Propuesta de DECISIÓN DEL CONSEJO por la que se facilita una ayuda financiera excepcional a Montenegro

(presentada por la Comisión)

EXPOSICIÓN DE MOTIVOS

Introducción

Montenegro es una república que forma parte de la República Federal de Yugoslavia y tiene unos 600.000 habitantes. Su situación macroeconómica se deterioró constantemente durante la década de gradual disolución de la República Federal Socialista de Yugoslavia, de colapso de los modelos comerciales, de guerras en la región y de crisis económica en el gran mercado serbio. La crisis de Kosovo y la gran afluencia de refugiados kosovares produjeron un gran deterioro de la situación económica en la república. Además, durante los últimos años las repúblicas de Serbia y Montenegro se han ido alejando tanto en términos políticos como económicos.

El Gobierno federal serbio-yugoslavo y el Gobierno montenegrino tienen planteamientos políticos cada vez más distintos sobre los desafíos para la República Federal de Yugoslavia. El Gobierno de Montenegro está comprometido con los principios democráticos y lleva a cabo una política de apertura con respecto a la UE y de reformas hacia una economía de mercado sana. Las políticas federales, especialmente la monetaria, no apoyan, desde el punto de vista del Gobierno montenegrino, sus esfuerzos de reforma y Montenegro ha adoptado en consecuencia medidas para evitar el impacto de esas decisiones políticas.

Reconociendo la difícil situación del Gobierno democrático de Montenegro y la grave crisis económica que afecta a la población, la Comunidad ha proporcionado ayuda económica sustancial a Montenegro. El apoyo (humanitario, OBNOVA, programa alimentario de seguridad y otros) en 1998-99 ascendió a más de 60 MEUR, de los cuales unos dos tercios ya han sido ejecutados. Esto incluyó una importante ayuda humanitaria y ayuda presupuestaria excepcional para cubrir el gasto derivado de la gran afluencia de refugiados.

El 23 y 24 de marzo del 2000 el Consejo Europeo de Lisboa subrayó la "urgente necesidad de prestar una ayuda importante a Montenegro para garantizar la supervivencia del Gobierno democrático y evitar otra grave crisis en la región". Además, pidió "a las instituciones competentes que adopten sin demora las decisiones necesarias sobre financiación (...) de proyectos, programas y otras formas de asistencia que podrían contribuir a mitigar las necesidades financieras inmediatas de Montenegro, recurriendo en caso necesario a las reservas presupuestarias de la UE, así como a la ayuda macroeconómica.".

En este contexto se propone proporcionar ayuda financiera excepcional a Montenegro, como complemento a la ya prevista por la Comunidad para el año 2000 con arreglo al Reglamento OBNOVA (20 MEUR) y al programa de seguridad alimentaria (10-12 MEUR).

Situación macroeconómica en Montenegro

Es muy difícil obtener información estadística exacta sobre la economía de Montenegro. Según algunos cálculos conservadores, el PIB es de aproximadamente 500 MEUR (1.000 millones DM). Las cifras del Ministerio de Finanzas de Montenegro sobre las que se basan las proyecciones presupuestarias sugieren que el PIB nominal montenegrino, expresado en DM, cayó un 13,3% en 1999 después de bajar un 3,8% con respecto a 1998. Para el 2000 se espera un crecimiento nominal del 5,0%.

Según las estadísticas disponibles, las condiciones de vida son malas: el salario mínimo es de 50 DM/mes y el salario medio de 160-170 DM/mes. Sin embargo, esto no contabiliza los ingresos generados por actividades de la importante economía sumergida ni las remesas del gran número de montenegrinos que trabajan en el extranjero. Por lo que se refiere al mercado laboral, 116.000 personas están empleadas (de ellas 35.000 en el sector público y 81.000 en el privado) y 73.000 están en paro. Por consiguiente, la tasa de desempleo oficial es del 39% pero no tiene en cuenta el empleo en el sector sumergido. Hay 82.000 pensionistas en la república, un número muy alto comparado con el de personas empleadas.

Los datos oficiales sobre el comercio exterior y la balanza de pagos para Montenegro cubren solamente las transacciones a través de las fronteras exteriores de Montenegro (es decir, no a través de la frontera con Serbia). Sin embargo, el comercio con Serbia parece haberse prácticamente paralizado a principios del 2000. En 1999 las exportaciones por las fronteras exteriores ascendieron a 123 millones de dólares, mientras que las importaciones ascendieron a 358 millones. Así pues, se registró un "déficit comercial" de 235 millones de dólares. Sin embargo, debido a la reexportación no registrada de mercancías este déficit comercial puede estar perceptiblemente sobrestimado. Para 1999, un déficit global de la balanza de pagos de unos 50-70 millones DM (alrededor de 5-7% del PIB) es esperado por el Consejo Monetario de Montenegro.

Régimen monetario

Durante el otoño de 1999 el Banco Nacional de Yugoslavia aumentó la oferta monetaria de YUD en aproximadamente un 40%, lo que llevó a una fuerte depreciación del tipo de cambio en el mercado negro del YUD y a una aceleración significativa de la inflación. Los datos publicados por el organismo estadístico federal muestran que la inflación de los precios al consumo en Yugoslavia (en YUD) aumentó en septiembre un 12,4% (con respecto al mes anterior) y un 9,1% en octubre, después de sólo un 3,8% en agosto. Según las autoridades montenegrinas, esta fue la razón económica inmediata para introducir el DM/euro como moneda paralela el 2 de noviembre, de los planes para transformar la rama montenegrina del Banco Nacional de Yugoslavia en Banco Nacional de Montenegro (un cambio aún no concluido debido, entre otras cosas, a dificultades constitucionales) y para crear un Consejo monetario encargado de decidir la política monetaria. El cambio fue facilitado por el hecho de que el DM circulaba ya ilegalmente (principalmente para el ahorro y para grandes transacciones en efectivo, como las ventas de inmuebles).

La introducción del uso paralelo del DM en Montenegro fue acompañada por la inyección de unos 14 millones DM en el sistema montenegrino de pago al abonar el Gobierno esta cantidad en salarios y pensiones en las cuentas existentes en el instituto oficial de pagos (ZOP). Desde entonces, el porcentaje de DM en las transacciones en Montenegro ha aumentado considerablemente y en febrero del 2000 representaba alrededor de los dos tercios de las transacciones registradas en la república. Sin embargo, no se han cumplido las expectativas anteriores de que el dinar podría estar completamente fuera de circulación antes de marzo. Esto puede ser explicado en parte por el hecho de que el ejército yugoslavo sigue estando presente en Montenegro y es pagado en dinares y que los dinares siguen aceptándose ampliamente en la parte septentrional de la república.

Por otra parte, como reacción a la decisión montenegrina de adoptar el DM como moneda paralela, las autoridades federales tomaron pronto medidas para restringir los pagos en YUD de Montenegro a Serbia y los pagos en DM a las empresas montenegrinas, rompiendo así el modelo normal de pagos. Junto con las medidas relativas al control fronterizo entre las dos repúblicas, esto ha implicado que el comercio entre Montenegro y Serbia casi ha cesado.

Montenegro dependía mucho de las importaciones de productos alimenticios de Serbia. Después de la práctica eliminación del comercio entre las dos repúblicas, Montenegro se ha visto forzado a importar comida de otros países a precios más altos. Por lo tanto, después de la introducción del sistema monetario dual las presiones inflacionistas no se redujeron en Montenegro y los precios de los comestibles aumentaron considerablemente. Así pues, mientras que en el mes de diciembre de 1999 la inflación en Yugoslavia aumentó sólo un 0,8% (inflación anual del 50,1%) en Montenegro los precios en YUD de una cesta normalizada de productos alimenticios aumentaron un 20,8% al mes (un 128,4% anual).

Situación presupuestaria en Montenegro

Además del presupuesto federal de Yugoslavia, cada república constitutiva tiene su propio presupuesto y varias otras partidas presupuestarias tales como fondos extrapresupuestarios. El presupuesto federal se encarga normalmente de financiar las tareas de naturaleza federal tales como las pensiones de militares y veteranos de guerra. A consecuencia de la tirante situación política entre Serbia y Montenegro, actualmente las relaciones financieras normales entre el presupuesto montenegrino y el presupuesto federal están interrumpidas. Así pues, por una parte Montenegro no recibe transferencias del presupuesto federal para pagar las pensiones de los veteranos de guerra mientras que, por otra, las autoridades aduaneras montenegrinas no transfieren ingresos aduaneros al presupuesto federal. El efecto neto de la ruptura de los vínculos financieros con el presupuesto federal ha sido un deterioro del presupuesto montenegrino.

Después de estar aproximadamente en equilibrio estos últimos años, se calcula que las administraciones públicas de Montenegro tienen un déficit consolidado de alrededor de 66 millones DM (aproximadamente el 6,5% del PIB). Por otra parte, según el Ministerio de Finanzas, se acumulan los atrasos en los pagos de las pensiones y ahora se dice que algunas pensiones llevan un retraso de dos meses, lo que equivale a unos 25 millones DM.

Para fomentar los pagos de impuestos en DM, en noviembre de 1999 el Gobierno adoptó un reglamento que obliga a las empresas que obtienen sus ganancias en divisas a pagar sus impuestos en DM y que ofrece otras exacciones fiscales a empresas y particulares de entre un 15% y un 30% por liquidar sus impuestos en DM. Considerando que este reglamento apoyó a corto plazo la recaudación tributaria en DM, el coste fiscal de la medida podría debilitar a más largo plazo la situación presupuestaria del Gobierno.

De acuerdo con la ley, el presupuesto montenegrino del 2000 está actualmente equilibrado. Asciende a 394 millones DM, basándose en una suposición de un crecimiento nominal del 5% del PIB. Sin embargo, existen graves riesgos de crisis. Primero, el presupuesto equilibrado está basado en la suposición explícita de una ayuda financiera extranjera equivalente al 2-3% del PIB. En segundo lugar, un crecimiento nominal del 5% del PIB (en DM) puede resultar ser excesivamente optimista. Tercero, el presupuesto del 2000 parece sobrestimar un tanto los ingresos y subestimar el gasto, si se compara con las cifras de 1999. Esto implica que las necesidades reales pueden resultar ser perceptiblemente mayores de las previstas. Por lo tanto, parece razonable que el apoyo al presupuesto deba ser, por lo menos, igual al de 1999, incluso sin tener en cuenta la necesidad de liquidar los atrasos, especialmente en el fondo de pensiones.

En general es difícil tener una visión exacta de las necesidades de financiación exteriores de Montenegro. Una razón importante es la ausencia de una evaluación detallada y de un programa económico del FMI y el Banco Mundial, de los cuales Montenegro no es miembro. Sin embargo, hay indicios claros de que la situación económica en Montenegro es difícil y que es probable que las necesidades sean de naturaleza macroeconómica.

Posible ayuda financiera excepcional de la Comunidad a Montenegro

Dadas las circunstancias desfavorables que afectaron a la República de Montenegro durante la década pasada, y particularmente estos últimos meses, sería importante para Montenegro obtener un apoyo exterior en este momento crucial. Tal ayuda apoyaría un renacimiento de la economía, mejorando así el nivel de vida. Por otra parte, ayudaría a garantizar que las funciones administrativas básicas siguan ejerciéndose mientras se toman medidas para mejorar la situación de los ingresos. Esto debería, a su vez, apoyar el reciente y frágil progreso en el camino para consolidar en la República de Montenegro, y en general en la región balcánica, la estabilidad económica, social y política.

La República de Montenegro no puede pertenecer a las instituciones de Bretton Woods por lo que no puede beneficiarse de las medidas convencionales del FMI o del Banco Mundial en apoyo de un programa económico.

Varios donantes bilaterales han anunciado ya sus intenciones de apoyar a Montenegro. Los Estados miembros de la UE han indicado que proporcionarán ayuda financiera de unos 4,5 MEUR, además de los 45 millones esperados bajo la forma de garantías. Se cree que Estados Unidos facilitarán unos 30 MEUR en forma de subvenciones.

Para complementar estos esfuerzos y la ayuda comunitaria de 30-32 MEUR prevista con arreglo a OBNOVA y al Programa de Seguridad Alimentaria, la Comisión presenta una propuesta de ayuda financiera excepcional de 20 MEUR en forma de subvenciones directas. Antes de presentar su propuesta, la Comisión ha consultado al Comité Económico y Financiero, que aprobó la iniciativa.

El desembolso de la subvención se haría en por lo menos dos tramos y estaría sujeta a las condiciones apropiadas de ajuste macroeconómico y estructural como, por ejemplo, medidas para aumentar la transparencia del ámbito presupuestario y mejorar la percepción de los ingresos, y podría también incluir el requisito de reducir los atrasos en las pensiones.

Dada la falta de supervisión oficial por las instituciones de Bretton Woods en Montenegro, la Comisión tiene la intención de prestar una atención especial a la correcta aplicación y control de la ayuda. Todos los costes de preparación, ejecución y control serán cubiertos por la ayuda. El coste total previsto de estos costes es de aproximadamente 1 millón de euros.

Vistas todas estas consideraciones se pide al Consejo que, tras haber escuchado el dictamen del Parlamento Europeo, apruebe la propuesta anexa de Decisión del Consejo por la que se facilita una ayuda financiera especial a Montenegro.

2000/0114 (CNS)

Propuesta de DECISIÓN DEL CONSEJO por la que se facilita una ayuda financiera excepcional a Montenegro

EL CONSEJO DE LA UNIÓN EUROPEA,

Visto el Tratado por el que se establece la Comunidad Europea y, en particular, su artículo 308,

Vista la propuesta de la Comisión [1],

[1] DO C [... ], [... ], p. [... ].

Visto el dictamen del Parlamento Europeo [2] ,

[2] DO C [... ], [... ], p. [... ].

Visto que:

(1) La Comisión ha consultado al Comité Económico y Financiero antes de presentar su propuesta;

(2) El Gobierno montenegrino lleva a cabo una política de apertura con respecto a la UE y de reformas hacia una economía de mercado viable;

(3) La situación económica general de Montenegro se ha deteriorado durante los últimos años y el presupuesto de la república sufrió un deterioro sustancial en 1999;

(4) La situación del Gobierno democrático de Montenegro es difícil y que existe una grave crisis económica que aflige a la población, por lo que la Comunidad prestó un fuerte apoyo a Montenegro en 1998-99;

(5) Se espera que las necesidades presupuestarias de Montenegro sigan siendo sustanciales en 2000;

(6) Se prevé que el apoyo exterior en el año 2000 pedido a los donantes internacionales sea sustancial y teniendo también en cuenta la necesidad de liquidar los atrasos, especialmente en el fondo de pensiones;

(7) La República de Montenegro no está en condiciones de obtener préstamos a largo plazo ni interiormente ni en el extranjero;

(8) La República de Montenegro no puede pertenecer a las instituciones de Bretton Woods y que, por consiguiente, no puede beneficiarse de las disposiciones tradicionales del FMI o del Banco Mundial en apoyo de un programa económico;

(9) El 23 y 24 de marzo del 2000 el Consejo Europeo de Lisboa subrayó la "urgente necesidad de prestar una ayuda importante a Montenegro para garantizar la supervivencia del Gobierno democrático y evitar otra grave crisis en la región". Que, además, el Consejo Europeo pidió "a las instituciones competentes que adopten sin demora las decisiones necesarias sobre financiación (...) de proyectos, programas y otras formas de asistencia que podrían contribuir a mitigar las necesidades financieras inmediatas de Montenegro, recurriendo en caso necesario a las reservas presupuestarias de la UE, así como a la ayuda macroeconómica.".

(10) Una ayuda financiera excepcional de la Comunidad en forma de subvenciones directas a la República de Montenegro amortiguaría las dificultades financieras de la república en las difíciles circunstancias actuales;

(11) Dada la ausencia de supervisión macroeconómica y de apoyo financiero a la República de Montenegro por parte del FMI y del Banco Mundial, la Comisión tiene la intención de prestar una atención especial a la correcta aplicación y control de la ayuda. Todos los costes de preparación, ejecución y control serán cubiertos por la ayuda;

(12) La ayuda financiera excepcional debería ser gestionada por la Comisión Europea;

(13) El Tratado sólo prevé, para la adopción de esta Decisión, lo estipulado en su artículo 308;

HA ADOPTADO LA PRESENTE DECISIÓN:

Artículo 1

1. La Comunidad pondrá a disposición de la República de Montenegro una ayuda financiera excepcional bajo la forma de subvenciones directas de hasta 20 millones de euros, con objeto de aliviar sus necesidades de financiación exterior.

2. Esta ayuda será gestionada por la Comisión en estrecha consulta con el Comité Económico y Financiero.

Artículo 2

1. Se autoriza a la Comisión a negociar con la República de Montenegro, previa consulta al Comité Económico y Financiero, las condiciones económicas de esta ayuda.

2. La Comisión verificará periódicamente, en consulta con el Comité Económico y Financiero, que las políticas económicas de la República de Montenegro respetan los objetivos y condiciones de política económica de la presente ayuda.

Artículo 3

1. La ayuda en forma de subvención se pondrá a disposición de la República de Montenegro en, por lo menos, dos tramos y sobre la base de la estricta observancia de las condiciones de política económica mencionadas en el apartado 1 del artículo 2. El segundo tramo no se liberará antes de dos meses de la liberación del primero.

2. Todos los costes de preparación, ejecución y control serán cubiertos por la ayuda.

3. Los fondos serán puestos a la disposición del presupuesto de la República de Montenegro.

Artículo 4

Anualmente la Comisión enviará al Parlamento Europeo y al Consejo un informe de evaluación sobre la aplicación de la presente Decisión.

Hecho en Bruselas,

Por el Consejo

El Presidente

FICHA FINANCIERA

1. DENOMINACIÓN DE LA OPERACIÓN

Ayuda financiera excepcional a la República de Montenegro.

2. LÍNEA PRESUPUESTARIA AFECTADA

B7-532: Ayuda macroeconómica a los países de la región de los Balcanes occidentales.

3. BASE JURÍDICA

La próxima decisión del Consejo basada en el artículo 308 del Tratado.

4. DESCRIPCIÓN DE LA OPERACIÓN

4.1 Objetivo general

Suministro de ayuda financiera excepcional bajo la forma de subvenciones directas de hasta 20 millones de euros en apoyo al presupuesto de Montenegro.

4.2 Período cubierto y acuerdos de renovación

Hasta finales del 2000.

5. CLASIFICACIÓN DEL GASTO O INGRESO

5.1 Gasto no obligatorio

5.2 Créditos disociados

6. TIPO DE GASTO O INGRESO

Hasta 20 millones de euros en ayuda directa en forma de subvención (del 100%), que se abonará en por lo menos dos plazos sucesivos. Todos los gastos de preparación, ejecución y control serán cubiertos por la presente ayuda.

7. IMPACTO FINANCIERO

7.1 Método de cálculo del coste total de la operación (relación entre costes individuales y coste total)

A falta de un programa económico evaluado por las instituciones de Bretton Woods y de datos estadísticos fiables, es muy difícil calcular con precisión las necesidades de ayuda exterior. Los cálculos de la ayuda internacional requerida en el 2000 varían considerablemente dependiendo de las fuentes. Sin embargo, parece razonable que las necesidades de apoyo presupuestarias sean por lo menos del mismo orden que las de 1999 (unos 66 millones DM), incluso sin tener en cuenta la necesidad de liquidar los atrasos, especialmente en el fondo de pensiones, que se calcula en unos 25 millones DM. Se propone una contribución comunitaria de hasta 20 millones de euros para cubrir una parte sustancial de estas necesidades y se espera que la diferencia sea cubierta por otros donantes bilaterales.

7.2 Desglose detallado del coste - Calendario de compromisos y pagos

millones de euros (a precios corrientes)

>SITIO PARA UN CUADRO>

Se espera que el primer crédito de compromiso y de pago se materialice antes de que finalice agosto de 2000 mientras que el segundo podría ejecutarse antes de finales de diciembre de 2000.

8. MEDIDAS PARA EVITAR EL FRAUDE

Los fondos serán pagados directamente al Ministerio de Finanzas de Montenegro, una vez que los servicios de la Comisión hayan comprobado, en consulta con el Comité Económico y Financiero, que la política económica aplicada en la República de Montenegro es satisfactoria y que se cumplen las condiciones específicas impuestas a esta ayuda. Esto podría incluir esfuerzos para aumentar la transparencia presupuestaria, lo que también ayudará a prevenir el fraude.

Todos los costes de preparación, ejecución y control serán cubiertos por la ayuda. Para ello, una pequeña parte de la ayuda se proporcionará en forma de asistencia técnica para apoyar la puesta en práctica y la evaluación de la ayuda. Este elemento de la ayuda aumentará la transparencia y facilitará la prevención del fraude.

La ayuda será objeto de los procedimientos de verificación, control y auditoría bajo la responsabilidad del Tribunal Europeo de Cuentas y la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF).

9. ELEMENTOS DE ANÁLISIS DE LA RENTABILIDAD

9.1 Argumentos para la operación

Al apoyar los esfuerzos para organizar la reconstrucción y el desarrollo económico y establecer una economía de mercado que funcione bien, esta ayuda mejoraría las perspectivas de recuperación económica y crecimiento futuro de la República de Montenegro, le ayudaría a enfrentarse a las graves consecuencias económicas y sociales de la actual crisis económica en el país y a medio y largo plazo reduciría su dependencia de la financiación exterior.

Además, la ayuda significará un signo de apoyo político a esta República en un momento crítico.

9.2 Supervisión y evaluación de la operación

Esta ayuda tiene un carácter excepcional. Se pondrá a disposición del Ministerio de Finanzas de Montenegro sólo después de que los servicios de la Comisión hayan verificado que la ejecución de las condiciones de política económica por parte de la República de Montenegro es satisfactoria.

Los servicios de la Comisión evaluarán y controlarán la acción. Para ello evaluarán los informes elaborados por las autoridades montenegrinas y por expertos financiados con cargo al apartado de asistencia técnica de la ayuda.

La ayuda será objeto de los procedimientos de verificación, control y auditoría bajo la responsabilidad del Tribunal Europeo de Cuentas y la Oficina Europea de Lucha contra el Fraude (OLAF).

10. GASTOS ADMINISTRATIVOS (sección III, parte A del presupuesto)

Esta acción es de naturaleza excepcional y no implicará un aumento del personal de la Comisión.