I.

Εισαγωγή

1.

Οι παρούσες προτάσεις εξετάζουν εάν τα δελτία ταυτότητας διπλωματικού υπαλλήλου που εκδόθηκαν από κράτος μέλος δυνάμει της Συμβάσεως της Βιέννης περί των διπλωματικών σχέσεων, η οποία συνήφθη στη Βιέννη στις 18 Απριλίου 1961 (στο εξής: Σύμβαση της Βιέννης), για υπηκόους τρίτων χωρών που είναι υπάλληλοι  ( 2 ) διπλωματικής αποστολής στο εν λόγω κράτος συνιστούν τίτλους διαμονής κατά την έννοια του άρθρου 2, στοιχείο ιβʹ, του κανονισμού (ΕΕ) 604/2013 του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Ιουνίου 2013, για τη θέσπιση των κριτηρίων και μηχανισμών για τον προσδιορισμό του κράτους μέλους που είναι υπεύθυνο για την εξέταση αίτησης διεθνούς προστασίας που υποβάλλεται σε κράτος μέλος από υπήκοο τρίτης χώρας ή από απάτριδα (στο εξής: κανονισμός Δουβλίνο III)  ( 3 ), με αποτέλεσμα το εν λόγω κράτος μέλος να είναι υπεύθυνο για την εξέταση των αιτήσεων διεθνούς προστασίας που υποβάλλονται από τους κατόχους αυτών των εγγράφων.

II.

Ο κανονισμός Δουβλίνο III

2.

Οι αιτιολογικές σκέψεις 4 και 5 του κανονισμού Δουβλίνο III έχουν ως εξής:

3.

Το άρθρο 1 του κανονισμού Δουβλίνο III, με τίτλο «Στόχος», ορίζει ότι «[ο] παρών κανονισμός θεσπίζει τα κριτήρια και τους μηχανισμούς προσδιορισμού του κράτους μέλους που είναι υπεύθυνο για την εξέταση αίτησης διεθνούς προστασίας η οποία υποβάλλεται σε κράτος μέλος από υπήκοο τρίτης χώρας ή από απάτριδα (εφεξής “υπεύθυνο κράτος μέλος”)».

4.

Για τους σκοπούς του κανονισμού Δουβλίνο ΙΙΙ, ως «τίτλος διαμονής» κατά το άρθρο 2, στοιχείο ιβʹ, νοείται «άδεια εκδιδόμενη από τις αρχές κράτους μέλους που επιτρέπει τη διαμονή υπηκόου τρίτης χώρας ή απάτριδος στο έδαφός του, καθώς και όσα έγγραφα του επιτρέπουν να διαμένει στο κράτος αυτό δυνάμει συμφωνιών προσωρινής προστασίας ή μέχρις ότου αρθούν τα κωλύματα εκτέλεσης μέτρου απομάκρυνσης. Εξαιρούνται οι θεωρήσεις και οι άδειες διαμονής που εκδίδονται κατά τη χρονική περίοδο που απαιτείται για τον καθορισμό του υπεύθυνου κράτους μέλους κατά την έννοια του παρόντος κανονισμού ή κατά τη διάρκεια της εξέτασης αίτησης διεθνούς προστασίας ή αίτησης άδειας διαμονής».

5.

Κατά το άρθρο 7, παράγραφος 1, του κανονισμού Δουβλίνο ΙΙΙ, «[τ]α κριτήρια για τον προσδιορισμό του υπευθύνου κράτους μέλους εφαρμόζονται με τη σειρά με την οποία παρατίθενται στο παρόν κεφάλαιο».

6.

Το άρθρο 12, παράγραφος 1, και το άρθρο 14 του κανονισμού Δουβλίνο III καθορίζουν τα σχετικά κριτήρια. Το άρθρο 12, το οποίο επιγράφεται «Έκδοση τίτλων διαμονής ή θεωρήσεων», ορίζει στην παράγραφο 1 ότι, «[ε]άν ο αιτών είναι κάτοχος εν ισχύ τίτλου διαμονής, το κράτος μέλος που εξέδωσε τον τίτλο είναι υπεύθυνο για την εξέταση της αίτησης διεθνούς προστασίας». Το άρθρο 14 του κανονισμού Δουβλίνο ΙΙΙ, το οποίο επιγράφεται «Είσοδος χωρίς υποχρέωση θεώρησης», προβλέπει τα ακόλουθα:

7.

Κατά το άρθρο 29, παράγραφος 1, του κανονισμού Δουβλίνο III:

III.

Τα πραγματικά περιστατικά της διαφοράς της κύριας δίκης, το προδικαστικό ερώτημα και η ενώπιον του Δικαστηρίου διαδικασία

8.

Οι αιτούντες διεθνή προστασία (στο εξής: αιτούντες) είναι μια οικογένεια υπηκόων τρίτης χώρας. Ο σύζυγος εργαζόταν στην πρεσβεία του κράτους καταγωγής του στο κράτος μέλος Χ. Ο σύζυγος, η σύζυγος και τα δύο τέκνα απήλαυαν προνομίων και ασυλιών βάσει της Συμβάσεως της Βιέννης και είχαν λάβει δελτία ταυτότητας διπλωματικού υπαλλήλου από το Υπουργείο Εξωτερικών του εν λόγω κράτους μέλους. Μερικά χρόνια αργότερα η οικογένεια εγκατέλειψε το κράτος μέλος Χ και αιτήθηκε διεθνή προστασία στις Κάτω Χώρες  ( 4 ).

9.

Στις 31 Ιουλίου 2019, ο Staatssecretaris van Justitie en Veiligheid (Υφυπουργός Δικαιοσύνης και Ασφάλειας, Κάτω Χώρες) (στο εξής: υφυπουργός) ενημέρωσε τους αιτούντες ότι, κατά τη γνώμη του, το κράτος μέλος Χ ήταν υπεύθυνο για την εξέταση των αιτήσεών τους είτε βάσει του άρθρου 12, παράγραφος 1, είτε βάσει του άρθρου 12, παράγραφος 3, του κανονισμού Δουβλίνο III.

10.

Το κράτος μέλος Χ απέρριψε τα αιτήματα αναδοχής του υφυπουργού στις 30 Αυγούστου 2019, δηλώνοντας ότι δεν είχε χορηγήσει στους αιτούντες ούτε έγγραφα διαμονής ούτε θεώρηση, δεδομένου ότι αυτοί διέμεναν στο εν λόγω κράτος μέλος απλώς και μόνο λόγω του διπλωματικού τους καθεστώτος. Οι αιτούντες είχαν εισέλθει στο κράτος μέλος Χ και στις Κάτω Χώρες με διπλωματικά διαβατήρια εκδοθέντα από το κράτος καταγωγής τους και, επομένως, δεν χρειάζονταν θεώρηση εισόδου. Δυνάμει του άρθρου 14, παράγραφος 2, του κανονισμού Δουβλίνο III, οι Κάτω Χώρες ήταν το υπεύθυνο κράτος μέλος για την εξέταση των αιτήσεών τους.

11.

Στις 11 Σεπτεμβρίου 2019, ο υφυπουργός ζήτησε από το κράτος μέλος Χ να επανεξετάσει τα αιτήματα αναδοχής. Ο υφυπουργός, στηριζόμενος σε εγχειρίδιο του κράτους μέλους Χ περί των διπλωματικών προνομίων και ασυλιών, εκτίμησε ότι τα δελτία ταυτότητας διπλωματικού υπαλλήλου που είχε εκδώσει το κράτος μέλος Χ συνιστούν τίτλους διαμονής. Αρμόδιο κατά το άρθρο 12, παράγραφος 1, του κανονισμού Δουβλίνο ΙΙΙ είναι το κράτος μέλος X.

12.

Στις 25 Σεπτεμβρίου 2019, το κράτος μέλος Χ δέχθηκε τελικά τα αιτήματα αναδοχής.

13.

Με πράξεις της 29ης Ιανουαρίου 2020, ο υφυπουργός αποφάσισε να μην εξετάσει τις αιτήσεις διεθνούς προστασίας.

14.

Οι αιτούντες άσκησαν προσφυγή κατά των εν λόγω πράξεων. Υποστήριξαν ενώπιον του rechtbank Den Haag (πρωτοδικείου Χάγης, Κάτω Χώρες) ότι το κράτος μέλος Χ δεν ήταν υπεύθυνο για την εξέταση των αιτήσεών τους, επειδή το δικαίωμα διαμονής τους στο εν λόγω κράτος μέλος απορρέει από τη Σύμβαση της Βιέννης. Τα δελτία ταυτότητας διπλωματικού υπαλλήλου που εξέδωσε το κράτος μέλος Χ επιβεβαιώνουν απλώς το δικαίωμα διαμονής.

15.

Το rechtbank Den Haag (πρωτοδικείο Χάγης) δέχτηκε την προσφυγή. Ακύρωσε τις πράξεις του υφυπουργού κρίνοντας ότι τα δελτία ταυτότητας διπλωματικού υπαλλήλου δεν μπορούσαν να θεωρηθούν ως άδεια παραμονής στο κράτος μέλος Χ, καθόσον οι αιτούντες είχαν ήδη δικαίωμα διαμονής στο εν λόγω κράτος μέλος δυνάμει της Συμβάσεως της Βιέννης. Τα δελτία ταυτότητας διπλωματικού υπαλλήλου έχουν αμιγώς αναγνωριστικό (και όχι συστατικό) χαρακτήρα ως προς το δικαίωμα διαμονής. Ως εκ τούτου, ο υφυπουργός όφειλε να εξετάσει τις αιτήσεις τους.

16.

Ο υφυπουργός άσκησε έφεση κατά της πρωτόδικης αποφάσεως ενώπιον του Raad van State (Συμβουλίου της Επικρατείας, Κάτω Χώρες)

17.

Το αιτούν δικαστήριο εκτιμά ότι ούτε το γράμμα ούτε το πλαίσιο του άρθρου 2, στοιχείο ιβʹ, του κανονισμού Δουβλίνο ΙΙΙ παρέχουν επαρκώς σαφή ορισμό της έννοιας του «τίτλου διαμονής». Ο εν λόγω κανονισμός δεν ορίζει ρητώς ότι ο τίτλος αυτός πρέπει να χορηγείται δυνάμει του εθνικού δικαίου. Μολονότι οι αρχές κράτους μέλους πρέπει να έχουν χορηγήσει άδεια παραμονής στο έδαφός του, δεν διευκρινίζεται τι πρέπει να περιλαμβάνει η εν λόγω άδεια. Ούτε η νομολογία του Δικαστηρίου αποσαφηνίζει το θέμα. Η Σύμβαση της Βιέννης επιβάλλει στα συμβαλλόμενα κράτη την υποχρέωση να επιτρέπουν την παραμονή του διπλωματικού προσωπικού και των μελών της οικογενείας του στο έδαφός τους. Το κράτος διαπίστευσης δεν έχει την εξουσία να κάνει δεκτή ή να αρνηθεί τη χορήγηση άδειας παραμονής διπλωματών στο έδαφός του  ( 5 ).

18.

Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, το αιτούν δικαστήριο αποφάσισε να αναστείλει τη διαδικασία και να υποβάλει στο Δικαστήριο το ακόλουθο προδικαστικό ερώτημα:

19.

Οι αιτούντες, η Ολλανδική και η Αυστριακή Κυβέρνηση και η Ευρωπαϊκή Επιτροπή κατέθεσαν γραπτές παρατηρήσεις.

IV.

Επί των προδικαστικών ερωτημάτων

Α.

Επί του παραδεκτού

20.

Η Αυστριακή Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι, βάσει των στοιχείων που έχει στη διάθεσή της, η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως είναι ενδεχομένως απαράδεκτη. Μολονότι το κράτος μέλος Χ δέχθηκε τα αιτήματα αναδοχής στις 25 Σεπτεμβρίου 2019, η μεταφορά των αιτούντων δεν πραγματοποιήθηκε εντός των επόμενων έξι μηνών. Δυνάμει του άρθρου 29, παράγραφος 1, του κανονισμού Δουβλίνο ΙΙΙ, υπεύθυνο για την εξέταση των αιτήσεων κράτος είναι οι Κάτω Χώρες, η έφεση που ασκήθηκε από τον υφυπουργό είναι ατελέσφορη και δεν απαιτείται πλέον απάντηση στο προδικαστικό ερώτημα  ( 6 ).

21.

Από τη διάταξη περί παραπομπής αντιλαμβάνομαι ότι, όταν ο υφυπουργός άσκησε την έφεση ενώπιον του Raad van State (Συμβουλίου της Επικρατείας), αιτήθηκε την έκδοση προσωρινής διαταγής για την αναστολή της εξάμηνης προθεσμίας που προβλέπεται στο άρθρο 29, παράγραφος 1, του κανονισμού Δουβλίνο III. Το αιτούν δικαστήριο έκανε δεκτή την αίτηση αυτή στις 24 Μαρτίου 2020. Επομένως, η διαφορά μεταξύ των διαδίκων ενώπιον του αιτούντος δικαστηρίου είναι υπαρκτή και, ως εκ τούτου, η αίτηση προδικαστικής αποφάσεως είναι παραδεκτή  ( 7 ).

Β.

Επί της ουσίας

1.

Σύνοψη των παρατηρήσεων των διαδίκων

22.

Το αιτούν δικαστήριο καταλήγει σε δύο πιθανές ερμηνείες. Το δελτίο ταυτότητας διπλωματικού υπαλλήλου αποτελεί τίτλο διαμονής κατά την έννοια του άρθρου 2, στοιχείο ιβʹ, του κανονισμού Δουβλίνο ΙΙΙ και, ως εκ τούτου, το κράτος μέλος Χ είναι υπεύθυνο για την εξέταση των αιτήσεων διεθνούς προστασίας. Το δελτίο ταυτότητας διπλωματικού υπαλλήλου δεν αποτελεί τίτλο διαμονής και οι Κάτω Χώρες είναι επομένως το αρμόδιο κράτος για την εξέταση των αιτήσεων διεθνούς προστασίας.

23.

Η Ολλανδική Κυβέρνηση και η Επιτροπή υποστηρίζουν την πρώτη ερμηνεία. Ισχυρίζονται ότι ο ορισμός του «τίτλου διαμονής» στον κανονισμό Δουβλίνο III είναι αρκoύντως ευρύς ώστε να περιλαμβάνει δελτία ταυτότητας διπλωματικού υπαλλήλου. Επικαλούνται την ερμηνεία του Δικαστηρίου επί των άρθρων 12 έως 14 του εν λόγω κανονισμού, σύμφωνα με την οποία η εφαρμογή των κριτηρίων που καθορίζονται στις εν λόγω διατάξεις θα πρέπει, κατά γενικό κανόνα, να καθιστά υπεύθυνο για την εξέταση αιτήσεως διεθνούς προστασίας που υποβάλλεται από υπήκοο τρίτης χώρας το κράτος μέλος όπου σημειώθηκε η πρώτη είσοδος ή παραμονή του κατά την είσοδό του στο έδαφος των κρατών μελών.

24.

Η Επιτροπή δεν είναι πεπεισμένη ότι τα δελτία ταυτότητας διπλωματικού υπαλλήλου έχουν αμιγώς αναγνωριστικό και όχι συστατικό χαρακτήρα ως προς το εν λόγω δικαίωμα διαμονής, επικαλείται δε συναφώς το γεγονός ότι τα συμβαλλόμενα κράτη στη Σύμβαση της Βιέννης έχουν διακριτική ευχέρεια ως έναν ορισμένο βαθμό όσον αφορά τα πρόσωπα που δέχονται στο έδαφός τους ως διπλωματικό προσωπικό. Μπορούν, για παράδειγμα, να κηρύξουν οποιοδήποτε από αυτά τα πρόσωπα ανεπιθύμητο ή μη αποδεκτό. Εν πάση περιπτώσει, θα ήταν αντίθετο προς τους σκοπούς του κανονισμού Δουβλίνο ΙΙΙ το να έχει δεχθεί κράτος μέλος υπήκοο τρίτης χώρας ως διπλωματικό υπάλληλο αλλά να μην έχει υποχρέωση να εξετάσει την αίτηση διεθνούς προστασίας που εκείνος υποβάλλει.

25.

Η Ολλανδική Κυβέρνηση θεωρεί ότι με τα δελτία ταυτότητας διπλωματικού υπαλλήλου αναγνωρίζονται τα δικαιώματα του άρθρου 39 της Συμβάσεως της Βιέννης, συμπεριλαμβανομένου του δικαιώματος παραμονής στο κράτος μέλος Χ, αλλά ότι τα δικαιώματα αυτά απορρέουν τελικά από τις αποφάσεις του κράτους μέλους Χ και του κράτους καταγωγής των αιτούντων να γίνουν συμβαλλόμενα μέρη στη Σύμβαση της Βιέννης και να συνάψουν διπλωματικές σχέσεις. Στο πλαίσιο αυτό, το κράτος μέλος Χ επέτρεψε την παραμονή των αιτούντων στο έδαφός του, με την επιφύλαξη της διακριτικής του ευχέρειας να κηρύξει οποιοδήποτε από αυτά τα πρόσωπα ανεπιθύμητο ή μη αποδεκτό. Αυτό καταδεικνύει πόσο σημαντικός ήταν, εν προκειμένω, ο ρόλος του κράτους μέλους Χ ώστε να επιτραπεί στους αιτούντες να παραμείνουν στο έδαφός του.

26.

Οι αιτούντες και η Αυστριακή Κυβέρνηση υποστηρίζουν τη δεύτερη ερμηνεία υιοθετώντας, εντούτοις, διαφορετικές προσεγγίσεις. Οι αιτούντες επικαλούνται απόφαση του Raad van State (Συμβουλίου της Επικρατείας) σύμφωνα με την οποία το διπλωματικό προσωπικό και τα μέλη των οικογενειών του αντλούν το προνομιακό τους καθεστώς απευθείας από τη Σύμβαση της Βιέννης και δεν απαιτείται να κατέχουν σχετικό τίτλο διαμονής  ( 8 ). Κατά τον ίδιο τρόπο, τα δικαιώματα παραμονής των αιτούντων στο κράτος μέλος Χ απορρέουν απευθείας από τη Σύμβαση της Βιέννης και το δελτίο ταυτότητας διπλωματικού υπαλλήλου αποτελεί απλώς απόδειξη του υφιστάμενου δικαιώματος διαμονής. Σύμφωνα με τη Σύμβαση της Βιέννης, το κράτος διαπίστευσης δεν δύναται, με ελάχιστες εξαιρέσεις, να ανακαλέσει το δικαίωμα διαμονής ενός διπλωμάτη. Επομένως, το κράτος διαπίστευσης δεν δύναται να χορηγήσει αυτό το δικαίωμα. Επισημαίνουν επίσης το γεγονός ότι οι διπλωμάτες εξαιρούνται από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2003/109/ΕΚ του Συμβουλίου, της 25ης Νοεμβρίου 2003, σχετικά με το καθεστώς υπηκόων τρίτων χωρών οι οποίοι είναι επί μακρόν διαμένοντες  ( 9 ).

27.

Η Αυστριακή Κυβέρνηση υποστηρίζει ότι το δελτίο ταυτότητας διπλωματικού υπαλλήλου αποδεικνύει τα προνόμια και τις ασυλίες που έχει το διπλωματικό προσωπικό δυνάμει της Συμβάσεως της Βιέννης. Τα ανωτέρω προνόμια και ασυλίες δεν περιλαμβάνουν δικαίωμα εισόδου ή παραμονής στο κράτος διαπίστευσης. Ως εκ τούτου, τα δελτία ταυτότητας διπλωματικού υπαλλήλου που εκδίδονται βάσει της Συμβάσεως της Βιέννης δεν αποτελούν τίτλους διαμονής κατά την έννοια του άρθρου 2, στοιχείο ιβʹ, του κανονισμού Δουβλίνο III. Η Αυστριακή Κυβέρνηση επισημαίνει ότι πολλά κράτη μέλη, συμπεριλαμβανομένης της Αυστρίας, υποχρεώνουν το διπλωματικό προσωπικό να υποβάλει αίτηση θεωρήσεως εισόδου η οποία, εάν εκδοθεί, αποτελεί ουσιαστικά άδεια παραμονής στο αντίστοιχο κράτος μέλος.

2.

Εκτίμηση

28.

Θα εξετάσω πρώτα το νομικό πλαίσιο εντός του οποίου το κράτος μέλος Χ εξέδωσε τα δελτία ταυτότητας διπλωματικού υπαλλήλου των αιτούντων. Στη συνέχεια, θα αναφερθώ στους ισχυρισμούς των διαδίκων σχετικά με τη νομολογία του Δικαστηρίου για τα δικαιώματα διαμονής των πολιτών των κρατών μελών και θα αξιολογήσω τη σημασία της στο παρόν πλαίσιο. Τέλος, θα αξιολογήσω το γράμμα και το πλαίσιο των σχετικών διατάξεων του κανονισμού Δουβλίνο III και θα καταλήξω στο συμπέρασμα ότι είναι καθοριστικές για την απάντηση στο προδικαστικό ερώτημα.

α)

Τα δελτία ταυτότητας διπλωματικού υπαλλήλου των αιτούντων

29.

Η Σύμβαση της Βιέννης είναι μια συμφωνία δημοσίου διεθνούς δικαίου που υπογράφεται και επικυρώνεται από κράτη μέλη και τρίτα κράτη τα οποία ενεργούν στο πλαίσιο της άσκησης των κυριαρχικών τους εξουσιών στον τομέα των διπλωματικών σχέσεων. Δεν αφορά τις σχέσεις με την Ευρωπαϊκή Ένωση καθώς αυτή δεν είναι συμβαλλόμενο μέρος της συμφωνίας  ( 10 ).

30.

Τα συμβαλλόμενα κράτη στη Σύμβαση της Βιέννης συμφωνούν επί της χορήγησης στο προσωπικό των διπλωματικών αποστολών ορισμένων προνομίων και ασυλιών με στόχο να διευκολύνουν τη «διατήρηση της ειρήνης και της διεθνούς ασφάλειας και την ανάπτυξη των φιλικών σχέσεων μεταξύ των εθνών». O «σκοπός των εν λόγω προνομίων και ασυλιών δεν είναι να ευνοήσουν τα άτομα, αλλά να εξασφαλίσουν την αποτελεσματική εκπλήρωση των καθηκόντων των διπλωματικών αποστολών ως εκπροσώπων των κρατών»  ( 11 ).

31.

Όπως επισημαίνει η Αυστριακή Κυβέρνηση, η Σύμβαση της Βιέννης δεν χορηγεί ρητώς στο διπλωματικό προσωπικό το δικαίωμα εισόδου και παραμονής στο έδαφος ενός κράτους διαπίστευσης, τα δε συμβαλλόμενα κράτη μπορούν να θεσπίσουν διαδικασίες για τη διευθέτηση τέτοιων θεμάτων. Ωστόσο, είναι εύλογο να υποτεθεί ότι για την αποτελεσματική λειτουργία των διπλωματικών αποστολών απαιτείται η παροχή δυνατότητας στο προσωπικό μιας αποστολής όχι μόνο να εισέρχεται, αλλά και να παραμένει στο έδαφος του κράτους διαπίστευσης  ( 12 ).

32.

Το δικαίωμα αυτό δεν είναι απόλυτο. Η Σύμβαση της Βιέννης παρέχει στα συμβαλλόμενα κράτη διακριτική ευχέρεια σε σημαντικό βαθμό όσον αφορά την ταυτότητα και τον αριθμό των προσώπων που δέχονται ως προσωπικό των διπλωματικών αποστολών καθώς και όσον αφορά τη διάρκεια της παρουσίας τους μετά τη λήξη των καθηκόντων τους  ( 13 ).

33.

Το κράτος μέλος Χ έχει υπογράψει τη Σύμβαση της Βιέννης, την οποία επικύρωσε τη δεκαετία του 1990. Από τις περιστάσεις της υπό κρίση αιτήσεως προδικαστικής αποφάσεως προκύπτει ότι το κράτος μέλος Χ και το κράτος καταγωγής των αιτούντων έχουν συνάψει διπλωματικές σχέσεις που διέπονται από την εν λόγω σύμβαση. Ως εκ τούτου, το κράτος μέλος Χ συμφώνησε να παραχωρήσει στο προσωπικό της διπλωματικής αποστολής τα προνόμια και τις ασυλίες που προβλέπονται στη Σύμβαση της Βιέννης με σκοπό την αποτελεσματική εκτέλεση των καθηκόντων της αποστολής, με την επιφύλαξη της άσκησης της διακριτικής του ευχέρειας όπως περιγράφεται στο προηγούμενο σημείο των παρουσών προτάσεων.

34.

Η διάταξη περί παραπομπής αναφέρει ότι τα επίμαχα δελτία ταυτότητας διπλωματικού υπαλλήλου περιλαμβάνουν τα ακόλουθα στοιχεία: «δελτίο ταυτότητας διπλωματικού υπαλλήλου, αποστολή, επώνυμο, ονόματα, ημερομηνία γέννησης, προσωπικός κωδικός, θέση, ημερομηνία έκδοσης, ημερομηνία λήξης και υπογραφή κατόχου». Επίσης αναφέρεται το καθεστώς του υπαλλήλου. Ο φάκελος του εθνικού δικαστηρίου δεν περιλαμβάνει αντίγραφο των δελτίων που εκδόθηκαν για τους αιτούντες.

35.

Η Ολλανδική Κυβέρνηση παραπέμπει στο εγχειρίδιο του κράτους μέλους Χ για τα διπλωματικά προνόμια και ασυλίες  ( 14 ), σύμφωνα με το οποίο ένα δελτίο ταυτότητας διπλωματικού υπαλλήλου χορηγεί τα προνόμια και τις ασυλίες που περιγράφονται στη Σύμβαση της Βιέννης. Αποτελεί δε τη νομική βάση του δικαιώματος διαμονής του διπλωματικού προσωπικού και των μελών των οικογενειών τους στο εν λόγω κράτος μέλος. Το εν λόγω δελτίο ταυτότητας διπλωματικού υπαλλήλου, όπως και το διαβατήριο, παρέχει το δικαίωμα στον κάτοχό του να εισέρχεται και να ταξιδεύει εντός των κρατών Σένγκεν  ( 15 ).

36.

Το κράτος μέλος Χ δημοσίευσε επίσης ένα έγγραφο που περιλαμβάνει ένα παράδειγμα των δελτίων ταυτότητας διπλωματικού υπαλλήλου που εκδίδει  ( 16 ). Αυτό φέρει τον τίτλο «δελτίο ταυτότητας διπλωματικού υπαλλήλου» και περιλαμβάνει φωτογραφία του κατόχου του δελτίου στα αριστερά. Στην όψη στην οποία εμφανίζεται η φωτογραφία περιλαμβάνονται οι πληροφορίες που περιγράφονται στο σημείο 34 των παρουσών προτάσεων. Στο κείμενο στην πίσω όψη αναφέρεται ότι χορηγείται στον κάτοχο του δελτίου δικαίωμα παραμονής στο κράτος μέλος Χ μέχρι την ημερομηνία λήξης του δελτίου και, όταν το δελτίο επιδεικνύεται μαζί με έγκυρο ταξιδιωτικό έγγραφο, το δικαίωμα εισόδου στο έδαφος των κρατών Σένγκεν. Στο έγγραφο που περιλαμβάνει το παράδειγμα του δελτίου αναγράφεται ότι η πίσω όψη του περιλαμβάνει πληροφορίες για τα προνόμια του κατόχου.

37.

Σε αντίθεση με ό,τι υποστηρίζει η Αυστριακή Κυβέρνηση, από τα προεκτεθέντα προκύπτει ότι τα δελτία ταυτότητας διπλωματικού υπαλλήλου των αιτούντων πιστοποιούν το δικαίωμα παραμονής τους στο κράτος μέλος Χ για το χρονικό διάστημα που καθορίζεται στα δελτία, σύμφωνα με τη Σύμβαση της Βιέννης  ( 17 ).

β)

Η νομολογία του Δικαστηρίου για τα δικαιώματα και τις άδειες διαμονής

38.

Οι αιτούντες επικαλούνται, κατ’ αναλογία, τη νομολογία του Δικαστηρίου, κατά την οποία το δικαίωμα των υπηκόων κράτους μέλους να εισέρχονται σε άλλο κράτος μέλος και να διαμένουν εκεί για τους σκοπούς της Συνθήκης αποτελεί δικαίωμα που απονέμεται ευθέως από τη Συνθήκη ή, αναλόγως της περιπτώσεως, από τις διατάξεις που θεσπίζονται για την εφαρμογή της. Η χορήγηση άδειας διαμονής σε υπήκοο κράτους μέλους δεν πρέπει να θεωρείται ως συστατική πράξη δικαιώματος (συστατικό έγγραφο), αλλά ως πράξη που αποσκοπεί στην εκ μέρους κράτους μέλους διαπίστωση της ατομικής καταστάσεως υπηκόου άλλου κράτους μέλους από πλευράς των διατάξεων του δικαίου της Ένωσης (αναγνωριστικό έγγραφο)  ( 18 ). Θεωρούν ότι αυτή η νομολογία μπορεί να εφαρμοστεί στην περίπτωση των υπηκόων τρίτων χωρών στο πλαίσιο της Συμβάσεως της Βιέννης, ότι με τα δελτία ταυτότητας διπλωματικού υπαλλήλου των αιτούντων αναγνωρίζονται απλώς δικαιώματα των οποίων οι ίδιοι ήδη απήλαυαν βάσει της Συνθήκης και ότι, ως εκ τούτου, οι αρχές του κράτους μέλους Χ δεν τους χορήγησαν τίτλους διαμονής κατά την έννοια του κανονισμού Δουβλίνο III.

39.

Στο πλαίσιο αυτό, είναι χρήσιμο να ληφθεί υπόψη μια από τις πρώτες αποφάσεις στις οποίες το Δικαστήριο εξέτασε την πηγή του δικαιώματος εισόδου και διαμονής των υπηκόων ενός κράτους μέλους στο έδαφος άλλου κράτους μέλους, ήτοι την απόφασή του στην υπόθεση Royer  ( 19 ).

40.

Το Δικαστήριο έκρινε ότι το δικαίωμα των υπηκόων κράτους μέλους να εισέρχονται στο έδαφος άλλου κράτους μέλους και να διαμένουν εκεί για τους σκοπούς της Συνθήκης αποτελεί δικαίωμα που απονέμεται ευθέως από τη Συνθήκη ή, αναλόγως της περιπτώσεως, από τις διατάξεις που θεσπίζονται για την εφαρμογή της. Επομένως, το δικαίωμα αυτό αποκτάται ανεξάρτητα από την έκδοση άδειας διαμονής από την αρμόδια αρχή ενός κράτους μέλους. Η χορήγηση αυτής της άδειας δεν πρέπει να θεωρείται ως πράξη συστατική δικαιωμάτων, αλλά ως πράξη που αποσκοπεί στην εκ μέρους κράτους μέλους διαπίστωση της ατομικής καταστάσεως του υπηκόου άλλου κράτους μέλους από πλευράς των διατάξεων του δικαίου της Ένωσης. Στη συνέχεια, το Δικαστήριο επεσήμανε ότι η οδηγία 68/360  ( 20 ) υποχρέωνε τα κράτη μέλη να χορηγούν το δικαίωμα διαμονής στο έδαφός τους σε πρόσωπα που μπορούσαν να προσκομίσουν τα έγγραφα που απαριθμούνται στην εν λόγω οδηγία και ότι η άδεια διαμονής αποτελούσε απόδειξη του δικαιώματος διαμονής. Επομένως, οι σχετικές διατάξεις της εν λόγω οδηγίας θεσπίστηκαν προκειμένου να καθοριστούν οι πρακτικές λεπτομέρειες που διέπουν την άσκηση των απευθείας χορηγούμενων από τη Συνθήκη δικαιωμάτων. Ως εκ τούτου, οι αρχές των κρατών μελών έπρεπε να χορηγήσουν το δικαίωμα διαμονής σε κάθε πρόσωπο το οποίο εμπίπτει στις κατηγορίες που καθορίζονται στην οδηγία και το οποίο ήταν σε θέση να αποδείξει, προσκομίζοντας τα συγκεκριμένα έγγραφα, ότι υπάγεται σε μία από αυτές τις κατηγορίες. Δεδομένου ότι επρόκειτο για άσκηση δικαιώματος που αποκτήθηκε βάσει της Συνθήκης, η μη τήρηση των νομικών διατυπώσεων δεν μπορούσε να θεωρηθεί ότι συνιστά, αυτή καθαυτή, παραβίαση της δημόσιας τάξης ή της δημόσιας ασφάλειας σε βαθμό που θα μπορούσε να δικαιολογήσει την έκδοση διαταγής απελάσεως  ( 21 ).

41.

Από τη νομολογία αυτή προκύπτουν δύο σημαντικά στοιχεία.

42.

Πρώτον, δεδομένου ότι το πλαίσιο κάθε περίπτωσης είναι από νομικής και ουσιαστικής απόψεως διαφορετικό, δεν είναι δυνατό να εφαρμοστούν αναλογικά όλες οι κρίσεις του Δικαστηρίου σχετικά με τα δικαιώματα των υπηκόων των κρατών μελών, τα οποία απορρέουν από τις Συνθήκες στο πλαίσιο της έννομης τάξης της Ένωσης και της θεωρίας περί άμεσου αποτελέσματος επί των προνομίων και ασυλιών που έχουν οι υπήκοοι τρίτων χωρών βάσει της Συμβάσεως της Βιέννης εντός της έννομης τάξης συγκεκριμένου κράτους μέλους.

43.

Δεύτερον, επιλαμβανόμενο καταστάσεως στην οποία ορισμένα κράτη μέλη είχαν περιορίσει αδικαιολόγητα τα δικαιώματα των υπηκόων των κρατών μελών, το Δικαστήριο έκρινε ότι τα δικαιώματα αυτά απορρέουν απευθείας από τις Συνθήκες και ότι υφίσταντο ανεξάρτητα από την έκδοση άδειας διαμονής. Εν προκειμένω δεν συντρέχει τέτοια περίπτωση. Δεν υποστηρίζεται ότι υφίσταται απόκλιση μεταξύ των δικαιωμάτων που οι αιτούντες αντλούν, άμεσα ή έμμεσα, από τη Σύμβαση της Βιέννης και των δικαιωμάτων που πιστοποιούν τα δελτία ταυτότητας διπλωματικού υπαλλήλου ή εκείνων των οποίων οι αιτούντες απήλαυαν με άλλο τρόπο.

44.

Λαμβανομένων υπόψη των προεκτεθέντων, φρονώ ότι ο προσδιορισμός του αναγνωριστικού ή συστατικού χαρακτήρα των δελτίων ταυτότητας διπλωματικού υπαλλήλου των αιτούντων, κατά την έννοια της απόφασης Royer, δεν βοηθά ώστε να δοθεί απάντηση στο προδικαστικό ερώτημα που υποβλήθηκε στο Δικαστήριο, δηλαδή εάν τα δελτία αυτά συνιστούν τίτλους διαμονής κατά την έννοια του άρθρου 2, στοιχείο ιβʹ, του κανονισμού Δουβλίνο III. Επιπλέον, η ανάλυση του γράμματος και του πλαισίου των διατάξεων καταδεικνύει ότι ο προσδιορισμός αυτός δεν είναι αναγκαίος.

γ)

Ανάλυση του γράμματος και του πλαισίου του άρθρου 2, στοιχείο ιβʹ, και του άρθρου 12, παράγραφος 1, του κανονισμού Δουβλίνο III

45.

Σύμφωνα με το γράμμα του άρθρου 2, στοιχείο ιβʹ, και του άρθρου 12, παράγραφος 1, του κανονισμού Δουβλίνο III, μια αρχή κράτους μέλους που θεωρεί ότι υπήκοος τρίτης χώρας ή άπατρις έχει δικαίωμα διαμονής στο έδαφός του, εκδίδει σχετικό έγγραφο αδειοδότησης για τον σκοπό αυτό. Το κράτος μέλος Χ έπραξε ακριβώς κατά τα ανωτέρω χορηγώντας στους αιτούντες δελτία ταυτότητας διπλωματικού υπαλλήλου  ( 22 ).

46.

Το γράμμα των εν λόγω διατάξεων δεν υποδηλώνει ότι εξαιρούνται από τον ορισμό των «τίτλων διαμονής» οι άδειες που εκδίδονται λόγω του ότι το εν λόγω κράτος μέλος είναι συμβαλλόμενο μέρος σε διεθνή συμφωνία, όπως η Σύμβαση της Βιέννης, ή βάσει της σχετικής εθνικής εφαρμοστικής νομοθεσίας. Ομοίως, και αντιθέτως προς όσα υποστηρίζουν οι αιτούντες, δεν έχει σημασία το γεγονός ότι ο τίτλος μπορεί να χαρακτηριστεί ως αναγνωριστικός ή συστατικός και/ή ότι διαφέρει ως προς τη μορφή ή την ουσία από τις άδειες διαμονής που χορηγήθηκαν σε άλλα πρόσωπα, για παράδειγμα σε πολίτες ή μόνιμους κατοίκους του κράτους μέλους X. Ο κανονισμός Δουβλίνο ΙΙΙ δεν αναφέρεται σε τέτοια ζητήματα.

47.

Η ερμηνεία αυτή του γράμματος των επίμαχων διατάξεων είναι σύμφωνη με το πλαίσιο στο οποίο εντάσσονται. Ο σκοπός του κανονισμού Δουβλίνο ΙΙΙ συνίσταται στη θέσπιση μιας σαφούς και λειτουργικής μεθόδου για τον προσδιορισμό του κράτους μέλους που είναι υπεύθυνο για την εξέταση αιτήσεως διεθνούς προστασίας  ( 23 ). Με τον ανωτέρω σκοπό συνάδει το να θεωρούνται ως τίτλοι διαμονής κατά την έννοια του άρθρου 2, στοιχείο ιβʹ, όλοι οι τίτλοι που χορηγούνται από τα κράτη μέλη σε πρόσωπα για την παραμονή στο έδαφός τους. Η ερμηνεία αυτή συνάδει επίσης με την αντίληψη του Δικαστηρίου σχετικά με τους σκοπούς που επιδιώκει ο κανονισμός Δουβλίνο ΙΙΙ  ( 24 ).

48.

Η Ολλανδική Κυβέρνηση και η Επιτροπή επισημαίνουν επιπλέον ότι οι αιτούντες έχουν στενότερο δεσμό με το κράτος μέλος Χ. Εισήλθαν στο έδαφος των κρατών μελών λόγω των διπλωματικών σχέσεων μεταξύ του κράτους καταγωγής τους και του κράτους μέλους Χ, όπου εργάζονταν και ζούσαν για αρκετά χρόνια.

49.

Η εκτίμηση ότι το κράτος μέλος Χ είναι υπεύθυνο για την εξέταση των αιτήσεων διεθνούς προστασίας είναι σύμφωνη με τη νομολογία του Δικαστηρίου σχετικά με τον κανονισμό Δουβλίνο ΙΙΙ, ο οποίος επιδιώκει τη διασφάλιση των τριών ακόλουθων αποτελεσμάτων. Πρώτον, ότι η ευθύνη για την εξέταση των αιτήσεων ανήκει στο κράτος μέλος όπου σημειώθηκε η πρώτη είσοδος ή άρχισε η διαμονή αλλοδαπού υπηκόου στο έδαφος των κρατών μελών. Δεύτερον, ότι πρέπει να ληφθεί υπόψη ο ρόλος του κράτους μέλους Χ κατά τον χρόνο που οι αιτούντες εισήλθαν σε αυτό το έδαφος. Τρίτον, ότι, σε έναν χώρο ελεύθερης κυκλοφορίας, κάθε κράτος μέλος είναι υπεύθυνο έναντι όλων των άλλων κρατών μελών για τη δράση του όσον αφορά την είσοδο και τη διαμονή σε αυτό υπηκόων τρίτων χωρών. Κάθε κράτος μέλος οφείλει επομένως να επωμίζεται τις συνέπειες των πράξεών του σύμφωνα με τις αρχές της αλληλεγγύης και της δίκαιης συνεργασίας  ( 25 ).

50.

Όπως επισημαίνουν τόσο το αιτούν δικαστήριο όσο και η Ολλανδική Κυβέρνηση, διαφορετική ερμηνεία θα είχε ως συνέπεια ότι οι υπήκοοι τρίτων χωρών στη θέση των αιτούντων, οι οποίοι απολαύουν προνομίων και ασυλιών δυνάμει της Συμβάσεως της Βιέννης, θα είχαν, εν αντιθέσει με άλλους των οποίων οι τίτλοι διαμονής έχουν διαφορετική νομική βάση, τη δυνατότητα να επιλέξουν οι ίδιοι το κράτος μέλος στο οποίο θα υπέβαλαν την αίτηση διεθνούς προστασίας. Αυτό θα ήταν αντίθετο με τους ομοιόμορφους μηχανισμούς και κριτήρια για τον προσδιορισμό του υπεύθυνου κράτους μέλους που επιδιώκεται με τον κανονισμό Δουβλίνο III  ( 26 ). Το γεγονός ότι μόνον ένας μικρός αριθμός προσώπων ενδέχεται να βρεθεί στην ίδια κατάσταση με τους αιτούντες είναι άνευ σημασίας.

51.

Τέλος, δεν είμαι πεπεισμένος ότι ο αποκλεισμός των διπλωματών από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας 2003/109 μπορεί να επηρεάσει το συμπέρασμα αυτό. Η εν λόγω οδηγία αποσκοπεί στον αποκλεισμό από το πεδίο εφαρμογής της προσώπων που απολαύουν νομικού καθεστώτος βάσει της Συμβάσεως της Βιέννης, τα οποία δεν έχουν πρόθεση να εγκατασταθούν επί μακρόν στο έδαφος των κρατών μελών  ( 27 ). Αυτό δεν εμποδίζει τα κράτη μέλη να τους χορηγούν τίτλους διαμονής κατά την έννοια του άρθρου 2, στοιχείο ιβʹ, του κανονισμού Δουβλίνο ΙII.

V.

Πρόταση

52.

Βάσει των ανωτέρω σκέψεων, προτείνω στο Δικαστήριο να απαντήσει στο προδικαστικό ερώτημα που υπέβαλε το Raad van State (Συμβούλιο της Επικρατείας, Κάτω Χώρες) ως εξής: