21.3.2006   

FR

Journal officiel de l'Union européenne

C 69/16

1.1

Le Comité manifeste son étonnement et sa préoccupation devant la présentation d'une proposition de cette nature, dont le contenu apparaît comme disproportionné et porte atteinte aux droits fondamentaux.

1.2

Le traitement réservé dans la proposition aux droits de l'homme, et plus particulièrement à la vie privée, est inapproprié à plusieurs égards.

1.3

L'on court le risque de miner la confiance des usagers des communications électroniques et de décourager l'utilisation des TIC; cette perte de confiance de la part des consommateurs comporte le risque de freiner, à long terme, le développement de la société de l'information, ce qui mettrait également en danger la stratégie de Lisbonne.

1.4

Le CESE doute que la proposition soit compatible en totalité avec les principes de subsidiarité et de proportionalité, du fait de l'absence de raisons propres à justifier qu'un objectif de la Communauté puisse être mieux atteint par une intervention au niveau communautaire.

1.5

Les coûts supplémentaires encourus par les opérateurs pour le stockage et la transmission de données envisagés dans la proposition doivent être vus comme une charge que les opérateurs devraient assumer du simple fait de leur présence sur le marché, sans que le Trésor public, et par conséquent les citoyens dans leur ensemble, ne doivent en supporter les conséquences.

1.6

Compte tenu de ce qui précède, il y a lieu de réviser de manière substantielle cette proposition de directive dans la mesure où, de l'avis du CESE, elle ne respecte la totalité ni des droits fondamentaux, ni des règles d'accès, d'usage et d'échange des données.

2.1.1

Il existe actuellement diverses dispositions communautaires concernant les obligations des prestataires de services. Il s'agit dans le cas qui nous occupe des données visées à l'article premier et à l'article 2, paragraphe 2 alinéa a) de la directive 95/46/CE du 24 octobre 1995 (1). Cette directive traite des obligations générales des États membres aux fins de protection de la vie privée des personnes physiques à l'égard du traitement des données à caractère personnel.

2.1.2

De même, la directive 2002/58/CE du 12 juillet 2002 (2) réglemente expressément le traitement des données à caractère personnel et la protection de la vie privée dans le secteur des communications électroniques; le Comité s'est déjà prononcé sur cette proposition (3).

2.1.3

Le principe qui sous-tend ces deux directives est que les données stockées doivent être éliminées dès que leur conservation cesse d'être justifiée. La directive 2002/58/CE garantit que les prestataires de services de communications électroniques accessibles au public prennent les mesures appropriées pour préserver la sécurité de leurs services et que les États membres doivent garantir la confidentialité des communications électroniques, concrètement en interdisant à toute personne autre que l'utilisateur — sauf aux fournisseurs, à des fins de facturation et pendant la période indispensable — d'écouter, d'intercepter ou de stocker lesdites données. Les données relatives au trafic et à la localisation doivent être traitées de manière anonyme et avec le consentement des abonnés.

2.1.4

L'article 15 de la directive 2002/58/CE autorise les États membres à conserver des données à titre exceptionnel dans la mesure où cela est nécessaire, proportionné et approprié pour assurer la poursuite d'infractions pénales. Les États membres n'ayant pas été capables d'arriver à un accord sur le délai de conservation au cours des négociations relatives à la directive sur la protection des données dans le secteur des communications, il a fallu renoncer à fixer un tel délai.

2.1.5

Le 25 mars 2004, le Conseil européen a envisagé la possibilité d'établir des règles relatives à la conservation des données créées par les fournisseurs de services de communications électroniques. En conséquence, quatre États membres (la France, l'Irlande, le Royaume-Uni et la Suède) ont présenté un projet d'initiative en vue de l'adoption par le Conseil d'une décision cadre sur la conservation des données traitées et stockées en rapport avec la prestation de services de communications électroniques d'accès public ou la fourniture de données en réseaux publics de communications à des fins de prévention, d'enquête, de découverte et de répression de la délinquance et des infractions pénales, y compris le terrorisme.

2.1.6

Cette proposition a été rejetée par le Parlement européen car elle laissait planer des doutes quant à la base juridique, la proportionnalité de la disposition et l'éventuelle violation de l'article 8 de la Convention européenne des droits de l'homme (CEDH) (4).

2.2.1

La proposition de directive de la Commission au Parlement européen et au Conseil repose sur l'article 95 du traité et traite de la rétention de données traitées à la suite de la prestation de services publics de communications électroniques, et a également pour but de modifier la directive 2002/58/CE.

2.2.2

Il s'agit d'un instrument réglementaire qui a pour objectif d'harmoniser les dispositions des États membres relatives aux obligations des fournisseurs de services de communications électroniques accessibles au public ou d'un réseau public de communications en matière de traitement et de conservation de certaines données, en vue de garantir la disponibilité de ces données à des fins de prévention, de recherche, de détection et de poursuite de certaines activités criminelles, comme les actes terroristes et la criminalité organisée (article premier paragraphe premier).

2.2.3

La proposition s'applique aux données relatives au trafic et aux données de localisation concernant les personnes tant physiques que morales, ainsi qu'aux données connexes nécessaires pour identifier l'abonné ou l'utilisateur enregistré; elle ne s'applique pas au contenu des communications électroniques (article premier paragraphe 2).

2.2.4

En ce sens, la proposition fait obligation aux États membres de prendre les mesures nécessaires pour veiller à ce que les données conservées par les opérateurs ne soient transmises qu'aux autorités nationales compétentes dans le cadre de la prévention et de la lutte contre la criminalité, conformément aux objectifs de la proposition (article 3).

2.2.5

De même, la proposition de la Commission précise les catégories de données à conserver, à savoir les données nécessaires pour retrouver et identifier la source et la destination d'une communication, l'heure et la durée d'une communication, le type de communication, la localisation physique des utilisateurs etc. (article 4 et Annexe).

2.2.6

Elle précise également que les catégories de données visées doivent être conservées pour une durée d'un an s'il s'agit de communications téléphoniques — fixes ou mobiles — et de six mois pour les communications électroniques utilisant le protocole Internet (article 7).

2.2.7

Elle fait également obligation aux opérateurs de transmettre les données enregistrées aux autorités nationales compétentes (article 8) et aux États membres de communiquer annuellement à la Commission européenne certaines données statistiques sur la conservation des données (article 9).

2.2.8

Enfin, elle fait obligation aux États membres de veiller à ce que les fournisseurs de services de communications électroniques obtiennent le remboursement des surcoûts qu'ils justifient avoir supportés pour s'acquitter des obligations leur incombant (article 10).

2.3.1

Le Comité manifeste son étonnement et sa préoccupation devant la présentation d'une proposition de cette nature, dont le contenu semble disproportionné et porte atteinte aux droits fondamentaux.

2.3.2

La Commission, dans sa proposition, transforme les dispositions nationales existantes en matière de sécurité publique en «mesures à effet équivalent» (obstacles au marché intérieur des télécommunications) qui doivent être éliminés conformément aux dispositions de l'article 14 du traité.

2.3.3

La proposition aura un impact considérable sur la vie privée de l'ensemble des usagers des services de communications électroniques. L'on court le risque de miner la confiance des usagers des communications électroniques et de décourager l'utilisation des TIC; cette perte de confiance de la part des consommateurs comporte le risque de freiner, à long terme, le développement de la société de l'information, ce qui mettrait également en danger la stratégie de Lisbonne.

2.3.4

Il est difficile de comprendre le traitement donné dans la proposition de la Commission aux droits fondamentaux, notamment au droit au respect de la vie privée. La Commission utilise deux paramètres de légalité différents et effectue un test à l'issue duquel elle conclue que la proposition ne viole pas les droits fondamentaux.

2.3.5

En premier lieu, elle utilise l'article 15 paragraphe premier, lequel, bien qu'il figure dans la directive 2002/58/CE, reproduit presque mot pour mot des dispositions du pacte international des droits civils et politiques (articles 4 et 12) et de la Convention européenne des droits de l'homme (articles 9, 10 et 11). Dispositions qui ont fait l'objet d'une interprétation abondante et exhaustive de la part des organes et des juridictions compétents, ce qui rend inapproprié toute prétention de la Commission à donner des interprétations «ex novo» sur cette question.

2.3.6

En second lieu, la Commission soumet le test de légalité dont il a été fait mention à certaines dispositions d'un instrument juridique, à savoir la Charte des droits fondamentaux, laquelle, si elle fait l'unanimité en Europe, n'est pas encore entrée en vigueur et ne peut dès lors être invoquée par les justiciables.

2.3.7

De manière assez incompréhensible, la faiblesse de ce test atteint des dimensions extrêmement sujettes à critique: en effet, la Commission prend en considération uniquement les articles 7 (respect de la vie privée et familiale) et 8 (protection des données à caractère personnel) en oubliant les articles 36 (accès aux services d'intérêt général), 38 (protection des consommateurs), 47 (droit à un recours effectif et à accéder à un tribunal impartial) et 48 (présomption d'innocence).

2.3.8

La Commission devrait dès lors, s'agissant des droits fondamentaux, réfléchir et agir de manière plus méticuleuse et plus scrupuleuse afin d'éviter qu'à l'avenir, les tribunaux constitutionnels des États membres ne déclarent «inconstitutionnelles» les règles proposées (5).

2.3.9

En ce qui concerne le respect du principe de subsidiarité, il est étonnant que la Commission fasse valoir qu'étant donné que jusqu'à présent ni le Conseil, ni le Parlement européen n'ont été en mesure de se mettre d'accord sur une solution pour résoudre les problèmes en question, il est urgent d'entreprendre une action supranationale dans le domaine du marché intérieur pour procéder à ladite réglementation.

2.3.10

Ce type de raisonnement serait logique s'il était possible de mettre sur le même plan les problèmes de sécurité et d'autres problèmes qui affectent le fonctionnement du marché intérieur (par exemple, les problèmes de nature strictement commerciale, fiscale ou de droit du travail); s'il existait des délais pressants pour l'adoption de règles (découlant des traités ou issues du droit dérivé); ou encore si, finalement, il était possible — et nécessaire — de créer un espace juridique en la matière.

2.3.11

Toutefois, la sécurité de l'État est un bien juridique prévu par le droit communautaire, à la différence de notions telles que l'ordre public, ou la sécurité publique, prévues par les traités afin de justifier, le cas échéant, l'adoption exceptionnelle de mesures de sauvegarde par les États membres.

2.3.12

Il n'existe pas davantage, dans les traités, de base claire pour une action dans ce domaine, ni de délai imposant une urgence quelconque en la matière. Enfin, les menaces à la sécurité des États ne sont pas réductibles à un instrument d'harmonisation qui prétendrait traiter de manière identique (à défaut d'être commune) des situations différentes.

2.3.13

En ce qui concerne le principe de proportionnalité, l'on sait que toute disposition susceptible de restreindre les droits fondamentaux requiert la participation, par le biais d'une loi, des parlements nationaux, en plus des garanties de contrôle judiciaire (ex ante ou ex post) de nature législative. Il est difficile d'imaginer dès lors que la disparition de quelques «barrières invisibles» à la prestation des services de communications électroniques sur tout le territoire du marché intérieur puisse comporter une modification en cascade des lois des États membres qui garantissent les droits fondamentaux et des systèmes de sauvegarde de ces droits au niveau national.

2.3.14

Le Comité doute dès lors que la proposition respecte dans sa totalité les principes de subsidiarité et de proportionnalité, compte tenu de l'absence de raison propre à justifier qu'un objectif communautaire puisse être mieux atteint au niveau d'une intervention communautaire.

2.3.15

Par ailleurs, le Comité s'étonne que la Commission, dans sa proposition, se réfère uniquement aux «besoins» et aux «droits légitimes» des opérateurs de communications en ignorant totalement les besoins et les droits des consommateurs, oubliant ainsi que l'une des missions de la Communauté est d'apporter «une contribution au renforcement de la protection des consommateurs» (article 3 alinéa t du traité) et «d'assurer un niveau élevé de protection de leurs intérêts économiques» (article 153 du traité).

2.4.1

La proposition s'appuie sur l'article 95 paragraphe premier du Traité. En ce sens, il serait souhaitable de considérer également son impact éventuel sur le pilier de la coopération policière et judiciaire en matière pénale. De même, il serait souhaitable, s'agissant des opérateurs de communications extracommunautaires, que les États d'origine exigent des accords ad hoc avec les États membres afin de créer les conditions réciproques de prestations de services pour raisons de sécurité nationale.

2.4.2

Dans sa proposition, et plus particulièrement à l'article premier, la Commission semble ignorer que bien que les données de son champ d'application soient apparemment «neutres» (identité des émetteurs et des récepteurs de communications, durée, localisation physique, fréquence etc. de ces communications) il s'agit d'éléments qui empiètent sur la vie privée des citoyens et qui, dans de nombreux cas, peuvent également porter atteinte à d'autres droits tels que le secret professionnel ou le droit à l'assistance juridique.

2.4.3

Au stade actuel de l'ordre public européen instauré par la Convention européenne des droits de l'homme, et des traditions constitutionnelles des États membres, le droit à la vie privée ne se définit pas seulement de manière passive mais aussi, et avec une intensité moindre, de manière active.

2.4.4

En d'autres termes: les particuliers, qu'ils soient ou non ressortissants d'un État membre de l'Union européenne, ont le droit de savoir qui interfère dans leurs communications, pour quelles raisons et à quelle fréquence, et d'accéder à toute base de données publique ou privée ou figure ce type d'actions (6).

2.4.5

La proposition affecte les droits fondamentaux, concrètement l'article 8 de la CEDH, et peut avoir un impact considérable sur les libertés publiques et les droits fondamentaux; le Comité estime dès lors que comme toute exception à la règle générale, son contenu doit se limiter à fixer des conditions qui affectent le moins possible ces droits.

2.4.6

Les types et les catégories de données à conserver sont précisés à l'article 4 et énumérés en détails en annexe de la directive; il s'agit d'une première liste susceptible d'être révisée par la procédure de comitologie. Le Comité estime toutefois inapproprié le fait que s'agissant d'un droit fondamental, le Parlement européen n'intervienne pas dans l'extension de la catégorie de données à conserver, et que l'on ait recours à des règles techniques à caractère neutre, très éloignées de la nature des normes de rétention des données qui font l'objet de la proposition.

2.4.7

En ce qui concerne la quantité de données à conserver, la proposition semble aller trop loin si le but recherché est simplement de trouver des informations utiles à une enquête; il y a lieu d'en limiter le nombre. Ce dernier doit refléter les besoins liés à l'objectif poursuivi par la proposition et faire en sorte que l'accès aux données soit impossible, sauf en cas d'autorisation judiciaire. Bien entendu, la finalité envisagée dans la proposition de «prévenir» certains actes délictuels est difficile à cerner, bien que la conservation de données relatives au trafic puisse se révéler utile à l'enquête et à d'autres objectifs visés par la proposition de directive.

2.4.8

La période de conservation est trop longue, et la Commission ne justifie pas la nécessité de la conservation pendant des périodes aussi longues. Le Comité préconise une période prudentielle et uniforme de six mois, assortie des mesures de sécurité et de confidentialité appropriées.

2.4.9

La proposition ne prévoit aucune disposition pour empêcher un éventuel accès des fournisseurs et d'autres intéressés aux données stockées; or il y a lieu de prévoir que tout accès à ces données doit être effectué uniquement dans des cas déterminés et sous contrôle judiciaire. Malheureusement, la proposition ne précise pas sous quelle forme les données stockées seraient protégées pendant les périodes considérées.

2.4.10

La transmission aux «autorités nationales compétentes» prévue par la proposition à l'examen est trop générale; il serait préférable de préciser expressément que les données stockées ne peuvent être communiquées qu'aux «autorités» capables de garantir la qualité, la confidentialité et la sécurité des données qui leur seraient confiées. De l'avis du Comité, certains concepts figurant dans la proposition de la Commission, tels que celui mentionnés dans le présent paragraphe, méritent une définition afin d'éviter toute divergence d'interprétation.

2.4.11

Il est étonnant que la proposition réglemente, en son article 10, les «surcoûts» supportés par les fournisseurs de services pour s'acquitter des obligations leur incombant en matière de stockage et de transmission de données, lesquels devraient, selon la Commission, leur être remboursés sur les deniers publics; en effet, la Commission, dans son 13ème considérant, précise que «les bénéfices en terme de sécurité publique visent la société dans son ensemble».

2.4.12

Le Comité est en total désaccord avec la Commission sur ce point et estime que cette assertion est pour le moins inexacte dans la mesure où chaque État membre établit librement la quantité et le mode d'indemnisation des (sur)coûts en fonction de critères propres, des circonstances et des besoins de la société en matière de sécurité, même si, comme le reconnaît la Commission (5ème considérant) de nombreux États membres n'ont même pas encore élaboré de législation en la matière.

2.4.13

Si l'on suit le critère retenu par la Commission, l'on est en droit de poser les questions suivantes:

2.4.14

Compte tenu de ce qui précède, et dans l'intérêt de la proposition de directive, il y a lieu de considérer ces surcoûts comme une charge que les opérateurs devraient assumer en échange du simple fait de pouvoir être présents sur le marché sans que les contribuables, c'est-à-dire tous les citoyens, ne doivent en supporter le coût. Le Comité considère cette proposition de remboursement des surcoûts comme irrecevable et en préconise la suppression.

2.4.15

Compte tenu de ce qui précède, le Comité invite la Commission, en tant que «gardienne des traités» et de ses principales valeurs, selon l'article 6, paragraphe premier (7) et paragraphe 2 (8) du TUE, devrait réviser de manière substantielle sa proposition, laquelle, de l'avis du Comité, ne respecte ni la totalité des droits fondamentaux, ni les règles d'accès, d'usage et d'échange des