KOHTUJURISTI ETTEPANEK
ATHANASIOS RANTOS
esitatud 7. aprillil 2022(1)
Liidetud kohtuasjad C‑475/20–C‑482/20
Admiral Gaming Network Srl (C‑475/20)
versus
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Presidente del Consiglio dei Ministri,
IGT Lottery SpA, varem Lottomatica Holding Srl,
menetluses osalesid:
Lottomatica Videolot Rete Spa,
Associazione concessionari apparecchi da intrattenimento – ACADI
ja
Cirsa Italia SpA (C‑476/20),
Gamenet SpA (C‑478/20),
NTS Network SpA (C‑479/20),
Sisal Entertainment SpA (C‑480/20),
Snaitech SpA., varem Snai SpA(C‑482/20)
versus
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,
menetluses osalesid:
Coordinamento delle associazioni per la tutela dell’ambiente e dei diritti degli utenti e consumatori (Codacons) (C‑476/20, C‑478/20, C‑480/20 ja C‑482/20),
Se. Ma. di Francesco Senese (C‑476/20, C‑478/20 ja C‑479/20),
Associazione concessionari apparecchi da intrattenimento – ACADI (C‑476/20, C‑478/20 ja C‑479/20),
Criga Soc. cons. arl (C‑478/20),
NAZ S.r.l. unipersonale, già Replay Srl (C‑480/20),
Presidenza del Consiglio dei Ministri (C‑480/20 ja C‑482/20),
Giog S.r.l. (C‑482/20),
Codere Network SpA (C‑482/20)
ja
Codere Network SpA (C‑477/20)
versus
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,
Ministero dell’Economia e delle Finanze,
Presidenza del Consiglio dei Ministri,
menetluses osalesid:
Hbg Connex SpA,
Nbg Srl,
Seven Beers,
Nologames Srl,
Marchionni Games Sas,
Elettrogiochi di Marchionni Sauro,
Mm Games Chioggia Srl,
Replay Srl,
Trevigiochi New Srl,
Luxor di Dong Feng,
Mm Games Srl,
Mm Games Mestre Srl,
Bellagio Srl,
Trilioner Srl,
Dubai Srl,
Associazione concessionari apparecchi da intrattenimento – ACADI
ja
Snaitech SpA, varem Cogetech SpA (C‑481/20)
versus
Agenzia delle Dogane e dei Monopoli,
Presidenza del Consiglio dei Ministri,
Se. Ma. di Francesco Senese,
menetluses osales:
Associazione concessionari apparecchi da intrattenimento – ACADI
(eelotsusetaotlused, mille on esitanud Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu))
Eelotsusetaotlus – Asutamisvabadus – ELTL artikkel 49 – Teenuste osutamise vabadus – ELTL artikkel 56 – Piirangud – Hasartmängud – Mängupanuste kogumise tegevuse kontsessioonid – Liikmesriigi õigusnormid, millega vähendatakse kontsessionääride tasusid – Õiguspärase ootuse kaitse põhimõte
I. Sissejuhatus
1. Kõnesolevad eelotsusetaotlused esitas Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) Itaalias mänguautomaatide kaudu mängitavate hasartmängude haldajatest äriühingute (edaspidi „kontsessionäärid“) ja Agenzia delle dogane e dei monopoli (tolli- ja monopoliamet, Itaalia) vahelistes kohtuvaidlustes, mis käsitlevad liikmesriigi õigusnorme, mis vähendavad ühekordselt nendele kontsessionääridele eraldatavaid riiklikke vahendeid.
2. Eelotsusetaotluse esitanud kohus soovib oma küsimustega teada, kas põhikohtuasjades käsitletavad õigusnormid kujutavad endast esiteks asutamisvabaduse (ELTL artikkel 49) või teenuste osutamise vabaduse (ELTL artikkel 56) piirangut ning teiseks õiguspärase ootuse kaitse põhimõtte piirangut. Jaatava vastuse puhul küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus, kas selline piirang on põhjendatud ülekaaluka üldise huviga ning on proportsionaalne taotletavate eesmärkidega.
II. Õiguslik raamistik: Itaalia õigus
3. 11. märtsi 2014. aasta seaduse nr 23(2) artikkel 14 sätestab:
„1. Valitsusel on õigus teostada artiklis 1 ette nähtud seadusandlike dekreetide kaudu hasartmänge käsitlevate kehtivate õigusnormide ümberkorraldamine, korraldades kõik kehtivad õigusnormid ümber hasartmängude seadustikuks, ilma et see muudaks kontsessioonide ja lubade korral rajanevat korraldust, kuivõrd see on vajalik õiguspärase ootuse põhimõtte, avaliku korra ja julgeoleku kaitsmiseks, riigikassa huvide, kohalike huvide ja üldiste rahvatervise huvide omavaheliseks ühitamiseks, kuritegelikest tegevustest saadud tulude pesemise vältimiseks ning hasartmängumaksude regulaarse tasumise tagamiseks.
2. Lõikes 1 ette nähtud ümberkorraldamist teostatakse vastavalt järgmistele põhimõtetele ja suunistele:
[…]
g) kontsessionääridele ja teistele ettevõtjatele ette nähtud tasude ja komisjonitasude uuesti läbivaatamine astmelisuse põhimõttel, mis on seotud kogutud panuste hulgaga;
[…]“.
4. 23. detsembri 2014. aasta seaduse nr 190(3) artikli 1 lõige 649 sätestab:
„Selleks et aidata kaasa eesmärgile konsolideerida riigieelarvet ja oodates kontsessionääridele ja teistele valdkonna ettevõtjatele makstavate tasude ja komisjonitasude põhjaliku ümberkorraldamise teostamist panuste riigi jaoks kogumise võrgustiku raames, vastavalt [delegeerimisseaduse] artikli 14 lõike 2 punktile g, vähendatakse alates 2015. aastast igal aastal 500 miljoni euro võrra riigi vahendeid, millest makstakse komisjonitasu kontsessionääridele ja isikutele, kes tegelevad vastavalt oma tegevusalale hasartmängude haldamisega ja panuste kogumisega 18. juuni 1931. aasta kuningliku dekreedi nr 773 konsolideeritud versiooni artikli 110 lõikes 6 ette nähtud automaatide kaudu. Sellest tulenevalt kehtib alates 1. jaanuarist 2015 järgmine kord:
a) valdkonna ettevõtjad maksavad kontsessionääridele eespool viidatud mänguautomaatide kaudu kogutud panuste netokogusumma. Kontsessionäärid teatavad Agenzia delle dogane e dei monopolile (tolli- ja monopoliamet, Itaalia) nende valdkonna ettevõtjate nimed, kes seda summat ei maksa, et vajaduse korral võimaldada kaebuse esitamist pädevasse kohtusse;
b) kontsessionäärid maksavad neile pandud avalik-õiguslike ülesannete täitmisel lisaks sellele, mida nad maksavad tavapäraselt riigile maksude ja muude kohustustena, mis on ette nähtud kehtivate seaduste ja kontsessioonilepingute alusel, igal aastal 500 miljoni euro suuruse summa iga aasta aprillikuuks ja oktoobrikuuks, mõlemal juhul proportsionaalselt automaatide arvuga, mis neile 31. detsembril 2014. aasta seisuga määratud oli. 18. juuni 1931. aasta kuningliku dekreedi nr 773 konsolideeritud versiooni artikli 110 lõike 6 punktide a ja b kohaselt igale kontsessionäärile määratud automaatide arv ning maksmise kord kehtestatakse tolli- ja monopoliameti direktori otsusega, mis võetakse pärast andmete läbivaatamist vastu hiljemalt 15. jaanuariks 2015. Sarnase otsuse teel muudetakse alates 2016. aastast eeltoodud viisil määratud automaatide arvu;
c) kontsessionäärid jaotavad neile pandud avalik-õiguslike ülesannete täitmisel teiste valdkonna ettevõtjate vahel ära ülejäänud summad, mis on ette nähtud nende tasudeks ja komisjonitasudeks, leppides kokku uued vastavate lepingute tingimused ning makstes tasusid ja komisjonitasusid ainuüksi uute lepingutingimuste sõlmimist arvestades.“
5. 2015. aasta stabiilsusseaduse artikli 1 lõiget 649 rakendati 15. jaanuari 2015. aasta dekreediga nr 388.(4)
6. 28. detsembri 2015. aasta seaduse nr 208(5) artikli 1 lõige 920 tunnistas selle õigusnormi kehtetuks ning selle seaduse artikli 1 lõige 921 kehtestas, et seda õigusnormi:
„[…] tuleb tõlgendada nii, et nende riigi vahendite iga-aastane vähendamine, millest makstakse komisjonitasu kontsessionääridele ja isikutele, kes tegelevad vastavalt oma tegevusalale hasartmängude haldamisega ja panuste kogumisega 18. juuni 1931. aasta kuningliku dekreedi nr 773 konsolideeritud versiooni artikli 110 lõikes 6 ette nähtud automaatide kaudu, on kohaldatav kõikide valdkonna ettevõtjate suhtes proportsionaalselt nende osalemisega komisjonitasu jagamisel, vastavate lepingute alusel, arvestades nende kestust 2015. aastal“.
III. Põhikohtuasjad, eelotsuse küsimused ja menetlus Euroopa Kohtus
7. 2011. aastal avaldatud hanketeate alusel 2013. aasta jooksul sõlmitud kontsessioonilepingutega määrati kontsessionääridele põhikohtuasjades käsitletavate automaatide haldamise ülesanne.(6) See hanketeade määras eelkõige kindlaks asjaomaste kontsessionääride komisjonitasu arvutamise korra.
8. Vastavalt 2015. aasta stabiilsusseaduse artikli 1 lõikele 649, mis sätestas, et kontsessionääridele eraldatavaid riiklikke vahendeid vähendatakse igal aastal 500 miljoni euro võrra, võttes aluseks määratud automaatide arvu (edaspidi „vaidlusalune maks“), hindas Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (sõltumatu riigimonopolide haldamise amet, Itaalia) 15. jaanuari 2015. aasta dekreediga nr 388 igale kontsessionäärile määratud automaatide arvu ning maksis välja sellest tulenevalt tasumisele kuuluvad summad. Seejärel piirasid 2016. aasta stabiilsusseaduse artikli 1 lõiked 920 ja 921 vaidlusalust maksu üksnes 2015. aastaga ning jaotasid selle maksu kõikide valdkonna ettevõtjate vahel, mitte üksnes kontsessionääride vahel.
9. Kontsessionäärid esitasid vaidlusaluse maksu kohta kaebused Tribunale amministrativo regionale per il Laziole (Lazio maakonna halduskohus, Itaalia), põhjendusel et see vähendab märkimisväärselt nende kasumimarginaali ning on õigusvastane, kuna õigusnormid, mida sellega rakendatakse, on vastuolus Euroopa Liidu õigusega või Itaalia konstitutsiooniõiguse normidega.
10. Kuna Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lazio maakonna halduskohus) jättis selle kaebuse 1. augusti 2019. aasta kohtuotsusega(7) rahuldamata, esitasid kontsessionäärid apellatsioonkaebuse Consiglio di Statole (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu), kes otsustas igas põhikohtuasjas menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused, mis on kõikides kohtuasjades sõnastatud ühtemoodi:
„1. Kas ELTL artiklis 49 sätestatud asutamisvabaduse ning ELTL artiklis 56 sätestatud teenuste osutamise vabaduse teostamisega on vastuolus sellise õigusnormi nagu [2015. aasta stabiilsusseaduse] artikli 1 lõige 649 kehtestamine, millega vähendatakse tasu ja komisjonitasu üksnes konkreetse piiratud ettevõtjate kategooria puhul, see tähendab ainult mänguautomaatide kaudu toimuvaid mänge haldavate ettevõtjate puhul, ja mitte kõigi hasartmängusektori ettevõtjate puhul?
2. Kas liidu õiguses kehtiva õiguspärase ootuse kaitse põhimõttega on kooskõlas sellise eespool viidatud õigusnormi nagu [2015. aasta stabiilsusseaduse] artikli 1 lõige 649 kehtestamine, millega ainult majanduslikel põhjustel vähendati äriühingu ja Itaalia riigiasutuse vahel sõlmitud kontsessioonilepingu kehtivusajal selles lepingus ette nähtud tasu?“
11. Euroopa Kohus otsustas need kohtuasjad nende seotuse tõttu menetluse kirjaliku ja suulise osa ning kohtuotsuse huvides liita ning esitada eelotsusetaotluse esitanud kohtule küsimuse, et välja selgitada, kas need kohtuasjad puudutavad puhtalt riigisisest olukorda, mis ei kuulu liidu õiguse kohaldamisalasse.
12. Kontsessionäärid, Itaalia valitsus ning Euroopa Komisjon esitasid kirjalikud seisukohad. Need pooled esitasid 27. jaanuaril 2022 peetud kohtuistungil ka suulised seisukohad.
IV. Analüüs
A. Euroopa Kohtu pädevus
13. Enne eelotsuse küsimuste sisulist analüüsi on minu arvates tarvis kõrvaldada igasugune kahtlus seoses Euroopa Kohtu pädevusega võtta seisukoht eelotsuse küsimuste kohta.
14. Ehkki kontsessionäärid on kõik Itaalia äriühingud ja kõnesolevate kohtuasjade asjaolud paistavad esmapilgul piirduvat üheainsa liikmesriigiga, nimelt Itaaliaga, piisab nentimisest, et mõnesid nendest äriühingutest kontrollivad teiste liikmesriikide äriühingud(8) ning, nagu komisjon oma kirjalikes seisukohtades ja kohtuistungil rõhutas, Itaalia õigusega on „pöörddiskrimineerimine“ keelatud.(9)
15. Seega leian, et Euroopa Kohus on pädev eelotsuse küsimustele vastama.
B. Esimene eelotsuse küsimus
16. Esimese eelotsuse küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas ELTL artiklitega 49 ja 56 on vastuolus niisugune liikmesriigi õigusnorm nagu põhikohtuasjas käsitletav norm, millega vähendatakse 2015. aasta osas 500 miljoni euro võrra tasu ainult ühe hasartmängusektori ettevõtjate kategooria puhul, nimelt mänguautomaatidel mängitavate hasartmängude sektori ettevõtjate puhul (kontsessionäärid ja jaemüüjad).
17. See kohus leiab esiteks, et põhikohtuasjades käsitletavad liikmesriigi õigusnormid kehtestasid kontsessionääridele tagasiulatuva mõjuga maksu, mis tähendab ELTL artiklitega 49 ja 56 tagatud vabaduste piiramist, ning teiseks väljendab see kohus kahtlust, kas see piirang on põhjendatud ülekaaluka üldise huviga, kuivõrd selle ajendiks paistab olevat üksnes riigi eelarve konsolideerimine.
18. Järgnevates punktides analüüsin seda, kas põhikohtuasjades käsitletavad liikmesriigi õigusnormid kujutavad endast ELTL artiklites 49 ja 56 sätestatud asutamisvabaduse või teenuste osutamise vabaduse piirangut (1. jagu), ning kui vastus on jaatav, täpsustan, millistel tingimustel niisugune piirang võib olla põhjendatud ülekaaluka üldise huviga (2. jagu), pidades silmas niisuguse põhjenduse olemasolu (2. jao punkt a) ja seda, kas põhikohtuasjades käsitletavad liikmesriigi õigusnormid on taotletavate eesmärkidega proportsionaalsed (2. jao punkt b), ning seejärel pakun välja vastuse esimesele küsimusele (3. jagu).
1. ELTL artiklites 49 ja 56 sätestatud vabaduste piirangu esinemine
19. Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt tuleb asutamis- või teenuste osutamise vabaduse(10) piiranguks pidada kõiki meetmeid, mis keelavad või takistavad ELTL artiklites 49 ja 56 sätestatud vabaduste kasutamist või muudavad selle vähem atraktiivseks.(11)
20. Nagu märgib ka komisjon, on minu arvates käesolevas asjas selge, et kontsessionääridele eraldatavate riiklike vahendite vähendamine pärast kontsessioonide andmist võib mõjutada nende kontsessionääride tehtud investeeringute kasumlikkust ning muuta hasartmängudealase tegevusega tegelemise nende jaoks vähem atraktiivseks.(12)
21. Lisaks paistab, et sellele järeldusele ei vaidle päriselt vastu ükski põhikohtuasjade pooltest.(13) Täpsemalt märkis Itaalia valitsus selle kohta, et vaidlusalune maks avaldas kontsessionääridele minimaalset mõju, mis igal juhul ei välista seda, et see maks kujutab endast kõnealuste põhivabaduste piirangut.(14)
22. Seega olen seisukohal, et põhikohtuasjades käsitletavad liikmesriigi õigusnormid kujutavad endast ELTL artiklitega 49 ja 56 sätestatud põhivabaduste piirangut.
2. Piirangu põhjenduste olemasolu
23. Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast tuleneb, et hasartmängualased õigusnormid kuuluvad valdkonda, kus liikmesriikide vahel esinevad märkimisväärsed kõlblusest, religioonist ja kultuurist tulenevad erinevused. Kuna antud valdkonda ei ole liidu tasandil ühtlustatud, siis on liikmesriikidel laiaulatuslik kaalutlusõigus küsimuses, kui kõrget tarbija‑ ja ühiskondliku korra kaitse taset nad kõige sobivamaks peavad. Liikmesriigid on seega vabad määrama kindlaks oma hasartmängupoliitika eesmärgid ja vajaduse korral täpselt määratlema soovitud kaitse taseme. Siiski peavad piirangud, mille liikmesriigid kehtestavad, vastama Euroopa Kohtu praktikast nähtuvatele nõuetele, mis muu hulgas puudutavad põhjendatust ülekaaluka üldise huviga ja proportsionaalsust.(15)
24. Seetõttu tuleb selleks, et uurida, kas põhikohtuasjades käsitletavad liikmesriigi õigusnormid võivad olla põhjendatud, teha esiteks kindlaks, kas need õigusnormid lähtuvad nende eesmärke arvestades ülekaalukast üldisest huvist, ning teiseks, kas need õigusnormid vastavad proportsionaalsuse põhimõttele.
a) Ülekaaluka üldise huvi esinemine
25. Põhikohtuasjades käsitletavate liikmesriigi õigusnormide eesmärkide kohta nendin, et 2015. aasta stabiilsusseaduse artikli 1 lõige 649 kehtestas vaidlusaluse maksu esiteks „selleks, et aidata kaasa eesmärgile konsolideerida riigieelarvet“, ning teiseks, „oodates kontsessionääridele ja teistele valdkonna ettevõtjatele makstavate tasude ja kontsessioonitasude põhjaliku ümberkorraldamise teostamist panuste riigi jaoks kogumise võrgustiku raames, vastavalt [delegeerimisseadusele]“.
26. Esiteks, mis puudutab eesmärki konsolideerida riigieelarvet, siis tuletan meelde, et Euroopa Kohus on korduvalt leidnud, et ainuüksi eesmärk maksimeerida riigieelarve tulusid ei saa õigustada teenuste osutamise vabaduse piirangut.(16) Järelikult ei kujuta vaidlusaluse maksu kohta esitatud ainus eesmärk, nimelt riigieelarve konsolideerimine, endast õiguspärast põhjendust piirangule, mis sisaldub põhikohtuasjas käsitletavates liikmesriigi õigusnormides.
27. Euroopa Kohus on siiski ka otsustanud, et hasartmängusektori piirangu positiivne kõrvalmõju asjaomase liikmesriigi eelarvele ei välista seda, et piirang võib olla põhjendatud, kuivõrd selle esmane eesmärk seondub tegelikult ülekaaluka üldise huviga; viimase asjaolu paikapidavust peab kontrollima liikmesriigi kohus.(17)
28. Selle kohta väitis Itaalia valitsus oma kirjalikes seisukohtades ja kohtuistungil, et lisaks asjakohaste õigusnormide sõnastusele kuuluvad need laiemasse, hasartmängusektori uuesti tasakaalu viimise konteksti. Selles kontekstis on põhikohtuasjades käsitletavate liikmesriigi õigusnormide eesmärk tema väitel samuti vähendada hasartmängudealase tegevuse kasumlikkust, et võidelda ebaseaduslike mängude leviku vastu ning kaitsta elanikkonna nõrgemaid rühmi hasartmängudega seotud mõjude eest, eelkõige mängusõltuvuse riski eest.
29. Sellised eesmärgid, juhul kui need on käesolevates kohtuasjades asjakohased, võivad minu arvates aga esmapilgul kujutada endast ülekaalukat üldist huvi, mis võib põhjendada asutamisvabaduse või teenuste osutamise vabaduse piirangut.
30. Siiski tuleb just eelotsusetaotluse esitanud kohtul, kes oma eelotsusetaotluses neid eesmärke välja ei toonud, tuvastada põhikohtuasjades käsitletavate õigusnormidega tegelikult taotletavad eesmärgid(18) ning täpsemalt kontrollida, kas nendel õigusnormidel on peale väljaöeldud eesmärgi konsolideerida riigieelarvet ka eesmärk vältida ebaseaduslike mängude levikut ja eesmärk kaitsta elanikkonna nõrgemaid rühmi mängusõltuvuse riski eest.
31. Teiseks, mis puudutab 2015. aasta stabiilsusseaduse artikli 1 lõikes 649 nimetatud tasude ja komisjonitasude ümberkorraldamist, siis nendin, et delegeerimisseaduse artikkel 14 nägi tõepoolest ette, et valitsusel oli õigus teostada kehtivate hasartmängualaste õigusnormide ümberkorraldamine, sealhulgas kontsessionääridele ja teistele hasartmängu valdkonna ettevõtjatele ette nähtud tasude ja komisjonitasude uuesti läbivaatamine „astmelisuse põhimõttel, mis on seotud kogutud panuste hulgaga“.
32. Kui eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesandeks olevast kontrollist ei tulene teisiti, siis minule siiski ei tundu, et põhikohtuasjades käsitletavate õigusnormide eesmärk oli niisugune üldine ümberkorraldamine. Nagu nimelt nähtub 2015. aasta stabiilsusseaduse artikli 1 lõike 649 sõnastusest, kehtestatakse need õigusnormid seda ümberkorraldamist oodates ning riigieelarve konsolideerimise (mitte tasude ja komisjonitasude ümberkorraldamise) eesmärgil.(19) Peale selle ei määratud vaidlusalust maksu kindlaks mitte astmelisuse põhimõttel, mis on seotud kogutud panuste hulgaga, nagu on ette nähtud delegeerimisseaduses, vaid kindlaksmääratud taseme järgi, ning see on kontsessionääride(20) vahel ära jagatud hallatavate automaatide arvu põhjal, olenemata nende kasumlikkusest.(21)
b) Taotletavate eesmärkide proportsionaalsus
33. Euroopa Kohtu väljakujunenud praktika kohaselt peavad liikmesriikide kehtestatud piirangud olema eesmärgi saavutamiseks sobivad ega tohi minna kaugemale, kui on selle eesmärgi saavutamiseks vajalik. Peale selle tuleb selles kontekstis meenutada, et liikmesriigi õigusnormid on konkreetse eesmärgi saavutamiseks sobivad üksnes juhul, kui need vastavad tõepoolest huvile saavutada see eesmärk sidusalt ja süstemaatiliselt.(22)
34. Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast tuleneb samuti, et kui liikmesriik soovib tugineda eesmärgile, millega saab õigustada teenuste osutamise vabaduse riivet, siis peab just see liikmesriik esitama kõnealust küsimust lahendavale kohtule kogu teabe, mis võimaldab kohtul veenduda, et nimetatud meede tõepoolest vastab proportsionaalsuse põhimõttest tulenevatele nõuetele.(23)
35. Käesoleval juhul tuleb liikmesriigi kohtul kontrollida asjaomase liikmesriigi esitatud teabe alusel, kas põhikohtuasjades käsitletavad liikmesriigi õigusnormid, millega vähendatakse hasartmängutegevuse kasumlikkust, on vajalikud selleks, et saavutada sidusalt ja süstemaatiliselt Itaalia valitsuse mainitud lisaeesmärgid, nimelt eesmärgi vältida ebaseaduslike mängude levikut ja kaitsta elanikkonna nõrgemaid rühmi mängusõltuvuse riski eest,(24) ega lähe kaugemale, kui on nende eesmärkide saavutamiseks vajalik.
36. Selleks peab see kohus viima läbi põhikohtuasjades käsitletavate liikmesriigi õigusnormide vastuvõtmise ja rakendamise asjaolude üldise hindamise. Nende asjaolude hulgas ei saa minu arvates eirata seda, et kuigi need õigusnormid on oma olemuselt ajutised ja osalised, puudutades üksnes laiema hasartmängude sektori konkreetset, ehkki väga tulusat osa,(25) ei ole need õigusnormid kaugeltki mitte eraldiseisvad meetmed, vaid kuuluvad laiemasse raamistikku, mis on määratletud 2015. aasta stabiilsusseadusega ja puudutab mitme meetme võtmist, sealhulgas riigieelarve konsolideerimise meetmed, väga erinevates valdkondades.
3. Vastus esimesele küsimusele
37. Kõiki esitatud kaalutlusi arvestades teen ettepaneku vastata esimesele küsimusele nii, et liikmesriigi õigusnormid, mis ühekordselt vähendavad mänguautomaatidel mängitavate hasartmängude kontsessionääridele eraldatavaid riiklikke vahendeid, kujutavad endast ELTL artiklis 49 sätestatud asutamisvabaduse või ELTL artiklis 56 sätestatud teenuste osutamise vabaduse piirangut, kuna need muudavad mänguautomaatide kaudu pakutavate hasartmängude haldamise tegevuse vähem atraktiivseks.
38. Niisugune piirang võib siiski olla põhjendatud ülekaaluka üldise huviga, kui liikmesriigi kohus järeldab nende õigusnormide vastuvõtmise ja rakendamise asjaolude üldise hindamise tulemusena, et nendega soovitakse tõepoolest saavutada sidusalt ja süstemaatiliselt selliseid üldisest huvist lähtuvaid eesmärke nagu ebaseaduslike mängude leviku vältimine ja elanikkonna nõrgemate rühmade kaitsmine mängusõltuvuse riski eest, kusjuures ainuüksi asjaolu, et hasartmängudealase tegevuse piirangu eesmärk on riigieelarve konsolideerimine, ei takista selle piirangu käsitlemist nii, et sellega soovitakse kõigepealt tõepoolest saavutada kõnealuseid eesmärke, ega seda, et selle piiranguga järgitakse neid eesmärke sidusalt ja süstemaatiliselt.
C. Teine eelotsuse küsimus
39. Teise küsimusega soovib eelotsusetaotluse esitanud kohus sisuliselt teada, kas õiguspärase ootuse kaitse põhimõttega on vastuolus niisugused liikmesriigi õigusnormid nagu põhikohtuasjades käsitletavad normid, mis ainuüksi majanduslikel põhjustel vähendavad äriühingu ja asjaomase liikmesriigi ametiasutuse vahel sõlmitud kontsessioonilepingus sätestatud komisjonitasu selle lepingu kehtivuse vältel.
40. Eelotsusetaotluse esitanud kohus väljendab kahtlust, kas põhikohtuasjades käsitletavad liikmesriigi õigusnormid on selle põhimõttega kooskõlas, kuna need mõjutavad juba käimasolevaid kontsessioonisuhteid ning mõjuvad ettevaatliku ja hoolsa ettevõtja jaoks ootamatutena.(26)
41. Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikas on märgitud, et õiguskindluse põhimõte, millest omakorda tuleneb õiguspärase ootuse kaitse põhimõte, nõuab eelkõige, et õigusnormid oleks selged ja täpsed ning nende tagajärjed ettenähtavad iseäranis juhtudel, kui need võivad üksikisikutele ja ettevõtjatele kaasa tuua ebasoodsaid tagajärgi. Samas ei saa ettevõtja eeldada, et õigusaktides muudatusi üldse ei tehta, küll aga saab ta vastu vaielda viisile, kuidas niisuguseid muudatusi kohaldatakse.(27)
42. Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikast ilmneb samuti, et iga ettevõtja, kellele liikmesriigi ametivõim on tekitanud põhjendatud lootusi, võib tugineda õiguspärase ootuse kaitse põhimõttele. Kui aga ettevaatlik ja mõistlik ettevõtja saab tema huve mõjutada võiva meetme vastuvõtmist ette näha, ei saa ta sellele põhimõttele enam tugineda, kui see meede on juba vastu võetud. Lisaks ei saa ettevõtjatel olla õiguspärast ootust kehtiva olukorra säilimise suhtes, kuna liikmesriigi ametivõimud võivad oma kaalutlusõigust kasutades seda olukorda muuta.(28)
43. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on kontrollida, kas sellised liikmesriigi õigusnormid, nagu on vaatluse all põhikohtuasjas, on õiguspärase ootuse kaitse põhimõttega kooskõlas, kuna Euroopa Kohtul on ELTL artikli 267 alusel eelotsust tehes ainult pädevus anda sellele liikmesriigi kohtule kõik liidu õiguse tõlgendamist puudutavad asjaolud, mis võimaldavad liikmesriigi kohtul seda kooskõla hinnata. Eelotsusetaotluse esitanud kohus võib selleks võtta arvesse kõiki asjakohaseid tegureid, mis tulenevad asjaomaste õigusaktide sõnastusest, eesmärgist või ülesehitusest.(29)
44. Selle kohta märgin kõigepealt, et – nagu on meenutatud käesoleva ettepaneku punktis 23 – liikmesriikidel on hasartmängupoliitika valdkonnas lai kaalutlusõigus. Lisaks märgin, et Itaalia seadusandja on võtnud viimastel aastatel hasartmängusektoris pidevalt erinevaid meetmeid.(30)
45. Järgmiseks olgu märgitud, et kuigi 2011. aasta hankemenetlus nägi ette konkreetsed eeskirjad komisjonitasu määramiseks kontsessionääridele, kellele anti kontsessioonid 2013. aasta jooksul, märgin samamoodi, nagu väitis ka Itaalia valitsus, et ettevõtjate ja kontsessioonikorraga seotud riiklike ametiasutuste vaheline lepinguline suhe on „dünaamilise iseloomuga“, mis võimaldab avaliku huviga põhjendatud riiklikke meetmeid, seda enam, kui põhikohtuasjades käsitletavate liikmesriigi õigusnormide eesmärk on tõepoolest – eeldusel, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu kontroll seda kinnitab – ebaseaduslike mängude leviku vältimine ja elanikkonna nõrgemate rühmade kaitsmine mängusõltuvuse riski eest, nagu on märgitud käesoleva ettepaneku punktides 30–32.
46. Viimaseks märgin samamoodi, nagu väidab Itaalia valitsus, et 2014. aasta vältel vastu võetud delegeerimisseadus sätestas kontsessionääridele ja teistele ettevõtjatele ette nähtud tasude ja komisjonitasude muutmise.(31)
47. Seega kujutas kontsessionääridele kehtestatud vaidlusalune maks endast tõesti kontsessioonilepingutes ette nähtud tingimuste muutmist väga lühikese aja jooksul.(32) Sellegipoolest tundub mulle, et kuivõrd hasartmängude valdkonna õigusnormid on arenevad ja de facto ebakindlad, see maks on ajutine ja – kui eelotsusetaotluse esitanud kohtu kontrollist ei tulene teisiti – selle mõju kontsessionääride investeeringute kasumlikkusele on piiratud, ei ole kõnealused seadusandlikud meetmed kaugeltki mitte sedavõrd erakorralised või ootamatud, et need võiksid tekitada kontsessionääridele õiguspärase ootuse, et nende kontsessioonides ette nähtud tingimused ei muutu.(33)
48. Kokkuvõttes leian, et eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesanne on kõiki eeltoodud asjaolusid ning kõiki muid talle esitatud kohtuvaidluste asjaolusid arvesse võttes kontrollida, kas kontsessionääridel oli ettevaatlike ja mõistlike ettevõtjatena piisavalt teavet, mis võimaldas neil eeldada, et põhikohtuasjades käsitletavaid liikmesriigi õigusnorme muudetakse niiviisi, nagu seda tehti vaidlusaluse maksuga.
49. Sellest tulenevalt teen ettepaneku vastata teisele küsimusele, et õiguspärase ootuse kaitse põhimõttega ei ole põhimõtteliselt vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mis vähendavad teatud aasta puhul ja piiratud summade osas mänguautomaatidel mängitavate hasartmängude kontsessioonilepingus sätestatud komisjonitasu. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesandeks on aga kontrollida kõikide asjasse puutuvate asjaolude konkreetse hindamise raames, kas põhikohtuasjades on seda põhimõtet järgitud.
V. Ettepanek
50. Eeltoodud kaalutlustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) esitatud eelotsuse küsimustele järgmiselt.
1. Liikmesriigi õigusnormid, mis ühekordselt vähendavad mänguautomaatidel mängitavate hasartmängude kontsessionääridele eraldatavaid riiklikke vahendeid, kujutavad endast ELTL artiklis 49 sätestatud asutamisvabaduse või ELTL artiklis 56 sätestatud teenuste osutamise vabaduse piirangut, kui need muudavad mänguautomaatide teel toimuvate hasartmängude haldamise tegevuse vähem atraktiivseks.
Niisugune piirang võib siiski olla õigustatud ülekaaluka üldise huviga, kui liikmesriigi kohus järeldab nende õigusnormide vastuvõtmise ja rakendamise asjaolude üldise hindamise tulemusena, et nendega soovitakse tõepoolest saavutada sidusalt ja süstemaatiliselt selliseid üldisest huvist lähtuvaid eesmärke nagu ebaseaduslike mängude leviku vältimine ja elanikkonna nõrgemate rühmade kaitsmine mängusõltuvuse riski eest, kusjuures ainuüksi asjaolu, et hasartmängudealase tegevuse piirangu eesmärk on riigieelarve konsolideerimine, ei takista selle piirangu käsitlemist nii, et sellega soovitakse kõigepealt tõepoolest saavutada kõnealuseid eesmärke, ega seda, et selle piiranguga järgitakse neid eesmärke sidusalt ja süstemaatiliselt.
2. Õiguspärase ootuse kaitse põhimõttega ei ole põhimõtteliselt vastuolus liikmesriigi õigusnormid, mis vähendavad teatud aasta puhul ja piiratud summade osas mänguautomaatidel mängitavate hasartmängude kontsessioonilepingus sätestatud komisjonitasu. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesandeks on siiski kontrollida kõikide asjasse puutuvate asjaolude konkreetse hindamise raames, kas põhikohtuasjades on seda põhimõtet järgitud.
1 Algkeel: prantsuse.
2 11. märtsi 2014. aasta seadus nr 23, millega antakse valitsusele õigus võtta meetmeid õiglasema, läbipaistvama ja majanduskasvule suunatud maksusüsteemi loomiseks (Legge no 23 „Delega al Governo recante disposizioni per un sistema fiscale più equo, trasparente e orientato alla crescita“ (GURI nr 59, 12.3.2014) (edaspidi „delegeerimisseadus“)).
3 23. detsembri 2014. aasta seadus nr 190, mis käsitleb sätteid riigi aastaeelarve ja mitmeaastase eelarve koostamise kohta (2015. aasta stabiilsusseadus) (Legge no 190 „Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2015)“) (GURI nr 300 regulaarne lisa, 29.12.2014) (edaspidi „2015. aasta stabiilsusseadus“).
4 Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (sõltumatu riigimonopolide haldamise amet (AAMS)) 15. jaanuari 2015. aasta dekreet nr 388 (Decreto direttoriale no°388 dell’Amministrazione Autonoma dei Monopoli di Stato (AAMS)) (prot. nr 4076 RU) (edaspidi „vaidlusalune meede“).
5 Seadus nr 208, mis käsitleb riigi aastaeelarvet ja mitmeaastast eelarvet (2016. aasta stabiilsusseadus) (Legge no 208 „Disposizioni per la formazione del bilancio annuale e pluriennale dello Stato (legge di stabilità 2016)) (GURI nr 302 regulaarne lisa, 30.12.2015) (edaspidi „2016. aasta stabiilsusseadus“).
6 Täpsemalt on tegemist automaatidega, millele on antud nimetused „amusement with prize (AWP)“ ja „video lottery terminal (VLT)“.
7 Menetluse käigus esitas Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lazio maakonna halduskohus) Corte costituzionalele (Itaalia konstitutsioonikohus) küsimuse selle kohta, kas 2015. aasta stabiilsusseaduse artikli 1 lõige 649 on põhiseadusega kooskõlas, ning pärast selle sätte kehtetuks tunnistanud 2016. aasta stabiilsusseaduse jõustumist saatis viimati nimetatud kohus kohtuasja esimese astme kohtule tagasi, et see hindaks uuesti, kas kõnealune küsimus on oluline. Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lazio maakonna halduskohus) jättis seejärel kaebuse rahuldamata, sedastades põhiosas, et 2016. aasta stabiilsusseaduse artikli 1 lõigete 920 ja 921 jõustumisega olid kõrvaldatud kõik võimalikud asjaomaste õigusnormide õigusvastasusest tulenevad puudused.
8 Lisaks esitas teine kontsessionäärist äriühing, keda maks puudutab, nimelt Global Starnet Ltd, kes ise on välisriigi äriühing, 15. jaanuari 2015. aasta dekreedi nr 388 peale kaebuse, mille tulemusena esitati hilisem eelotsusetaotlus (kohtuasi C‑463/21), mille menetlemine on peatatud seniks, kuni tehakse eelotsus käesolevates liidetud kohtuasjades.
9 Selle kohta olgu meenutatud, et Euroopa Kohus on korduvalt tunnistanud ennast pädevaks lahendama liidu õiguse sätteid puudutavat eelotsusetaotlust olukorras, kus põhikohtuasja faktilised asjaolud ei ole küll vahetult liidu õiguse kohaldamisalas, kuid liidu õigusnormid on riigisisese õigusega muudetud kohaldatavaks seeläbi, et riigisiseses õiguses on viidatud nende sisule (vt 21. novembri 2019. aasta kohtuotsus Deutsche Post jt (C‑203/18 ja C‑374/18, EU:C:2019:999, punkt 36 ja seal viidatud kohtupraktika)). Lisaks ei sea käesoleval juhul ükski kohtuvaidluse pool tegelikult kahtluse alla Euroopa Kohtu pädevust või eelotsuse küsimuste vastuvõetavust.
10 Olgu möödaminnes täpsustatud, et hasartmängud on teenused, mida saab osutada nii püsiva tegevuskoha kaudu kui ka teenuste osutamise raames, ning käesolevas asjas ei ole vajalik teha vahet asutamisvabaduse ja teenuste osutamise vabaduse vahel.
11 Vt 20. detsembri 2017. aasta kohtuotsus Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, punkt 35 ja seal viidatud kohtupraktika).
12 Vt analoogia alusel 20. detsembri 2017. aasta kohtuotsus Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, punkt 36) ja kohtujurist Wahli ettepanek kohtuasjas Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:442, punkt 38).
13 Täheldan, et pooltevaheline vaidlus puudutas eelkõige küsimusi selle kohta, kas olid olemas ülekaalukal üldisel huvil rajanevad põhjendused ning kas põhikohtuasjades käsitletavad õigusnormid olid taotletavaid eesmärke silmas pidades proportsionaalsed.
14 Nimelt tuleneb väljakujunenud kohtupraktikast, et põhivabaduste „piirangu“ mõiste suhtes ei kehti „vähese tähtsuse“ eeskiri (vt selle kohta eelkõige 3. detsembri 2014. aasta kohtuotsus De Clercq jt (C‑315/13, EU:C:2014:2408, punkt 61 ja seal viidatud kohtupraktika)).
15 Vt 20. detsembri 2017. aasta kohtuotsus Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, punktid 39 ja 40 ning seal viidatud kohtupraktika).
16 Vt 11. juuni 2015. aasta kohtuotsus Berlington Hungary jt (C‑98/14, EU:C:2015:386, punkt 60 ja seal viidatud kohtupraktika).
17 Vt 11. juuni 2015. aasta kohtuotsus Berlington Hungary jt (C‑98/14, EU:C:2015:386, punkt 61 ja seal viidatud kohtupraktika).
18 Vt 20. detsembri 2017. aasta kohtuotsus Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, punkt 43 ja seal viidatud kohtupraktika).
19 Lisaks kehtestatakse need õigusnormid üksnes hasartmängusektori ühe osa suhtes, nimelt mänguautomaate hõlmava osa suhtes.
20 Vaidlusalune maks jaotati seejärel 2016. aasta stabiilsusseaduse artikli 1 lõigetega 920 ja 921 kõikide valdkonna ettevõtjate vahel.
21 Kui eelotsusetaotluse esitanud kohtu ülesandeks olevast kontrollist ei tulene teisiti, ei ilmne toimiku tõenditest ka, et kõnealune ümberkorraldamine oleks hiljem läbi viidud.
22 Vt 11. juuni 2015. aasta kohtuotsus Berlington Hungary jt (C‑98/14, EU:C:2015:386, punkt 64 ja seal viidatud kohtupraktika).
23 Vt 11. juuni 2015. aasta kohtuotsus Berlington Hungary jt (C‑98/14, EU:C:2015:386, punkt 65 ja seal viidatud kohtupraktika).
24 Juhul kui õigusnormid neid eesmärke tõepoolest taotlevad – seda tuleb kontrollida eelotsusetaotluse esitanud kohtul (vt käesoleva ettepaneku punktid 30–32).
25 Need õigusnormid kehtisid nimelt vaid ühe aasta (2015. aasta) ning puudutasid üksnes hasartmänge, mis toimusid mänguautomaatide kaudu.
26 Lisaks leiab see kohus, et kõnealuse meetme erakorralisus ei sea kahtluse alla vajadust vastata eelotsuse küsimusele, sest see meede on märkimisväärselt laiaulatuslik ning liikmesriigi seadusandja võib võtta uue samasuguse meetme.
27 Vt 20. detsembri 2017. aasta kohtuotsus Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985, punktid 46 ja 47). Täpsemalt ei eelda õiguskindluse põhimõte õigusaktides muudatuste tegemisest loobumist, vaid pigem nõuab, et liikmesriigi seadusandja arvestaks ettevõtjate konkreetset olukorda ning võtaks vajaduse korral uute õigusnormide kohaldamiseks vastu mugandusi (vt 11. juuni 2015. aasta kohtuotsus Berlington Hungary jt (C‑98/14, EU:C:2015:386, punkt 79 ja seal viidatud kohtupraktika)).
28 Vt 15. aprilli 2021. aasta kohtuotsus Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) jt (C‑798/18 ja C‑799/18, EU:C:2021:280, punkt 42 ning seal viidatud kohtupraktika).
29 Vt eelkõige 15. aprilli 2021. aasta kohtuotsus Federazione nazionale delle imprese elettrotecniche ed elettroniche (Anie) jt (C‑798/18 ja C‑799/18, EU:C:2021:280, punkt 43 ning seal viidatud kohtupraktika).
30 Nende arvukate Itaalia seadusandja meetmete kohta on Itaalia kohtud esitanud regulaarselt eelotsusetaotlusi (vt eelkõige 21. oktoobri 1999. aasta kohtuotsus Zenatti (C‑67/98, EU:C:1999:514), 6. novembri 2003. aasta kohtuotsus Gambelli jt (C‑243/01, EU:C:2003:597), 6. märtsi 2007. aasta kohtuotsus Placanica jt (C‑338/04, C‑359/04 ja C‑360/04, EU:C:2007:133), 16. veebruari 2012. aasta kohtuotsus Costa ja Cifone (C‑72/10 ja C‑77/10, EU:C:2012:80), 28. jaanuari 2016. aasta kohtuotsus Laezza (C‑375/14, EU:C:2016:60), 20. detsembri 2017. aasta kohtuotsus Global Starnet (C‑322/16, EU:C:2017:985), 19. detsembri 2018. aasta kohtuotsus Stanley International Betting ja Stanleybet Malta (C‑375/17, EU:C:2018:1026) ning 2. septembri 2021. aasta kohtuotsus Sisal jt (C‑721/19 ja C‑722/19, EU:C:2021:672)).
31 Kuigi see seadus nägi ette kõnealuste tasude ja komisjonitasude muutmise astmelisuse põhimõttel, mis on seotud kontsessionääride poolt kogutud panuste hulgaga, ning kuigi – nagu ma märkisin käesoleva ettepaneku punktides 28 ja 29 ja kui eelotsusetaotluse esitanud kohtu kontrollist ei tulene teisiti – põhikohtuasjas käsitletavad liikmesriigi õigusnormid ei kuulu selle üldise läbivaatamise raamesse, tuleb siiski silmas pidada, et Itaalia seadusandja on väljendanud kavatsust võtta kõnealuses sektoris uuesti meetmeid.
32 Seoses sellega meenutan, et sellise ettevõtja huve, kes tegi suuri investeeringuid seadusandja poolt varem kehtestatud süsteemiga kohandumiseks, võib põhimõtteliselt selline ennetähtaegne süsteemi tühistamine oluliselt mõjutada, ning seda veelgi enam siis, kui tühistamine on ootamatu ega ole ettenähtav ning toimub ilma, et talle oleks jäetud vajalik aeg uue õigusliku olukorraga kohandumiseks (vt 11. juuni 2015. aasta kohtuotsus Berlington Hungary jt (C‑98/14, EU:C:2015:386, punkt 87 ja seal viidatud kohtupraktika)).
33 Need asjaolud vähendavad minu arvates ka „kohanemisaja“ vajadust käesoleva ettepaneku 32. joonealuses märkuses viidatud kohtupraktika tähenduses.