Väliaikainen versio
JULKISASIAMIEHEN RATKAISUEHDOTUS
LAILA MEDINA
13 päivänä toukokuuta 2026 (1)
Asia C‑61/25 P
Euroopan komissio
vastaan
Espanjan kuningaskunta
Muutoksenhaku – Euroopan maatalouden tukirahasto (maataloustukirahasto) ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahasto (maaseuturahasto) – Euroopan unionin rahoituksen ulkopuolelle jätetyt menot – Asetus (EU) N:o 1306/2013 – 93 artiklan 2 kohta – Täydentävät ehdot – Liite II – Lakisääteinen hoitovaatimus 3 – Biologinen monimuotoisuus – Rauhoitetut luonnonvaraiset kasvilajit – Direktiivin 92/43/ETY 6 artiklan 1 ja 2 kohta – Viljelijöiden velvollisuuksien määrittämättä jättäminen
Johdanto
1. Käsittelen tässä ratkaisuehdotuksessani Euroopan komission valitusta, jossa se vaatii unionin tuomioistuinta kumoamaan unionin yleisen tuomioistuimen 20.11.2024 antaman tuomion Espanja v. komissio (T‑508/22, EU:T:2024:855, jäljempänä valituksenalainen tuomio). Kyseisessä tuomiossaan unionin yleinen tuomioistuin hyväksyi Espanjan kuningaskunnan kanteen ja kumosi Euroopan maatalouden tukirahastosta (maataloustukirahasto) ja Euroopan maaseudun kehittämisen maatalousrahastosta (maaseuturahasto) maksettavien jäsenvaltioiden tiettyjen menojen jättämisestä Euroopan unionin rahoituksen ulkopuolelle 8.6.2022 annetun komission täytäntöönpanopäätöksen (EU) 2022/908(2) siltä osin kuin se koskee kyseistä jäsenvaltiota.
2. Kyseisessä päätöksessään komissio jätti unionin rahoituksen ulkopuolelle 9 968 215,15 euron määrän, koska Espanjan viranomaiset eivät vuosina 2016–2017 olleet ottaneet käyttöön tarkastuksia sen todentamiseksi, että Kastilian ja Leónin itsehallintoalueella (Espanja) suojellaan rauhoitettujen luonnonvaraisten kasvilajien luonnollisia elinympäristöjä. Komission mukaan tällaisia tarkastuksia edellytettiin asetuksessa (EU) N:o 1306/2013(3) säädettyjen täydentäviä ehtoja koskevien sääntöjen nojalla. Kyseisessä asetuksessa yhteisen maatalouspolitiikan(4) rahoitus kytketään siihen, että viljelijät noudattavat muun muassa ympäristöä koskevia perusvaatimuksia. Komissio katsoi Espanjan kuningaskunnan etenkin jättäneen sääntöjenvastaisesti suorittamatta tarkastuksia paikalla sen todentamiseksi, että unionilta tukia saavat viljelijät noudattivat lakisääteistä hoitovaatimusta 3,(5) jonka merkitys määritetään asetuksen N:o 1306/2013 liitteen II ja – siinä tehdyn viittauksen perusteella – direktiivin 92/43/ETY(6) 6 artiklan 1 ja 2 kohdan täytäntöönpanotoimenpiteiden mukaisesti.
3. Valituksenalaisessa tuomiossaan unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että asetuksen N:o 1306/2013 93 artiklan 2 kohdan nojalla velvollisuus suorittaa täydentäviä ehtoja koskevia tarkastuksia koskee ainoastaan sen selvittämistä, onko direktiivin 92/43 kansallisen tason täytäntöönpanotoimenpiteitä noudatettu. Koska Kastilian ja Leónin itsehallintoalueella ei ollut otettu käyttöön minkäänlaista suunnitelmaa tai muita suojelutoimenpiteitä direktiivin 92/43 6 artiklan 1 ja 2 kohdan nojalla, hoitovaatimuksen 3 nojalla viljelijöihin sovellettavat vaatimukset eivät olleet riittävän täsmällisiä, jotta Espanjan viranomaiset olisivat voineet tarkastaa niiden noudattamisen. Niinpä unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että komissio oli katsonut perusteettomasti, että tarkastusten suorittamatta jättämistä on pidettävä oikeussääntöjen noudattamatta jättämisenä ja että sen oli siis tehtävä rahoitusoikaisu.
4. Unionin tuomioistuin on pyytänyt minua tarkastelemaan komission valituksen toista valitusperustetta, joka koskee asetuksen N:o 1306/2013 93 artiklan 2 kohdan tulkintaa. Kyse on yhteisen maatalouspolitiikan alalla sovellettavan täydentävien ehtojen järjestelmän kannalta keskeisestä säännöksestä, johon unionin tuomioistuin ei vielä ole ottanut kantaa. Nyt käsiteltävässä asiassa on ratkaistava erityisesti, onko asetuksen N:o 1306/2013 93 artiklan 2 kohta sanamuotonsa, lainsäädännöllisen asiayhteytensä ja tarkoituksensa perusteella esteenä sille, että komissio jättää unionin rahoituksen ulkopuolelle maataloustukirahastosta ja maaseuturahastosta(7) maksettuja menoja tilanteessa, jossa – kuten unionin yleinen tuomioistuin katsoi valituksenalaisessa tuomiossaan – se, ettei hoitovaatimuksen 3 noudattamista koskevia tarkastuksia suoritettu, johtui siitä, että kansalliset viranomaiset olivat laiminlyöneet niiden velvollisuuksien määrittämisen, jotka viljelijöiden oli täytettävä.
Asiaa koskevat oikeussäännöt
5. Asetuksessa N:o 1306/2013, johon sisältyivät nyt käsiteltävän asian kannalta keskeiset oikeussäännöt, säädettiin yhteisen maatalouspolitiikan rahoitusta, hallinnointia ja seurantaa koskevat oikeussäännöt, kunnes asetus kumottiin tammikuussa 2023. Asetus korvattiin kumoamisensa jälkeen asetuksella (EU) 2021/2116.(8) Asetuksella N:o 1306/2013 säädettiin rahastoja koskevista oikeussäännöistä, menojen seurannasta ja maataloustukien valvontamekanismeista. Asetuksen N:o 1306/2013 täytäntöönpanosäännöt vahvistettiin täytäntöönpanoasetuksella (EU) N:o 809/2014(9) ja täytäntöönpanoasetuksella (EU) N:o 908/2014.(10)
6. Asetuksen N:o 1306/2013 johdanto-osan 54, 55, 59 ja 60 perustelukappaleessa todettiin seuraavaa:
”(54) Täydentävien ehtojen järjestelmällä yhteiseen maatalouspolitiikkaan sisällytetään ympäristöä – – koskevat perusvaatimukset. Täydentävien ehtojen tarkoituksena on edistää kestävää maataloutta tekemällä tuensaajat tietoisemmiksi kyseisten perusvaatimusten noudattamisen välttämättömyydestä. Pyrkimyksenä on myös saada yhteinen maatalouspolitiikka vastaamaan nykyistä paremmin yhteiskunnan odotuksia lisäämällä sen yhdenmukaisuutta ympäristöä, kansanterveyttä, eläinten terveyttä, kasvien terveyttä ja eläinten hyvinvointia koskevien politiikkojen kanssa. Täydentävien ehtojen järjestelmä on erottamaton osa yhteistä maatalouspolitiikkaa, ja tämän vuoksi se olisi säilytettävä. Järjestelmän soveltamisalaa, johon nykyisellään kuuluvat lakisääteisten hoitovaatimusten ja maan hyvää maatalous- ja ympäristökuntoa koskevien toimenpidevaatimusten erilliset luettelot, olisi kuitenkin järkeistettävä täydentävien ehtojen järjestelmän johdonmukaisuuden varmistamiseksi ja näkyvyyden parantamiseksi. Tätä varten [hoito- ja toimenpidevaatimukset] olisi koottava yhdeksi luetteloksi ja ryhmiteltävä alojen ja aiheiden mukaan. – –
(55) Jäsenvaltioiden olisi pantava lakisääteiset hoitovaatimukset täytäntöön kaikilta osin, jotta ne voitaisiin ottaa tosiasiallisesti käyttöön tilatasolla, ja taattava viljelijöiden tasavertainen kohtelu.
– –
(59) Tuensaajien olisi tiedettävä selvästi, mitä täydentävien ehtojen sääntöjä heidän on noudatettava. Tätä varten jäsenvaltioiden on ilmoitettava kaikista täydentävien ehtojen sääntöihin sisältyvistä hoito- ja toimenpidevaatimuksista tyhjentävällä, ymmärrettävällä ja selittävällä tavalla, mahdollisuuksien mukaan myös sähköisesti.
(60) Täydentävien ehtojen tosiasiallinen täytäntöönpano edellyttää tarkastuksia, joilla voidaan varmistua siitä, että tuensaajat täyttävät velvoitteensa. – –”
7. Asetuksen N:o 1306/2013 V osastossa, jonka otsikko oli ”Valvontajärjestelmät ja seuraamukset”, oli I luku, jonka otsikko oli ”Yleiset säännöt”. Kyseisessä I luvussa oli puolestaan asetuksen 58 artikla, jonka otsikko oli ”Unionin taloudellisten etujen suojaaminen” ja jossa säädettiin seuraavaa:
”1. Jäsenvaltioiden on annettava yhteisen maatalouspolitiikan yhteydessä kaikki tarvittavat lait, asetukset ja hallinnolliset määräykset sekä toteutettava muut tarvittavat toimenpiteet unionin taloudellisten etujen tehokkaan suojan varmistamiseksi, erityisesti
a) rahastoista rahoitettavien toimien laillisuuden ja sääntöjenmukaisuuden tarkistamiseksi;
– –
c) sääntöjenvastaisuuksien ja petosten ehkäisemiseksi, havaitsemiseksi ja korjaamiseksi;
– –
2. Jäsenvaltioiden on perustettava tehokas hallinto- ja valvontajärjestelmä varmistaakseen unionin tukijärjestelmiä säätelevän lainsäädännön noudattamisen pyrkien minimoimaan riskin unionille aiheutuvasta taloudellisesta vahingosta.
– –”
8. Asetuksen N:o 1306/2013 VI osastossa, jonka otsikko oli ”Täydentävät ehdot”, oli I luku, jonka otsikko oli ”Soveltamisala” ja johon kuuluivat asetuksen 91–95 artikla, sekä II luku, jonka otsikko oli ”Valvontajärjestelmä ja hallinnolliset seuraamukset täydentävien ehtojen yhteydessä” ja johon kuuluivat asetuksen 96–101 artikla.
9. Asetuksen N:o 1306/2013 91 artiklassa, jonka otsikko oli ”Yleisperiaate”, säädettiin seuraavaa:
”1. Jos 92 artiklassa tarkoitettu tuensaaja ei noudata 93 artiklassa vahvistettuja täydentävien ehtojen sääntöjä, kyseiselle tuensaajalle on määrättävä hallinnollinen seuraamus.
2. Edellä 1 kohdassa tarkoitettua hallinnollista seuraamusta sovelletaan ainoastaan, jos vaatimusten noudattamatta jättäminen on tulos kyseisestä tuensaajasta suoraan johtuvasta teosta tai laiminlyönnistä – –
– –
3. Tässä osastossa tarkoitetaan:
– –
b) ’hoitovaatimuksella’ kutakin liitteessä II tarkoitettua tietyn säädöksen unionin oikeuden mukaista yksittäistä lakisääteistä hoitovaatimusta, joka eroaa sisällöltään muista saman säädöksen vaatimuksista.”
10. Asetuksen N:o 1306/2013 93 artiklan, jonka otsikko oli ”Täydentäviä ehtoja koskevat säännöt”, 1 ja 2 kohdassa säädettiin seuraavaa:
”1. Täydentävien ehtojen säännöt ovat kansallisella tasolla vahvistetut liitteessä II luetellut unionin lainsäädännön mukaiset lakisääteiset hoitovaatimukset ja maan hyvää maatalous- ja ympäristökuntoa koskevat toimenpidevaatimukset seuraavilla aloilla:
a) ympäristö, ilmastonmuutos ja maan hyvä maatalouskunto;
b) kansanterveys sekä eläinten ja kasvien terveys;
c) eläinten hyvinvointi.
2. Liitteessä II tarkoitettuja lakisääteisiin hoitovaatimuksiin liittyviä säädöksiä sovelletaan niiden voimassa olevassa muodossa, ja kun on kyse direktiiveistä, sellaisina kuin jäsenvaltiot ovat panneet ne täytäntöön.”
11. Asetuksen N:o 1306/2013 95 artiklassa, jonka otsikko oli ”Tiedottaminen tuensaajille”, säädettiin seuraavaa:
”Jäsenvaltioiden on toimitettava asianomaisille tuensaajille, tarvittaessa sähköisesti, luettelo ja selkeät ja tarkat ohjeet tilatasolla sovellettavista vaatimuksista ja toimenpidevaatimuksista.”
12. Asetuksen N:o 1306/2013 96 artiklassa, jonka otsikko oli ”Täydentäviä ehtoja koskevat tarkastukset”, säädettiin seuraavaa:
”– –
3. Jäsenvaltioiden on tehtävä tarkastuksia paikalla sen todentamiseksi, täyttävätkö tuensaajat tässä osastossa säädetyt velvoitteet.
– –”
Asian tausta
13. Asian tausta esitetään valituksenalaisen tuomion 2–35 kohdassa, ja se voidaan tiivistää tätä ratkaisuehdotusta varten seuraavasti.
14. Komissio suoritti Kastilian ja Leónin itsehallintoalueella tutkimuksen, jossa se selvitti asetuksen N:o 1306/2013 VI osastossa säädetyn täydentävien ehtojen järjestelmän täytäntöönpanotapoja, ja totesi tutkimuksensa päätteeksi erilaisia puutteita kolmen olennaisen valvontatoimen osalta vuosina 2016 ja 2017: kyseiset puutteet liittyivät muun muassa Espanjan viranomaisten paikalla suorittamien tarkastusten laajuuteen ja laatuun. Komission mukaan kyseiset puutteet olivat omiaan aiheuttamaan riskin rahastoille ja näin ollen niiden perusteella oli tehtävä kiinteämääräinen rahoitusoikaisu täydentävien ehtojen järjestelmän soveltamisalaan kuuluville tuensaajille maksettujen tukien yhteenlasketusta määrästä.
15. Espanjan viranomaiset ja komissio kävivät kirjeenvaihtoa muun muassa siitä, miten on laskettava komission toteamista puutteista rahastoille aiheutunut riski, minkä lisäksi myös sovitteluelin laati täytäntöönpanoasetuksen N:o 908/2014 40 artiklassa tarkoitetun kertomuksen, ja tämän jälkeen komissio antoi Espanjan viranomaisille tiedoksi lopullisen kantansa. Lopullisessa kannassaan komissio pysytti toteamuksensa ensimmäistä ja toista olennaista valvontatointa koskevista puutteista sekä toteamuksensa kyseisistä puutteista rahastoille aiheutuneesta riskistä.
16. Nyt käsiteltävässä asiassa on kyse ainoastaan toisesta niistä neljästä rikkomuksesta, jotka liittyvät ensimmäiseen olennaiseen valvontatoimeen, ja sen osalta komission toteamukset koskivat hoitovaatimusta 3 ja sitä, ettei hakuvuosina 2016–2017 ollut suoritettu tarkastuksia rauhoitettujen luonnonvaraisten kasvilajien luonnollisten elinympäristöjen suojelemiseksi. Komissio totesi erityisesti, etteivät Espanjan viranomaiset olleet suorittaneet asetuksen N:o 1306/2013 96 artiklan 3 kohdassa – ja täytäntöönpanoasetuksen N:o 809/2014 24 artiklan 1 kohdassa sekä 65 artiklan 1 kohdassa – edellytettyjä täydentäviä ehtoja koskevia tarkastuksia.
17. Kaikkien toteamiensa puutteiden perusteella komissio katsoi lopullisessa kannassaan, että sen oli tehtävä hakuvuosien 2016 ja 2017 osalta 5 prosentin suuruinen kiinteämääräinen rahoitusoikaisu 10 prosentista maksettujen tukien yhteenlasketusta määrästä ja vuoden 2018 osalta 2 prosentin suuruinen oikaisu 10 prosentista maksettujen tukien yhteenlasketusta määrästä. Niinpä komissio jätti riidanalaisessa päätöksessään unionin rahoituksen ulkopuolelle bruttomääränä yhteensä 9 973 274,36 euroa, minkä perusteella – kun otettiin huomioon aikaisempien tutkimusten perusteella jo palautetut määrät – rahoitusoikaisun nettomääräksi jäi 9 968 215,15 euroa.
Menettely unionin yleisessä tuomioistuimessa ja valituksenalainen tuomio
18. Espanjan kuningaskunta vaati 19.8.2022 päivätyssä kannekirjelmässään unionin yleistä tuomioistuinta kumoamaan riidanalaisen päätöksen sitä koskevilta osin. Espanjan kuningaskunta esitti kanteensa tueksi kaksi kanneperustetta, joissa se vetosi erilaisiin komission väitetysti tekemiin tosiseikkoja koskeviin virheisiin, oikeudellisiin virheisiin ja arviointivirheisiin.
19. Tarkemmin sanottuna ensimmäisessä kanneperusteessa oli kuusi osaa, joista neljä ensimmäistä liittyivät siihen, ettei ensimmäisen ja toisen olennaisen valvontatoimen kannalta todettujen eri puutteiden osalta ollut vakavaa ja perusteltua epäilyä. Kanneperusteensa viidennessä osassa Espanjan kuningaskunta väitti komission loukanneen hyvän hallinnon periaatetta, kun se hylkäsi unionin rahoituksen ulkopuolelle jätettävän määrän laskentatavan, joka perustui Espanjan kuningaskunnan ehdottamaan ekstrapolaatioon. Kanneperusteen kuudennessa osassa ja toisessa kanneperusteessa väitettiin, että komission tekemä kiinteämääräinen rahoitusoikaisu oli suhteellisuusperiaatteen vastainen.
20. Valituksenalaisessa tuomiossaan unionin yleinen tuomioistuin hyväksyi kokonaan ensimmäisen kanneperusteen toisen osan ja osittain sen neljännen osan sillä perusteella, että komissio oli epäasiallisesti perustanut riidanalaisen kiinteämääräisen rahoitusoikaisun kahteen puutteeseen: yhtäältä siihen, ettei täydentäviä ehtoja koskevia tarkastuksia ollut tehty hoitovaatimuksen 3 osalta, mikä oli ristiriidassa asetuksen N:o 1306/2013 96 artiklan 3 kohdan kanssa, ja toisaalta siihen, ettei täydentäviä ehtoja koskevissa tarkastuskertomuksissa ollut tuensaajien allekirjoituksia, mikä oli ristiriidassa täytäntöönpanoasetuksen N:o 809/2014 72 artiklan 1 kohdan b alakohdan ii alakohdan kanssa. Muilta osin unionin yleinen tuomioistuin hylkäsi ensimmäisen kanneperusteen ensimmäisen ja kolmannen osan. Unionin yleinen tuomioistuin ei tarkastellut ensimmäisen kanneperusteen viidettä tai kuudetta osaa eikä toista kanneperustetta.
21. Nyt käsiteltävä valitus koskee ensimmäisen kanneperusteen toista osaa, jonka osalta unionin yleinen tuomioistuin totesi aluksi, että asetuksen N:o 1306/2013 93 artiklan 1 kohdan mukaan täydentävien ehtojen säännöt ovat kyseisen asetuksen liitteessä II luetellut hoitovaatimukset. Erityisesti hoitovaatimuksen 3 osalta asetuksen liitteessä II viitataan direktiivin 92/43 6 artiklan 1 ja 2 kohtaan, jossa säädetään, että jäsenvaltioiden on toteutettava rauhoitettujen luonnonvaraisten kasvilajien elinympäristöjä koskevien erityisten suojelutoimien alueilla tarvittavat suojelutoimenpiteet ja laadittava tarvittaessa tarkoituksenmukaisia käyttösuunnitelmia, ja niiden on toteutettava tarpeellisia toimenpiteitä kyseisten elinympäristöjen heikentymisen estämiseksi. Unionin yleinen tuomioistuin totesi myös, että Kastilian ja Leónin itsehallintoalueella direktiivin 92/43 6 artiklan 1 ja 2 kohta oli saatettu osaksi kansallista oikeutta asetuksella 63/2007,(11) jossa säädetään luettelo kyseisellä Espanjan itsehallintoalueella rauhoitetuista luonnonvaraisista kasvilajeista.
22. Tämän jälkeen unionin yleinen tuomioistuin piti yhdessä huomioon otettuina sitä, että yhtäältä asetuksessa 63/2007 todetaan, että Kastilian ja Leónin itsehallintoalueella esiintyy rauhoitettuja luonnonvaraisia kasvilajeja, ja toisaalta sitä, ettei erityisesti tällaisten lajien suojelemista koskevan hoitovaatimuksen 3 osalta ollut tehty täydentäviä ehtoja koskevia tarkastuksia, todisteena vakavasta ja perustellusta epäilystä, joka koski suoritettuja tarkastuksia. Unionin yleinen tuomioistuin päätteli tästä kyseistä alaa koskevan vakiintuneen oikeuskäytännön perusteella, että Espanjan kuningaskunnan oli näytettävä toteen, etteivät komission toteamukset pitäneet paikkaansa.
23. Lopuksi unionin yleinen tuomioistuin korosti sitä, että asetuksen N:o 1306/2013 93 artiklan 2 kohdan mukaan velvollisuus suorittaa täydentäviä ehtoja koskevia tarkastuksia hoitovaatimuksen 3 osalta koskee ainoastaan sen selvittämistä, onko direktiivin 92/43 kansallisen tason täytäntöönpanotoimenpiteitä noudatettu. Kyseisen säännöksen mukaan on nimittäin niin, että asetuksen liitteessä II mainittuja hoitovaatimuksia koskevia säädöksiä sovelletaan ainoastaan niiden voimassa olevassa muodossa, ja kun on kyse direktiiveistä, sellaisina kuin jäsenvaltiot ovat panneet ne täytäntöön. Unionin yleisen tuomioistuimen mukaan tässä tapauksessa siitä, etteivät Espanjan viranomaiset olleet määrittäneet ennalta käsin mitään direktiivin 92/43 6 artiklan 1 ja 2 kohdassa tarkoitettuja suojelutoimenpiteitä, seurasi, ettei viljelijöihin hoitovaatimuksen 3 nojalla sovellettavia vaatimuksia ollut määritetty riittävän täsmällisesti, jotta Espanjan viranomaiset olisivat tosiasiallisesti voineet tarkastaa niiden noudattamisen. Unionin yleinen tuomioistuin katsoi, että tämän vuoksi Espanjan kuningaskunta väitti oikeutetusti, ettei komissio voinut pitää oikeussääntöjen noudattamatta jättämisenä sitä, ettei täydentäviä ehtoja koskevia tarkastuksia ollut suoritettu hoitovaatimuksen 3 osalta.
24. Valituksenalaisella tuomiolla riidanalainen päätös kumottiin kokonaan siltä osin kuin se koskee Espanjan kuningaskuntaa. Unionin yleinen tuomioistuin totesi päätöksen kumoamisen laajuudesta lähinnä, että jos ensimmäisen kanneperusteen toisessa ja neljännessä osassa riitautettuja puutteita ei olisi otettu huomioon, kiinteämääräisen rahoitusoikaisun määrä olisi yleensä laskettu eri tavalla, joten komission oli tehtävä päätelmät riidanalaisen päätöksen kumoamisesta.
Valitusasian asianosaisten vaatimukset
25. Valituksessaan komissio vaatii unionin tuomioistuinta
– kumoamaan valituksenalaisen tuomion tuomiolauselman 1 kohdan siltä osin kuin siinä hyväksytään ensimmäisen kanneperusteen toinen osa
– hylkäämään ensimmäisen kanneperusteen toisen osan perusteettomana
– palauttamaan asian unionin yleiseen tuomioistuimeen, jotta tämä antaisi ratkaisun ensimmäisen kanneperusteen viidenteen ja kuudenteen osaan sekä toiseen kanneperusteeseen, ja
– velvoittamaan Espanjan kuningaskunnan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
26. Espanjan kuningaskunta vaatii unionin tuomioistuinta
– hylkäämään valituksen ja
– velvoittamaan komission korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
Asian tarkastelu
27. Komissio vetoaa valituksensa tueksi kahteen valitusperusteeseen, joista ensimmäisen mukaan unionin yleinen tuomioistuin teki virheen soveltaessaan todistustaakan jakautumista tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn yhteydessä koskevia oikeussääntöjä ja toisen mukaan unionin yleinen tuomioistuin tulkitsi virheellisesti jäsenvaltioiden velvoitteita hoitovaatimuksen 3 soveltamisen ja niiden tarkastusten osalta, joissa selvitetään, noudattavatko viljelijät kyseistä hoitovaatimusta.
28. Unionin tuomioistuimen pyynnöstä tarkastelen jäljempänä komission toista valitusperustetta, joka koskee etenkin asetuksen N:o 1306/2013 93 artiklan 2 kohdan tulkintaa.
Asianosaisten argumentit
29. Komissio esittää valituksensa tueksi esittämässään toisessa valitusperusteessa, että unionin yleinen tuomioistuin katsoi virheellisesti Espanjan kuningaskunnan kyenneen osoittamaan virheelliseksi näytön siitä, että oli olemassa vakava ja perusteltu epäily siitä, oliko Espanjan kuningaskunta noudattanut velvollisuuttaan suorittaa tarkastuksia paikalla sen varmistamiseksi, että hoitovaatimusta 3 noudatettiin, vetoamalla omaan laiminlyöntiinsä, joka muodostui siitä, ettei se ollut määrittänyt kansallisessa oikeudessa täsmällisesti direktiivin 92/43 6 artiklan 1 ja 2 kohdan nojalla sovellettavia velvollisuuksia. Tarkemmin sanottuna komissio katsoo, ettei unionin yleinen tuomioistuin voinut perustaa tätä päätelmäänsä asetuksen N:o 1306/2013 93 artiklan 2 kohdassa säädettyyn. Kyseisen säännöksen ei voida katsoa merkitsevän sitä, ettei jäsenvaltion tarvitse suorittaa täydentäviä ehtoja koskevia tarkastuksia paikalla siinä tapauksessa, etteivät kansalliset viranomaiset ole aikaisemmin määrittäneet vaatimuksia, joiden noudattaminen tulisi selvittää. Päinvastoin on niin, että kun jäsenvaltio ei noudata velvollisuuttaan panna hoitovaatimukset täytäntöön ja kun tästä syystä paikalla suoritettavia tarkastuksia ei suoriteta, kyseinen jäsenvaltio jättää noudattamatta velvoitettaan, jonka mukaan sillä on oltava käytössä tarkastusjärjestelmä, jolla taataan hoitovaatimusten noudattamisen tehokas valvonta, kuten muun muassa asetuksen N:o 1306/2013 96 artiklan 3 kohdan ja täytäntöönpanoasetuksen N:o 809/2014 24 artiklan 1 kohdan ja 65 artiklan 1 kohdan nojalla edellytetään. Tulkitsemalla asiaa toisin sekä asetukselta N:o 1306/2013 että täytäntöönpanoasetukselta N:o 809/2014 vietäisiin niiden tehokas vaikutus, minkä lisäksi tällaisessa tulkinnassa sivuutettaisiin täydentävinä ehtoina säädettyjen vaatimusten tarkoitus.
30. Espanjan kuningaskunta kiistää nämä argumentit ja katsoo, että unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisessa tuomiossaan esittämä tulkinta asetuksen N:o 1306/2013 93 artiklan 2 kohdasta on oikea. Espanjan kuningaskunta väittää erityisesti, että jäsenvaltiot määrittävät hoitovaatimuksen 3 sisällön, kun ne saattavat direktiivin 92/43 osaksi kansallista oikeuttaan. Kun kyseinen direktiivi pantiin täytäntöön Kastilian ja Leónin itsehallintoalueella, Espanjan viranomaiset katsoivat, ettei direktiivin 92/43 6 artiklan 1 ja 2 kohdan nojalla ollut tarpeen ottaa käyttöön rauhoitettujen luonnonvaraisten kasvilajien elinympäristöjen elvyttämis- tai suojelusuunnitelmia tai muita suojelutoimenpiteitä, joissa viljelijöille asetettaisiin viljelytoiminnan yhteydessä sovellettavia velvollisuuksia. Espanjan kuningaskunta katsoo, että näin ollen paikalla tehtävien tarkastusten suorittamatta jättäminen oli perusteltua, sillä asetuksen N:o 1306/2013 93 artiklan 2 kohdan nojalla hoitovaatimuksen 3 osalta on suoritettava tarkastus, jossa otetaan huomioon se, miten asianomainen jäsenvaltio on saattanut direktiivin 92/43 osaksi kansallista oikeuttaan. Toisin kuin komissio väittää, tämä ei merkitse sitä, etteikö jäsenvaltiolla olisi asetuksessa N:o 1306/2013 säädetyn täydentävien ehtojen järjestelmän edellyttämää luotettavaa ja toimivaa valvontajärjestelmää.
Oikeudellinen arviointi
31. Aluksi on syytä muistuttaa siitä, että nyt käsiteltävässä asiassa on kyse asetuksen N:o 1306/2013 52 artiklassa tarkoitetun tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyn yhteydessä annetusta komission päätöksestä. Kyseisen komission ja kunkin yhteisen maatalouspolitiikan perusteella rahoitusta saaneen jäsenvaltion välisen menettelyn tarkoituksena on selvittää, onko asianomaisessa jäsenvaltiossa – kuten asetuksen N:o 1306/2013 58 artiklan 2 kohdassa edellytetään – tehokas hallinto- ja valvontajärjestelmä, jolla voidaan varmistaa unionin tukijärjestelmiä säätelevän lainsäädännön noudattaminen ja minimoida riski unionille aiheutuvasta taloudellisesta vahingosta. Tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettelyssä selvitetään myös, onko asianomainen jäsenvaltio suorittanut kyseisen järjestelmänsä puitteissa tarvittavat tarkastukset selvittääkseen, onko asetuksessa N:o 1306/2013 säädettyjä oikeussääntöjä, mukaan lukien täydentäviä ehtoja koskevat säännöt, noudatettu. Kuten unionin yleinen tuomioistuin valituksenalaisen tuomionsa 75 kohdassa asianmukaisesti toteaa, silloin, kun tarkastuksia ei ole tehty tai tarkastukset ovat olleet puutteellisia, komissiolla on velvollisuus tehdä rahoitusoikaisu, jotta rahastoiden vastattavaksi ei kirjattaisi määriä, joita ei ole käytetty unionin oikeuden mukaisen tavoitteen rahoittamiseen.(12)
32. Vakiintuneesta oikeuskäytännöstä käy lisäksi ilmi, että maatalouden yhteistä markkinajärjestelyä koskevien sääntöjen rikkomisen osoittamiseksi komission on esitettävä näyttö vakavasta ja perustellusta epäilystä, joka koskee kansallisten viranomaisten suorittamia tarkastuksia tai niiden esittämien lukujen sääntöjenvastaisuutta, mutta sen ei tarvitse näyttää tyhjentävästi toteen kyseisten tarkastusten riittämättömyyttä tai kyseisten lukujen sääntöjenvastaisuutta. Tämä komission näyttövaatimuksen keventäminen johtuu siitä, että juuri jäsenvaltio voi parhaiten kerätä ja tarkistaa rahastojen tilien tarkastamista ja hyväksymistä varten tarvittavat tiedot ja sen on siten esitettävä mitä yksityiskohtaisin ja täydellisin näyttö tarkastustensa tai lukujensa todenperäisyydestä ja tarvittaessa komission väitteiden paikkansapitämättömyydestä.(13)
33. Nyt käsiteltävässä asiassa unionin yleinen tuomioistuin totesi yhtäältä valituksenalaisen tuomionsa 76 ja 77 kohdassa, että kun Espanjan viranomaiset eivät olleet suorittaneet täydentäviä ehtoja koskevia tarkastuksia hoitovaatimuksen 3 osalta Kastilian ja Leónin itsehallintoalueella, komissio oli esittänyt lopullisessa kannassaan näytön tämän ratkaisuehdotuksen edellisessä kohdassa viitatussa oikeuskäytännössä tarkoitetusta vakavasta ja perustellusta epäilystä ja että näin ollen Espanjan kuningaskunnan oli näytettävä toteen komission toteamusten paikkansapitämättömyys. Unionin yleinen tuomioistuin katsoi kuitenkin toisaalta valituksenalaisen tuomionsa 79 kohdassa, että Espanjan kuningaskunnan argumenteilla, jotka perustuivat siihen, ettei se ollut määrittänyt direktiivin 92/43 6 artiklan 1 ja 2 kohdan nojalla sellaisia täsmällisiä vaatimuksia, joiden avulla viljelijät olisivat voineet suojella luonnonvaraisia kasvilajeja Kastilian ja Leónin itsehallintoalueella, voitiin osoittaa virheelliseksi komission päätelmä, jonka mukaan hoitovaatimusta 3 koskevat täydentäviä ehtoja koskevat tarkastukset eivät olleet sääntöjenmukaisia.
34. Ensimmäisenä pääkysymyksenä tarkastelen unionin yleisen tuomioistuimen päätelmää, jonka mukaan komissio esitti näytön vakavasta ja perustellusta epäilystä, ja totean, että asetuksella N:o 1306/2013 käyttöön otetussa täydentävien ehtojen järjestelmässä tosiaan edellytetään, että kyseisen asetuksen 92 artiklassa tarkoitettuja tukia saavat viljelijät noudattavat tiettyjä sääntöjä, joilla pyritään suojelemaan ympäristöä, kansanterveyttä ja eläinten hyvinvointia. Asetuksen N:o 1306/2013 93 artiklan 1 kohdan mukaan näihin sääntöihin kuuluvat muun muassa hoitovaatimukset, jotka esitetään asetuksen liitteessä II yhdessä ainoassa luettelossa, jossa ne on ryhmitelty alan ja aiheen mukaan.(14)
35. Erityisesti biologisen monimuotoisuuden suojelemista koskevan tavoitteen osalta asetuksen N:o 1306/2013 liitteessä II olevan otsikon ”Hoitovaatimus 3” alla säädetään, että viljelijöiden on noudatettava etenkin oikeussääntöjä, joista säädetään direktiivissä 92/43, ja tarkemmin sanottuna kyseisen direktiivin 6 artiklan 1 ja 2 kohtaa. Kuten unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomionsa 72 kohdassa, kyseisessä säännöksessä säädetään yhtäältä, että jäsenvaltioiden on toteutettava rauhoitettujen luonnonvaraisten kasvilajien elinympäristöjä koskevien erityisten suojelutoimien alueilla tarvittavat suojelutoimenpiteet ja laadittava tarvittaessa tarkoituksenmukaisia käyttösuunnitelmia, ja toisaalta, että jäsenvaltioiden on toteutettava tarpeellisia toimenpiteitä kyseisten elinympäristöjen heikentymisen estämiseksi. Kastiliassa ja Leónissa, joka on nyt käsiteltävässä asiassa kyseessä oleva Espanjan itsehallintoalue, direktiivin 92/43 6 artiklan 1 ja 2 kohta saatettiin osaksi kansallista oikeutta asetuksella 63/2007. Kyseisessä asetuksessa säädettiin luettelo rauhoitetuista luonnonvaraisista kasvilajeista ja siinä säädettiin, että kyseisten lajien elinympäristöjen suojelemiseksi oli otettava käyttöön elvyttämis- ja suojelusuunnitelmia.(15)
36. Näin ollen unionin yleinen tuomioistuin katsoi asianmukaisesti, että komissio oli esittänyt näytön edellä tämän ratkaisuehdotuksen 32 kohdassa viitatussa oikeuskäytännössä tarkoitetusta vakavasta ja perustellusta epäilystä, sillä vaikka direktiivin 92/43 täytäntöön panemiseksi annetussa kansallisessa lainsäädännössä Kastilian ja Leónin itsehallintoalueella oli todettu esiintyvän rauhoitettuja luonnonvaraisia kasvilajeja, kyseisellä alueella ei suoritettu ainuttakaan täydentäviä ehtoja koskevaa tarkastusta erityisesti tällaisten lajien suojelemiseksi säädetyn hoitovaatimuksen 3 osalta.
37. Toisena pääkysymyksenä tarkastelen unionin yleisen tuomioistuimen päätelmää, jonka mukaan Espanjan kuningaskunta osoitti kyseisen vakavan ja perustellun epäilyn perusteettomaksi, ja tästä on todettava, että kyseinen arviointi perustuu unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomionsa 78 kohdassa asetuksen N:o 1306/2013 93 artiklan 2 kohdasta esittämään tulkintaan, jota se tässä tapauksessa sovelsi kyseisen tuomionsa 79 kohdassa. Unionin yleinen tuomioistuin katsoi lähinnä, että kyseisen säännöksen sanamuodon perusteella velvollisuus suorittaa täydentäviä ehtoja koskevia tarkastuksia koskee ainoastaan sen selvittämistä, onko direktiivin 92/43 kansallisen tason täytäntöönpanotoimenpiteitä noudatettu, joten kun ei ole otettu käyttöön suojelusuunnitelmaa tai muita suojelutoimenpiteitä, hoitovaatimuksen 3 mukaiset velvollisuudet eivät ole riittävän täsmällisiä, jotta kansallisilla viranomaisilla olisi velvollisuus tarkastaa kyseisten velvollisuuksien noudattaminen.
38. Kun ratkaistaan, tulkitsiko ja sovelsiko unionin yleinen tuomioistuin kyseistä säännöstä tässä asiassa komission väittämällä tavalla virheellisesti, on otettava huomioon, että unionin tuomioistuin on toistuvasti viitannut tulkintasääntöihin, joiden perusteella unionin oikeuden säännöksiä ja määräyksiä on tulkittava. Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan tässä yhteydessä on otettava huomioon paitsi säännöksen tai määräyksen sanamuoto, myös sen asiayhteys ja sillä lainsäädännöllä tavoitellut päämäärät, jonka osa säännös tai määräys on.(16)
39. Sanamuodon mukaisen tulkinnan osalta on todettava, että asetuksen N:o 1306/2013 93 artiklan 2 kohdassa säädetään, että asetuksen liitteessä II tarkoitettuja lakisääteisiin hoitovaatimuksiin liittyviä säädöksiä sovelletaan niiden voimassa olevassa muodossa, ja ”kun on kyse direktiiveistä, sellaisina kuin jäsenvaltiot ovat panneet ne täytäntöön”. Tästä seuraa, että kun hoitovaatimuksen sisältö määritetään viittaamalla direktiiviin, kuten tässä tapauksessa, hoitovaatimuksen noudattamisen todentamiseksi suoritetuissa täydentäviä ehtoja koskevissa tarkastuksissa on tukeuduttava kansallisten viranomaisten kyseisen direktiivin täytäntöön panemiseksi määrittämiin oikeussääntöihin. Niinpä asetuksen N:o 1306/2013 93 artiklan 2 kohdassa on tarkoitus määrittää sääntely, jonka perusteella jäsenvaltioiden on tutkittava, noudattavatko yhteisen maatalouspolitiikan mukaista rahoitusta saavat viljelijät kyseisessä asetuksessa tarkoitettuja täydentäviä ehtoja koskevia sääntöjä. Toisin kuin unionin yleinen tuomioistuin valituksenalaisessa tuomiossaan tulkitsi, on todettava, ettei kyseisen säännöksen sanamuodossa ole mitään sellaista, jonka perusteella voitaisiin katsoa, että jäsenvaltio on vapautettu velvollisuudestaan suorittaa täydentäviä ehtoja koskevia tarkastuksia, jos hoitovaatimuksen sisältöä ei ole määritetty täsmällisemmin. Mielestäni unionin yleisen tuomioistuimen tulkintaa on pidettävä syllogismina, jolle ei löydy tukea kyseisen säännöksen sanamuodosta.
40. Huomautan lisäksi, että siltä osin kuin hoitovaatimukset määritetään viittaamalla direktiiviin asetuksen N:o 1306/2013 93 artiklan 2 kohdan ranskankielisessä versiossa käytetään ilmaisua ”mise en œuvre”, eli partisiipin perfektiin taivutettua verbiä, jolla viitataan versioon, jonka nojalla kansallisten viranomaisten on suoritettava täydentäviä ehtoja koskevat tarkastuksensa.(17) Niinpä asetuksen N:o 1306/2013 93 artiklan 2 kohdan sanamuodossakin edellytetään, että kansalliset viranomaiset ovat ensin toteuttaneet lakisääteisiä hoitovaatimuksia koskevia toimenpiteitä asianomaiseen direktiiviin liittyen. Näin ollen kyseisen säännöksen sanamuodosta ei voida päätellä oikeudellisia seurauksia, joita on sillä, ettei hoitovaatimuksen sisältöä ole täsmennetty.
41. Näin ollen asetuksen N:o 1306/2013 93 artiklan 2 kohtaa ei voida tulkita sen sanamuodon perusteella siten, ettei jäsenvaltiolla olisi velvollisuutta suorittaa täydentäviä ehtoja koskevia tarkastuksia tilanteessa, jossa kansalliset viranomaiset eivät ole täsmentäneet asetuksen liitteessä II viitatusta direktiivistä seuraavia velvollisuuksia.
42. Vaikka asetuksen N:o 1306/2013 93 artiklan 2 kohtaa voitaisiin pitää sanamuodoltaan moniselitteisenä, mielestäni edellä esittämääni toteamusta tukevat lisäksi myös kyseisen säännöksen asiayhteyteen perustuva tulkinta ja sen teleologinen tulkinta, joita unionin yleinen tuomioistuin ei kuitenkaan tarkastellut.
43. Säännöksen asiayhteyteen perustuvan tulkinnan osalta huomautan, että asetuksen N:o 1306/2013 93 artiklan 2 kohta kuului asetuksen VI osastoon, jonka otsikko oli ”Täydentävät ehdot”. Asetuksen 96 artikla kuului samaan asetuksen osastoon ja sen nojalla jäsenvaltioilla oli velvollisuus suorittaa tarkastuksia sen todentamiseksi, että unionin rahoitustuensaajat noudattavat hoitovaatimuksia, muun muassa suorittamalla tarkastuksia paikalla. Kyseinen jäsenvaltioiden velvollisuus toistetaan samankaltaisin sanamuodoin täytäntöönpanoasetuksen N:o 809/2014 24 artiklan 1 kohdan c alakohdassa ja 65 artiklan 1 kohdassa, joissa täsmennetään, että kansallisten viranomaisten on tehtävä tarkastuksensa siten, että voidaan tarkastaa tehokkaasti täydentäviä ehtoja koskevien vaatimusten ja standardien noudattaminen. Kun kyseisissä säännöksissä ei säädetä poikkeuksia tarkastusten suorittamisesta, asetuksen N:o 1306/2013 93 artiklan 2 kohtaa ei johdonmukaisuuden vuoksi voida tulkita siten, että jäsenvaltiot voisivat laiminlyödä täydentävien ehtojen järjestelmän mukaisen päävelvollisuutensa.
44. Katson muutenkin komission tavoin, että tämä merkitsee tietenkin sitä, että hoitovaatimusten nojalla viljelijöihin sovellettavat vaatimukset oli määritetty riittävän täsmällisesti, jotta vaatimusten noudattaminen voitiin tarkastaa tehokkaasti ja jotta viljelijät olivat vaatimuksista tietoisia. Kyseinen velvollisuus voidaan päätellä jo asetuksen N:o 1306/2013 93 artiklan 2 kohdan sanamuodosta edellä tämän ratkaisuehdotuksen 40 kohdassa mainitulla tavalla, minkä lisäksi tämä seikka on erityisen ilmeinen, kun otetaan huomioon asetuksen johdanto-osan 55, 59 ja 60 perustelukappale. Kyseisissä perustelukappaleissa nimittäin täsmennetään asetuksella N:o 1306/2013 käyttöön otettua täydentävien ehtojen järjestelmää, sillä niissä todetaan yhtäältä, että jäsenvaltioiden on pantava hoitovaatimukset täytäntöön kaikilta osin, jotta ne voidaan ottaa tosiasiallisesti käyttöön tilatasolla, ja toisaalta, että viljelijöiden on tiedettävä tarkasti, mitä velvollisuuksia heihin sovelletaan hoitovaatimusten osalta. Samat näkemykset toistetaan muun muassa asetuksen N:o 1306/2013 95 artiklassa, jonka mukaan jäsenvaltioiden on toimitettava viljelijöille luettelo ja selkeät ja tarkat ohjeet tilatasolla sovellettavista vaatimuksista ja standardeista.
45. Edellä esitetystä seuraa, että kun otetaan huomioon asetuksen N:o 1306/2013 93 artiklan 2 kohdan asiayhteys, unionin yleinen tuomioistuin ei voinut tulkita kyseistä säännöstä siten, että tilanteessa, jossa hoitovaatimusta ei ole vielä sisällöllisesti määritetty direktiivin perusteella, jäsenvaltiot ovat vapautettuja velvollisuudestaan suorittaa täydentäviä ehtoja koskevia tarkastuksia, koska viljelijöihin sovellettavia velvollisuuksia ei ole määritetty täsmällisesti. Jäsenvaltioille säädetty velvollisuus suorittaa tällaisia tarkastuksia merkitsee nimittäin sitä, että kansallisten viranomaisten on täytynyt määrittää ennalta käsin vaatimukset, jotka viljelijöiden on täytettävä, joten kun kyseisiä vaatimuksia ei ole määritetty täsmällisesti ja kun täydentäviä ehtoja koskevia tarkastuksia ei näin ollen suoriteta, komission on todettava, ettei oikeussääntöjä ole noudatettu.
46. Totean vielä teleologisen tulkinnan osalta, että unionin yleisen tuomioistuimen päättely on mielestäni niin ikään ristiriidassa asetuksen N:o 1306/2013 tavoitteen – ja etenkin kyseisessä asetuksessa säädettyjen täydentäviä ehtoja koskevien sääntöjen tavoitteen – kanssa. Tässä yhteydessä on riittävää muistuttaa siitä, että kyseisten sääntöjen tarkoituksena on varmistaa, että rahastoista maksetulla unionin rahoituksella on yhteys siihen, että kyseisen rahoituksen saajat toteuttavat tavoitteita, joihin pyritään ympäristönsuojelun kaltaisilla muilla unionin poliitikoilla. Kuten unionin yleinen tuomioistuin totesi valituksenalaisen tuomionsa 46 kohdassa, rahastoista rahoitetaan ainoastaan unionin oikeuden säännösten mukaisesti toteutettuja toimenpiteitä. Asetuksen N:o 1306/2013, jossa säädetään täydentävien ehtojen järjestelmästä, ja täydentävien ehtojen järjestelmän sääntöjen tavoite kuitenkin vaarantuisi, jos asetuksen 93 artiklan 2 kohtaa tulkittaisiin siten, että sen nojalla jäsenvaltiot voivat välttää valvontavelvollisuutensa vetoamalla siihen, että ne ovat itse laiminlyöneet velvollisuutensa määrittää täsmällisesti ne vaatimukset, jotka viljelijöiden on hoitovaatimusten nojalla täytettävä.
47. Edellä esitetystä seuraa, ettei yhdelläkään unionin tuomioistuimen vahvistamalla unionin oikeuden säännösten ja määräysten tulkintasäännöllä voida perustella sitä, että hyväksyttäisiin unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisen tuomionsa 78 kohdassa esittämä tulkinta asetuksen N:o 1306/2013 93 artiklan 2 kohdasta.
48. Espanjan kuningaskunnan kirjelmissä esitetyillä argumenteilla ei voida horjuttaa edellä esittämääni päätelmää.
49. Ensinnäkin on hylättävä argumentti, jonka mukaan rahoitusoikaisun tekeminen tilanteessa, jossa kansalliset viranomaiset eivät ole määrittäneet täsmällisesti vaatimuksia, joita sovelletaan hoitovaatimusten nojalla, kuten on nyt käsiteltävässä asiassa, merkitsee viljelijöiden rankaisemista laiminlyönnistä, jota ei voida lukea heidän syykseen. Tästä on riittävää todeta, että asetuksen N:o 1306/2013 91 artiklan 2 kohdan mukaan viljelijöille voidaan määrätä seuraamuksia ainoastaan heistä johtuvan täydentäviä ehtoja koskevien sääntöjen noudattamatta jättämisen perusteella, mikä tarkoittaa, ettei viljelijöille voi aiheutua seurauksia komission riidanalaisessa päätöksessään tekemän rahoitusoikaisun perusteella, sillä kyseinen rahoitusoikaisu on ainoastaan Espanjan viranomaisten syytä. Komissio korostaa lisäksi oikeutetusti sitä, että tilien tarkastamis- ja hyväksymismenettely on kyseisen toimielimen ja asianomaisen jäsenvaltion välinen menettely, jossa ainoastaan jäsenvaltio on vastuussa tarkastusten tekemättä jättämisen muodossa tapahtuneesta oikeussääntöjen noudattamatta jättämisestä. Vahinko, joka kyseisestä jäsenvaltion käyttäytymisestä viljelijöille on aiheutunut, voi lisäksi johtaa korvaukseen, joka jäsenvaltion on maksettava unionin oikeuden rikkomisen perusteella.
50. Toiseksi on todettava, että vaikka katsottaisiin, että komissio viittasi asetuksen N:o 1306/2013 95 artiklaan ensimmäisen kerran unionin tuomioistuimelle toimittamassaan valituksessa, kuten Espanjan kuningaskunta väittää, tällaista viittausta ei voida pitää uutena argumenttina, joka olisi jätettävä tutkimatta. Komissio nimittäin viittaa asetuksen N:o 1306/2013 VI osastoon, jonka otsikko oli ”Täydentävät ehdot”, kuuluneeseen kyseiseen säännökseen selventääkseen sitä asetuksen 93 artiklan 2 kohdan asiayhteyteen perustuvaa tulkintaa, jota se pitää asianmukaisena. Kuten edellä tämän ratkaisuehdotuksen 38 kohdassa totesin, kun ratkaistaan, tulkitsiko ja sovelsiko unionin yleinen tuomioistuin kyseistä säännöstä tässä asiassa virheellisesti valituksenalaisessa tuomiossaan, mainitun säännöksen merkitys on määritettävä muun muassa sen lainsäädännöllisen asiayhteyden perusteella. Näin ollen on katsottava, että komissio viittasi asetuksen N:o 1306/2013 95 artiklaan nyt käsiteltävässä asiassa suoritettavan oikeudellisen arvioinnin kannalta merkityksellisellä ja tutkittavaksi ottamisen edellytykset täyttävällä tavalla.
51. Kolmanneksi Espanjan kuningaskunnan argumentista, jonka mukaan Espanjan viranomaiset katsoivat, ettei direktiivin 92/43 6 artiklan 1 ja 2 kohdan nojalla ollut tarpeen ottaa käyttöön rauhoitettujen luonnonvaraisten kasvilajien elinympäristöjen elvyttämis- tai suojelusuunnitelmia tai muita suojelutoimenpiteitä, joissa viljelijöille asetettaisiin viljelytoiminnan yhteydessä sovellettavia velvollisuuksia, on todettava, että kyseinen argumentti on ristiriidassa unionin yleisen tuomioistuimen valituksenalaisessa tuomiossaan esittämän asetuksen 63/2007 sisällön kanssa. Kyseisen tuomion 79 kohdasta nimittäin käy ilmi, että asetuksessa 63/2007 oli luettelo Kastilian ja Leónin itsehallintoalueella rauhoitetuista luonnonvaraisista kasvilajeista, minkä lisäksi siinä edellytettiin myös tällaisten kasvilajien elinympäristöjen elvyttämis- ja suojelusuunnitelmien vahvistamista. Tästä käy ilmi, että vahvistaessaan luettelon Kastilian ja Leónin itsehallintoalueella rauhoitetuista luonnonvaraisista kasvilajeista Espanjan viranomaiset tulkitsivat, että direktiivin 92/43 6 artiklan 1 ja 2 kohdan täytäntöön paneminen edellytti erityisiä toimenpiteitä.
52. Kaiken edellä esitetyn perusteella on todettava, että unionin yleinen tuomioistuin teki asetuksen N:o 1306/2013 93 artiklan 2 kohdan tulkintaa koskevan oikeudellisen virheen, kun se katsoi kyseisen säännöksen perusteella valituksenalaisen tuomionsa 82 kohdassa, että Espanjan kuningaskunta oli kyennyt osoittamaan virheelliseksi komission lopullisessa kannassaan esittämän päätelmän, jonka mukaan kyseisen jäsenvaltion suorittamat täydentäviä ehtoja koskevat tarkastukset eivät olleet oikeussääntöjen mukaisia hoitovaatimuksen 3 osalta.
53. Kun toinen valitusperuste on mielestäni hyväksyttävä, merkitsee tämä väistämättä, että valituksenalainen tuomio on kumottava. Kun unionin tuomioistuimella on käytettävissään tarvittavat seikat, jotta se voi ratkaista lopullisesti ensimmäisessä oikeusasteessa nostetun kanteen ensimmäisen kanneperusteen toisen osan, totean lisäksi, että mielestäni kyseinen kanneperusteen osa on hylättävä Euroopan unionin tuomioistuimen perussäännön 61 artiklan ensimmäisen kohdan mukaisesti. Koska unionin yleinen tuomioistuin ei ole antanut ensimmäisen oikeusasteen ratkaisua Espanjan kuningaskunnan ensimmäisen kanneperusteen viidenteen tai kuudenteen osaan tai toiseen kanneperusteeseen, totean lopuksi, että asia on mielestäni palautettava kyseiseen tuomioistuimeen.
Ratkaisuehdotus
54. Kaiken edellä esitetyn perusteella ehdotan, että unionin tuomioistuin
– kumoaa unionin yleisen tuomioistuimen 20.11.2024 antaman tuomion Espanja v. komissio (T‑508/22, EU:T:2024:855)
– palauttaa asian unionin yleiseen tuomioistuimeen ratkaisun antamiseksi ensimmäisen kanneperusteen viidenteen ja kuudenteen osaan sekä toiseen kanneperusteeseen, ja
– velvoittaa Espanjan kuningaskunnan korvaamaan oikeudenkäyntikulut.
1 Alkuperäinen kieli: ranska.
2 EUVL 2022, L 157, s. 15, jäljempänä riidanalainen päätös.
3 Yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta, hallinnoinnista ja seurannasta ja neuvoston asetusten (ETY) N:o 352/78, (EY) N:o 165/94, (EY) N:o 2799/98, (EY) N:o 814/2000, (EY) N:o 1290/2005 ja (EY) N:o 485/2008 kumoamisesta 17.12.2013 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EUVL 2013, L 347, s. 549).
4 Alaviite ei koske suomenkielistä versiota.
5 Jäljempänä hoitovaatimus 3.
6 Luontotyyppien sekä luonnonvaraisen eläimistön ja kasviston suojelusta 21.5.1992 annettu neuvoston direktiivi (EYVL 1992, L 206, s. 7).
7 Jäljempänä yhdessä rahastot.
8 Yhteisen maatalouspolitiikan rahoituksesta, hallinnoinnista ja seurannasta sekä asetuksen (EU) N:o 1306/2013 kumoamisesta 2.12.2021 annettu Euroopan parlamentin ja neuvoston asetus (EUVL 2021, L 435, s. 187).
9 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1306/2013 soveltamissäännöistä yhdennetyn hallinto- ja valvontajärjestelmän, maaseudun kehittämistoimenpiteiden ja täydentävien ehtojen osalta 17.7.2014 annettu komission täytäntöönpanoasetus (EUVL 2014, L 227, s. 69; jäljempänä täytäntöönpanoasetus N:o 809/2014).
10 Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EU) N:o 1306/2013 soveltamissäännöistä maksajavirastojen ja muiden elinten, varainhoidon, tilien tarkastamisen ja hyväksymisen, tarkastuksia koskevien sääntöjen, vakuuksien ja avoimuuden osalta 6.8.2014 annettu komission täytäntöönpanoasetus (EUVL 2014, L 255, s. 59), sellaisena kuin se oli muutettuna 12.1.2018 annetulla komission täytäntöönpanoasetuksella (EU) 2018/56 (EUVL 2018, L 10, s. 9; jäljempänä täytäntöönpanoasetus N:o 908/2014).
11 Kastilian ja Leónin alueella rauhoitettujen kasvilajien luettelon vahvistamisesta ja kasvilajien mikrosuojelualueeksi kutsutun suojelujärjestelmän perustamisesta 14.6.2007 annettu asetus 63/2007 (Decreto 63/2007 por el que se crean el Catálogo de Flora Protegida de Castilla y León y la figura de protección denominada Microrreserva de Flora; BOCL nro 119, 20.6.2007, s. 13197; jäljempänä asetus 63/2007).
12 Ks. mm. tuomio 11.1.2001, Kreikka v. komissio (C‑247/98, EU:C:2001:4, 14 kohta), johon valituksenalaisessa tuomiossa viitataan.
13 Ks. tuomio 6.11.2014, Alankomaat v. komissio (C‑610/13 P, EU:C:2014:2349, 58 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
14 Ks. tästä asetuksen N:o 1306/2013 johdanto-osan 55 perustelukappale.
15 Ks. tästä myös valituksenalaisen tuomion 79 kohta.
16 Ks. mm. tuomio 22.2.2024, Landkreis Jerichower Land (C‑85/23, EU:C:2024:161, 30 kohta oikeuskäytäntöviittauksineen).
17 Ks. myös mm. kyseisen säännöksen sanamuodot englanniksi (”implemented”), saksaksi (”umgesetzt”), italiaksi (”attuate”), portugaliksi (”transpostas”), hollanniksi (”omgezet”), liettuaksi (”įgyvendintos”), slovakiksi (”transponovanom”), tanskaksi (”gennemført”) ja viroksi (”rakendatutena”).