21.3.2006   

NL

Publicatieblad van de Europese Unie

C 69/16

1.1

Het Comité geeft uiting aan zijn bevreemding en bezorgheid over het feit dat er een normatief voorstel wordt ingediend van deze aard, omdat de inhoud ervan te ver gaat en de grondrechten aantast.

1.2

De behandeling die de mensenrechten, in het bijzonder het recht op privacy in het voorstel ten deel valt, is niet adequaat en kan in bepaalde opzichten problemen opleveren.

1.3

Het gevaar bestaat dat het vertrouwen van de gebruikers van electronische communicatie wordt ondergraven en dat hun bereidheid om ICT te gebruiken afneemt. Dit verlies aan vertrouwen van de consumenten brengt het gevaar met zich mee dat de ontwikkeling van de informatiemaatschappij op de lange termijn wordt afgeremd, waardoor ook de strategie van Lissabon gevaar loopt.

1.4

Het EESC betwijfelt of het voorstel wel helemaal voldoet aan het subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel, aangezien er geen redenen worden gegeven die aannemelijk maken dat de doelstelling in kwestie het best door de Gemeenschap zelf kan worden verwezenlijkt.

1.5

De extra kosten die de aanbieders zullen moeten maken om de in het voorstel genoemde verplichtingen na te komen inzake bewaring en overdracht van gegevens, zouden moeten worden gezien als een last die de aanbieders moeten dragen omdat zij nu eenmaal marktpartijen zijn, zonder dat de schatkist, en dus alle burgers, hiervoor op hoeven te draaien.

1.6

Om bovengenoemde redenen dient dit voorstel, dat volgens het EESC de grondrechten niet in hun geheel eerbiedigt, evenmin als de regels voor toegang, gebruik of uitwisseling van gegevens, ingrijpend te worden gewijzigd.

2.1.1

Er bestaan al allerlei communautaire bepalingen inzake de verplichtingen van aanbieders van diensten. Het gaat hier om gegevens volgens artikel 1, in samenhang met artikel 2, sub a) van Richtlijn 95/46/EG van 24 oktober 1995 (1). Deze richtlijn gaat over de algemene verplichtingen van de lidstaten om bij de verwerking van persoonsgegevens de bescherming van de persoonlijke levenssfeer te waarborgen.

2.1.2

Richtlijn 2002/58/EG van 12 juli 2002 (2) is speciaal bedoeld om de verwerking van persoonsgegevens en de bescherming van de persoonlijke levenssfeer in de sector elektronische communicatie te regelen, en over het voorstel voor deze Richtlijn heeft het Comité zich indertijd uitgesproken (3).

2.1.3

Het beginsel dat ten grondslag ligt aan deze richtlijnen houdt in dat gegevens moeten worden gewist op het moment dat het bewaren ervan niet meer gerechtvaardigd is. Richtlijn 2002/58/EG waarborgt dat aanbieders van openbare elektronische communicatiediensten toereikende maatregelen nemen om de veiligheid van hun diensten op peil te houden, en de lidstaten moeten het vertrouwelijke karakter van de elektronische communicatie waarborgen door te verbieden dat anderen dan gebruikers — behalve aanbieders loor factureringsdoeleinden, en ook dan niet langer dan absoluut noodzakelijk is — de informatie beluisteren, opnemen en opslaan. De verkeers- en locatiegegevens mogen uitsluitend anoniem en met instemming van de abonnees worden verwerkt.

2.1.4

Volgens artikel 15 van Richtlijn 2002/58/EG mogen de lidstaten bij wijze van uitzondering gegevens bewaren indien dit noodzakelijk, proportioneel en redelijk wordt geacht voor de vervolging van strafbare feiten. De lidstaten hebben tijdens de onderhandelingen over de richtlijn over gegevensbescherming in de communicatiesector geen overeenstemming kunnen bereiken over de bewaringstermijn, waardoor het onmogelijk was om deze termijn vast te stellen.

2.1.5

Op 25 maart 2004 is de Europese Raad nagegaan of het mogelijk is om normen vast te stellen voor het bewaren van gegevens die zijn gegenereerd door de aanbieders van elektronische communicatiediensten. In aansluiting hierop hebben vier lidstaten (Frankrijk, Ierland, het Verenigd Koninkrijk en Zweden) een initiatief gepresenteerd voor een door de Raad aan te nemen kaderbesluit over de bewaring van gegevens die zijn verwerkt en opgeslagen in verband met het aanbieden van openbare elektronische-communicatiediensten of gegevens in openbare communicatienetwerken met het oog op het voorkómen, onderzoeken, opsporen en vervolgen van criminaliteit en strafbare feiten, daaronder begrepen terrorisme.

2.1.6

Dit voorstel is verworpen door het Europees Parlement, dat twijfels koesterde aan de rechtsgrondslag en de evenredigheid van het besluit en zich bovendien afvroeg of dit niet indruist tegen artikel 8 van het Europees Verdrag tot bescherming van de rechten van de mens (4).

2.2.1

De Commissie legt het Europees Parlement en de Raad een voorstel voor een richtlijn voor, met als rechtsgrondslag artikel 95 van het EG-Verdrag, betreffende de bewaring van gegevens die zijn verwerkt in verband met het aanbieden van openbare elektronischecommunicatiediensten, en waarmee tevens wordt beoogd Richtlijn 2002/58/EG te wijzigen.

2.2.2

Het is een normatief instrument voor de harmonisatie van de wetgevingen van de lidstaten dat, met het oog op het voorkómen, onderzoeken, opsporen en vervolgen van bepaalde criminele activiteiten (in het bijzonder terrorisme en georganiseerde misdaad), voor de aanbieders van openbare elektronische communicatiediensten verplichtingen bevat voor het opslaan en verwerken van gegevens (artikel 1, lid 1).

2.2.3

Het voorstel gaat over verkeers- en locatiegegevens van natuurlijke en rechtspersonen die via deze diensten gegevens verzenden of ontvangen. Het voorstel raakt echter niet aan de inhoud van de communicatie (artikel 1, lid 2).

2.2.4

Het voorstel eist van de lidstaten dat zij de maatregelen nemen die nodig zijn om ervoor te zorgen dat de aanbieders van deze diensten de gegevens in kwestie bewaren en overeenkomstig de doelstellingen van het voorstel doorgeven aan de nationale autoriteiten die bevoegd zijn inzake misdaadpreventie en -bestrijding (artikel 3).

2.2.5

Tevens wordt in het voorstel aangegeven welke categorieën gegevens moeten worden bewaard, te weten de verzender en de ontvanger van de communicatie, het tijdstip en de duur van de communicatie, het soort communicatie, de locatie van de gebruikers enz. (artikel 4 en bijlage).

2.2.6

Ook wordt bepaald dat de gegevens van vaste of mobiele telefoons een jaar worden bewaard, en internetgegevens zes maanden (artikel 7).

2.2.7

Tevens wordt bepaald dat de door de aanbieders bewaarde gegevens op verzoek aan de bevoegde nationale autoriteiten moeten worden doorgegeven (artikel 8) en dat de lidstaten jaarlijks bepaalde statistische gegevens op dit gebied aan de Europese Commissie moeten verstrekken (artikel 9).

2.2.8

Tot slot wordt bepaald dat de nationale overheden aan de aanbieders van communicatie alle extra kosten moeten vergoeden die laatstgenoemden hebben gemaakt voor het bewaren en doorgeven van de gegevens in kwestie (artikel 10).

2.3.1

Het Comité geeft uiting aan zijn bevreemding en bezorgheid over het feit dat er een normatief voorstel wordt ingediend van deze aard, omdat de inhoud ervan te ver gaat en de grondrechten aantast.

2.3.2

In haar voorstel maakt de Commissie van de thans bestaande nationale maatregelen op het gebied van de openbare veiligheid „maatregelen van gelijke werking” (belemmeringen voor de interne telecommunicatiemarkt) die overeenkomstig het bepaalde in artikel 14 van het EG-Verdrag moeten worden weggenomen.

2.3.3

Het voorstel zal verstrekkende gevolgen hebben voor de integriteit van alle gebruikers van elektronische communicatiediensten. Daarmee bestaat het gevaar dat het vertrouwen van de klanten wordt ondergraven en dat hun bereidheid afneemt om van ICT in het algemeen gebruik te maken en nieuwe elektronische diensten te gaan gebruiken. Dit verlies aan vertrouwen van de consumenten brengt het gevaar met zich mee dat de ontwikkeling van de informatiemaatschappij op de lange termijn wordt afgeremd, waardoor ook de strategie van Lissabon gevaar loopt.

2.3.4

Het is moeilijk om begrip op te brengen voor de de manier waarop in het voorstel wordt omgesprongen met de grondrechten, en in het bijzonder het recht op privacy. De Commissie gebruikt twee maatstaven voor wettelijkheid en voert een eigenaardige test uit waaruit ze opmaakt dat het voorstel geen inbreuk vormt op de grondrechten.

2.3.5

Ten eerste maakt zij gebruik van artikel 15, lid 1, dat weliswaar in Richtlijn 2002/58/EG staat, maar dat een bijna letterlijke weergave is van bepalingen uit het Internationaal Verdrag inzake burgerrechten en politieke rechten (artikelen 4 en 12) en het Europese mensenrechtenverdrag (artikel 9, lid 10, en artikel 11). Deze bepalingen zijn al op overvloedige en uitputtende wijze geïnterpreteerd door de bevoegde organen en rechterlijke machten, en het is dan ook onaanvaardbaar dat de Commissie nu als het ware ex novo met haar eigen interpretaties van dit onderwerp meent te moeten komen.

2.3.6

Ten tweede stoelt deze „wettelijkheidstest” op een aantal bepalingen van een normatief instrument, namelijk het Handvest van de grondrechten, waarover in Europa weliswaar een zeer grote consensus bestaat, maar dat nog niet van kracht is en waarop justitiabelen zich dan ook nog niet kunnen beroepen.

2.3.7

Onbegrijpelijk genoeg is de test nóg zwakker: de Commissie kijkt namelijk alleen naar de artikelen 7 (over het privé- en het familie- en gezinsleven) en 8 (over bescherming van persoonsgegevens) van het Handvest en gaat daarbij voorbij aan andere voorschriften, zoals artikel 36 (toegang tot diensten van algemeen belang), artikel 38 (consumentenbescherming), artikel 47 (recht op een doeltreffende voorziening in rechte) en artikel 48 (vermoeden van onschuld).

2.3.8

De Commissie zou derhalve bij zichzelf te rade moeten gaan en zorgvuldiger en met nauwgezette eerbiediging van de grondrechten moeten handelen teneinde te voorkomen dat de constitutionele hoven van de lidstaten de door haar voorgestelde normen als „ongrondwettelijk” (5) bestempelen.

2.3.9

In het licht van het subsidiariteitsbeginsel is het verbazingwekkend dat de Commissie uitlegt dat, gezien het feit dat tot op heden de Raad noch het Europees Parlement in staat zijn geweest een oplossing te vinden voor de problemen in kwestie, er een dringende noodzaak bestaat aan supranationale maatregelen ter regulering van de interne markt.

2.3.10

Deze redeneertrant zou logisch zijn indien de veiligheidsproblemen vergelijkbaar waren met andere problemen die de werking van de interne markt beïnvloeden (bijvoorbeeld problemen die louter op de handel, de fiscus of de werkgelegenheid betrekking hebben); indien er verplichte termijnen bestonden voor de aanneming van normen (vastgelegd in Verdragen of in het afgeleid recht) of, tot slot, indien het mogelijk en nodig was hiervoor één juridische ruimte in te richten.

2.3.11

De staatsveiligheid is echter geen rechtsgoed in het communautair recht, in tegenstelling tot de begrippen openbare orde en openbare veiligheid, die in de Verdragen staan zodat de lidstaten indien nodig uitzonderlijke beschermingsmaatregelen kunnen nemen.

2.3.12

De Verdragen bevatten ook geen duidelijke basis voor optreden op dit gebied noch een termijn die onmiddellijk optreden vereist. Tot slot zijn bedreigingen van de staatsveiligheid van de lidstaten niet te vangen in één harmonisatie-instrument dat onderling verschillende situaties op identieke (maar niet gemeenschappelijke wijze) aanpakt.

2.3.13

Wat betreft het evenredigheidsbeginsel is bekend dat voor elke regel die de grondrechten inperkt, de nationale parlementen nieuwe wetgeving moeten vaststellen, en dat er hierbij garanties voor rechterlijke toetsing (ex ante of ex post) moeten worden gegeven. Het is moeilijk voor te stellen dat het wegvallen van enkele thans bestaande onzichtbare belemmeringen voor het leveren van elektronische communicatiediensten op het gehele gebied van de interne markt, zou kunnen leiden tot een serie wijzigingen van nationale wetten die de grondrechten waarborgen en van de nationale systemen ter bescherming van die rechten.

2.3.14

Het EESC betwijfelt dus of het voorstel wel helemaal voldoet aan het subsidiariteits- en evenredigheidsbeginsel, aangezien er geen redenen worden gegeven die aannemelijk maken dat de doelstelling in kwestie het best door de Gemeenschap zelf kan worden verwezenlijkt.

2.3.15

Anderzijds wekt het verbazing dat de Commissie in haar voorstel alleen spreekt over de behoeften en de legitieme rechten van de aanbieders van communicaties en geheel voorbijgaat aan de consument; zij vergeet dat het optreden van de Gemeenschap onder meer voorziet in „een bijdrage tot de versterking van de consumentenbescherming” (artikel 3, onder t) van het EG-Verdrag), waarbij „een hoog niveau van consumentenbescherming” wordt gewaarborgd, en de Gemeenschap bijdraagt „tot de bescherming van de economische belangen [van de Gemeenschappen]” (artikel 153 van het EG-Verdrag).

2.4.1

Het voorstel is gebaseerd op artikel 95, lid 1, van het EG-Verdrag. Het verdient wat dit betreft aanbeveling ook te kijken naar het mogelijke effect ervan op de pijler „politiële en justitiële samenwerking in strafzaken”. Zo zouden derde landen er bij lidstaten op kunnen aandringen om, met het oog op de nationale veiligheid, met hen in ad hoc-overeenkomsten wederzijdse voorwaarden vast te leggen voor het leveren van elektronische communicatiediensten.

2.4.2

In het dispositief van het voorstel, en wel in artikel 1, lijkt de Commissie te vergeten dat, ofschoon de gegevens van de werkingssfeer „neutraal” lijken (identiteit van de verzenders en ontvangers van de communicaties, duur van de communicaties, locatie, frequentie enz.) het wel gaat om elementen die in het privé-leven van de mensen binnendringen en in veel gevallen ook andere rechten kunnen schenden, zoals het beroepsgeheim of het recht op rechtsbijstand.

2.4.3

In de huidige Europese openbare orde, die stoelt op het Europese Mensenrechtenverdrag en de grondwettelijke tradities van de lidstaten, heeft het recht op privacy niet alleen een passief aspect maar ook, zij het in mindere mate, een actief aspect.

2.4.4

Dat wil zeggen dat privé-personen, wel of niet onderdanen van de Europese Unie, het recht hebben om te weten wie waarom en hoe vaak hun communicaties onderschept, en het recht hebben op toegang tot iedere openbare of particuliere gegevensbank waar dit soort handelingen worden vastgelegd (6).

2.4.5

Het voorstel tast grondrechten aan, en wel artikel 8 van het EVRM, en kan een aanzienlijk effect hebben op de openbare vrijheden en grondrechten, en daarom is het Comité van oordeel dat, zoals iedere uitzondering op de algemene regel, de inhoud ervan beperkt moet blijven tot voorwaarden die bovengenoemde rechten zo weinig mogelijk aantasten.

2.4.6

De categorieën gegevens die moeten worden bewaard staan in artikel 4 en in een bijlage, in een „eerste lijst” die middels de „comitologie”-procedure kan worden herzien. Aangezien het om een grondrecht gaat, vindt het Comité het echter niet juist dat het Parlement niet wordt betrokken bij een eventuele verruiming van de categorieën gegevens die moeten worden bewaard, en dat gebruik wordt gemaakt van een methode die wel geschikt is voor de toepassing van neutrale, technische normen maar zeker niet voor het onderwerp van dit voorstel, namelijk de regelgeving voor het bewaren van gegevens.

2.4.7

De hoeveelheid te bewaren gegevens is te groot om nuttige informatie te kunnen vinden voor onderzoek, en daarom zou het aantal te bewaren gegevens beperkt moeten worden. Dit aantal moet in verhouding staan tot de doelstelling van het voorstel en de gegevens dienen uitsluitend met toestemming van de rechter toegankelijk te zijn. Het doel van het voorstel om bepaalde strafbare feiten te „voorkómen”, is moeilijk te begrijpen, hoewel het bewaren van deze gegevens nuttig kan zijn voor het onderzoek en voor andere doeleinden van het voorstel.

2.4.8

De bewaringstermijn is te lang, aangezien de Commissie geen goede reden geeft voor de noodzaak van deze bewaringstermijnen. Het Comité vindt een uniforme periode van zes maanden, met de nodige maatregelen inzake veiligheid en vertrouwelijkheid, voldoende.

2.4.9

Het voorstel bevat geen regels die een eventuele toegang van de aanbieders en andere belanghebbenden tot de opgeslagen gegevens beletten. Er moet daarom een regeling komen dat deze gegevens uitsluitend toegankelijk zijn in specifieke gevallen en onder toezicht van de rechter. Helaas wordt in het voorstel niet aangegeven in welke vorm de opgeslagen gegevens tijdens de vereiste termijnen zullen worden beschermd.

2.4.10

De verwijzing in het voorstel naar „de bevoegde nationale autoriteiten” waaraan de gegevens moeten worden verstrekt, is veel te algemeen; er zou uitdrukkelijk moeten worden gesteld dat de opgeslagen gegevens uitsluitend kunnen worden toegezonden aan „autoriteiten” die de kwaliteit, de vertrouwelijkheid en de veiligheid van de verkregen gegevens garanderen. Het Comité vindt dat bepaalde concepten in het voorstel, zoals het bovengenoemde, gedefinieerd dienen te worden teneinde te voorkomen dat ze op uiteenlopende manieren worden uitgelegd.

2.4.11

Het wekt verbazing dat artikel 10 van het voorstel een regeling bevat voor de zogenoemde „extra kosten” die aanbieders moeten maken voor het nakomen van de verplichtingen inzake het opslaan en doorgeven van gegevens. Volgens de Commissie moeten deze kosten uit de openbare middelen worden vergoed, omdat de baten inzake openbare veiligheid in de samenleving als geheel voelbaar zijn (overweging 13).

2.4.12

Wat dit betreft is het Comité het allerminst eens met de Commissie; deze uitspraak is op zijn zachtst gezegd onnauwkeurig, omdat iedere lidstaat in alle vrijheid bepaalt hoeveel van deze kosten worden vergoed en op welke wijze, aan de hand van hun eigen criteria, omstandigheden en vereisten qua veiligheid, hoewel veel lidstaten, zoals de Commissie in overweging 5 erkent, hierover niet eens wetgeving hebben vastgesteld.

2.4.13

Het standpunt van de Commissie roept de volgende vragen op:

2.4.14

Om alle hierboven genoemde redenen en wanneer we ervan uitgaan dat de voorgestelde richtlijn het haalt, zouden deze kosten moeten worden gezien als een last die de aanbieders moeten dragen omdat zij nu eenmaal marktpartijen zijn, zonder dat de schatkist, en dus alle burgers, hiervoor op hoeven te draaien. Het Comité acht dit voorstel voor de vergoeding van extra kosten ongepast en vindt dat het geschrapt moet worden.

2.4.15

Om alle hierboven genoemde redenen zou de Commissie, als „hoedster van de Verdragen” en van de grondbeginselen ervan, volgens artikel 6, de leden 1 (7) en 2 (8) van het EU-Verdrag, dit voorstel ingrijpend moeten herzien omdat het volgens het Comité de grondrechten niet in hun geheel eerbiedigt, evenmin als de regels voor toegang, gebruik of uitwisseling van gegevens.