21.3.2006   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 69/16

1.1

Der Ausschuss zeigt sich erstaunt und besorgt über die Vorlage eines solchen Legislativvorschlags, denn er erscheint ihm inhaltlich unverhältnismäßig und beeinträchtigt die Grundrechte.

1.2

Die Art und Weise, wie in diesem Vorschlag mit den Menschenrechten, insbesondere dem Recht auf den Schutz der Privatsphäre, umgegangen wird, erscheint nicht angemessen und kann in bestimmten Aspekten zu Normenkollisionen führen.

1.3

Es besteht die Gefahr, dass das Vertrauen der Nutzer in die elektronischen Kommunikationsdienste unterminiert und ihre Bereitschaft zur Nutzung von Informations- und Kommunikationstechnologien gemindert wird. Dieser Vertrauensverlust seitens der Verbraucher birgt das Risiko, dass die künftige Entwicklung der Informationsgesellschaft langfristig gebremst und somit auch die Lissabon-Strategie gefährdet wird.

1.4

Der Ausschuss bezweifelt, dass der Vorschlag insgesamt mit dem Subsidiaritätsprinzip und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit übereinstimmt. Es wird nicht begründet, warum ein Ziel der Gemeinschaft auf Gemeinschaftsebene besser erreicht werden kann.

1.5

Die Zusatzkosten, die den Betreibern aus der Erfüllung der im Vorschlag vorgesehenen Pflichten der Vorratsspeicherung und Übermittlung von Daten entstehen, sollten als eine Obliegenheit erachtet werden, die die Betreiber allein aufgrund der Tatsache, dass sie auf dem Markt tätig sind, erfüllen müssen und die nicht von der öffentlichen Hand — und somit von allen Bürgern — zu tragen ist.

1.6

Aufgrund der vorstehenden Bemerkungen sollte dieser Vorschlag gründlich überarbeitet werden, da darin nach Ansicht des Ausschusses weder die Grundrechte noch die Regeln über den Zugang, die Nutzung und den Austausch von Daten vollumfassend geachtet werden.

2.1.1

Es existieren derzeit verschiedene Gemeinschaftsvorschriften, die sich auf die Pflichten der Anbieter von Diensten beziehen. Im vorliegenden Fall handelt es sich um Daten im Sinne von Artikel 1 in Verbindung mit Artikel 2 Buchstabe a der Richtlinie 95/46/EG vom 24. Oktober 1995 (1). Darin geht es um die allgemeinen Verpflichtungen der Mitgliedstaaten zur Gewährleistung der Privatsphäre natürlicher Personen bei der Verarbeitung personenbezogener Daten.

2.1.2

Auch die Richtlinie 2002/58/EG vom 12. Juli 2002 (2) regelt insbesondere die Verarbeitung personenbezogener Daten und den Schutz der Privatsphäre in der elektronischen Kommunikation. Der Ausschuss hat zu diesem Vorschlag seinerzeit Stellung genommen (3).

2.1.3

Diesen beiden Richtlinien liegt das Prinzip zu Grunde, dass die gespeicherten Daten gelöscht werden müssen, sobald ihre Aufbewahrung nicht mehr gerechtfertigt ist. So sieht die Richtlinie 2002/58/EG vor, dass die Anbieter öffentlich zugänglicher elektronischer Kommunikationsdienste die geeigneten Maßnahmen ergreifen, um die Sicherheit ihrer Dienste zu gewährleisten, und dass die Mitgliedstaaten die Vertraulichkeit der elektronischen Kommunikationsdienste sicherstellen müssen, d.h. dass konkret das Mithören, Aufzeichnen und Speichern durch andere Personen als die Nutzer, mit Ausnahme der Anbieter zu Zwecken der Fakturierung und während des unbedingt erforderlichen Zeitraums, verboten ist. Die Verkehrs- und Standortdaten dürfen nur anonym und mit Einwilligung der Teilnehmer verarbeitet werden.

2.1.4

Artikel 15 der Richtlinie 2002/58/EG gestattet den Mitgliedstaaten in Ausnahmefällen die Aufbewahrung dieser Daten, sofern sie für die Verfolgung von Straftaten notwendig, angemessen und verhältnismäßig ist. Da die Mitgliedstaaten im Rahmen der Verhandlungen über die Datenschutzrichtlinie für elektronische Kommunikation keine Einigung in Bezug auf die Speicherungsfrist erzielen konnten, musste auf die Festlegung einer solchen Frist verzichtet werden.

2.1.5

Der Europäische Rat prüfte am 25. März 2004 die Möglichkeit, Rechtsvorschriften über die Aufbewahrung von Daten, die durch Anbieter elektronischer Kommunikationsdienste erzeugt wurden, zu erlassen. In der Folge legten vier Mitgliedstaaten (Frankreich, Irland, das Vereinigte Königreich und Schweden) einen Initiativentwurf im Hinblick auf die Verabschiedung eines Rahmenbeschlusses des Rates über die Vorratsspeicherung von Daten, die in Verbindung mit der Bereitstellung öffentlicher elektronischer Kommunikationsdienste verarbeitet und aufbewahrt werden, oder von Daten, die in öffentlichen Kommunikationsnetzen vorhanden sind, für die Zwecke der Vorbeugung, Untersuchung, Feststellung und Verfolgung von Straftaten, einschließlich Terrorismus, vor.

2.1.6

Dieser Vorschlag wurde vom Europäischen Parlament abgelehnt, da es Zweifel hinsichtlich der rechtlichen Grundlage, der Verhältnismäßigkeit der Vorschriften und der möglichen Verletzung von Artikel 8 der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte und Grundfreiheiten (4) hegte.

2.2.1

Die Kommission hat dem Europäischen Parlament und dem Rat auf der Grundlage von Artikel 95 des EG-Vertrags einen Vorschlag für eine Richtlinie über die Vorratsspeicherung von Daten, die bei der Bereitstellung öffentlicher elektronischer Kommunikationsdienste verarbeitet werden, und zur Änderung der Richtlinie 2002/58/EG vorgelegt.

2.2.2

Es handelt sich dabei um ein Regelungsinstrument, mit dem die Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten harmonisiert werden sollen und das mit dem Ziel der Verhütung, Ermittlung, Feststellung und Verfolgung schwerer Straftaten (insbesondere Terrorismus und organisierter Kriminalität) Pflichten für die Anbieter öffentlich zugänglicher elektronischer Kommunikationsdienste im Zusammenhang mit der Vorratsspeicherung und Verarbeitung von Daten festlegt (Artikel 1 Absatz 1).

2.2.3

Der Vorschlag gilt für Verkehrs- und Standortdaten sowohl von natürlichen als auch von juristischen Personen, die Sender oder Empfänger dieser Nachrichten sind, nicht jedoch für den Inhalt elektronischer Nachrichtenübermittlungen (Artikel 1 Absatz 2).

2.2.4

Dementsprechend enthält der Vorschlag eine Aufforderung an die Mitgliedstaaten, die geeigneten Maßnahmen zu ergreifen, damit die Betreiber dieser Dienste die fraglichen Daten speichern und sie im Rahmen der Verhütung und Bekämpfung von Straftaten entsprechend dem Ziel des Vorschlags an die zuständigen nationalen Behörden weitergeben (Artikel 3).

2.2.5

Des Weiteren werden die für die Vorratsspeicherung in Frage kommenden Datenkategorien erläutert, d.h. Sender und Empfänger der Nachricht, Uhrzeit, Dauer und Art der Nachrichtenübermittlung, Standort der Nutzer usw. (Artikel 4 und Anhang).

2.2.6

Ferner legt der Vorschlag fest, dass Daten im Zusammenhang mit Telefondiensten — im Festnetz oder Mobilfunk — für den Zeitraum eines Jahres und Daten im Zusammenhang mit Internetdiensten für sechs Monate gespeichert werden (Artikel 7).

2.2.7

Darüber hinaus sollen die Mitgliedstaaten sicherstellen, dass die von den Betreibern gespeicherten Daten an die zuständigen nationalen Behörden (Artikel 8) weitergeleitet werden und jährlich eine Statistik über die Vorratsspeicherung an die Europäische Kommission übermittelt wird (Artikel 9).

2.2.8

Schließlich macht er es den nationalen Behörden zur Pflicht, dass den Betreibern elektronischer Kommunikationsdienste die Zusatzkosten, die ihnen infolge der Vorratsspeicherung und Übertragung der fraglichen Daten entstanden sind, erstattet werden (Artikel 10).

2.3.1

Der Ausschuss zeigt sich erstaunt und besorgt über die Vorlage eines solchen Legislativvorschlags, denn er erscheint ihm inhaltlich unverhältnismäßig und beeinträchtigt die Grundrechte.

2.3.2

In ihrem Vorschlag macht die Kommission die derzeitigen einzelstaatlichen Maßnahmen im Bereich der öffentlichen Sicherheit zu „Maßnahmen mit vergleichbarer Wirkung“ (Hindernisse für den Binnenmarkt für elektronische Kommunikationsdienste), die gemäß Artikel 14 des EG-Vertrags beseitigt werden müssen.

2.3.3

Der Vorschlag wird weit reichende Folgen für die Integrität aller Nutzer von elektronischen Kommunikationsdiensten haben. Es besteht die Gefahr, das Vertrauen der Kunden zu unterminieren und ihre generelle Bereitschaft zur Nutzung der Informations- und Kommunikationstechnologien und zum Erlernen des Umgangs mit neuen elektronischen Diensten zu vermindern. Dieser Vertrauensverlust seitens der Verbraucher birgt das Risiko, dass die künftige Entwicklung der Informationsgesellschaft langfristig gehemmt und dadurch auch die Lissabon-Strategie gefährdet wird.

2.3.4

Die Art und Weise, wie die Menschenrechte, insbesondere das Recht auf Achtung der Privatsphäre, in dem Vorschlag behandelt werden, ist nur schwer nachzuvollziehen. Die Kommission führt unter Verwendung zweier Legalitätsparameter einen eigenen Test durch, aus dem sie schlussfolgert, dass der Vorschlag keine Beeinträchtigung der Menschenrechte darstellt.

2.3.5

Zum einen verwendet sie Artikel 15 Absatz 1, der — obgleich er in Richtlinie 2002/58/EG enthalten ist — fast wörtlich die Bestimmungen des Internationalen Paktes über bürgerliche und politische Rechte (Artikel 4 und 12) und der Europäischen Konvention zum Schutz der Menschenrechte (Artikel 9 Absatz 10 und Absatz 11) wiedergibt. Diese Bestimmungen sind seitens der zuständigen Stellen und Gerichte bereits einer umfassenden und eingehenden Auslegung unterzogen worden, und es erscheint deshalb unangemessen, dass die Kommission diese Frage ex novo auszulegen beabsichtigt.

2.3.6

Zum anderen ist der genannte Legalitätstest an einige Bestimmungen der Charta der Grundrechte geknüpft, einer Rechtsnorm also, die zwar den breitest möglichen europäischen Konsens genießt, jedoch noch nicht in Kraft ist und von den Normadressaten nicht vor Gericht eingeklagt werden kann.

2.3.7

Unverständlicherweise wird der bereits unzulängliche Text noch weiter dadurch geschwächt, dass die Kommission nur Artikel 7 (Achtung des Privat- und Familienlebens) und 8 (Schutz personenbezogener Daten) der Charta berücksichtigt, andere Bestimmungen jedoch außer Acht lässt, wie Artikel 36 (Zugang zu Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichen Interesse), Artikel 38 (Verbraucherschutz), Artikel 47 (Recht auf einen wirksamen Rechtsbehelf und ein unparteiisches Gericht) oder Artikel 48 (Unschuldsvermutung und Verteidigungsrechte).

2.3.8

Die Kommission sollte daher gründlich und unter strikter Achtung der Grundrechte vorgehen, um zu verhindern, dass die Verfassungsgerichte der Mitgliedstaaten die Vorschriften, die sie erlässt, künftig als „verfassungswidrig“ (5) erklären.

2.3.9

In Bezug auf die Erfüllung des Subsidiaritätsprinzips überrascht die Erläuterung der Kommission, es bedürfe aufgrund der Tatsache, dass sich bisher weder der Rat noch das Parlament auf einen Lösungsrahmen für die fraglichen Probleme einigen konnten, eines EU-weiten Vorgehens im Bereich des Binnenmarktes im Sinne seiner weiteren Regulierung.

2.3.10

Diese Argumentationsweise wäre logisch, wenn die Sicherheitsprobleme mit anderen, die Funktionsweise des Binnenmarktes beeinträchtigenden (z.B. den ausschließlich kommerziellen, steuerlichen oder beschäftigungsbezogenen) Problemen vergleichbar wären, es Ausschlussfristen für die Verabschiedung der Rechtsvorschriften gäbe (die in den Verträgen oder im abgeleiteten Recht festgelegt sind) oder es möglich und nötig wäre, diesbezüglich einen einheitlichen Rechtsraum zu schaffen.

2.3.11

Die Staatssicherheit ist jedoch kein im Gemeinschaftsrecht vorgesehenes Rechtsgut, anders als die in den Verträgen vorgesehenen Begriffe der öffentlichen Ordnung und der öffentlichen Sicherheit, die gegebenenfalls das Ergreifen außergewöhnlicher Schutzmaßnahmen durch die Mitgliedstaaten rechtfertigen.

2.3.12

Ebenso wenig enthalten die Verträge eine klare Handlungsgrundlage oder eine Frist, die dringendes Handeln gebietet. Bedrohungen der Sicherheit der Mitgliedstaaten lassen sich nicht in einem Harmonisierungsinstrument abhandeln, mit dem unterschiedliche Situationen auf die gleiche Weise (aber nicht notwendigerweise gemeinsam) behandelt werden sollen.

2.3.13

Was den Grundsatz der Verhältnismäßigkeit betrifft, so ist doch klar, dass jede Vorschrift, die die Grundrechte einschränkt, die Beteiligung der nationalen Parlamente per Gesetz sowie legislative Garantien der gerichtlichen Kontrolle (ex ante oder ex post) erfordert. Es ist nur schwer vorstellbar, wie das Verschwinden einiger der bestehenden „unsichtbaren Hindernisse“ für die Erbringung elektronischer Kommunikationsdienste im gesamten Binnenmarkt eine Reihe von Änderungen der nationalen Gesetze, die die Grundrechte gewährleisten, sowie der nationalen Systeme zum Schutz dieser Rechte nach sich ziehen kann.

2.3.14

Der Ausschuss bezweifelt daher, dass der Vorschlag insgesamt mit dem Subsidiaritätsprinzip und dem Grundsatz der Verhältnismäßigkeit übereinstimmt, denn es wird nicht begründet, warum ein Ziel der Gemeinschaft besser auf Gemeinschaftsebene erreicht werden kann.

2.3.15

Zudem überrascht es, dass sich die Kommission in ihrem Vorschlag nur auf die „Bedürfnisse“ und „legitimen Rechte“ der Betreiber der Kommunikationsdienste bezieht, die der Verbraucher jedoch völlig außer Acht lässt und dabei vergisst, dass eine der Maßnahmen der Gemeinschaft darin besteht, „einen Beitrag zur Verbesserung des Verbraucherschutzes“ zu leisten (Artikel 3 Buchstabe t des EG-Vertrags), ihnen „ein hohes Verbraucherschutzniveau“ zu gewährleisten und die „wirtschaftlichen Interessen [der Gemeinschaft]“ zu wahren (Artikel 153 des EG-Vertrags).

2.4.1

Der Vorschlag stützt sich auf Artikel 95 Absatz 1 des EG-Vertrags. In diesem Sinne wäre es empfehlenswert, auch dessen Auswirkungen auf die sog. Säule der polizeilichen und justiziellen Zusammenarbeit in Strafsachen zu berücksichtigen. Im Falle von Kommunikationsdienstbetreibern aus Drittländern wäre es denkbar, dass die Ursprungsländer „Ad-hoc“-Vereinbarungen mit den Mitgliedstaaten fordern, um aus Gründen der nationalen Sicherheit wechselseitige Bedingungen für die Erbringung von Dienstleistungen festzulegen.

2.4.2

Im verfügenden Teil des Richtlinienentwurfs, konkret in Artikel 1, scheint die Kommission zu übersehen, dass, auch wenn die Daten ihres Anwendungsbereichs scheinbar „neutral“ sind (Identität der Sender und Empfänger der Nachrichten, deren Dauer, Standort, Häufigkeit usw.), diese Informationen doch in die Privatsphäre eingreifen und häufig auch andere Rechte verletzen, wie z.B. die berufliche Schweigepflicht oder das Recht auf Rechtsbeistand.

2.4.3

Nach dem derzeitigen Stand der europäischen öffentlichen Ordnung, den die Europäische Menschenrechtskonvention festlegt, und der Verfassungstraditionen der Mitgliedstaaten ist das Recht auf Privatsphäre nicht nur passiv, sondern — in schwächerer Form — auch aktiv vorhanden.

2.4.4

Das bedeutet, dass Einzelpersonen unabhängig davon, ob sie Bürger der Europäischen Union sind oder nicht, ein Recht auf Information darüber, wer aus welchem Grund und wie häufig auf ihre Nachrichtenübermittlung zugreift, und auf Zugang zu öffentlichen oder privaten Datenbanken, die Angaben über Vorgänge dieser Art enthalten, haben (6).

2.4.5

Der Vorschlag berührt die Menschenrechte, konkret Artikel 8 der Europäischen Menschenrechtskonvention (EMRK), und kann die öffentlichen Freiheiten und Grundrechte wesentlich beeinträchtigen. Der Ausschuss ist daher der Ansicht, dass sich — wie jede Ausnahme von der Regel — der Vorschlag inhaltlich darauf beschränken sollte, Bedingungen festzulegen, durch die diese Rechte so geringfügig wie möglich betroffen werden.

2.4.6

Die Kategorien der auf Vorrat zu speichernden Daten sind in Artikel 4 und in einem Anhang aufgeführt; es handelt sich also um eine „anfängliche Liste“, die über das Komitologieverfahren geändert werden kann. Da es hier jedoch um ein Grundrecht geht, hält es der Ausschuss für unangemessen, dass eine Erweiterung der Kategorien der zu speichernden Daten nicht Sache des Parlaments sein soll, und dass eine Verfahrensweise wie für die Ausführung technischer Vorschriften gewählt wird, deren unscheinbarer Charakter in keinem Verhältnis zu der Tragweite der Vorschriften über die Datenspeicherung, die Gegenstand dieses Vorschlages sind, steht.

2.4.7

Die Menge der zu speichernden Daten erscheint zu hoch angesichts des Ziels, zweckdienliche Informationen zu Ermittlungszwecken zu erhalten. Das Datenvolumen sollte daher begrenzt werden und die mit dem Zweck des Vorschlags einhergehenden Erfordernisse widerspiegeln. Es muss gewährleistet sein, dass der Zugang zu den Daten nur mit gerichtlicher Erlaubnis möglich ist. Die in dem Vorschlag erwogene Absicht, bestimmte Straftaten „zu verhüten“, ist allerdings nur schwer nachzuvollziehen, wenngleich die Aufbewahrung dieser Verkehrsdaten für Ermittlungen und andere Ziele des Vorschlags nützlich sein kann.

2.4.8

Die Speicherungsdauer erscheint zu lange, zumal die Kommission die Notwendigkeit einer Speicherung über solche Zeiträume nicht begründet. Der Ausschuss spricht sich für eine zurückhaltende, einheitliche Dauer von sechs Monaten mit den geeigneten Sicherheits- und Vertraulichkeitsmaßnahmen aus.

2.4.9

Es sind keinerlei Vorschriften vorgesehen, um einen möglichen Zugang der Anbieter und anderer Interessierter zu den auf Vorrat gespeicherten Daten zu verhindern; es muss daher festgelegt werden, dass ein jeglicher Zugang zu diesen Daten nur in genau festgelegten Fällen und unter gerichtlicher Kontrolle erfolgen darf. Bedauerlicherweise regelt der Vorschlag nicht, wie die gespeicherten Daten während der geforderten Zeiträume zu schützen sind.

2.4.10

Der im Vorschlag enthaltene Verweis auf die „zuständigen nationalen Behörden“ ist zu allgemein; es sollte ausdrücklich festgestellt werden, dass die gespeicherten Daten nur an „Behörden“ übermittelt werden dürfen, die die Qualität, Vertraulichkeit und Sicherheit der erhaltenen Daten gewährleisten. Der Ausschuss ist der Auffassung, dass der Vorschlag einige Begriffe enthält, wie den gerade genannten, die näher definiert werden müssen, um Auslegungsdivergenzen zu vermeiden.

2.4.11

Es überrascht, dass in Artikel 10 des Vorschlags die so genannten „Zusatzkosten“ geregelt werden, die den Betreibern in Erfüllung ihrer Verpflichtung zur Vorratsspeicherung und Übertragung der Daten entstanden sind. Diese Kosten sollen ihnen der Kommission zufolge aus der Staatskasse erstattet werden, da sich im Sinne von Erwägungsgrund 13 des Vorschlags „die Nutzen hinsichtlich der öffentlichen Sicherheit auf die Gesellschaft im Allgemeinen auswirken“.

2.4.12

In dieser Frage steht der Ausschuss in völligem Widerspruch zur Kommission. Er hält diese Feststellung bestenfalls für ungenau, da es jedem Mitgliedstaat selbst überlassen ist, die Erstattungshöhe und -weise dieser Kosten nach eigenen Kriterien und nach den jeweiligen sicherheitsspezifischen Umständen und Erfordernissen der Gesellschaft festzulegen, auch wenn — wie die Kommission einräumt (Erwägungsgrund 5) — viele Mitgliedstaaten noch keine derartigen Vorschriften erlassen haben.

2.4.13

Ausgehend von der Argumentation der Kommission ergeben sich folgende Fragestellungen:

2.4.14

Falls dem Richtlinienvorschlag Erfolg beschieden ist, sollten die Zusatzkosten aus diesen Gründen als eine Obliegenheit erachtet werden, die die Betreiber allein aufgrund der Tatsache, dass sie auf dem Markt tätig sind, erfüllen müssen und die nicht von der öffentlichen Hand — und somit von allen Bürgern — zu tragen ist. Der Ausschuss ist der Auffassung, dass der Vorschlag zur Erstattung der Zusatzkosten ungerechtfertigt ist und gestrichen werden sollte.

2.4.15

Aufgrund der vorstehenden Bemerkungen sollte die Kommission als „Hüterin der Verträge“ und der wesentlichen Vertragsinhalte im Sinne von Artikel 6 Absatz 1 (7) und Absatz 2 (8) des Vertrags über die Europäische Union diesen Vorschlag gründlich überarbeiten, da darin nach Ansicht des Ausschusses weder die Grundrechte noch die Regeln über den Zugang, die Nutzung und den Austausch von Daten vollumfassend geachtet werden.