда въпроса дали и ако да, кога следва да се предоставят тези средства(100). Както подчертава Съдът в решение M.A. и др.(101), щом в определен момент от дъблинската процедура е налице ефективно правно средство за защита, това е достатъчно за защита на индивидуалните права на кандидата за международна закрила.
93. Второ, предлаганото от мен решение се свежда до определени хипотези. То засяга прилагането на много специфична разпоредба от Регламент „Дъблин III“ (член 8, параграф 2), която се отнася до особена категория търсещи убежище лица (непридружени ненавършили пълнолетие) и цели да гарантира пълното зачитане на някои основни права (член 7 и член 24, параграф 2 от Хартата). Такова средство за защита не би трябвало да се предоставя на всички търсещи убежище лица, във връзка с всички критерии, посочени в този регламент.
94. Действително, констатациите, които ме доведоха до извода, че в настоящия случай трябва да се предостави ефективна правна защита, според мен биха могли да се приложат и в хипотезата, когато непридружен ненавършил пълнолетие, който желае да бъде прехвърлен на основание член 8, параграф 2 от Регламент „Дъблин III“, твърди, че основните му права (член 7 и член 24, параграф 2 от Хартата) са накърнени не от акт на замолената държава членка (в случая Нидерландия), а от действие или бездействие на органите на държавата членка, в която се намира кандидатът (в случая Гърция)(102).
95. Трябва да е ясно, че непридруженият ненавършил пълнолетие може да има различни основания за такова оспорване: той може да твърди, че органите на тази държава членка не са разгледали искане за „поемане на отговорност“ на основание член 8, параграф 2 от Регламент „Дъблин III“ или не са спазили сроковете (за подаване на това искане или за прехвърляне на ненавършилия пълнолетие), или дори че са приложили неправилно клаузата за суверенитет по член 17, параграф 1 от този регламент. Каквото и да е основанието, в крайна сметка тази държава членка става компетентна за разглеждането на молбата на ненавършилия пълнолетие. Подобно решение естествено има материалноправни последици за него, защото той няма да бъде прехвърлен в друга държава членка, а трябва да остане там, където се намира, докато трае обработването и разглеждането на молбата му за международна закрила.
96. На трето място обаче, ясно е, че дори ако в този случай, както и в настоящия, трябва да се признае право на ефективни правни средства за защита, решението на всяка от държавите членки, независимо дали молещата или замолената, не би подлежало на обжалване, докато не стане окончателно.
97. В тази насока е необходимо да се уточни, че молещата държава членка може да подаде последователни искания за „поемане на отговорност“ само ако не е изтекъл императивният срок, предвиден за тази цел в член 21, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“(103). След изтичането на този срок евентуалният пропуск на тази държава членка да отправи искане за „поемане на отговорност“ на основание член 8, параграф 2 от Регламент „Дъблин III“ става окончателен и следователно според мен потенциално подлежи на обжалване. Преди това обаче оспорването му не би следвало да е възможно. По същия начин, веднъж щом изтече срокът за отговор на окончателното искане за „поемане на отговорност“, отправено от молещата държава членка(104) (или, в зависимост от случая, след като изтече двуседмичният срок за отговор на искането за преразглеждане)(105), отказът на замолената държава членка също става окончателен и следователно подлежи на контрол. Всеки отказ, за който обаче е съобщено преди този момент, не следва да подлежи на оспорване, докато не стане част от окончателно решение или не се превърне в такова.
98. По тези съображения считам, че ако Съдът приеме предложеното от мен решение и постанови, че в случая трябва да се предостави ефективно правно средство за защита съгласно член 47, първа алинея от Хартата, това не би довело до „преработване“, от каквото се опасяват правителствата на държавите членки.
В. Няколко съображения относно практическите условия на правната защита (въпрос 3)
99. С третия си въпрос запитващата юрисдикция иска да се установят практическите условия на защитата, която според мен трябва да бъде предоставена на търсещо убежище лице като кандидата съгласно член 47, първа алинея от Хартата. По-точно тя иска да знае как и от коя държава членка следва да се съобщи на това лице решението на замолената държава членка и правото то да бъде обжалвано. Моите съображения в отговор на този въпрос ще бъдат доста кратки, доколкото вече посочих, че i) правото на защита следва да се упражнява пред съдилищата или правораздавателните органи на замолената държава членка и ii) тази държава членка трябва да гарантира, че на търсещия убежище е предоставено средство за бърза защита(106).
100. Ще добавя, че съгласно постоянната съдебна практика при липсата на хармонизация на националните процедури, по силата на принципа на процесуална автономия редът и условията за упражняване на правото на обжалване се уреждат от правния ред на всяка държава членка само при условие че тези правила не са по-неблагоприятни от правилата, които уреждат подобни положения по националното право (принцип на равностойност), и което е особено важно, не правят практически невъзможно или прекомерно трудно упражняването на правата, предоставени от правото на Съюза (принцип на ефективност)(107).
101. Тези изисквания за равностойност и ефективност изразяват общото задължение на държавите членки да гарантират съдебната защита на правата, които правните субекти черпят от правото на Съюза. Те важат както за определянето на юрисдикциите, компетентни да разглеждат искове, основани на това право, така и за определянето на процесуалните правила(108).
102. За мен е очевидно, че в настоящия случай запитващата юрисдикция, която е единствено компетентна да тълкува националната правна уредба, следва да определи дали и доколко режимът на преразглеждане в Нидерландия отговаря на тези изисквания и дали тя е компетентна да преразгледа решение на държавния секретар за отхвърляне на искане за „поемане на отговорност“(109). След това уточнение бих искал да подчертая, че за да се осигури наистина ефективно средство за защита, компетентният съд според мен трябва да извърши пълно преразглеждане на такова решение от правна и фактическа страна, за да прецени дали правата(110) на кандидата са били нарушени и евентуално да отмени или измени спорното решение.
103. Освен това, пак според постоянната съдебна практика ефективността на съдебния контрол (съгласно член 47, първа алинея от Хартата) изисква заинтересованото лице да може да се запознае с основанията за взетото спрямо него решение чрез прочита на самото решение или чрез съобщаване на тези основания по искане на това лице(111).
104. В това отношение считам, че в крайна сметка компетентните органи на молещата държава членка (в случая гръцките органи), които единствено си взаимодействат с непридружения ненавършил пълнолетие, следва да го информират за отказа на органите на замолената държава членка и за правото му да обжалва или да поиска преразглеждане на това решение(112).
105. Причините за това според мен са две. От една страна, с приемането на Регламент „Дъблин III“ законодателят на Съюза подчертава значението на административното сътрудничество(113) и, изглежда, подкрепя създаването на механизъм за обслужване „на едно гише“, който позволява на търсещите убежище да си взаимодействат с органите само на една държава членка и да изпълнят всички административни формалности на едно място. От друга страна, струва ми се, че в случая това задължение би спестило на непридружен ненавършил пълнолетие, какъвто е кандидатът, проблемите, свързани с необходимостта да се занимава с компетентните органи и на молещата, и на замолената държава членка (всеки от които действа по различни правила) поне до момента, в който реши да упражни правото си на ефективна правна защита. Следователно като цяло той ще се ползва с по-голяма защита в съответствие с целите на дъблинската система(114).
106. Освен това за мен принципът на административно сътрудничество задължително предполага, че ако непридружен ненавършил пълнолетие, какъвто е кандидатът, подаде жалба пред юрисдикциите на замолената държава членка (в случая Нидерландия) срещу отказа на компетентните органи на тази държава членка да „поемат отговорност“, тези органи трябва да уведомят властите на молещата държава членка (в случая Гърция), че е подадена такава жалба(115).
107. Според мен това трябва да се направи, за да се даде възможност на органите на молещата държава членка да спрат процедурата, свързана с определянето на компетентната държава членка, докато трае производството по обжалване(116) — този суспензивен ефект е необходим, за да се гарантира, че тези органи няма междувременно да решат, че са компетентни да разгледат молбата за международна закрила на непридружения ненавършил пълнолетие и в резултат на това да пристъпят към преценка по същество на молбата му за убежище.
V. Заключение
108. По изложените съображения предлагам на Съда да отговори на преюдициалните въпроси на Rechtbank Den Haag zittingsplaats Haarlem (Районен съд Хага, заседаващ в Харлем, Нидерландия), както следва:
„1) Член 27, параграф 1 от Регламент (ЕС) № 604/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година за установяване на критерии и механизми за определяне на държавата членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила, която е подадена в една от държавите членки от гражданин на трета държава или от лице без гражданство, не може да се тълкува в смисъл, че задължава държавите членки да предоставят ефективно правно средство за защита срещу отказа на компетентните им органи да уважат искане за поемане на отговорност по смисъла на член 22, параграф 1 във връзка с член 8, параграф 2 от този регламент.
2) В такава хипотеза обаче член 47, първа алинея от Хартата на основните права на Европейския съюз във връзка с член 7 и член 24, параграф 2 от нея изисква държавите членки, чиито компетентни органи са отказали да уважат искането за поемане на отговорност, да предоставят на съответния непридружен ненавършил непълнолетие (но не и на предполагаемия негов роднина) такова ефективно правно средство за защита пред националните юрисдикции на съответната държава членка.
3) Подробните правила относно практическите условия на тази защита се уреждат от правния ред на всяка държава членка, в съответствие с принципа на процесуална автономия и при спазване на принципите на ефективност и равностойност, както и на задължението на органите на държавата членка, отправила искането за поемане на отговорност: i) да информират съответния непридружен ненавършил пълнолетие за отговора, даден от техните колеги в замолената държава членка, и ii) да спрат процедурата за определяне на държавата членка, компетентна за разглеждане на молбата за международна закрила на ненавършилия пълнолетие, за времето, през което се разглежда неговата жалба“.
1 Език на оригиналния текст: английски.
2 Вж. Европейска служба за подкрепа в областта на убежището (EASO), Годишен доклад относно положението в областта на убежището в Европейския съюз, 2015 г., стр. 109.
3 Вж. https://ec.europa.eu/eurostat/web/products-eurostat-news/-/ddn-20210423‑1.
4 Регламент (ЕС) № 604/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година за установяване на критерии и механизми за определяне на държавата членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила, която е подадена в една от държавите членки от гражданин на трета държава или от лице без гражданство (OB L 180, 2013 г., стр. 31, наричан по-нататък „Регламент „Дъблин III“).
5 Вж. по-специално решения от 7 юни 2016 г., Ghezelbash (C‑63/15, EU:C:2016:409), от 23 януари 2019 г., M.A. и др. (C‑661/17, EU:C:2019:53), и от 19 март 2019 г., Jawo (C‑163/17, EU:C:2019:218).
6 Съгласно член 2, букви и) и й) от Регламент „Дъблин III“ за целите на този регламент „ненавършил пълнолетие“ означава „гражданин на трета държава или лице без гражданство, което не е навършило 18 години“, а „непридружен ненавършил пълнолетие“ — съответно „ненавършил пълнолетие, който пристига на територията на държавите членки и не е придружен от пълнолетен, който отговаря за него […], за времето през което той не е ефективно поставен под грижите на пълнолетен“.
7 Съгласно член 2, буква з) от Регламент „Дъблин III“ „роднина“ означава „пълнолетната леля или пълнолетният чичо, или бабата или дядото на кандидата, които се намират на територията на държава членка“.
8 Регламент на Комисията от 2 септември 2003 година за определяне условията за прилагане на Регламент (ЕО) № 343/2003 на Съвета за установяване на критерии и механизми за определяне на държавата членка, която е компетентна за разглеждането на молба за убежище, която е подадена в една от държавите членки от гражданин на трета страна (ОВ L 222, 2003 г., стр. 3; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 6, стр. 140), изменен с Регламент за изпълнение (ЕС) № 118/2014 на Комисията от 30 януари 2014 година (ОВ L 39, 2014 г., стр. 1).
9 В акта за преюдициално запитване запитващата юрисдикция посочва още, че на 2 юли 2020 г. гръцките власти отново са поискали от държавния секретар да поеме отговорност за кандидата. На 9 юли 2020 г. държавният секретар отхвърля това искане. Този отказ не е включен в жалбата пред запитващата юрисдикция.
10 Както посочих в точка 20 по-горе, страни в производството пред запитващата юрисдикция са кандидатът и S. В преюдициалното си запитване обаче запитващата юрисдикция възпроизвежда само доводите на кандидата.
11 Решение от 7 юни 2016 г. (C‑63/15, EU:C:2016:409).
12 Решение от 7 юни 2016 г. (C‑155/15, EU:C:2016:410).
13 Държавният секретар посочва, че доколкото търсещите убежище лица не разполагат със средство за правна защита, освен в изрично обхванатите от член 27 от Регламент „Дъблин III“ случаи, органите на молещата държава членка имат право във всички случаи, когато техните колеги в замолената държава членка отказват да поемат отговорност за търсещо убежище лице, да поискат преразглеждане на искането за „поемане на отговорност“ (съгласно член 5, параграф 2 от Регламента за прилагане) или да започнат процедурата за уреждане на спора, подробно описана в член 37, параграф 2 от Регламент „Дъблин III“.
14 Вж. член 21, параграф 1 и член 22, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ (възпроизведени в т. 10 и 11 по-горе).
15 Вж. съображение 16 от Регламент „Дъблин III“.
16 Бих искал да подчертая, че за преценката дали кандидатът е „ненавършил пълнолетие“ е от значение само датата на подаване на молбата за международна закрила (вж. по аналогия решение от 12 април 2018 г., A и S (C‑550/16, EU:C:2018:248, т. 39—64). Оттук фактът, че в делото по главното производство кандидатът вече е навършил 18 години, след като е подал молбата си за международна закрила в Гърция, е ирелевантен.
17 Член 26, параграф 1 предвижда, че „[к]огато замолената държава членка се съгласи да поеме отговорността или да приеме обратно кандидат или друго лице от посочените в член 18, параграф 1, буква в) или г), молещата държава членка, уведомява засегнатото лице за решението да го прехвърли в компетентната държава членка и, където това е необходимо, че тя няма да разглежда неговата молба за международна закрила“ (курсивът е мой). Член 29, параграф 1 посочва, че предаването на съответното лице се осъществява „най-късно в шестмесечен срок от приемането на искането […] да [се] поеме отговорността или да [се] приеме обратно“ въпросното лице (курсивът е мой).
18 Вж. също в това отношение съображение 19 от Регламент „Дъблин III“, в което се пояснява, че предвидената в член 27, параграф 1 от този регламент ефективна правна защита включва „разглеждането […] на законовата и фактическа ситуация в държавата членка, в която е прехвърлен кандидатът“ (курсивът е мой).
19 В членове 23 и 24 от Регламент „Дъблин III“ се описва подробно процедурата, която се прилага за „искания за обратно приемане“ (каквито могат да се правят само в случаите по член 18, параграф 1, букви б)—г) от Регламент „Дъблин III“). В настоящия случай става въпрос за „искане за поемане на отговорност“, а не за „искане за обратно приемане“.
20 Вж. в този смисъл решения от 31 май 2018 г., Hassan (C‑647/16, EU:C:2018:368, т. 60), и от 4 октомври 2018 г., Фатхи (C‑56/17, EU:C:2018:803, т. 54).
21 Вж. по-специално решение от 7 юни 2016 г., Ghezelbash (C‑63/15, EU:C:2016:409, т. 53).
22 Това е така, защото, както става ясно от съображение 19 от Регламент „Дъблин III“, член 27, параграф 1 е приет, за да се осигури пълното зачитане на член 47 от Хартата.
23 С други думи, такова тълкуване би било contra legem и следователно неприемливо. Вж. по аналогия решение от 24 януари 2012 г., Dominguez (C‑282/10, EU:C:2012:33, т. 24 и 25 и цитираната съдебна практика).
24 Вж. член 28, параграф 5 от Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета за установяване на критерии и механизми за определяне на държавата членка, компетентна за разглеждането на молба за международна закрила, която е подадена в една от държавите членки от гражданин на трета държава или от лице без гражданство (преработен текст) (COM/2016/0270 final).
25 ОВ C 143, 2021 г., стр. 4.
26 Отбелязвам, че най-новото предложение на Комисията не съдържа еквивалентна разпоредба (вж. член 33 от Предложение за регламент на Европейския парламент и на Съвета относно управлението на убежището и миграцията и за изменение на Директива 2003/109/ЕО на Съвета и на предложения Регламент (ЕС) XXX/XXX [фонд „Убежище и миграция“] (COM(2020) 610 final).
27 Относно общия принцип на ефективна съдебна защита вж. решение от 15 май 1986 г., Johnston (222/84, EU:C:1986:206, т. 18). По-късно, във връзка с член 47 от Хартата вж. по-специално решения от 13 март 2007 г., Unibet (C‑432/05, EU:C:2007:163, т. 37), и от 18 декември 2014 г., Abdida (C‑562/13, EU:C:2014:2453, т. 45).
28 Ето защо съгласно член 52, параграф 3 от Хартата първото право има същия смисъл и обхват като второто, въпреки че правото на Съюза може да предоставя по-широка защита.
29 Вж. решение от 6 октомври 2020 г., État luxembourgeois (Право на обжалване на искане за обмен на информация по данъчни въпроси) (C‑245/19 и C‑246/19, EU:C:2020:795, т. 54 и цитираната съдебна практика).
30 Пак там, точка 55.
31 Вж. член 51, параграф 1 от Хартата, тълкуван по-специално в решение от 26 февруари 2013 г., Åkerberg Fransson (C‑617/10, EU:C:2013:105, т. 17—23).
32 Вж. заключението на генералния адвокат Bobek по дело El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:659, т. 76). При все това, последното изискване се тълкува доста широко в практиката на Съда. Съдът например е постановил, че всяко лице може да се позове на общия принцип на защита срещу произволна или непропорционална намеса на публичната власт в частната му сфера на дейност (вж. по-специално решение от 6 октомври 2020 г., État luxembourgeois (Право на обжалване на искане за обмен на информация по данъчни въпроси) (C‑245/19 и C‑246/19, EU:C:2020:795, т. 57 и 58) или на правото на свободно предоставяне на услуги и на свободата на установяване, предвидени в членове 56 ДФЕС и 49 ДФЕС (вж. решение от 14 юни 2017 г., Online Games и др. (C‑685/15, EU:C:2017:452, т. 58).
33 Така тези органи „прилагат правото на Съюза“ по смисъла на член 51, параграф 1 от Хартата.
34 Въпреки че член 27, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ не предвижда такова правно средство за защита (вж. моя анализ на първия въпрос).
35 С изключение на критерия, предвиден в член 8, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“, относно присъствието на „член на семейството“ в друга държава членка.
36 Курсивът е мой. Тези задължения трябва да се разграничават от възможността на държавите членки, предоставена съгласно член 17, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“, за дерогиране на критериите за компетентност, по-специално от хуманитарни и състрадателни съображения, с цел да бъдат събрани заедно членове на семейството, роднини или други близки, както и за разглеждане на молба за международна закрила, подадена до съответната държава членка или до друга държава членка (вж. съображение 17 от този регламент).
37 Вж. съображение 39 от Регламент „Дъблин III“, където се споменават по-конкретно основните права, гарантирани в членове 1, 4, 7, 18, 24 и 47 от Хартата.
38 Освен че признава в член 27, параграф 1 правото на ефективни правни средства за защита при определени обстоятелства, Регламент „Дъблин III“ съдържа правила относно правото на достъп до процедурата по предоставяне на убежище (член 3), правото на информация (член 4), правото на изслушване (член 5), правила относно задържането (член 28) и относно съхраняването на лични данни (член 38).
39 Вж. решения от 7 юни 2016 г., Ghezelbash (C‑63/15, EU:C:2016:409), от 7 юни 2016 г, Karim (C‑155/15, EU:C:2016:410), и от 25 октомври 2017 г., Shiri (C‑201/16, EU:C:2017:805).
40 Вж. в този смисъл съображения 9, 13, 14, 16 и 19 от Регламент „Дъблин III“.
41 Съображение 16 от Регламент „Дъблин III“ (курсивът е мой).
42 Вж. съображения 13 и 14 от този регламент.
43 Съгласно член 52, параграф 3 от Хартата.
44 Вж. в тази насока решение на ЕСПЧ от 13 юни 1979 г., Marckx с/у Белгия, CE:ECHR:1979:0613JUD000683374, §45). ЕСПЧ също потвърждава, че „семейният живот“ не се ограничава до отношенията между „членовете на семейството“, както са били определени в член 2 от Регламент (ЕО) № 343/2003 на Съвета от 18 февруари 2003 година за установяване на критерии и механизми за определяне на държава членка, компетентна за разглеждането на молба за убежище, която е подадена в една от държавите членки от гражданин на трета страна (OB L 50, 2003 г., стр. 1; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 6 стр. 56) (вж. решение на ЕСПЧ от 7 май 2013 г., L.H. и V.S. с/у Белгия, CE:ECHR:2013:0507DEC006742910, §73).
45 Вж. по аналогия решение от 16 юли 2020 г., État belge (Събиране на семейството — Малолетно или непълнолетно дете) (C‑133/19, C‑136/19 и C‑137/19, EU:C:2020:577, т. 34).
46 Съгласно тази разпоредба при определянето на висшия интерес на детето държавите членки надлежно отчитат по-специално възможността за събиране на семейството.
47 В тази разпоредба се посочва, че за целите на прилагането на член 8 от Регламент „Дъблин III“ държавата членка, в която непридруженият ненавършил пълнолетие е подал молбата за международна закрила, възможно най-скоро предприема необходимите действия за идентифициране на членовете на семейството, братята и сестрите или роднините на непридружения ненавършил пълнолетие на територията на държавите членки, като същевременно защитава висшия интерес на ненавършилия пълнолетие.
48 Вж. решение от 23 януари 2019 г., M.A. и др. (C‑661/17, EU:C:2019:53 т. 89).
49 ЕСПЧ е постановил, че ненавършилите пълнолетие „предвид техните специфични нужди и изключителна уязвимост“ заслужават по-голяма защита от останалите търсещи убежище лица. Публичноправните органи имат задължението да ги защитават и да предприемат подходящи мерки като част от своите положителни задължения по член 3 от ЕКПЧ. Вж. по-специално решения на ЕСПЧ от 19 януари 2012 г., Popov с/у Франция (CE:ECHR:2012:0119JUD003947207, § 91), и от 4 ноември 2014 г., Tarakhel с/у Швейцария (CE:ECHR:2014:1104JUD002921712, § 118 и 119).
50 Вж. съображение 13 от Регламент „Дъблин III“. Вж. и Директива 2013/33/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година за определяне на стандарти относно приемането на кандидати за международна закрила (ОВ L 180, 2013 г., стр. 96, наричана по-нататък „Директивата за приемането“). Съгласно тази директива, която се прилага по отношение на кандидатите за международна закрила включително по време на „дъблинската процедура“ (вж. съображение 11 от Регламент „Дъблин III“ и член 3 от него), държавите членки „отчитат […] специфичното положение на уязвимите лица“, включително ненавършилите пълнолетие и непридружените ненавършили пълнолетие (член 21), по-специално като „гарантират стандарт на живот, подходящ за физическото, умственото, духовното, моралното и социалното развитие на ненавършилите пълнолетие“ (член 23).
51 В частност, съгласно член 24, параграф 2 от Директивата за приемането непридружените ненавършили пълнолетие по принцип се настаняват в приемно семейство, в центрове за настаняване, специализирани в приемането на ненавършили пълнолетие, или в други места за настаняване, подходящи за ненавършили пълнолетие, само ако нямат пълнолетен роднина.
52 Вж. съображение 13 от Регламент „Дъблин III“.
53 Член 8, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ предвижда, че когато непридружен ненавършил пълнолетие има член на семейството в друга държава членка, тогава тези лица по правило се събират. Подобно на това член 23, параграф 5 от Директивата за приемането посочва по-специално че ненавършилите пълнолетие кандидати следва да бъдат със своите родители или с пълнолетния, който отговаря за тях, при условие че това е в техния висш интерес.
54 По същия начин от член 24, параграф 2 от Директивата за приемането следва, че когато търсещият убежище непридружен ненавършил пълнолетие има пълнолетен роднина в същата държава членка, той се настанява при този роднина, разбира се, ако това е в неговия висш интерес.
55 Директива 2003/86/ЕО на Съвета от 22 септември 2003 година относно правото на събиране на семейството (ОВ L 251, 2003 г., стр. 12; Специално издание на български език, 2007 г., глава 19, том 6, стр. 164, наричана по-нататък „Директивата за събиране на семейството“).
56 Вж. член 33 (Свобода на придвижване в рамките на държава членка) от Директива 2011/95/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 13 декември 2011 година относно стандарти за определянето на граждани на трети държави или лица без гражданство като лица, на които е предоставена международна закрила, за единния статут на бежанците или на лицата, които отговарят на условията за субсидиарна закрила, както и за съдържанието на предоставената закрила (преработен текст) (ОВ L 337, 2011 г., стр. 9, наричана по-нататък „Директивата за признаването“).
57 Вж. член 10, параграф 3, буква а) от Директивата за събиране на семейството.
58 Освен това изглежда малко вероятно чичото на кандидата (който законно пребивава в Нидерландия) да може да се позове на разпоредбите на Директивата за събиране на семейството, така че кандидатът (негов племенник) да отиде да живее с него. Всъщност съгласно тази директива законно пребиваващите граждани на държави извън Европейския съюз разполагат единствено с право да се съберат със съпруга/съпругата си, малолетните и непълнолетните си деца и децата на съпруга/съпругата в държавата членка, в която пребивават. Освен това държавите членки могат (но не са длъжни) да разрешат събирането на кандидата с несключил брак партньор, пълнолетни деца на негова издръжка или възрастни роднини на негова издръжка.
59 Вж. член 31, параграф 3 от Директива 2013/32/ЕС на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2013 година относно общите процедури за предоставяне и отнемане на международна закрила (ОВ L 180, 2013 г., стр. 60). Общият период може да достигне дори 21 месеца (вж. член 31, параграф 5 от тази директива). Разбира се, държавите членки могат да решат да разглеждат с предимство молбите на непридружени ненавършили пълнолетие лица (вж. член 31, параграф 7, предложение второ от същата директива), но нямат такова задължение.
60 В този аспект не споделям мнението на гръцкото правителство, че дъблинската процедура е просто междинна процедура и само една от стъпките в цялостния процес, през който преминават търсещите убежище лица от момента на подаване на молба за международна закрила до произнасянето по молбата им за убежище. За мен последиците от тази процедура всъщност могат да имат извънредно реални измерения за непридружените ненавършили пълнолетие лица, особено когато те са в съвсем ранна възраст.
61 Вж. по аналогия решение на ЕСПЧ от 19 януари 2012 г., Popov с/у Франция (CE:ECHR:2012:0119JUD003947207, § 100). Това ще важи в още по-голяма степен, ако държавата членка, в която физически се намира непридруженият непълнолетен, е изправена пред особено голям брой молби за международна закрила и има трудности да му осигури всички грижи, които изисква неговият висш интерес.
62 Както става ясно от член 6, параграф 3 от Регламент „Дъблин III“, при определянето на висшия интерес на ненавършилия пълнолетие компетентните органи на държавите членки надлежно отчитат съвкупност от фактори, като мнението на ненавършилия пълнолетие (в съответствие с неговата възраст и зрялост) е само един от тях.
63 Вж. по-специално решение от 21 декември 2011 г., N. S. и др (C‑411/10 и C‑493/10, EU:C:2011:865, т. 64—69 и 108).
64 ЕСПЧ е признал, че по дела във връзка с имиграция „изключителната уязвимост на детето е решаващ фактор и има предимство пред [други] съображения“ (вж. решение на ЕСПЧ от 19 януари 2012 г., Popov с/у Франция, CE:ECHR:2012:0119JUD003947207, § 91).
65 Вж. решение от 23 януари 2019 г., M.A. и др. (C‑661/17, EU:C:2019:53).
66 Във всеки случай, на тази разпоредба може да се позове само държава членка, в която търсещото убежище лице е подало молба за международна закрила. Ето защо тя по-скоро няма отношение към въпроса дали търсещото убежище лице може да обжалва решение на замолената държава членка (пред която няма подадена и регистрирана молба за убежище).
67 Член 3, параграф 2 от Регламента за прилагане (курсивът е мой). Вж. и член 22, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“.
68 По-специално, наличието на доказани семейни връзки между ненавършилия пълнолетие и неговия предполагаем роднина, присъствието на този роднина на територията на тази държава членка, способността му да се грижи за ненавършилия пълнолетие, както и дали събирането е във висшия интерес на последния.
69 Вж. например член 6, параграф 3 от Регламент „Дъблин III“, в който са посочени всички релевантни обстоятелства, които трябва да бъдат отчетени, за да се прецени висшият интерес на непридружения ненавършил пълнолетие, или член 3, параграф 2 и член 5, параграф 1 от Регламента за прилагане, които предвиждат, че само когато „след направена проверка“ замолената държава членка счете, че представените доказателства не установяват нейната компетентност, тя може да отхвърли искане за „поемане на отговорност“. Вж. и член 12 от Регламента за прилагане.
70 Например правилата относно срока, в който държавата членка трябва да отговори на искането за поемане на отговорност (в член 22, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ или в член 5, параграф 2 от Регламента за прилагане).
71 Вж. правилата, включени по-специално в списък A.I.1 от приложение II към Регламента за прилагане, в които подробно са описани различните доказателствени средства, на които може да се прави позоваване, за да се установи присъствие на „член на семейството“, „роднина“ или „близък“ на кандидат, който е непридружен ненавършил пълнолетие.
72 Вж. в това отношение общия принцип на правото на Съюза на добра администрация, посочен по-специално в решение от 8 май 2014 г., N. (C‑604/12, EU:C:2014:302, т. 50).
73 За мен, а и за запитващата юрисдикция (вж. т. 26 по-горе), е очевидно, че процедурата за решаване на спора, предвидена в член 37, параграф 2 от Регламент „Дъблин III“, не представлява ефективно правно средство за защита по смисъла на член 47 от Хартата. Въпреки че тази процедура безспорно е важна „за държавите членки и за съответните кандидати“ (вж. съображение 37 от посочения регламент), считам, че: i) тази процедура се провежда единствено по инициатива на държавите членки и не е на разположение на кандидатите (нито те участват по някакъв начин в нея) и ii) тя не се провежда пред безпристрастен „правораздавателен орган“, който санкционира неправилното прилагане на закона. Става дума за обикновен диалог между различни администрации.
74 Вж. по аналогия решение от 14 май 2020 г., Országos Idegenrendészeti Főigazgatóság Dél-alföldi Regionális Igazgatóság (C‑924/19 PPU и C‑925/19 PPU, EU:C:2020:367, т. 290).
75 Вж. бележка под линия 95 по-долу.
76 Предстои Съдът да разгледа този въпрос, като се има предвид, че в решение от 4 октомври 2018 г., Фатхи (C‑56/17, EU:C:2018:803, т. 54), само е отбелязал, че Регламент „Дъблин III“ „не съдържа […] специални процедурни гаранции […] когато […] държавата членка, която определя компетентната държава членка, направи извод, че […] няма основание за прехвърляне на кандидата в друга държава членка“ (т.е., когато не е прието „решение за прехвърляне“ по смисъла на член 27, параграф 1 от този регламент).
77 Вж. раздел A по-горе.
78 Това ясно личи от съображение 19 от Регламент „Дъблин III“, съгласно което член 27, параграф 1 от същия регламент е приет, „за да се гарантира ефективната защита на правата на засегнатите лица“.
79 Вж. решение от 14 май 2019 г., M и др. (Отнемане на статута на бежанец) (C‑391/16, C‑77/17 и C‑78/17, EU:C:2019:403, т. 77 и цитираната съдебна практика).
80 Всъщност в контекста на прилагането на Регламент „Дъблин III“ сроковете представляват нещо повече от просто съвкупност от процесуални гаранции. Ако държава членка не спази приложимите срокове, в крайна сметка тя може да поеме компетентността за разглеждането на молба за международна закрила вместо определената за компетентна съгласно този акт държава членка (в това отношение вж. например член 21, параграф 1, трета алинея и член 22, параграф 7 от Регламент „Дъблин III“).
81 Вж. съображение 5 от Регламент „Дъблин III“.
82 Вж. в този смисъл съображение 21 от Регламент „Дъблин III“.
83 Вж. решение от 25 октомври 2017 г. (C‑201/16, EU:C:2017:805, т. 44).
84 Отбелязвам, че в сегашната си редакция Регламент „Дъблин III“ във всеки случай допуска забавяния при определянето на компетентната държава членка в случаите, когато молещата държава членка реши да започне процедурата за уреждане на спора съгласно член 37 от Регламент „Дъблин III“. За разлика от случая, когато търсещият убежище подава жалба пред съд или правораздавателен орган, обаче в контекста на тази процедура той няма никаква възможност за намеса.
85 Вж. решение от 7 юни 2016 г., Ghezelbash (C‑63/15, EU:C:2016:409, т. 56).
86 Пак там, точка 57.
87 Наистина, в решение от 23 януари 2019 г., M.A. и др. (C‑661/17, EU:C:2019:53), Съдът не признава право на жалба срещу отказ на държава членка да използва дискреционната клауза, предвидена в член 17, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ (пак там, т. 79), по-специално с мотива, че целта за бърза обработка на молбите „приканва да не се множат правните средства за защита“ (пак там, т. 76). Съдът обаче набляга и на факта, че такъв отказ при всички положения може да се оспори чрез прилагане на член 27, параграф 1 от този регламент в рамките на жалба срещу решение за прехвърляне, каквото в крайна сметка следва да се приеме (същото съдебно решение, т. 78 и 79). Ето защо се съмнявам, че в това решение Съдът е имал предвид, че във всички случаи не се насърчава предоставянето на съдебна защита, включително когато, както в настоящия случай (вж. т. 70 по-горе), не би имало друга възможност за оспорване по съдебен ред на констатациите, направени на който и да било етап от дъблинската процедура.
88 Вж. по аналогия решение от 25 октомври 2017 г.,Shiri (C‑201/16, EU:C:2017:805, т. 44).
89 Т.е. в рамките на двумесечния срок, предвиден в член 22 от Регламент „Дъблин III“.
90 Сред тези задължения е определянето на личен представител, който да представлява и/или да помага на непридружен ненавършил пълнолетие при процедури, предвидени в този регламент, предоставянето на достъп на този представител до досието на ненавършилия пълнолетие и включването на представителя „във възможно най-голяма степен“ в процеса на определяне на компетентната държава членка (вж. в това отношение член 12, параграф 3 от Регламента за прилагане).
91 Вж. точка 66 по-горе.
92 Вж. съображение 5 от Регламент „Дъблин III“.
93 Вж. глава VII от Регламент „Дъблин III“, озаглавена „Административно сътрудничество.
94 Вж. съображения 7—9 от Регламент „Дъблин III“.
95 Вж. съображение 22 от Регламент „Дъблин III“. Вж. и den Heijer, M. Remedies in the Dublin Regulation: Ghezelbash and Karim — Common Market Law Review, vol. 54, 2017, p. 869.
96 Съгласно тази разпоредба „процедурата за уреждане на спорове“ може да започне по искане на една държава членка. Ясно е обаче, че членовете на комитета, определен да разреши спора, които представляват ненамесени в спора държави членки, не се подчиняват на същите стандарти на поведение, каквито би спазвал един безпристрастен съдия, ако самият търсещ убежище разполагаше със средство за защита.
97 Напълно съм съгласен с Комисията и с гръцкото правителство, че правилата на законодателя на Съюза, свързани с „административното сътрудничество“, съдържат редица гаранции, целящи да осигурят защитата на правата на търсещите убежище. Не смятам обаче, че тези гаранции изключват успоредно с това предоставяне на ефективно средство за защита на непридружен ненавършил пълнолетие като кандидата.
98 Вярно е, че защитата в случай на искане за „обратно приемане“ е с по-ограничен обхват от защитата в случай на искане за „поемане на отговорност“, като се има предвид, че искане за „обратно приемане“ може да бъде отправено само в случаите, изрично посочени в член 18, параграф 1, букви б)—г) от Регламент „Дъблин III“, и че националните юрисдикции няма да проверяват дали „критериите за компетентност“ по глава III от Регламент „Дъблин III“ са били правилно приложени от държавата членка, в която е подадена първата молба за международна закрила (вж. в този смисъл решение от 2 април 2019 г., H. и R. (C‑582/17 и C‑583/17, EU:C:2019:280, т. 68). Според мен обаче това не променя факта, че „недобросъвестният“ непридружен ненавършил пълнолетие (който пътува незаконно от държава членка А до държава членка Б и подава молба за международна закрила и в двете държави членки), все пак ще получи право на съдебна защита в държавата членка Б, докато „прилежният“ (който подобно на кандидата остава в държавата членка А) няма да получи такова право.
99 Решение от 24 ноември 2020 г. (C‑225/19 и C‑226/19, EU:C:2020:951, т. 52). Съдът приема, че кандидатът, на когото е отказана виза поради възражение, направено от държава членка на едно от приложимите основания за отказ, следва да може да се запознае с това конкретно основание пред тази държава членка. Вж. като друг пример и решение от 25 октомври 2017 г., Shiri (C‑201/16, EU:C:2017:805, т. 44), в което Съдът приема, че член 27, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ (разглеждан във връзка със съображение 19 от този регламент), както и член 47, първа алинея от Хартата изискват търсещият убежище да разполага с ефективен и бърз способ за защита, когато прехвърлянето му в друга държава членка е извършено в нарушение на определения в член 29, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ шестмесечен срок.
100 Вж. по-специално решения от 7 юни 2016 г., Ghezelbash (C‑63/15, EU:C:2016:409), от 7 юни 2016 г., Karim (C‑155/15, EU:C:2016:410), и от 25 октомври 2017 г., Shiri (C‑201/16, EU:C:2017:805).
101 Решение от 23 януари 2019 г. (C‑661/17, EU:C:2019:53, т. 76—79).
102 Според мен предложеното в настоящото заключение тълкуване би могло да се приложи по аналогия и към случая, в който непридружен ненавършил пълнолетие желае да бъде прехвърлен с мотива, че „член на семейството“ му (член 8, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“) се намира в друга държава членка.
103 Вж. решение от 13 ноември 2018 г., X и X (C‑47/17 и C‑48/17, EU:C:2018:900, по-специално диспозитива).
104 Съгласно член 22, параграф 1 от Регламент „Дъблин III“ това трябва да се направи в двумесечен срок от получаването на искането за поемане на отговорност.
105 В настоящия случай считам, че отказът на държавния секретар да поеме отговорността за кандидата е станал окончателен точно в този момент.
106 Вж. съответно точки 71 и 82 по-горе.
107 Вж. решение от 13 декември 2017 г., El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, т. 26 и цитираната съдебна практика).
108 Пак там, точка 28 и цитираната съдебна практика.
109 Вж. по аналогия решение от 13 декември 2017 г., El Hassani (C‑403/16, EU:C:2017:960, т. 31).
110 Вж. раздел Б.1. от настоящото заключение.
111 Вж. решение от 24 ноември 2020 г., Minister van Buitenlandse Zaken (C‑225/19 и C‑226/19, EU:C:2020:951, т. 43 и цитираната съдебна практика).
112 Вж. точка 85 по-горе.
113 Вж. точка 86 по-горе.
114 Вж. по-специално съображение 13 от Регламент „Дъблин III“.
115 Струва ми се, че в случая нидерландските органи са направили точно това, като се има предвид, че гръцките органи са решили да се въздържат от разглеждане на молбата за международна закрила на кандидата, докато трае главното производство (вж. т. 24 по-горе).
116 Вж. точка 83 по-горе.