–

17.1.2023 tehdyn päätöksen olla lykkäämättä menettelyä siihen saakka, kunnes unionin tuomioistuin on antanut lopullisen ratkaisun asiassa, joka sittemmin johti 4.7.2024 annettuun tuomioon Portugali v. komissio (Madeiran vapaa-alue) (C‑736/22 P, ei julkaistu, EU:C:2024:579),

–

18.7.2023 määrätyn prosessinjohtotoimen, jolla unionin yleinen tuomioistuin pyysi komissiolta ilmoituksia ja kirjeenvaihtoa, joita komissio kävi Portugalin viranomaisten kanssa asioiden N 421/2006 ja SA.34160 (2011/N) hallinnollisten menettelyjen yhteydessä,

–

28.8.2023 komission unionin yleisen tuomioistuimen kirjaamoon toimittamat vastaukset, joissa se totesi, ettei se kykene toimittamaan asiakirjoja sen yleisen luottamuksellisuusolettaman vuoksi, joka koskee näitä asiakirjoja valtiontukimenettelyssä,

–

26.9.2023 annetun määräyksen, jolla unionin yleinen tuomioistuin pyysi työjärjestyksensä 91 artiklan b alakohdan ja 92 artiklan 3 kohdan mukaisena asian selvittämistoimena kyseisten asiakirjojen esittämistä,

–

8.11.2023 tehdyn päätöksen, jolla unionin yleinen tuomioistuin lausui 26.9.2023 annetun määräyksen nojalla toimitettujen asiakirjojen merkityksellisyydestä ja siitä, että ne eivät olleet luottamuksellisia, kun otettiin huomioon, että ne olivat yli viisi vuotta vanhoja ja että tiedot eivät olleet erityisen arkaluonteisia,

1

Kantajat Millennium BCP Participações, SGPS, Sociedade Unipessoal, Lda ja BCP África, SGPS, Lda vaativat SEUT 263 artiklaan perustuvalla kanteellaan tukiohjelmasta SA.21259 (2018/C) (ex 2018/NN), jonka Portugali on myöntänyt Zona Franca da Madeiralle (ZFM) – Järjestely III 4.12.2020 annetun komission päätöksen (EU) 2022/1414 (EUVL 2022, L 217, s. 49) 1 artiklan ja 4 artiklan 1 kohdan kumoamista siltä osin kuin niitä sovelletaan sociedades gestoras de participações sociais ‑yhtiöihin (SGPS, osakkuuksia hallinnoivat yhtiöt; jäljempänä SGPS-yhtiöt).

Asian tausta

2

Madeiran vapaa-alueen (Portugali) (Zona Franca da Madeira) tukiohjelma koostuu erilaisista Madeiran kansainvälisen liiketoimintakeskuksen (Centro Internacional de Negócios da Madeira), kansainvälisen alusrekisterin (Registo Internacional de Navios da Madeira) ja teollisuuden vapaakauppa-alueen (Zona Franca Industrial) yhteydessä myönnetyistä veroetuuksista.

3

Tämä ohjelma hyväksyttiin alun perin Euroopan komission 27.5.1987 asiassa N 204/86 (SG(87) D/6736) tekemällä päätöksellä yhteismarkkinoille soveltuvaksi aluetueksi. Sen jatkaminen hyväksyttiin tämän jälkeen 27.1.1992 asiassa E 13/91 (SG (92) D/1118) tehdyllä komission päätöksellä ja sittemmin 3.2.1995 asiassa E 19/94 (SG (95) D/1287) tehdyllä komission päätöksellä.

4

Sitä seurannut ohjelma (jäljempänä järjestely II) hyväksyttiin 11.12.2002 asiassa N222A/01 tehdyllä komission päätöksellä.

5

Alueellisia valtiontukia vuosille 2007–2013 koskevien suuntaviivojen (EUVL 2006, C 54, s. 13) perusteella hyväksyttiin kolmas ohjelma (jäljempänä järjestely III) komission 27.6.2007 asiassa N 421/2006 antamalla päätöksellä (jäljempänä vuoden 2007 päätös) 1.1.2007 ja 31.12.2013 väliseksi ajaksi. Komissio hyväksyi kyseisen järjestelmän sisämarkkinoille soveltuvana toimintatukena, jonka tarkoituksena oli edistää aluekehitystä ja monipuolistaa Madeiran taloudellista rakennetta SEUT 349 artiklassa tarkoitettuna syrjäisimpiin alueisiin kuuluvana alueena.

6

Järjestelyssä III tukea myönnettiin alennuksena oikeushenkilöihin sovellettavasta tuloverosta (jäljempänä yhteisövero), jota perittiin Madeiralla tosiasiallisesti ja olennaisesti toteutetusta toiminnasta saaduista voitoista (3 prosenttia vuosina 2007–2009, 4 prosenttia vuosina 2010–2012 ja 5 prosenttia vuosina 2013–2020), vapautuksena kunnallis- ja paikallisveroista sekä vapautuksena kiinteästä omaisuudesta maksettavasta varainsiirtoverosta käynnistettäessä Madeiran vapaa-alueella liiketoimintaa, niihin tuen enimmäismääriin saakka, jotka perustuivat ylärajoihin, jotka asetettiin tuensaajien vuotuiselle veron perusteelle. Nämä enimmäismäärät vahvistettiin tuensaajayrityksen kunakin verovuonna säilyttämien työpaikkojen määrän perusteella. Madeiran vapaa-alueen teollisuuden vapaakauppa-alueelle rekisteröidyt yritykset voivat tietyin edellytyksin saada vielä 50 prosentin lisäalennuksen yhteisöverosta.

7

Pääsy järjestelyyn III rajattiin niihin toimintoihin, jotka oli mainittu vuoden 2007 päätökseen sisältyvässä luettelossa. Järjestelyn III soveltamisalan ulkopuolelle jätettiin lisäksi kaikki rahoituksen välitystoiminta ja vakuutustoiminta, rahoitusta palveleva toiminta ja vakuuttamiseen liittyvä toiminta sekä kaikki nk. konsernin sisäisiin palveluihin liittyvä toiminta (koordinointi, kassapalvelut ja jakelukeskukset) pääasiassa yrityksille tarjottavina palveluina.

8

Järjestelyn III muutettu versio hyväksyttiin 2.7.2013 asiassa SA.34160 (2011/N) annetulla komission päätöksellä (jäljempänä vuoden 2013 päätös) 1.1. ja 31.12.2013 väliseksi ajaksi. Muutetun version edellytykset säilyivät samoina kuin järjestelyssä III, mutta veron perusteen enimmäismääriä, joihin yhteisöveron alennusta voitiin soveltaa, korotettiin 36,7 prosenttia.

9

Myöhemmin järjestelyn III muutettua versiota jatkettiin 30.6.2014 saakka 26.11.2013 asiassa SA.37668 (2013/N) annetulla komission päätöksellä. Mainitun järjestelyn jatkaminen vuoden 2014 loppuun saakka hyväksyttiin 8.5.2014 asiassa SA.38586 (2014/N) annetulla komission päätöksellä.

10

Komissio aloitti 12.3.2015 SEUT 108 artiklan 1 kohdan ja SEUT 108 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22.3.1999 annetun neuvoston asetuksen (EY) N:o 659/1999 (EYVL 1999, L 83, s. 1) 17 artiklan 1 kohdan perusteella järjestelyn III valvontamenettelyn, joka koski vuosia 2012 ja 2013.

11

Komissio ilmoitti Portugalin tasavallalle 6.7.2018 päivätyllä kirjeellä päätöksestään aloittaa SEUT 108 artiklan 2 kohdassa määrätty muodollinen tutkintamenettely järjestelyn III osalta (EUVL 2019, C 101, s. 7).

12

Kyseinen menettely aloitettiin niiden komission epäilyjen vuoksi, jotka koskivat yhtäältä verovapautusten soveltamista Madeiran autonomisella alueella tosiasiallisesti ja olennaisesti harjoitetusta toiminnasta saataviin tuloihin ja toisaalta tuen määrän ja Madeiralla tosiasiallisesti luotujen tai säilytettyjen työpaikkojen välistä yhteyttä.

13

Mainitun menettelyn päätteeksi komissio teki riidanalaisen päätöksen, jonka päätösosassa säädetään seuraavaa:

14

Kantajat ovat Madeiran autonomiselle alueelle sijoittautuneita SGPS-yhtiöitä, joihin siis sovelletaan Portugalin oikeuden sovellettavia sääntöjä.

15

Asetuksen nro 495/88 (Decreto-Lei nro 495/88), joka on annettu 30.12.1988, jossa määritellään SGPS-yhtiöitä koskeva oikeudellinen järjestelmä, 1 §:n 1 momentin mukaan näiden yhtiöiden ainoana toimialana on muiden yhtiöiden omistusosuuksien hallinnointi.

16

Kantajille myönnettiin vuonna 1998 toimilupa toimia Madeiran vapaa-alueella Millennium BCP Participaçõesin edeltäjälle ja vuonna 1996 BCP Áfrican edeltäjälle. Ne lakkasivat 31.12.2020 kuulumasta järjestelyn III piiriin, ja niiden toimiluvat Madeiran vapaa-alueella pidettiin voimassa vuoden 2021 puoliväliin asti.

17

Kantajilla ei ole ollut työntekijöitä järjestelyn III soveltamisaikana.

Asianosaisten vaatimukset

18

Kantajat vaativat, että unionin yleinen tuomioistuin

–

kumoaa riidanalaisen päätöksen 1 artiklan ja 4 artiklan 1 kohdan siltä osin kuin niitä sovelletaan SGPS-yhtiöihin ja

–

velvoittaa komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

19

Komissio vaatii, että unionin yleinen tuomioistuin

–

hylkää kanteen ja

–

velvoittaa kantajat korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

Oikeudellinen arviointi

20

Kantajat esittävät kanteensa tueksi kolme kanneperustetta, joista ensimmäinen koskee perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä, toinen oikeudellista virhettä siltä osin kuin komissio on sisällyttänyt SGPS-yhtiöt tuensaajiin, joita takaisinperintävelvollisuus koskee siinä tapauksessa, että edellytystä työpaikkojen luomisesta tai säilyttämisestä Madeiran autonomisella alueella ei ole noudatettu, ja kolmas luottamuksensuojan ja oikeusvarmuuden periaatteiden loukkaamista.

Ensimmäinen kanneperuste, joka koskee perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä

21

Kantajat väittävät, että niitä järjestelyn III tuensaajayhtiöinä koskee mahdollisesti tuen takaisinperintävelvollisuus, josta määrätään riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 213 ja 214 perustelukappaleessa, joissa yksilöidään tuensaajat, joilta tuki on perittävä takaisin, ja riidanalaisen päätöksen 4 artiklassa. Se, että riidanalaisessa päätöksessä ei ole mitään erityistä viittausta järjestelyn III tuensaajiin, joiden oikeudellinen luonne vastaa SGPS-yhtiöitä, merkitsee niiden mukaan kuitenkin SEUT 296 artiklassa määrätyn perusteluvelvollisuuden laiminlyöntiä.

22

Kantajat toteavat, että riidanalaisen päätöksen 36 perustelukappaleessa viitataan kirjeenvaihtoon, jota komissio ja Portugalin viranomaiset kävivät riidanalaisen päätöksen tekemistä edeltäneen hallinnollisen menettelyn yhteydessä ja jossa Portugalin viranomaiset väittivät, että SGPS-yhtiöiden osalta järjestelyn III soveltaminen ei edellyttänyt työpaikkojen luomista tai säilyttämistä Madeiran autonomisella alueella koskevan edellytyksen noudattamista. Tämä poikkeus nimittäin sisältyy kantajien mukaan komissiolle 28.6.2006 ilmoitettuun tukiohjelmasuunnitelmaan ja sen liitteisiin (jäljempänä vuoden 2006 ilmoitus) ja erityisesti kyseiseen ilmoitukseen liitetyssä asetusluonnoksessa (jäljempänä ilmoitettu asetusluonnos) ehdotettuun veroetuuksia koskevaan säännöstöön (Estatuto dos Benefícios Fiscais).

23

Koska komissio oli eri mieltä tästä Portugalin viranomaisten lähestymistavasta, sen olisi pitänyt esittää edes tiivistelmä niistä olennaisista tosiseikoista ja oikeudellisista seikoista, joihin se tukeutui tehdessään riidanalaisen päätöksen SGPS-yhtiöiden osalta.

24

Komissio riitauttaa tämän argumentaation.

25

Oikeuskäytännön mukaan SEUT 296 artiklan toisen kohdan mukainen perusteluvelvollisuus määräytyy kyseisen toimen luonteen mukaan ja perusteluista on selkeästi ja yksiselitteisesti ilmettävä toimen tehneen toimielimen päättely siten, että niille, joita toimi koskee, selviävät sen syyt ja että toimivaltainen tuomioistuin voi tutkia toimen laillisuuden (ks. tuomio 8.3.2017, Viasat Broadcasting UK v. komissio, C‑660/15 P, EU:C:2017:178, 43 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Perusteluissa ei kuitenkaan tarvitse esittää kaikkia asiaan liittyviä tosiseikkoja ja oikeudellisia seikkoja koskevia yksityiskohtia, koska tutkittaessa sitä, täyttävätkö päätöksen perustelut SEUT 296 artiklan vaatimukset, on otettava huomioon päätöksen sanamuodon lisäksi myös asiayhteys ja kaikki asiaa koskevat oikeussäännöt (ks. tuomio 25.7.2018, komissio v. Espanja ym., C‑128/16 P, EU:C:2018:591, 82 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

26

Nyt käsiteltävässä asiassa on todettava, että komissio on riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 213 ja 214 perustelukappaleessa sekä päätöksen 1–4 artiklassa toimittanut Portugalin viranomaisille tarpeelliset mutta myös riittävät tiedot, joiden perusteella ne voivat yksilöidä järjestelyn III, sellaisena kuin se on pantu täytäntöön, tuensaajat ja määrittää itse ilman kohtuuttomia vaikeuksia niiden tukien määrän, jotka viimeksi mainittujen on palautettava (ks. vastaavasti tuomio 21.9.2022, Portugali v. komissio (Madeiran vapaa-alue), T‑95/21, valitus vireillä, EU:T:2022:567, 231 kohta ja tuomio 21.6.2023, Região Autónoma da Madeira v. komissio, T‑131/21, ei julkaistu, valitus vireillä, EU:T:2023:348, 178 kohta).

27

Aluksi on todettava, että takaisinperintävelvollisuus ei koske kaikkia järjestelyn III nojalla maksettuja yksittäisiä tukia vaan ainoastaan niitä, jotka on maksettu vuosien 2007 ja 2013 päätösten vastaisesti, ja edellyttäen, että tuensaajat eivät täytä vähämerkityksistä tukea koskevassa asetuksessa tai ryhmäpoikkeusasetuksessa säädettyjä edellytyksiä, kuten riidanalaisen päätöksen 1–3 artiklasta ilmenee.

28

Kuten riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 213 ja 214 perustelukappaleessa todetaan, Portugalin viranomaisten on tältä osin määritettävä, onko kukin järjestelyn III tuensaaja noudattanut 1.1.2007–31.12.2014 kyseisen ohjelman, sellaisena kuin se on hyväksytty vuosien 2007 ja 2013 päätöksillä, soveltamiseksi tarvittavia ehtoja.

29

Yhtäältä tämä edellyttää, että määritetään se osa tuensaajan tuloista, joka liittyi ”tosiasiallisesti ja olennaisesti Madeiralla toteutettuun toimintaan”, lukuun ottamatta Madeiran autonomisen alueen ulkopuolella harjoitetusta toiminnasta saatuja tuloja, vaikka sitä harjoittaisivat tälle alueelle sijoittautuneet yhtiöt. Toisaalta Portugalin viranomaisten tehtävänä on määrittää objektiivisen menetelmän perusteella kunkin tuensaajan Madeiralla luomien tai säilyttämien työpaikkojen lukumäärä.

30

Tämä takaisin perittävän tuen määrän laskentamenetelmä perustuu riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 167 ja 179 perustelukappaleessa esitettyyn komission toteamukseen, jonka mukaan Portugalin tasavalta rikkoi vuosien 2007 ja 2013 päätöksiä, kun se sovelsi järjestelyssä III asetettuja edellytyksiä, jotka koskivat yhtäältä yhteisöveron alennuksen piiriin kuuluvien voittojen alkuperää ja toisaalta työpaikkojen luomista ja säilyttämistä Madeiran autonomisella alueella.

31

Erityisesti työpaikkojen luomista tai säilyttämistä Madeiran autonomisella alueella koskevasta edellytyksestä, joka on ainoa kyseenalaistettu edellytys nyt käsiteltävässä asiassa, komissio totesi aluksi riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 169 perustelukappaleessa, että vuoden 2007 päätöksestä (ks. erityisesti sen johdanto-osan 64 perustelukappale) ja vuoden 2013 päätöksestä (ks. erityisesti sen johdanto-osan 28 perustelukappale) ilmeni nimenomaisesti, että tämä edellytys oli järjestelyyn III pääsyn edellytys ja että se oli sisällytetty Madeiran vapaa-alueen järjestelmän mukaisen tuen laskentamenetelmään, sellaisena kuin Portugalin tasavalta oli sen ilmoittanut ja sellaisena kuin se oli hyväksytty näillä kahdella päätöksellä.

32

Tämän jälkeen komissio muistutti riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 171 perustelukappaleessa, että työpaikkojen määrä oli keino mitata järjestely III:n myötävaikutusta Madeiran autonomisen alueen kehityksessä. Tältä osin vuosien 2007 ja 2013 päätöksistä nimittäin ilmenee, että komissio on arvioinut kyseisen järjestelyn oikeasuhteisuutta tämän edellytyksen valossa.

33

Lisäksi komissio totesi riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 175 ja 176 perustelukappaleessa, että Portugalin viranomaisten työpaikkojen lukumäärän laskemiseksi käyttämä menetelmä ei mahdollistanut sitä, että ne olisivat voineet tarkistaa, kuinka paljon aikaa tämän toimen haltija on tosiasiallisesti käyttänyt tähän toimeen. Vuosien 2007 ja 2013 päätöksissä ei edellytetty tiettyä menetelmää kunkin tuensaajan Madeiran autonomisella alueella luomien tai säilyttämien työpaikkojen lukumäärän laskemiseksi, mutta niissä edellytettiin kuitenkin objektiivisen menetelmän käyttämistä järjestelyn III tuensaajien ilmoittamien työpaikkojen tosiasiallisuuden ja pysyvyyden varmistamiseksi.

34

Lisäksi riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 36 ja 62 perustelukappaleesta ilmenee, että komissio oli tietoinen Portugalin viranomaisten näkemyksestä, jonka mukaan vuoden 2007 päätöksellä oli implisiittisesti hyväksytty kaikki ilmoitetun asetusluonnoksen säännökset, mukaan lukien näin ollen SGPS-yhtiöitä koskeva poikkeus edellytyksestä, joka koskee työpaikkojen luomista tai säilyttämistä Madeiran autonomisella alueella.

35

Edellä mainituista riidanalaisen päätöksen perustelukappaleista ilmenee riittävän ymmärrettävästi, että komissio on implisiittisesti mutta väistämättä katsonut, että edellytystä työpaikkojen luomisesta tai säilyttämisestä Madeiran autonomisella alueella sovellettiin kaikkiin Madeiran vapaa-alueelle rekisteröityihin yrityksiin, mukaan lukien siis SGPS-yhtiöt, ja että vuosien 2007 ja 2013 päätöksissä ei näin ollen sallittu minkäänlaista poikkeusta tästä edellytyksestä.

36

Nämä perustelut ovat riittävät, jotta kantajat voivat arvioida riidanalaisen päätöksen oikeellisuutta ja jotta unionin yleinen tuomioistuin voi harjoittaa valvontaansa.

37

Riidanalaisesta päätöksestä nimittäin ilmenee, että komissio ei ole pitänyt SEUT 108 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 13.7.2015 annetun neuvoston asetuksen (EU) 2015/1589 (EUVL 2015, L 248, s. 9) 1 artiklan b alakohdan ii alakohdassa tarkoitettuna voimassa olevana tukena tukea, joka on maksettu järjestelyn III nojalla noudattamatta edellytystä työpaikkojen luomisesta tai säilyttämisestä Madeiran autonomisella alueella, koska sen mukaan tästä edellytyksestä ei ollut hyväksytty minkäänlaista poikkeusta SGPS-yhtiöiden hyväksi.

38

Koska komissio katsoi, että järjestely III, sellaisena kuin se oli hyväksytty, oli toteutettu sellaisten yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti, jotka poikkesivat olennaisesti niistä, jotka otettiin huomioon arvioitaessa kyseisen järjestelmän soveltuvuutta sisämarkkinoille, se luokitteli järjestelyn III, sellaisena kuin se oli pantu täytäntöön, sääntöjenvastaiseksi tueksi ja näin ollen asetuksen 2015/1589 1 artiklan c alakohdassa tarkoitetuksi uudeksi tueksi, joka oli maksettu SEUT 108 artiklan 3 kohdan vastaisesti.

39

Kysymys siitä, katsoiko komissio perustellusti, ettei se ollut hyväksynyt minkäänlaista poikkeusta edellytyksestä, joka koski työpaikkojen luomista tai säilyttämistä Madeiran autonomisella alueella, ja että SGPS-yhtiöille maksetut tuet oli näin ollen maksettu vuosien 2007 ja 2013 päätösten vastaisesti, koskee riidanalaisen päätöksen oikeellisuutta. Tämä kysymys tutkitaan näin ollen toisen kanneperusteen yhteydessä.

40

Edellä esitetyn perusteella komissio ei siis ole rikkonut SEUT 296 artiklan toista kohtaa.

41

Tästä seuraa, että ensimmäinen kanneperuste on hylättävä perusteettomana.

Toinen kanneperuste, joka koskee oikeudellista virhettä siltä osin kuin komissio on sisällyttänyt SGPS-yhtiöt tuensaajiin, joita takaisinperintävelvollisuus koskee, jos edellytystä työpaikkojen luomisesta tai säilyttämisestä Madeiran autonomisella alueella ei ole noudatettu

42

Kantajat väittävät ensinnäkin, että SGPS-yhtiöihin ei sovelleta järjestelyyn III pääsyä koskevaa edellytystä, joka koskee työpaikkojen luomista tai säilyttämistä Madeiran autonomisella alueella, joten riidanalaisessa päätöksessä on oikeudellinen virhe siltä osin kuin SGPS-yhtiöt kuuluvat tuensaajiin, joilta on perittävä takaisin järjestelyn III nojalla myönnetyt tuet.

43

Kantajat väittävät ensinnäkin, että kuten kannekirjelmän liitteessä A.10 olevassa Supremo Tribunal Administrativon (ylin hallintotuomioistuin, Portugali) 13.7.2021 antamassa tuomiossa on todettu, on katsottava, että komissiolle vuonna 2006 ilmoitettu ja sittemmin hyväksytty asetusluonnos sisälsi SGPS-yhtiöihin sovellettavan poikkeuksen edellytyksestä, joka koski työpaikkojen luomista tai säilyttämistä Madeiran autonomisella alueella.

44

Kantajien mukaan tämä poikkeus oli erottamaton osa komission hyväksymää tukitoimenpidettä, mikä on johdonmukaista sen seikan kanssa, että komissio ei riidanalaisessa päätöksessä esittänyt erimielisyyttä, varaumia tai edes erillistä arviointia järjestelyn III sovellettavuudesta SGPS-yhtiöihin.

45

Tältä osin kantajat toteavat, että jos komissio katsoisi, että SGPS-yhtiöt olivat velvollisia täyttämään edellytyksen työpaikkojen luomisesta tai säilyttämisestä Madeiran autonomisella alueella voidakseen hyötyä järjestelystä III ja että niiden pitäisi näin ollen kuulua riidanalaiseen päätökseen perustuvan takaisinperintämääräyksen piiriin, tämä olisi pitänyt mainita nimenomaisesti kyseisessä päätöksessä.

46

Toiseksi kantajat katsovat Supremo Tribunal Administrativon 13.7.2021 antamassa tuomiossa todetun tavoin, että edellytys sille, että SGPS-yhtiöihin sovelletaan järjestelyä III, on työpaikkojen luominen tai säilyttäminen Madeiran autonomisella alueella, on vailla merkitystä, kun otetaan huomioon SGPS-yhtiöiden harjoittaman toiminnan luonne. Tällaisen työn tarjoaminen on nimittäin täysin hyödytöntä niiden toimialan eli yhtiöosuuksien hallinnoinnin kannalta.

47

Kolmanneksi Madeiran autonomisen alueen alueellisen kehityksen edistäminen järjestelyä III sovellettaessa olisi voinut toteutua muussa muodossa kuin työpaikkojen luomisella ja säilyttämisellä ja sitä olisi voitu arvioida esimerkiksi paikallistalouden edistämisenä myönnetyn tuen ja syntyneiden verotulojen avulla.

48

Neljänneksi vuoden 2007 päätöksen sanamuodon mukaisesta tarkastelusta ilmenee yhtäältä, että siinä mainitaan nimenomaisesti, että järjestelyn III oikeusperusta on ilmoitettu asetusluonnos, johon SGPS-yhtiöitä koskeva poikkeus sisältyi. Lisäksi kaikissa niissä tosiasiallisesti hyväksytyissä normeissa, joilla järjestely III otettiin käyttöön, mainitaan kantajien mukaan, että järjestely on hyväksytty vuoden 2007 päätöksen mukaisesti. Toisaalta asiayhteyteen liittyvien seikkojen perusteella ei voida osoittaa, että vuoden 2007 päätös ja järjestelyn III myöhemmät muutokset eivät kattaneet SGPS-yhtiöille määrättyä poikkeusta.

49

Toiseksi kantajat väittävät, että niiden toiminta sisältyy niiden toimintojen luetteloon, joihin voidaan soveltaa järjestelyä III.

50

Yhtäältä vuoden 2007 päätöksen johdanto-osan 25 perustelukappaleen mukaan järjestelyn III soveltamisala oli rajattu useisiin taloudellisiin toimintoihin, joihin kuuluivat tuolloin voimassa olleessa Euroopan unionin tilastollisessa toimialaluokituksessa (NACE) tarkoitetut ”kiinteistö- [ja vuokrauspalvelut], liike-elämän palvelut” (pääluokka K, koodit 70–74).

51

Toisaalta kantajien mukaan yksi vuoden 2007 päätöksen tekemisajankohtana sovelletun NACE:n 74 osan luokista on luokka ”74.15. Hallintayhtiöiden toiminta”, joka vastaa kantajien toimialaa.

52

Komissio riitauttaa tämän argumentaation.

Toisen kanneperusteen kohde

53

Toisessa kanneperusteessaan kantajat väittävät, että niille järjestelyn III nojalla maksettu tuki vastaa komission vuosina 2007 ja 2013 hyväksymää tukea, sillä ne katsovat, että niihin ei SGPS-yhtiöinä sovellettu SGPS-yhtiöille myönnetyn ja järjestelyyn III, sellaisena kuin siitä oli ilmoitettu, erottamattomana osana kuuluvan poikkeuksen nojalla edellytystä työpaikkojen luomisesta tai säilyttämisestä Madeiran autonomisella alueella.

54

Tästä on huomautettava, että jos komissio on kantajan mukaan virheellisesti katsonut, että aiemmin hyväksytyn tukiohjelman mukaiset yksittäisten tukien maksamista koskevat yksityiskohtaiset säännöt eivät olleet kyseisen aiemman hyväksynnän mukaisia, kantajan argumentaatio on ymmärrettävä siten, että se arvostelee komissiota siitä, että komissio kieltäytyi hyväksymästä kyseisen tuen oikeudellista luonnehdintaa asetuksen 2015/1589 1 artiklan b alakohdan ii alakohdassa tarkoitetuksi voimassa olevaksi tueksi eli komission tai Euroopan unionin neuvoston hyväksymäksi tukiohjelmaksi tai yksittäiseksi tueksi (tuomio 21.9.2022, Portugali v. komissio (Madeiran vapaa-alue), T‑95/21, valitus vireillä, EU:T:2022:567, 100 kohta).

55

Toinen kanneperuste on näin ollen ymmärrettävä siten, että sillä pyritään riitauttamaan se, ettei komissio ole riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 150–180 ja 228 perustelukappaleessa sekä päätöksen 1 artiklassa rinnastanut järjestelyä III, sellaisena kuin se on pantu täytäntöön, asetuksen 2015/1589 1 artiklan b alakohdan ii alakohdassa tarkoitettuun voimassa olevaan tukeen, jonka soveltuvuutta sisämarkkinoille olisi pitänyt arvioida voimassa olevien tukijärjestelmien jatkuvan seurannan yhteydessä, kuten SEUT 108 artiklan 1 kohdassa määrätään, vaan on luokitellut sen riidanalaisen päätöksen johdanto-osan 180 perustelukappaleessa sääntöjenvastaiseksi tueksi ja näin ollen asetuksen 2015/1589 1 artiklan c alakohdassa tarkoitetuksi uudeksi tueksi ja näin rikkonut SEUT 108 artiklan 3 kohtaa.

Toisen kanneperusteen asiasisältö

56

Aluksi on huomautettava, että sen arvioimiseksi, vastaako SGPS-yhtiöille järjestelyn III, sellaisena kuin se on pantu täytäntöön, nojalla maksettu yksittäinen tuki vuosien 2007 ja 2013 päätöksillä hyväksyttyä tukea, unionin yleisen tuomioistuimen on tutkittava paitsi näiden päätösten teksti myös Portugalin tasavallan tekemän ilmoituksen sisältö (ks. vastaavasti määräys 22.3.2012, Italia v. komissio, C‑200/11 P, ei julkaistu, EU:C:2012:165, 27 kohta). Samoin lisätietopyyntöä, jolla komissio vaatii lisäselvityksiä jäsenvaltion ilmoittaman tukiohjelman soveltamisalasta, ja kansallisten viranomaisten kyseiseen pyyntöön antamaa vastausta on pidettävä erottamattomana osana ilmoitettua tukiohjelmaa (tuomio 16.12.2010, Kahla Thüringen Porzellan v. komissio, C‑537/08 P, EU:C:2010:769, 45 kohta).

57

Lisäksi on huomautettava, että jäsenvaltion, joka pyytää oikeutta myöntää tukia EUT-sopimuksen määräyksistä poiketen, on tehtävä yhteistyötä komission kanssa. Tämän velvollisuuden täyttämiseksi sen on toimitettava kaikki tiedot, joiden avulla komissio voi tarkistaa, että edellytykset poikkeuksen myöntämiselle täyttyvät (ks. tuomio 15.11.2011, komissio ja Espanja v. Government of Gibraltar ja Yhdistynyt kuningaskunta, C‑106/09 P ja C‑107/09 P, ECLI:EU:C:2011:732, 147 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen). Tämä velvollisuus ilmenee nimenomaisesti vuoden 2007 ja vuoden 2013 päätösten tekohetkellä sovelletun asetuksen N:o 659/1999 johdanto-osan kuudennesta perustelukappaleesta, jonka mukaan ”[SEU 4 artiklan 3 kohdan] mukaisesti jäsenvaltioiden on toimittava yhteistyössä komission kanssa ja toimitettava sille kaikki tarvittavat tiedot, jotta komissio voi toteuttaa [mainitun] asetuksen mukaiset tehtävänsä”.

58

Näin ollen kyseessä olevan kaltaisessa tilanteessa, jossa aikaisemmin hyväksytyn tukiohjelman edunsaajat kiistävät sen, että kyseinen ohjelma on pantu täytäntöön sellaisten yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti, jotka poikkeavat olennaisesti hyväksytyistä säännöistä, niille maksettujen tukien luokitteleminen ”voimassa olevaksi tueksi” tai ”uudeksi tueksi” ei riipu pelkästään hyväksymispäätösten tekstistä vaan myös asianomaisen jäsenvaltion tekemän ilmoituksen sisällöstä ja sen toimittamista täydentävistä tiedoista. Tässä yhteydessä on huomioitava myös kyseisen jäsenvaltion toiminta mainittua ohjelmaa ilmoitettaessa, kun otetaan huomioon sen yhteistyövelvoite komissiota kohtaan.

59

Tästä seuraa muun muassa, että kantajat eivät voi moittia komissiota siitä, että se olisi tehnyt oikeudellista luonnehdintaa koskevan virheen, kun se on katsonut, että järjestely III oli pantu täytäntöön sellaisten yksityiskohtaisten sääntöjen mukaisesti, jotka olivat olennaisesti erilaisia kuin sallitut säännöt, jos Portugalin tasavalta ei ole järjestelystä III vuonna 2006 ja vuonna 2011 ilmoittaessaan toimittanut tälle toimielimelle tietoja, jotka ovat tarpeen, jotta tämä voisi arvioida, onko poikkeus edellytyksestä, joka koskee työpaikkojen luomista tai säilyttämistä Madeiran autonomisella alueella, sisämarkkinoille soveltuva.

60

Vuoden 2007 ja vuoden 2013 päätösten ulottuvuus on määritettävä näiden seikkojen valossa.

–

Vuoden 2007 päätöksen ulottuvuus

61

Kantajien pääasiallinen argumentti on ensinnäkin, että vuoden 2007 päätöstä seuranneessa veroetuuksia koskevan säännöstön uudistuksessa toistettiin vuoden 2006 ilmoitukseen liitetyn asetusehdotuksen sanamuoto, ja toiseksi, että Supremo Tribunal Administrativo vahvisti 13.7.2021 antamassaan tuomiossa, että veroetuuksia koskevan säännöstön, sellaisena kuin se on muutettuna, oli tulkittava sisältävän kyseessä olevan poikkeuksen.

62

Tältä osin on todettava yhtäältä, että Supremo Tribunal Administrativo on 13.7.2021 antamassaan tuomiossa katsonut, että vuoden 2007 päätöksen jälkeen voimassa ollut veroetuuksia koskeva säännöstö, sellaisena kuin se oli annettu tiedoksi komissiolle vuonna 2006, sisälsi SGPS-yhtiöihin sovellettavan poikkeuksen edellytyksestä, joka koskee velvollisuutta luoda ja säilyttää työpaikkoja Madeiran autonomisella alueella, ja toisaalta, että vuoden 2007 päätökseen, jolla hyväksyttiin järjestely III, sellaisena kuin siitä oli ilmoitettu, ei sisälly mitään nimenomaista viittausta minkäänlaiseen näiden yhtiöiden hyväksi tehtävään poikkeukseen.

63

Tässä yhteydessä on siis ratkaistava, merkitseekö se, että vuoden 2007 päätöksessä ei mainita SGPS-yhtiöihin sovellettavaa poikkeusjärjestelmää, sitä, että kun komissio antoi luvan järjestelyn III, sellaisena kuin siitä oli ilmoitettu vuonna 2006, täytäntöönpanoon, se totesi kyseisen poikkeusjärjestelmän soveltuvan sisämarkkinoille ja antoi näin ollen luvan sen täytäntöönpanoon SGPS-yhtiöiden hyväksi.

64

Tältä osin oikeuskäytännöstä ilmenee kyllä, että jos komissio toteaa SEUT 108 artiklan 3 kohdassa määrätyn alustavan tutkintavaiheen päätteeksi, että ilmoitettu toimenpide on SEUT 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, jonka soveltuvuudesta sisämarkkinoille ei ole epäilyjä, se tekee vastustamatta jättämistä koskevan päätöksen, jolla se toteaa, että kyseinen toimenpide on SEUT 107 artiklan 3 kohdan määräysten nojalla sisämarkkinoille soveltuva (tuomio 31.1.2023, komissio v. Braesch ym., C‑284/21 P, EU:C:2023:58, 64 kohta).

65

Samoin asetuksen N:o 659/1999 4 artiklan 3 kohdassa säädetyn alustavan tutkinnan jälkeen tehdyn päätöksen yhteydessä komissio voi ainoastaan hyväksyä tukisuunnitelman sellaisena kuin se on ilmoitettu, eikä se voi asettaa asianomaiselle jäsenvaltiolle velvoitteita tai kieltoja (ks. vastaavasti tuomio 31.1.2023, komissio v. Braesch ym., C‑284/21 P, EU:C:2023:58, 72 kohta).

66

Kuten edellä 56 kohdassa on kuitenkin huomautettu, tällaisen päätöksen ulottuvuuden tulkinta ei voi riippua yksinomaan sen sisällöstä vaan se on tehtävä myös suhteessa asianomaisen jäsenvaltion tekemän ilmoituksen sisältöön.

67

Niinpä kansallisten viranomaisten antamat selitykset ilmoitetun toimenpiteen oikeusperustasta ovat erottamaton osa ilmoitettua tukisuunnitelmaa. Näin ollen komission päätös koskee varsinaista ilmoitettua toimenpidettä ja kansallisten viranomaisten toimittamia selvityksiä yhdessä (ks. vastaavasti tuomio 19.9.2019, FIH Holding ja FIH v. komissio, T‑386/14 RENV, ei julkaistu, EU:T:2019:623, 52 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

68

Lisäksi on huomautettava, että komissiolla ei ole velvollisuutta viran puolesta ja oletuksiin perustuen tutkia, mitä seikkoja sille olisi voitu esittää hallinnollisen menettelyn aikana (tuomio 28.3.2012, Ryanair v. komissio, T‑123/09, EU:T:2012:164, 104 kohta).

69

Näin ollen on tutkittava, ilmoittivatko Portugalin viranomaiset pätevästi vuonna 2006 kyseisestä poikkeuksesta ja ovatko ne näin tehdessään mahdollistaneet sen, että komissio saattoi arvioida sen soveltuvuutta sisämarkkinoille.

70

Tältä osin vuoden 2006 ilmoituksesta kokonaisuudessaan sekä komission ja Portugalin viranomaisten välisestä myöhemmästä kirjeenvaihdosta ilmenee, että kyseessä oleva poikkeus on mainittu vain ilmoituksen liitteenä olevassa oikeusperustassa.

71

On nimittäin niin, että vuoden 2006 ilmoituksessa mainittuja poikkeusta koskevia mainintoja on vain kaksi, ja ensimmäinen niistä sisältyy aikaisempaan 24.7.2003 annettuun asetukseen nro 163/2003 sisältyneitä veroetuuksia koskevan säännöstön 34 §:n 5 momenttiin (vuoden 2006 ilmoituksen liite 1) ja samoin sanamuodoin ilmaistu toinen maininta sisältyy ilmoitetussa asetusluonnoksessa ehdotetun saman säännöstön 34 A §:n 5 momenttiin (vuoden 2006 ilmoituksen liite 2).

72

Niinpä veroetuuksia koskevan säännöstön, joka sisältyi komissiolle ilmoitettuun asetusluonnokseen ja joka oli järjestelyn III oikeudellinen perusta, 34 A §:n 1–5 momentin sanamuoto on seuraava:

73

Tätä poikkeusta ei sitä vastoin mainittu vuoden 2006 ilmoituslomakkeessa eikä siihen liitetyssä perustelumuistiossa.

74

Ensinnäkään veroetuuksia koskevan säännöstön, sellaisena kuin sitä ehdotettiin ilmoitetussa asetusluonnoksessa, 34 A §:n 5 momentin sanamuodosta ei ilmene nimenomaisesti, että työpaikkojen luomista tai säilyttämistä koskevaa edellytystä ei sovellettaisi SGPS-yhtiöihin. Kyseisessä momentissa ainoastaan todetaan, että SGPS-yhtiöiden, joilla on tammikuun ensimmäisenä päivänä 2007 ja joulukuun 31 päivään 2013 asti lupa, tulot ovat yhteisöveron alaisia saman pykälän 1 momentissa säädetyin edellytyksin, lukuun ottamatta Portugalista – vapaa-alueet pois lukien – tai muista Euroopan unionin jäsenvaltioista saatuja tuloja, joita verotetaan yleisten edellytysten mukaisesti.

75

Toiseksi ilmoitetun asetusluonnoksen perustelujen sekä kyseisessä asetusluonnoksessa ehdotettuja veroetuuksia koskevan säännöstön 34 A §:n 1, 2 ja 5 momentin sekä 33 §:n 1 momentin g kohdan perusteella voidaan perustellusti päätellä, että edellytystä, joka koskee työpaikkojen luomista tai säilyttämistä Madeiran autonomisella alueella järjestelyn III soveltamisen edellytyksenä, sovelletaan myös SGPS-yhtiöihin.

76

Ensinnäkin ilmoitetun asetusluonnoksen perusteluissa todetaan, että työpaikkojen luominen tai säilyttäminen on edellytys pääsylle järjestelyn III piiriin.

77

Seuraavaksi on todettava, että ilmoitetussa asetusluonnoksessa ehdotetun veroetuuksia koskevan säännöstön 34 A §:n 1 momentin mukaan järjestelyä III on tarkoitus soveltaa paitsi yrityksiin, joilla on lupa harjoittaa kaupallista, teollista ja merenkulkuun liittyvää toimintaa, myös yrityksiin, jotka tarjoavat ”muita palveluja, joita ei ole suljettu tämän järjestelyn ulkopuolelle”. Kantajat tarjosivat SGPS-yhtiöiden ominaisuudessa muiden yhtiöiden yhtiöosuuksien hallinnointipalveluja, joita voitiin kohtuudella pitää asetusluonnoksessa ehdotetun veroetuuksia koskevan säännöstön 34 A §:n 1 momentissa tarkoitettuina muina palveluina, joita ei ole suljettu järjestelyn III ulkopuolelle.

78

Ilmoitettuun asetusluonnokseen sisältyvän veroetuuksia koskevan säännöstön 34 A §:n 1 momentin mukaan yritysten, joilla on lupa harjoittaa kaupallista, teollista ja merenkulkuun liittyvää toimintaa, mutta myös yritysten, jotka tarjoavat ”muita palveluja, joita ei ole suljettu [järjestelyn III] ulkopuolelle”, on noudatettava tämän säännöstön ”33 §:n 1 momentissa säädettyjä edellytyksiä”. Tältä osin veroetuuksia koskevan säännöstön 33 §:n 1 momentin g kohdassa viitataan nimenomaisesti SGPS-yhtiöihin sovellettaviin edellytyksiin.

79

Lisäksi ilmoitetussa asetusluonnoksessa ehdotetun veroetuuksia koskevan säännöstön 34 A §:n 2 momentissa todetaan, että saman pykälän 1 momentissa tarkoitettujen yksiköiden on luotava tai säilytettävä työpaikkoja Madeiran autonomisella alueella, jotta ne voivat päästä järjestelyn III piiriin. Koska edellä 78 kohdasta ilmenee, että kantajien toimintoja voidaan pitää ”[muina palveluina], joita ei ole suljettu [järjestelyn III] ulkopuolelle”, ja että ne kuuluvat näin ollen 1 momentin soveltamisalaan, tästä 2 momentista voidaan loogisesti päätellä, että SGPS-yhtiöihin sovelletaan työpaikkojen luomista tai säilyttämistä Madeiran autonomisella alueella koskevaa edellytystä.

80

Lopuksi ilmoitetussa asetusluonnoksessa ehdotetun veroetuuksia koskevan säännöstön 34 A §:n 5 momentin systematiikasta ilmenee, että SGPS-yhtiöiden Portugalista – vapaa-alueita lukuun ottamatta – tai muista unionin jäsenvaltioista saamia voittoja verotetaan yleisten edellytysten mukaisesti eivätkä ne näin ollen voi kuulua tuloihin, joihin voidaan soveltaa yhteisöveron alennusta.

81

Edellä esitetyn perusteella on todettava, että sinä ajankohtana, jona Portugalin tasavalta ilmoitti ilmoitetusta asetusluonnoksesta, komissio saattoi kohtuudella tulkita veroetuuksia koskevan säännöstön 34 A §:ää siten, että SGPS-yhtiöihin sovellettiin kaikkien niiden yritysten tavoin, joihin sovellettiin järjestelyä III, edellytystä työpaikkojen luomisesta tai säilyttämisestä Madeiran autonomisella alueella.

82

Kolmanneksi vuoden 2006 ilmoituksesta ilmenee, että Portugalin viranomaisten tarkoituksena oli velvoittaa jokainen yritys, joka haluaa hyötyä järjestelystä III, luomaan tai säilyttämään työpaikkoja Madeiran autonomisella alueella. Tämä ilmenee yhtäältä siitä, että Portugalin viranomaiset täsmensivät vuoden 2006 ilmoitukseen liitetyssä perustelumuistiossa, että työpaikkojen luominen tai säilyttäminen Madeiran autonomisella alueella oli järjestelystä II lähtien pakollista ja Madeiran vapaa-alueella sovellettavaan tukiohjelmaan osallistumisen edellytys, sekä aiemman asetuksen ja ilmoitetun asetusluonnoksen perusteluista, joissa todetaan nimenomaisesti, että edellytys työpaikkojen luomisesta tai säilyttämisestä Madeiran autonomisella alueella on välttämätön edellytys järjestelyihin II ja III pääsemiseksi, ja toisaalta siitä, että Portugalin viranomaiset eivät ole selittäneet SGPS-yhtiöiden poikkeuksellista tilannetta.

83

Edellä esitetystä seuraa, että Portugalin viranomaiset eivät ole missään vaiheessa kiinnittäneet komission huomiota siihen, että ilmoitettua asetusluonnosta saatettiin soveltaa siten, että SGPS-yhtiöt voisivat sen perusteella hyötyä järjestelystä III ilman edellytystä työpaikkojen luomisesta tai säilyttämisestä Madeiran autonomisella alueella. Portugalin tasavalta ei siten ole vuoden 2006 ilmoituksella ja myöhemmällä tietojenvaihdolla toimittanut komissiolle kaikkia tarvittavia tietoja, joiden perusteella se olisi voinut ensinnäkin todeta, että ilmoitettua asetusluonnosta voitiin soveltaa siten, että SGPS-yhtiöihin voitiin soveltaa järjestelyä III ilman edellytystä työpaikkojen luomisesta ja säilyttämisestä Madeiran autonomisella alueella. Näin ollen kyseistä toimielintä ei ole kehotettu tutkimaan eikä sille ole annettu mahdollisuutta tutkia tällaisen poikkeuksen yhteensopivuutta EUT-sopimuksen kanssa eikä muodostaa näin ollen mielipidettä tästä, vaikka SGPS-yhtiöihin sovellettava poikkeus johti käytännössä siihen, että kyseiset yritykset saivat valtiontukia, jotka myönnettiin huomattavasti edullisemmin ehdoin kuin muihin yrityksiin sovellettavassa yleisessä järjestelmässä.

84

Tätä päätelmää ei voida kyseenalaistaa myöhemmin Supremo Tribunal Administrativon 13.7.2021 antamassaan tuomiossa järjestelyn III oikeusperustalle antamalla tulkinnalla.

85

On nimittäin niin, että ensinnäkin edellä 56 kohdasta ilmenee, että komissiolla oli velvollisuus arvioida paitsi erikseen tarkasteltua oikeudellista perustaa, kuten Supremo Tribunal Administrativo teki, myös vuoden 2006 ilmoitusta ja sen liitteitä kokonaisuudessaan sekä myöhempää kirjeenvaihtoa, sillä kansallisten viranomaisten selitykset ilmoitetun toimenpiteen oikeusperustasta ovat erottamaton osa ilmoitettua tukisuunnitelmaa.

86

Toiseksi se, että Supremo Tribunal Administrativo on joutunut ottamaan kantaa kyseessä olevan poikkeuksen olemassaoloon, johtuu juuri siitä, että Portugalin veroviranomaiset katsoivat vuonna 2011, että voidakseen hyötyä järjestelystä III SGPS-yhtiöiden oli kaikkien Madeiran vapaa-alueella hyväksyttyjen ja toimivien yksiköiden tavoin noudatettava ehtoa työpaikkojen luomisesta tai säilyttämisestä Madeiran autonomisella alueella eikä niihin siis sovellettu kyseistä poikkeusta. Lisäksi kyseisestä tuomiosta ilmenee, että Portugalin viranomaiset ovat itse vuonna 2017 kiistäneet sen, että vuonna 2006 ilmoitettuun ja komission lopulta hyväksymään asetusluonnokseen olisi sisältynyt SGPS-yhtiöille myönnetty poikkeus, ja ne ovat pysyneet kannassaan Supremo Tribunal Administrativossa käydyssä menettelyssä.

87

Kolmanneksi on myös todettava, että Supremo Tribunal Administrativossa käydyssä menettelyssä syyttäjäviranomaisen lausunto puolsi Tribunal Administrativo e Fiscal do Funchalin (Funchalin hallinto- ja verotuomioistuin, Portugali) ensimmäisenä oikeusasteena antamasta tuomiosta Portugalin valtionkassan edustajan tekemän valituksen hyväksymistä ja siten tulkintaa, jonka mukaan SGPS-yhtiöihin ei sovellettu mitään poikkeusta edellytyksestä, joka koski työpaikkojen luomista tai säilyttämistä Madeiran autonomisella alueella. Se, että Supremo Tribunal Administrativo päätyi lopulta 13.7.2021 antamassaan tuomiossa päinvastaiseen ratkaisuun, osoittaa riittävällä tavalla, että kyseiseen ajankohtaan saakka tulkintaerot olivat paitsi mahdollisia myös todellisia kansallisessa oikeusjärjestyksessä.

88

Edellä 83 kohdassa esitettyä päätelmää eivät kyseenalaista myöskään kantajien argumentit, jotka koskevat hyvää hallintoa koskevan oikeuden loukkaamista siltä osin kuin komissio ei niiden mukaan ole tutkinut huolellisesti vuoden 2006 ilmoitusta.

89

Tätä varten komission on valtiontukia koskevien EUT-sopimuksen perustavanlaatuisten sääntöjen asianmukaiseksi soveltamiseksi kyllä toteutettava moitittujen toimenpiteiden tutkintamenettely huolellisesti ja puolueettomasti, jotta sillä on lopullista päätöstä tehdessään käytettävissään mahdollisimman kattavat ja luotettavat tiedot (ks. tuomio 10.11.2022, komissio v. Valencia Club de Fútbol, C‑211/20 P, EU:C:2022:862, 78 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

90

Nyt käsiteltävässä asiassa on kuitenkin huomautettava, ettei vuoden 2006 ilmoitusta koskevassa lomakkeessa eikä siihen liitetyssä perustelumuistiossa mainita SGPE-yhtiöihin sovellettavaa poikkeusta edellytyksestä, joka koskee työpaikkojen luomista tai säilyttämistä Madeiran autonomisella alueella. Näin ollen Portugalin viranomaiset eivät yhtäältä ole antaneet komissiolle mahdollisuutta saada tietoa siitä, että sille oli esitetty tällainen poikkeus sen arviointia varten, ja toisaalta Portugalin viranomaiset eivät ole selittäneet, miten poikkeus oli oikeasuhteinen tuen tavoitteeseen nähden ja soveltui sisämarkkinoille, vaikka työpaikkojen luomista tai säilyttämistä koskeva edellytys oli järjestelyn III soveltamisen edellytys erityisesti siksi, että sen avulla voitiin määrittää määrällinen vaikutus aluekehitystavoitteeseen sekä myönnettyjen etujen suuruus ja oikeasuhteisuus.

91

Näin ollen komissiota ei voida moittia siitä, että se olisi loukannut hyvän hallinnon periaatetta tai laiminlyönyt huolellisuusvelvoitteensa, kun se ei ottanut huomioon, että säännöstä, jota Portugalin viranomaiset eivät olleet selittäneet, voitiin tulkita siten, että siinä sallitaan poikkeaminen edellytyksestä, joka koskee työpaikkojen luomista tai säilyttämistä Madeiran autonomisella alueella.

92

On todettava, että jos Portugalin viranomaisten tarkoituksena olisi ollut asettaa SGPS-yhtiöihin sovellettava työpaikkojen luomista tai säilyttämistä koskevaan edellytykseen liittyvä poikkeus komission arvioitavaksi, niitä sitovan vilpittömän yhteistyön periaatteen olisi pitänyt johtaa siihen, että ne kiinnittävät paremmin komission huomion tällaisen poikkeuksen, joka herättää epäilyjä sen soveltuvuudesta sisämarkkinoille, olemassaoloon ja näin ollen esittämään selityksiä tästä sisämarkkinoille soveltuvuudesta.

93

Näin ollen on todettava, että koska poikkeusta edellytyksestä, joka koskee työpaikkojen luomista tai säilyttämistä Madeiran autonomisella alueella, ei ilmoitettu pätevästi, ei voida katsoa, että se olisi hyväksytty vuoden 2007 päätöksellä. Näin ollen komissio ei tehnyt virhettä, kun se ei rinnastanut asetuksen 2015/1589 1 artiklan b alakohdan ii alakohdassa tarkoitettuun voimassa olevaan tukeen tukia, jotka maksettiin SGPS-yhtiöille järjestelyn III, sellaisena kuin se oli hyväksytty vuonna 2007, nojalla noudattamatta tätä edellytystä.

–

Vuoden 2013 päätöksen ulottuvuus

94

Aluksi on todettava, että toisin kuin vuoden 2007 päätös, vuoden 2013 päätöksen johdanto-osan 19 perustelukappaleessa on maininta Portugalin tasavallan sitoumuksesta ”poistaa kaikki [SGPS-yhtiöiden] kaltaisten yhteisöjen erityiskohtelu, jos vahvistetaan, että niiden kohtelu Madeiran vapaa-alueella todella antaa etua SGPS-yhtiöihin sovellettavaan Portugalin yleiseen järjestelyyn nähden”.

95

Tältä osin komission ja Portugalin viranomaisten välisestä kirjeenvaihdosta ilmenee, että kyseinen sitoumus on jatkoa komission 29.2.2012 päivätyssä kirjeessään esittämälle lisätietopyynnölle, jolla se kehotti Portugalin tasavaltaa ottamaan kantaa siihen, että Madeiran kansainvälisen liiketoimintakeskuksen internetsivustolta ilmeni, että SGPS-yhtiöt voivat saada järjestelyn III mukaista tukea ilman, että niihin sovellettaisiin edellytystä, joka koskee työpaikkojen luomista tai säilyttämistä Madeiran autonomisella alueella.

96

Portugalin tasavalta vastasi 30.4.2013 päivätyssä kirjeessään muun muassa hyväksyvänsä sen, että SGPS-yhtiöille maksettuun tukeen sovelletaan kyseessä olevassa lainsäädännössä säädettyjä enimmäismääriä, ja nämä enimmäismäärät vahvistetaan tuensaajan kunkin verovuoden aikana säilyttämien työpaikkojen määrän perusteella (ks. edellä 6 kohta).

97

Kun otetaan huomioon tämä Portugalin tasavallan sitoumus, joka on erottamaton osa ilmoitettua tukiohjelmaa ja joka on otettava huomioon vuoden 2013 päätöksen ulottuvuuden määrittämiseksi, komissio ei tehnyt oikeudellista luonnehdintaa koskevaa virhettä, kun se ei rinnastanut asetuksen 2015/1589 1 artiklan b alakohdan ii alakohdassa tarkoitettuun voimassa olevaan tukeen tukia, jotka oli maksettu SGPS-yhtiöille järjestelyn III, sellaisena kuin se oli hyväksytty vuonna 2013, nojalla noudattamatta edellytystä työpaikkojen luomisesta tai säilyttämisestä Madeiran autonomisella alueella.

98

Kaikesta edellä olevasta seuraa, että toinen kanneperuste on hylättävä perusteettomana.

Kolmas kanneperuste, joka koskee luottamuksensuojan ja oikeusvarmuuden periaatteiden loukkaamista

99

Kantajat väittävät, että riidanalaisella päätöksellä loukataan luottamuksensuojan ja oikeusvarmuuden periaatteita siltä osin kuin komissio on implisiittisesti hyväksynyt SGPS-yhtiöihin sovellettavan poikkeuksen, koska se on sisällytetty asetusluonnokseen, joka oli oikeusperustana järjestelylle III, sellaisena kuin siitä oli ilmoitettu komissiolle vuonna 2006, ja vahvistettu kyseisen säädöksen lopullisessa versiossa, joka julkaistiin Diário da Repúblicassa (Portugalin tasavallan virallinen lehti).

100

Koska komissio ei näin ollen esittänyt vuoden 2007 päätöksessä minkäänlaista epäilyä tai vastalausetta tästä poikkeuksesta, se synnytti kantajien mukaan järjestelyn III edunsaajina oleville SGPS-yhtiöille perustellun luottamuksen siihen, että mainittu poikkeus oli yhteensopiva unionin oikeuden kanssa.

101

Komissio riitauttaa tämän argumentaation.

Luottamuksensuojan periaate

102

Yleisen luottamuksensuojan periaatteen osalta on huomautettava, että oikeus vedota tähän periaatteeseen edellyttää, että unionin toimivaltaiset viranomaiset ovat antaneet asianomaiselle täsmällisiä, ehdottomia ja yhtäpitäviä vakuutteluja, jotka ovat peräisin hyväksytyistä ja luotettavista lähteistä (ks. tuomio 5.3.2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, 97 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

103

Tästä seuraa ensinnäkin, että se, että Portugalin viranomaiset olisivat mahdollisesti antaneet vakuutteluja, ei missään tapauksessa ole voinut synnyttää kantajille perusteltua luottamusta, koska nämä vakuuttelut eivät perustu unionin toimivaltaisten viranomaisten toimintaan (ks. tuomio 5.3.2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, 104 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

104

Lisäksi valtiontukien alalla on vakiintuneessa oikeuskäytännössä katsottu, että kun otetaan huomioon, että komission SEUT 108 artiklan nojalla harjoittama valtiontukien valvonta on pakottava, yhtäältä tuensaajayritykset voivat lähtökohtaisesti perustellusti luottaa siihen, että niille myönnetty tuki on sääntöjenmukainen, ainoastaan silloin, kun tukea myönnettäessä on noudatettu mainitun artiklan mukaista menettelyä, ja toisaalta huolellisen taloudellisen toimijan pitäisi yleensä olla kykenevä varmistumaan siitä, että menettelyä on noudatettu (ks. tuomio 5.3.2019, Eesti Pagar, C‑349/17, EU:C:2019:172, 98 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

105

Väitetyn luottamuksen perusteltavuutta arvioidessaan unionin tuomioistuimet ottavat huomioon, onko toimija ollut kohtuullisen huolellinen, asiantunteva ja tarkkaavainen (ks. tuomio 15.11.2018, Deutsche Telekom v. komissio, T‑207/10, EU:T:2018:786, 69 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).

106

Nyt käsiteltävässä asiassa kantajat eivät kuitenkaan osoita, että komissio olisi antanut niille vuosien 2007 ja 2013 päätösten vastaisesti maksetuista tuista, jotka näin ollen on myönnetty SEUT 108 artiklan 3 kohdan vastaisesti, täsmällisiä, ehdottomia ja yhtäpitäviä mutta myös sovellettavien oikeussääntöjen mukaisia vakuutteluja, jotka olivat omiaan synnyttämään niille perusteltuja odotuksia oikeuskäytännössä edellytetyllä tavalla.

107

Edellytyksestä, joka koskee työpaikkojen luomista tai säilyttämistä Madeiran autonomisella alueella, on nimittäin huomautettava, että tämä edellytys on järjestelyyn III pääsyn edellytys ja tuen määrän laskemiseen vaikuttava muuttuja. Lisäksi järjestelyn III oikeasuhteisuutta suhteessa lisäkustannuksiin, jotka kyseisellä järjestelyllä oli tarkoitus korvata, on arvioitu tämän edellytyksen valossa.

108

Koska vuoden 2007 päätökseen ei sisältynyt mitään poikkeusta, jolla olisi pyritty SGPS-yhtiöiden vapauttamiseen järjestelyn III soveltamisen edellytyksestä, joka koski työpaikkojen luomista tai säilyttämistä, ei voida katsoa, että siinä olisi annettu täsmällisiä, ehdottomia ja yhtäpitäviä vakuutteluja järjestelyn III soveltamisesta kantajien kaltaisiin SGPS-yhtiöihin ilman, että kantajien olisi luotava ja säilytettävä työpaikkoja Madeiran autonomisella alueella.

109

Vuoden 2013 päätöksestä on riittävää todeta, että siinä mainitaan nimenomaisesti Portugalin tasavallan sitoumus olla kohtelematta SGPS-yhtiöitä muita edullisemmin, joten kantajat eivät voi vedota perusteltuun luottamukseen siitä, että niihin sovellettaisiin järjestelyä III noudattamatta edellytystä, joka koskee työpaikkojen luomista tai säilyttämistä Madeiran autonomisella alueella.

110

Edellä esitetyn perusteella ei voida katsoa, että luottamuksensuojan periaatetta olisi loukattu.

Oikeusvarmuuden periaate

111

Oikeusvarmuuden periaatteesta, joka eroaa luottamuksensuojan periaatteesta (ks. vastaavasti tuomio 2.2.2023, Espanja ym. v. komissio, C‑649/20 P, C‑658/20 P ja C‑662/20 P, EU:C:2023:60, 83 kohta), on todettava, että se edellyttää, että unionin lainsäädäntö on selvää ja että sen soveltaminen on yksityisten ennakoitavissa (tuomio 14.10.2010, Nuova Agricast ja Cofra v. komissio, C‑67/09 P, EU:C:2010:607, 77 kohta).

112

Siltä osin kuin on kyse vuoden 2007 päätöksen mahdollisesta selvyyden ja ennakoitavuuden puuttumisesta, kantajien argumentti, jonka mukaan pelkästään se, että kyseessä oleva poikkeus on vuoden 2006 ilmoituksen liitteenä olevassa oikeusperustassa, riittää siihen, että vuoden 2007 päätöksen voidaan katsoa kattavan mainitun poikkeuksen, ei voi menestyä.

113

On huomautettava, että sekä kyseisen päätöksen että vuoden 2013 päätöksen sanamuoto osoittavat, ettei asiayhteys, johon ne liittyvät, eikä järjestelyn III tarkoitus jätä sijaa epäilylle työpaikkojen luomista ja säilyttämistä koskevan edellytyksen tulkinnasta.

114

Tältä osin komissio ei vuoden 2007 päätöksessä totea kyseessä olevan poikkeuksen olemassaoloa etenkään, koska vuoden 2006 ilmoituksesta kokonaisuudessaan ilmenee selvästi, että kyseessä olevaa poikkeusta ei ole asianmukaisesti saatettu sen arvioitavaksi, ja koska näin ollen ei voida päätellä, että se olisi hyväksytty. Niinpä sitä, että vuoden 2007 päätöksessä ei mainita nimenomaisesti mitään SGPS-yhtiöiden kohtelun erityispiirrettä, ei voida tulkita kyseessä olevan poikkeuksen implisiittiseksi hyväksymiseksi.

115

Se, että vuoden 2013 päätöksen johdanto-osan 19 perustelukappaleessa muistutetaan Portugalin viranomaisten sitoumuksesta poistaa kaikki SGPS-yhtiöitä suosiva kohtelu, ei aseta kyseenalaiseksi tätä päätelmää. Tässä toteamuksessa, joka koskee sitoumusta poistaa SGPS-yhtiöitä suosiva kohtelu, viitataan tuen täytäntöönpanoon, eikä se voi edellyttää ennakkohyväksyntää tällaisen kohtelun myöntämiseksi. Vuoden 2007 päätöksestä, johon ei sisälly mitään tämänkaltaista sitoumusta, ilmenee nimittäin kokonaisuudessaan, että komissio oli ymmärtänyt, että kaikkien yritysten, jotka halusivat hyötyä järjestelystä III, oli luotava tai säilytettävä työpaikkoja Madeiran autonomisella alueella, koska tämä velvollisuus oli välttämätön edellytys järjestelyyn III pääsemiseksi.

116

Joka tapauksessa mahdollinen epävarmuus kyseessä olevan poikkeuksen osalta sovellettavan oikeudellisen järjestelmän selkeydestä ei olisi voinut syntyä vuoden 2007 päätöksestä vaan pikemminkin Portugalin viranomaisten menettelystä veroetuuksia koskevan säännöstön kyseessä olevien säännösten soveltamisen yhteydessä, kuten edellä 86 ja 87 kohdasta ilmenee.

117

Näin ollen oikeusvarmuuden periaatetta ei voida katsoa loukatun, ja kolmas kanneperuste on hylättävä perusteettomana.

118

Kaikesta edellä esitetystä seuraa, että kanne on hylättävä kokonaisuudessaan.

Oikeudenkäyntikulut

119

Unionin yleisen tuomioistuimen työjärjestyksen 134 artiklan 1 kohdan mukaan asianosainen, joka häviää asian, velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut, jos vastapuoli on sitä vaatinut.

120

Koska kantajat ovat hävinneet asian, ne on komission vaatimusten mukaisesti velvoitettava korvaamaan oikeudenkäyntikulut.

1)

Kanne hylätään.

2)

Millennium BCP Participações, SGPS, Sociedade Unipessoal, Lda ja BCP África, SGPS, Lda velvoitetaan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.