Proposition de DÉCISION DU CONSEIL portant attribution d'une aide financière exceptionnelle au Monténégro

(présentée par la Commission)

EXPOSÉ DES MOTIFS

Introduction

Le Monténégro est l'une des républiques constituant la République fédérale de Yougoslavie (RFY) et compte environ 600 000 habitants. La situation macro-économique du Monténégro s'est détériorée graduellement au cours d'une décennie marquée par le démantèlement progressif de la République fédérale socialiste de Yougoslavie, l'effondrement des systèmes commerciaux, les guerres menées dans la région et le déclin économique du vaste marché serbe. L'éclatement de la crise du Kosovo et l'afflux important de réfugiés kosovars se sont traduits par une nouvelle et considérable dégradation de la situation économique du pays. En outre, les républiques serbe et monténégrine se sont éloignées l'une de l'autre au cours des dernières années, tant sur le plan politique qu'économique.

Le gouvernement serbe/fédéral d'une part et le gouvernement monténégrin d'autre part choisissent des orientations politiques de plus en plus divergentes devant les défis que doit relever la République fédérale de Yougoslavie. Le gouvernement monténégrin s'est engagé à respecter les principes de la démocratie, mène une politique d'ouverture vis-à-vis de l'Union européenne et conduit des réformes visant à mettre en place une économie de marché opérationnelle. Du point de vue du gouvernement monténégrin, les politiques menées au niveau fédéral, notamment en matière monétaire, ne soutiennent pas ses efforts de réforme et le Monténégro a donc pris des mesures afin de ne pas devoir subir les effets des décisions politiques en question.

Reconnaissant la situation difficile du gouvernement démocratique du Monténégro et la grave crise économique qui frappe sa population, la Communauté a fourni une aide économique importante à ce pays. L'aide de 1998-1999 (humanitaire, OBNOVA, aide du programme de sécurité alimentaire et autres) excédait 60 millions d'euros, dont les deux tiers ont désormais été utilisés. Elle comprenait notamment une aide humanitaire importante et une assistance budgétaire exceptionnelle destinées à couvrir les dépenses liées à l'afflux important de réfugiés.

Les 23 et 24 mars 2000, le Conseil européen de Lisbonne a souligné qu'il était "urgent d'apporter une aide substantielle au Monténégro pour assurer la survie du gouvernement démocratique et éviter une autre crise grave dans la région." Il a en outre invité "...les institutions compétentes à prendre rapidement les décisions nécessaires sur le financement [..] de projets, de programmes et d'autres formes d'assistance qui permettraient de faire face aux besoins financiers immédiats du Monténégro, en recourant le cas échéant aux réserves budgétaires de l'UE ainsi qu'à l'aide macro-économique".

Dans ce contexte, il est proposé de fournir une aide financière exceptionnelle au Monténégro, qui s'ajoute à l'aide déjà prévue par la Communauté pour 2000 en vertu du règlement OBNOVA (20 millions d'euros) et du programme de sécurité alimentaire (10-12 millions d'euros).

La situation macro-économique du Monténégro

Il est très difficile d'obtenir des informations statistiques précises sur l'économie du Monténégro. Selon des estimations prudentes, le PIB avoisine les 500 millions d'euros (1 milliard de DEM). Les chiffres du ministère des finances du Monténégro sur lesquels se fondent ses prévisions budgétaires suggèrent que le PIB nominal monténégrin, exprimé en DEM, a diminué de 13,3 % environ en 1999, après une baisse de 3,8 % en 1998. En 2000, une croissance nominale de 5,0 % est attendue.

Selon les statistiques disponibles, le niveau de vie est bas: le salaire minimum mensuel est de 50 DEM et le salaire moyen mensuel est de 160/170 DEM par mois. Cependant, ces chiffres ne comprennent pas les revenus générés par les activités d'une économie parallèle importante ni les transferts effectués par un grand nombre de Monténégrins travaillant à l'étranger. En ce qui concerne le marché du travail, 116 000 personnes sont employées (35 000 par l'État et 81 000 par le secteur privé) et 73 000 personnes sont sans emploi. Le taux de chômage officiel calculé sur cette base est de 39 % mais il ne tient toutefois pas compte de l'emploi dans l'économie parallèle. La république compte 82 000 retraités, ce nombre étant relativement élevé par rapport au nombre d'actifs.

Les données officielles du commerce extérieur et de la balance des paiements du Monténégro ne couvrent que les opérations réalisées aux frontières extérieures du Monténégro (et non à la frontière avec la Serbie). Cependant, les échanges commerciaux avec la Serbie semblent avoir quasiment cessé au début de l'an 2000. En 1999, les exportations par les frontières extérieures ont représenté 123 millions d'USD tandis que les importations se montaient à 358 millions d'USD. Un "déficit commercial" de 235 millions d'USD a donc été enregistré. En raison des réexportations non enregistrées de marchandises, ce déficit commercial risque toutefois d'être substantiellement surestimé. Pour 1999, le Conseil monétaire du Monténégro prévoit un déficit global de la balance des paiements de 50 à 70 millions de DEM environ (soit 5-7 % du PIB environ).

Le régime monétaire

À l'automne 1999, la Banque nationale de Yougoslavie a accru de 40 % environ l'offre de monnaie en dinars yougoslaves, ce qui a entraîné une forte dépréciation du taux de change du dinar yougoslave sur le marché noir et une accélération importante de l'inflation. Les données communiquées par l'agence fédérale de la statistique montrent que la hausse des prix à la consommation dans la RFY (en dinars yougoslaves) a atteint 12,4 % en septembre (en glissement mensuel) et 9,1 % en octobre, après 3,8 % seulement en août. Selon les autorités monténégrines, ces éléments ont constitué un motif économique direct justifiant l'introduction du DEM/Euro comme monnaie parallèle le 2 novembre, les projets de transformation de la succursale monténégrine de la Banque nationale de Yougoslavie (BNY) en Banque nationale du Monténégro (BNM, transformation qui n'est pas encore terminée en raison, notamment, de difficultés constitutionnelles), et la création d'un Conseil monétaire chargé de prendre des décisions en matière de politique monétaire. Le passage a été facilité par le fait que le DEM circulait déjà illégalement (principalement à des fins d'épargne et pour les grosses transactions comme les opérations immobilières).

L'introduction de l'utilisation parallèle du DEM au Monténégro s'est accompagnée de l'injection de 14 millions de DEM environ dans le système de paiement monténégrin, lorsque le gouvernement a versé ce montant sur des comptes de salaires et de pensions ouverts auprès de l'Institut officiel des paiements (ZOP). Depuis lors, la part du DEM dans les opérations réalisées au Monténégro s'est considérablement renforcée. En février 2000, elle représentait deux tiers environ des opérations enregistrées dans la république. Cependant, les prévisions antérieures selon lesquelles le dinar cesserait totalement de circuler en mars 2000 ne se sont pas vérifiées. Cela peut s'expliquer partiellement par le fait que l'armée yougoslave présente au Monténégro continue de payer en dinars et que cette monnaie est encore largement acceptée dans le nord de la république.

En outre, suite à la décision monténégrine d'adopter le DEM comme monnaie parallèle, les autorités fédérales ont pris rapidement des mesures en vue de restreindre les paiements en dinars yougoslaves à partir du Monténégro vers la Serbie et les paiements en DEM aux entreprises monténégrines, ce qui vise à dérégler le système normal de paiement. Si l'on ajoute à cela les mesures relatives au contrôle de la frontière entre les deux républiques, la conséquence en a été un arrêt presque complet des échanges entre le Monténégro et la Serbie.

Le Monténégro était largement tributaire des importations de produits alimentaires en provenance de la Serbie. Après la quasi-suppression des échanges entre les deux républiques, le Monténégro s'est vu contraint d'importer des produits alimentaires provenant d'autres pays à des prix plus élevés. Par conséquent, après l'introduction du système de double monnaie, les pressions inflationnistes n'ont pas diminué au Monténégro, car les prix des produits alimentaires ont fortement augmenté. Ainsi, en décembre 1999, l'inflation a augmenté dans la RFY de 0,8 % exactement en glissement mensuel (de 50,1 % en glissement annuel), tandis qu'au Monténégro, les prix en dinars yougoslaves d'un panier de produits alimentaires ont augmenté de 20,8 % en glissement mensuel (de 128,4 % en glissement annuel).

La situation budgétaire du Monténégro

Outre le budget fédéral de la RFY, chacune des républiques de la Fédération dispose de son propre budget et d'un certain nombre d'autres entités budgétaires tels que des fonds extra-budgétaires. Le budget fédéral a normalement pour mission de financer des tâches de nature fédérale, telles que le versement des retraites de l'armée et des pensions des anciens combattants. En raison de la situation politique tendue entre la Serbie/RFY et le Monténégro, il n'y a actuellement plus de liens financiers normaux entre le budget de la république monténégrine et le budget fédéral. Ainsi, d'un côté, le Monténégro ne reçoit pas de transferts provenant du budget fédéral pour verser les pensions des anciens combattants mais, par ailleurs, les autorités douanières monténégrines ne transfèrent pas de recettes douanières vers le budget fédéral. L'interruption des liens financiers avec le budget fédéral a eu pour conséquence manifeste une dégradation du budget monténégrin.

Après avoir été à peu près en équilibre ces dernières années, le budget consolidé des administrations publiques du Monténégro semble avoir atteint un déficit estimé à 66 millions de DEM (6,5 % du PIB environ). En outre, selon le ministère des finances, les retards de paiement des retraites se sont accumulés et il semblerait qu'à l'heure actuelle, certains paiements aient environ deux mois de retard, ce qui représente environ 25 millions de DEM.

Afin d'inciter à payer les impôts en DEM, le gouvernement a adopté en novembre 1999 un règlement obligeant les sociétés dont les revenus sont en monnaie étrangère à acquitter leurs impôts en DEM et offrant à d'autres entreprises et aux particuliers des allégements fiscaux de 15 % à 30 % en contrepartie du paiement de leurs impôts en DEM. Même si le règlement en question a favorisé à court terme le recouvrement de recettes fiscales libellées en DEM, le coût budgétaire de la mesure risque d'affaiblir encore davantage la position budgétaire du gouvernement à plus long terme.

Conformément à la législation, le budget de la république pour 2000 est actuellement équilibré. Il s'élève à 394 millions de DEM, sur la base d'une prévision de croissance du PIB nominal de 5 %. Des risques substantielles demeurent néanmoins. En premier lieu, l'équilibre du budget se fonde sur l'hypothèse explicite d'une aide financière étrangère de l'ordre de 2 à 3 % du PIB. En second lieu, une croissance du PIB nominal de 5 % (en DEM) risque d'être une prévision excessivement optimiste. En troisième lieu, le budget 2000 semble surestimer quelque peu les recettes et sous-estimer les dépenses, par rapport aux chiffres de 1999. En d'autres termes, les besoins réels pourront se révéler nettement supérieurs aux prévisions. Il semble donc raisonnable de prévoir des besoins de soutien budgétaire au moins équivalents à ceux de 1999, même en ne tenant pas compte de la nécessité d'apurer les arriérés, notamment de la caisse de retraites.

Dans l'ensemble, il est difficile d'avoir une vision précise des besoins de financement externe du Monténégro. L'une des principales raisons réside dans l'absence d'une évaluation détaillée et d'un programme économique du FMI et de la Banque mondiale, dont le Monténégro n'est pas membre. Toutefois, certains signes indiquent manifestement que la situation économique du Monténégro est difficile et que ses besoins seront vraisemblablement de nature macro-économique.

Possibilité d'une aide financière exceptionnelle de la Communauté en faveur du Monténégro

Étant donné les circonstances défavorables qui ont affecté la République du Monténégro au cours de la dernière décennie, et en particulier ces derniers mois, il serait important que la République du Monténégro obtienne une aide externe en cette période cruciale. Cette aide permettrait de relancer l'économie et d'améliorer ainsi le niveau de vie. En outre, elle contribuerait à assurer le maintien des fonctions administratives de base en même temps que des mesures seront prises pour augmenter les recettes. Cette aide contribuerait à consolider les progrès récents et fragiles destinés à assurer une stabilité économique, sociale et politique dans la République du Monténégro et, plus généralement, dans la région des Balkans.

La République du Monténégro ne peut prétendre à devenir membre des institutions de Bretton Woods. En conséquence, elle ne peut bénéficier d'accords classiques avec le FMI ou la Banque mondiale pour soutenir un programme économique.

Un certain nombre de donateurs bilatéraux ont déjà fait part de leur intention d'apporter un soutien au Monténégro. Les États membres de l'Union européenne ont indiqué qu'ils fourniraient une aide financière en faveur du Monténégro de 4,5 millions d'euros environ, en complément d'un montant de 45 millions d'euros sous la forme de garanties. Les États-Unis ont prévu de fournir une aide non remboursable d'environ 30 millions d'euros.

Pour compléter ces efforts, et s'ajoutant à l'aide de la Communauté de 30-32 millions d'euros prévue dans le cadre d'OBNOVA et du programme de sécurité alimentaire, la Commission présente une proposition d'aide financière exceptionnelle sous la forme d'aides non remboursables, jusqu'à concurrence de 20 millions d'euros. Avant de présenter sa proposition, la Commission a consulté le Comité économique et financier qui a approuvé son initiative.

L'aide serait décaissée en deux tranches au moins et assortie d'un certain nombre de conditions en matière de politique macro-économique et d'ajustement structurel. Il pourrait s'agir par exemple de mesures destinées à renforcer la transparence budgétaire et à améliorer le recouvrement des recettes, ainsi que de la nécessité de réduire le montant des arriérés de retraites.

En l'absence d'un contrôle officiel des institutions de Bretton Woods dans la république, la Commission entend porter une attention particulière à une mise en oeuvre et une surveillance satisfaisantes de cette aide. Tous les frais connexes de préparation, de mise en oeuvre et de surveillance seront couverts par l'aide. Le total de ces frais devrait être de l'ordre de 1 million d'euros.

Eu égard aux considérations qui précèdent, il est demandé au Conseil, après avoir pris connaissance de l'avis du Parlement, d'approuver la proposition ci-jointe de décision du Conseil portant attribution d'une aide financière exceptionnelle au Monténégro.

2000/0114 (CNS)

Proposition de DÉCISION DU CONSEIL portant attribution d'une aide financière exceptionnelle au Monténégro

LE CONSEIL DE L'UNION EUROPÉENNE,

vu le traité instituant la Communauté européenne, et notamment son article 308,

vu la proposition de la Commission [1],

[1] JO C , , p. .

vu l'avis du Parlement européen [2],

[2] JO C , , p. .

considérant ce qui suit:

(1) la Commission a consulté le Comité économique et financier avant de présenter sa proposition;

(2) le gouvernement monténégrin mène une politique d'ouverture vis-à-vis de l'Union européenne et conduit des réformes visant à mettre en place une économie de marché opérationnelle;

(3) la situation économique globale du Monténégro s'est détériorée au cours des dernières années et le budget de cette république s'est substantiellement dégradé en 1999;

(4) reconnaissant la situation difficile du gouvernement démocratique du Monténégro et la grave crise économique qui frappe sa population, la Communauté a fourni un appui important au Monténégro en 1998 et 1999;

(5) les besoins budgétaires du Monténégro devraient être encore importants en 2000;

(6) l'aide extérieure demandée aux donateurs internationaux en 2000 sera certainement importante, notamment en vue de la nécessité d'apurer les arriérés, en particulier pour la caisse de retraites;

(7) la République du Monténégro n'est pas en mesure d'obtenir des prêts à long terme sur son territoire ni à l'étranger;

(8) la République du Monténégro ne peut prétendre à devenir membre des institutions de Bretton Woods. En conséquence, elle ne peut bénéficier d'accords classiques avec le FMI ou la Banque mondiale pour soutenir un programme économique;

(9) les 23 et 24 mars 2000, le Conseil européen de Lisbonne a souligné qu'il était "urgent d'apporter une aide substantielle au Monténégro pour assurer la survie du gouvernement démocratique et éviter une autre crise grave dans la région." Il a en outre invité "...les institutions compétentes à prendre rapidement les décisions nécessaires sur le financement [..] de projets, de programmes et d'autres formes d'assistance qui permettraient de faire face aux besoins financiers immédiats du Monténégro, en recourant le cas échéant aux réserves budgétaires de l'UE ainsi qu'à l'aide macroéconomique";

(10) l'aide financière exceptionnelle accordée par la Communauté sous la forme d'aides non remboursables à la République du Monténégro permettrait à celle-ci de réduire les contraintes financières dues à ses difficultés actuelles;

(11) en l'absence d'une surveillance officielle et d'une assistance financière de la part du FMI et de la Banque Mondiale en faveur de la République du Monténégro, une attention particulière doit être donnée à la mise en oeuvre et à une surveillance satisfaisantes de cette aide; tous les frais connexes de préparation, mise en oeuvre et surveillance seront couverts par l'aide ;

(12) la gestion de l'aide financière exceptionnelle sera assurée par la Commission européenne;

(13) aux fins de l'adoption de la présente décision, le traité ne prévoit pas d'autres pouvoirs que ceux visés à l'article 308.

A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:

Article premier

1. La Communauté met à disposition de la République du Monténégro une aide financière exceptionnelle sous la forme d'aides non remboursables, jusqu'à concurrence de 20 millions d'euros, en vue d'alléger les besoins de financement externe de la république.

2. La gestion de cette aide est assurée par la Commission, en concertation étroite avec le Comité économique et financier.

Article 2

1. La Commission est habilitée à convenir avec la République du Monténégro, après consultation du Comité économique et financier, des conditions de politique économique dont est assortie cette aide.

2. La Commission vérifie périodiquement, en collaboration avec le Comité économique et financier, que la politique économique de la République du Monténégro est conforme aux objectifs de l'aide et que les conditions dont celle-ci est assortie sont respectées.

Article 3

1. L'aide non remboursable est mise à disposition de la République du Monténégro en deux tranches au moins, sous réserve que les conditions de politique économique visées à l'article 2, paragraphe 1, soient respectées. La seconde tranche est décaissée au plus tôt deux mois après le versement de la première.

2. Tous les frais connexes de préparation, mise en oeuvre et surveillance sont également couverts par cette aide.

3. Les fonds sont mis à disposition pour le budget de la République du Monténégro.

Article 4

La Commission adresse au Parlement européen et au Conseil un rapport annuel comportant une évaluation de la mise en oeuvre de la présente décision.

Fait à Bruxelles,

Par le Conseil

Le Président

FICHE FINANCIÈRE

1. Intitulé de l'action

Aide financière exceptionnelle en faveur de la République du Monténégro.

2. Ligne(s) budgétaire(s) concernée(s)

B7-532 Assistance macro-économique en faveur des pays des Balkans occidentaux.

3. Base juridique

La future décision du Conseil est fondée sur l'article 308 du Traité.

4. Description de l'action

4.1 Objectif général

Octroi d'une aide financière exceptionnelle sous la forme d'aides non remboursables, jusqu'à concurrence de 20 millions d'euros, destinée à soutenir le budget du Monténégro.

4.2 Période couverte et accords de renouvellement

Jusqu'à la fin de l'an 2000.

5. Classification de la dépense

5.1 Dépense non obligatoire

5.2 Crédits différenciés

6. Nature de la dépense

Aide non remboursable pouvant atteindre 20 millions d'euros (subvention de 100 %), décaissée en deux tranches successives au moins. Tous les frais connexes de préparation, mise en oeuvre et surveillance sont également couverts par cette aide.

7. Incidence financière

7.1 Méthode de calcul du coût total de l'action (rapport entre les différents coûts et le coût total)

En l'absence d'un programme économique évalué par les institutions de Bretton Woods et de données statistiques fiables, il est extrêmement difficile d'évaluer avec précision les besoins d'aide externe. Les estimations de l'aide internationale nécessaire en 2000 varient considérablement en fonction des sources. Néanmoins, il semble raisonnable de prévoir des besoins de soutien budgétaire au moins équivalents à ceux de 1999 (estimés à 66 millions de DEM environ), même en ne tenant pas compte de la nécessité d'apurer les arriérés, notamment de la caisse de retraites, qui sont estimés à environ 25 millions de DEM. Une contribution de la Communauté à concurrence de 20 millions d'euros est proposée afin de couvrir une grande partie de ces besoins. Le reste devrait être couvert par les engagements d'autres donateurs bilatéraux.

7.2 Répartition des coûts - Calendrier des crédits d'engagement et de paiement

Millions d'euros (prix courants)

>EMPLACEMENT TABLE>

Le premier crédit d'engagement et de paiement devrait être exécuté avant fin août 2000 tandis que la deuxième tranche pourrait être décaissée avant fin décembre 2000.

8. Dispositions antifraude prévues

Les fonds seront versés directement au ministère des finances de la République du Monténégro, uniquement lorsque les services de la Commission se seront assurés, en concertation avec le Comité économique et financier, que la politique économique mise en oeuvre par le Monténégro est satisfaisante et que les conditions spécifiques dont l'aide est assortie sont respectées. Il pourrait s'agir notamment de fournir des efforts en vue d'accroître la transparence budgétaire, qui permettra également de lutter contre la fraude.

Tous les frais connexes de préparation, mise en oeuvre et surveillance sont également couverts par cette aide. Une partie mineure de l'aide non remboursable sera donc fournie sous la forme d'une assistance à la préparation, à la mise en oeuvre et à la surveillance de l'aide en question. Cet élément d'aide renforcera la transparence et facilitera la prévention de la fraude.

L'aide sera soumise à des procédures de vérification, de contrôle et d'audit sous la responsabilité de la Cour des comptes européenne et de l'Office pour la lutte antifraude (OLAF).

9. Éléments de l'analyse coût-efficacité

9.1 Justification de l'action

En soutenant les efforts de reconstruction et de développement économiques et en favorisant la mise en place d'une économie de marché opérationnelle, cette aide améliorera les perspectives de redressement économique et de croissance future de la République du Monténégro, l'aidera à surmonter les graves conséquences économiques et sociales de la crise économique qu'elle traverse actuellement et, à moyen et à plus long terme, rendra le pays moins dépendante des financements extérieurs.

En outre, cette assistance constituera une marque de soutien politique apportée à la République du Monténégro dans une période difficile.

9.2 Suivi et évaluation de l'action

Cette aide a un caractère exceptionnel. Elle sera versée au ministère des finances de la République du Monténégro uniquement lorsque les services de la Commission se seront assurés que la politique économique mise en oeuvre par la république est satisfaisante.

Les services de la Commission assureront un suivi et une évaluation de l'opération. À cet effet, ils examineront des rapports élaborés par les autorités monténégrines et par des experts rémunérés dans le cadre de l'assistance technique comprise dans l'aide.

L'aide sera soumise à des procédures de vérification, de contrôle et d'audit sous la responsabilité de la Cour des comptes européenne et de l'Office pour la lutte antifraude (OLAF)

10. Dépenses administratives (section iii, partie A du budget)

Cette action revêt un caractère exceptionnel et n'entraînera pas d'augmentation des effectifs de la Commission.