Allerede artikel 2 i forordning nr. 25, der er omtalt i det første præjudicielle spørgsmål, henviser udtrykkeligt til den sidste fase med disse ord: Indtægterne fra de afgifter, der opkræves ved indførsel fra tredjelande, tilfalder Fællesskabet og anvendes til Fællesskabets udgifter, således at indtægterne på Fællesskabets budget samtidig omfatter disse indtægter, samt alle øvrige indtægter i henhold til traktatens bestemmelser …

Den ordning, der fastlægges ved denne bestemmelse, er gradvist blevet gennemført i overgangsperioden. Allerede artikel 7 i forordning nr. 25 bestemmer for den første fases vedkommende, at de opkrævede importafgifter for en del skal overføres til Fællesskabet, eftersom de variable bidrag er knyttet til summen af de opkrævede afgiftsbeløb.

Følgeligt ville det første spørtsmål også kunne formuleres således: var Fællesskabet under den første fase direkte berettiget til at opkræve afgifterne på en sådan måde, at det var den direkte skadelidte i det tilfælde, hvor afgifterne blev unddraget? Hvis det er vanskeligt at svare rent bekræftende, kan Fællesskabet da betragtes som direkte skadelidt i det omfang, de omhandlede medlemsstaters nettoimport reelt har været afgørende for den variable del af bidragene til Fonden og hermed for overførslen af importafgifter til Fællesskabet?

I henhold til Van den Avenne og Joosen må dette spørgsmål besvares bekræftende. De har udviklet følgende synspunkter:

a)Det fremgår såvel af ordlyden som af placeringen af artikel 2 i forordning nr. 25, at Rådet fra begyndelsen har anbragt finansieringen af den fælles landbrugspolitik i en fællesskabs-mæssig sammenhæng. De følgende bestemmelser må derfor fortolkes under hensyn til denne sammenhæng, dvs. under hensyn til Fælleskabets egen ansvarlighed for Fondens indtægter og udgifter;b)en sådan fortolkning er den eneste, der er forenelig med traktatens bestemmelser på det landbrugspolitiske område. Selv i overgangsperioden kunne finansieringen af den fælles landbrugspolitik ikke skilles fra denne politiks mål. Fuldstændigt at adskille restitutions-og importafgiftsordningen, hvis finansiering under den første fase blev sikret af medlemsstaterne fra den fælles landbrugspolitik, ville have truet løsningen på fællesskabsplan af det stærke modsætningsforhold, der bestod mellem Fællesskabets interesse (fjernelse af et overskud af visse produkter gennem et importafgifts- og restitutionssystem) og den enkelte medlemsstats interesse (formindskelse af udgifterne til landbrugspolitikken), mens den fælles landbrugspolitik gjorde denne løsning nødvendig. Straks fra den fælles landbrugspolitiks begyndelse har dennes finansiering altså udgjort et vigtigt led.c)Fællesskabets adkomst til de importafgifter, medlemsstaterne opkrævede i overgangsperioden, var så indlysende, at der i rapporter til Europa-Parlamentet blev udtrykt tvivl om gyldigheden af forordning nr. 130/66 med den begrundelse, at importafgifterne allerede da udgjorde egne indtægter i den i EØF-traktatens artikel 201 forudsatte betydning, uden at den korrekte fremgangsmåde var blevet fulgt.

Van den Avenne og Joosen foreslår følgende svar på det første spørgsmål bestemmelserne i Rådets forordning nr. 25 af 4. april 1962 om finansieringen af den fælles landbrugspolitik skal fortolkes således, at Fællesskabet fra forordningens ikrafttræden kan være direkte skadelidt, hvad angår oppebørslen af indtægterne fra den fælles landbrugspolitik.«

Der kunne kun ske en konvertering af de afgifter, der opkrævedes i overgangsperioden, til Fællesskabets egne indtægter — således at forstå at denne konvertering skaber en egentlig fordringsret for Fællesskabet — hvis betingelserne i henhold til EØF-traktatens artikel 201, tredje led først blev opfyldt: et med enstemmighed udarbejdet forslag fra Rådet, en udtalelse fra forsamlingen, medlemsstaternes vedtagelse.

Regeringen for Den franske Republik har anført, at spørgsmålet om kompetencefordelingen mellem Fællesskabet og medlemsstaterne med henblik på dækning for de besvegne afgifts-og restitutionsbeløb, ikke kan løses på grundlag af artikel 2 i forordning nr. 25. Denne bestemmelse er kun en enkelt formålserklæring, som på davrærende tidspunkt ikke havde nogen retsvirkning.

I modsætning hertil fremgår det af artikel 7 i forordning nr. 25 og af artikel 11 i forordning nr. 130/66, at fondens indtægter udgøres af medlemsstaternes finansielle bidrag, der beregnes dels efter fordelingsnøglen i traktatens artikel 200, stk. 1, og dels i forhold til de enkelte staters nettoimport fra tredjelande.

I denne periode måtte afgifterne altså, selv om deres størrelse blev fastsat på fællesskabsplan, betragtes som nationale indtægter, hvis størrelse i forhold, der senere forandredes, indgik som en faktor ved beregningen af de finansielle bidrag, som hver medlemsstat skyldte Fællesskabet. Det system, der blev indført ved forordning nr. 25 og generelt ved alle indtil 1970 fremkomne finansieringsordninger for den fælles landbrugspolitik, har i mangel af modstående bestemmelse overladt det til medlemsstaterne at træffe enhver foranstaltning til sikring af gennemførelsen af de fællesskabsretlige bestemmelser.

Det kan således hverken af indtægternes retlige karakter eller af en eller anden bestemmelse, der i denne forbindelse skulle have berørt medlemsstaternes suveræne beføjelser, konkluderes, at alene Fællesskabet er berettiget til at træffe foranstaltninger til inddrivelsen af de besvegne importafeifter.

Kommissionen har sammenfattet sit indlæg om virkemåden af den fælles landbrugspolitiks finansieringsordning i perioden fra 1962 til 1967 således, at de tredjelandsimportafgifter, hver medlemsstat opkrævede i løbet af den omhandlede periode, var disses egne indtægter. Artikel 2 i forordning nr. 25 henviser udelukkende til fællesmarkedets afsluttende etape.

Det princip, der indeholdes i denne artikel, skulle virkeliggøres i henhold til den fremgangsmåde, der er foreskrevet EØF-traktatens artikel 201, hvilket først fandt sted i 1970 ved Rådets afgørelse af 21. april 1970 om egne indtægter.

Ved besvarelsen af spørgsmålet om, hvorvidt svigen vedrørende afgifterne har haft konsekvenser for medlemsstaternes bidrag til Fonden, må der sondres mellem de forskellige regnskabsperioder, der er inddraget i hovedsagen. Det er åbenbart, at opkrævningen af importafgifterne ikke har haft indflydelse på Fondens virke, eftersom der blev anvendt en fast fordelingsnøgle til beregning af de forskellige medlemsstaters bidrag (fra midten af 1962 indtil midten af 1967).

Den særlige fordelingsnøgle på grundlag af nettoimporten, der blev anvendt i regnskabsperioderne 1963/64 og 1964/65, har hverken haft som virkning eller som formål at overføre de tredjelandsimportafgifter, som blev opkrævet af de medlemsstater, der havde nettoimport, til Fonden. Der eksisterede ikke nogen sådan sammenhæng mellem de opkrævede importafgifter og nettoimporten, der kunne gøre det muligt at beregne den indflydelse, de opkrævede afgifter havde på de bidrag, der beregnedes efter nettoimportens omfang. Under den ordning, der gjaldt i den første fase, varierede tredjelandsimportafgifterne endog fra medlemsstat til medlemsstat, således at enhver sammenligning mellem de forskellige medlemsstaters bidrag var formålsløs.

Følgelig kan de unddragne afgifter ikke have nogen interesse før den anden fase, hvor medlemsstaternes bidrag for en del blev beregnet i forhold til de afgifter, hver enkelt medlemsstat opkrævede ved import fra tredjelande, og om nødvendigt for en anden del efter en fast fordelingsnøgle.

Hvad angår de restitutionsbeløb, der med urette er blevet udbetalt i første periode, har Kommissionen anført, at Fonden ikke har lidt nogen skade her i betragtning af, at Belgien og Storhertugdømmet Luxembourg ikke havde nogen nettoeksport i den omhandlede sektor. Da disse udgifter ikke finansieredes gennem Fonden, kunne medlemsstaterne ikke trække på Fonden.

Kommissionen har understreget, at den udviste svig i sidste instans har haft skadelige følger for de andre medlemsstater, hvis bidrag blev fastsat for højt, eftersom fastsættelsen af nettoimporten (det delvise grundlag for beregningerne af bidragene til Fonden) for Belgiens og Luxembourgs vedkommende ikke var korrekt.

Den samme konklusion gælder for den anden fase: den svig, der er udvist i forbindelse med opkrævningen af importafgifterne eller ved udbetaling af restitutionerne, medfører ingen skadevirkning for Fonden selv, men derimod for medlemsstaterne, hvis bidrag skulle nedsættes i takt med de importafgifter, de pågældende medlemsstater senere kunne gøre krav på.

Alligevel blev disse unøjagtigheder dækket ved Fondens kontoregulering, der blev udsendt i henhold til en beslutning fra Kommissionen, der gjorde Fondens ydelser i de omhandlede regnskabsperioder op og efterfølgende meddelte medlemsstaterne saldoen på deres konti (artikel 10, i finansforordningen af 5. februar 1964 (JO 1964, s. 599) om Den europæiske udviklings-og garantiefond for Landbruget). Disse kontoopgørelser må betragtes som endelige (se dom af 6. juli 1971, forbundsrepublikken Tyskland mod Kommissionen, sag nr. 2/71, Recueil 1971, ss. 669 til 677). I øvrigt bestemmer artikel 12 i Rådets forordning nr. 283/72 af 7. februar 1972 (EFT specialudgave 1972 (I), s. 85; original reference JO 1972, nr. L 36, s. 1) udtrykkeligt, at medlemsstaterne ikke er forpligtet til at tilbagebetale Fællesskabet beløb, der uberettiget er udbetalt som følge af uregelmæssigheder og forsømmelser, der vedrører regnskabsperioderne 1962/63 til 1966/67 incl. Denne bestemmelse har kun betydning for retsforholdet mellem Fællesskabet og medlemsstaterne.

Hvad angår retsforholdet mellem medlemsstaterne og borgerne, indeholder den ovennævnte bestemmelse følgende begrænsning: Med forbehold af medlemsstaternes forpligtelse til at gennemføre tilbagebetaling af beløb, der uberettiget er udbetalt.

Ifølge Kommissionen må det første spørgsmål besvares således:

Selv i de tilfælde, hvor de unddragne importafgifter og de uretmæssigt udbetalte restitutioner under den ordning, der gjaldt i henhold til forordningerne nr. 25 og 130/66 om finansiering af den fælles landbrugspolitik, kan have haft økonomiske skadevirkninger for Fællesskabet, påhviler indkrævningen af de unddragne importafgifter og tilbagesøgningen af uretmæssigt udbetalte restitutioner medlemsstaterne.

I medfør af rorordning nr. 729/70 har Fællesskabet herefter, dvs. fra 1. januar 1971, gennem Fonden direkte finansieret restitutionerne ved udførsel til tredjelande (artikel 1, stk. 2 og artikel 2). Ganske vist udpeger medlemsstaterne selv de kontoret og organer, som de bemyndiger til at afholde de omhandlede udgifter (artikel 4, stk. 1), men her drejer det sig kun om et betalingsmandat, således som det fremgår af artikel 4, stk. 2 og artikel 5, stk. 2.

Spørgsmålet, om der den 1. januar 1971 skete overdragelse af suveræne beføjelser, bør derfor ud fra EØF-traktatens artikel 201 og Domstolens praksis besvares bekræftende.

EØF-traktatens artikel 201 foreskriver en særlig procedure til sikring af de nationale parlamenters medbestemmelsesret, thi en beslutning om udskiftning af medlemsstaternes finansielle bidrag med Fællesskabets egne indtægter fratager de nationale parlamenter deres kompetence på dette område. Fra 1. januar 1971 indgår landbrugsimportafgifterne i Fællesskabets budget i stedet for i medlemsstaternes, og de nødvendige midler til betaling af restituioner trækkes på Fællesskabets egne indtægter og stilles til medlemsstaternes disposition.

Magten til at sikre sig egne indtægter og af disse at finansiere egne udgifter er et af de ældste kendetegn ved en uafhængig stat. Hvis der gives afkald herpå til fordel for Fællesskabet, omend inden for visse grænser, sker der en reel og betydelig overdragelse af suveræne beføjelser. Staternes mulighed for at overdrage suveræne beføjelser til Fællesskabet er ved flere lejligheder fastslået af Domstolen, særligt i dommene Van Gend en Loos af 5. februar 1963, sag nr. 26/62, Recueil 1963, s. 1, Costa mod Enel af 15. juli 1964, sag nr. 6/64, Recueil 1964, s. 1141, og Kommissionen mod Rådet af 31. marts 1971, sag nr. 22/70, Recueil 1971, s. 263.

Med henblik på det foregående er det klart, at medlemsstaternes beføjelse til at bistå Fællesskabet med opkrævning eller betaling ikke længere er nogen selvstændig kompetence, men en beføjelse der udøves på Fællesskabets vegne. Det drejer sig her om en nødvendig kompetencedelegation, eftersom Fællesskabet kun disponerer over en planlæggende administration og ikke over en udøvende administration, hvorfor det har været tvunget til at appellere til de nationale administrationer for at kunne iværksætte den fælles politik og fællesskabsretten. I dette tilfælde fungerer disse administrationer for så vidt som Fællesskabets udøvende myndigheder.

Med henblik på spørgsmålet om, hvorvidt det følger af kompetenceoverdragelsen til Fællesskabet, at alene Fællesskabet efter dette tidspunkt er søgsmålsbe-rettiget, har Van den Avenne og Joosen henvist til Rådets forordning nr. 283/72 af 7. februar 1972 om uregelmæssigheder og tilbagebetaling af beløb, der uberettiget er udbetalt inden for rammerne af finansieringen af den fælles landbrugspolitik samt om oprettelse af et informationssystem på dette område (EFT specialudgave 1972 (I), s. 85; original reference JO nr. L 36, 1972, s. 1). Denne forordning er blevet udstedt under henvisning til artikel 8 i forordning nr. 729/70. I henhold til denne bestemmelse skal medlemsstaterne træffe de fornødne foranstaltninger for at forhindre og forfølge uregelmæssigheder vedrørende restitutionerne og gennemføre tilbagebetaling af beløb, der er udbetalt med urette på grund af uregelmæssigheder eller forsømmelser.

I medfør af artikel 5, stk. 1 og artikel 6, stk. 3 påhviler det medlemsstaterne at indlede retslig og administrativ forfølgning med henblik på en officiel konstatering af uregelmæssighederne eller forsømmelserne. Det er altså klart, at det er medlemsstaterne, der skal sørge for retsforfølgning i forbindelse med de uretmæssigt udbetalte restitutioner. Ikke desto mindre må det tages i betragtning, at denne bemyndigelse til at indlede retsforfølgning, der er overdraget medlemsstaterne, udgør en kompetence, der udøves på Fællesskabets vegne, en reel beføjelse, der knytter sig rent accessorisk til betalingsmandatet i henhold til forordning nr. 729/70. Det unterstreges, at udøvelsen af denne søgsmålskompetence er af særegen natur, eftersom den ikke længere udøves i medfør af medlemsstaternes selvstændige beføjelser men i medfør af en ren administrativ beføjelse, der er overdraget de nationale administrationer, der for så vidt fungerer som Fællesskabets udøvende myndigheder. Van den Avenne og Joosen anmoder om, at den forelæggende ret må blive gjort bekendt med det ovenfor udviklede synspunkt.

Hvad angår tilbagesøgningen af de unddragne importafgifter, trænger den samme løsning sig på. Selv om Rådets forordning nr. 2/71 af 2. januar 1971 om gennemførelse af afgørelsen af 21. april 1970 angående udskiftning af medlemsstaternes finansiele bidrag med Fællesskabsernes egne indtægter (EFT specialudgave 1971 (I), s. 3; original reference JO 1971 nr. L 3, s. 1) ikke overdrager medlemsstaterne noget mandat til at indlede retsforfølgning, er dette dog indeholdt i det almindelige mandat til at sørge for tilbagebetaling, der blev givet medlemsstaterne ved Rådets afgørelse af 21. april 1970. I henhold til Van den Avenne og Joosen fik den her konstaterede overdragelse af selvstændige beføjelser og forandringen i medlemsstaternes retlige adgang til at indlede retsskridt angående uretmæssigt udbetalte restitutioner eller unddragne importafgifter straks virkning fra den 1. januar 1971, endog hvad angår retskrav, der var tingfæstet på denne dato, og vedrørende tidligere fremkomne omstændigheder eller tidligere opståede rettigheder.

Overdragelsen af medlemsstaternes selvstændige beføjelser til Fællesskabet bevirkede, at alle under denne kompetence henhørende rettigheder og forpligtelser i forhold til borgerne udelukkende tilkommer Fællesskabet. Således udgør retten til at pålægge afgifter (importafgifter) og retten til at yde støtte (restitutioner) en kompetence, som fra den 1. januar 1971 tilkommer Fællesskabet i henseende til betalingen af skyldige importafgifter eller tilbagesøgningen af de restitutioner, der tidligere er uretmæssigt udbetalt. Overdragelsen af selvstændige beføjelser medfører et fuldstændigt brud med fortiden og betyder her i det foreliggende tilfælde, at de retssager, medlemsstaterne før den 1. januar 1971 har indledt vedrørende importafgifter eller restitutioner, må genoptages, eller endog at de, hvis det er bestemt i national ret, fremover skal føres af Fællesskabet, selv om dette optræder ved medlemsstaternes mellemkomst. Disse intervenerer imidlertid i denne sag med en anden adkomst end den, hvormed de indledte sagen før den 1. januar 1971.

Ganske vist kan artikel 12 i forordning nr. 283/72 anføres mod den oven for udviklede opfattelse, idet det heri bestemmes, at medlemsstaterne intet skal tilbagebetale til Fællesskabet som følge af uregelmæssigheder og forsømmelser, der vedrører regnskabsperioderne 1962/63 til 1966/67. Denne bestemmelse, der kun sigter til anvendelsen af de generhvervede beløb, svækker imidlertid ikke den almindelige grundsætning om medlemsstaternes henholdsvis Fællesskabets retlige kompetence vedrørende tilbagesøgningen.

Endelig kan man ikke tillægge den tilsyneladende fravigelse af det ovenfor nævnte princip, der skete ved dom nr. 22/70, nogen vægt. Denne fravigelse vedrører kun forhandlingerne med tredjelande: da disse tredjelande var i god tro med hensyn til de gældende kompetenceregler, kunne man ikke påtvinge dem en ny kompetenceordning, der var oprettet, mens forhandlingerne stod på, med fare for at disse skulle strande. I denne sag er der derimod ikke i den i den nævnte dom forudsatte betydning involveret noget tredjeland, hvis berettigede tillid til lovligheden af de tidligere kompetenceregler måtte tilsikres, således som det var tilfældet i den nævnte dom.

Under hensyn til det foregående foreslår Van den Avenne og Joosen følgende svar på det andet spørgsmål:

a)Bestemmelserne i Rådets afgørelse af 21. april 1970 og i forordning nr. 729/70 såvel som disse forskrifters gennemførelsesbestemmelser skal fortolkes således, at alle selvstændige beføjelser vedrørende opkrævning af landbrugsimportafgifter og finansiering af landbrugsrestitutioner fra den nævnte afgørelses og forordnings ikrafttræden, dvs. fra 1. januar 1971, af hver medlemsstat er overdraget til Fællesskabet. Det følger heraf, at den ret, der er tillagt medlemsstaterne til at opkræve importafgifter og yde restitutioner fra den 1. januar 1971, ikke længere er nogen selvstændig kompetence, men en kompetence, der udøves på Fællesskabernes vegne ifølge delegation. Det samme gælder for muligheden for at søge de uretmæssigt udbetalte restitutioner tilbagebetalt ad rettens vej, hvilken beføjelse er tillagt medlemsstaterne ved forordning nr. 283/72. Også denne beføjelse er delgeret og udøves af medlemsstaterne på Fællesskabets vegne.b)På grund af den øjeblikkelige og absolutte virkning af overdragelsen af de selvstændige beføjelser har denne overdragelse og de heraf flydende retsvirkninger, der er beskrevet oven for, også virkning for de retssager, medlemsstaterne har anlagt før overdragelsen af de selvstændige beføjelser, men som endnu verserede på overdragelsestidspunktet. Det påhviler den nationale dommer at drage de for sagen nødvendige konklusioner heraf.

Denne fortolkning er stadfæstet ved Rådets afvisning af et forslag til en forordning om finansiering af den fælles landbrugspolitik, fremlagt for Rådet af Kommissionen den 16. juli 1969 (JO 1969, nr. C 123, s. 27). Artikel 4 i dette forslag til forordning bestemte, at de organer eller kontorer, der skulle upeges af medlemsstaterne, skulle foretage betalingerne i Fællesskabets navn.

Faktisk er det her i medlemsstatens navn, at restitutionen er betalt, og tilsvarende, at importafgifterne er opkrævet. Den opfattelse, hvorefter delegationen fra Fællesskabet til medlemsstaten skaber en direkte retlig forbindelse mellem Fællesskabet og borgerne, kan ikke anerkendes.

Såfremt det antages, at en sådan delegation er retligt mulig, er det nødvendigt, at den fremgår af en fællesskabsretlig bestemmelse, og at der træffes praktiske foranstaltninger til dens gennemførelse. Noget sådant er ikke sket. Der er ved forskrifterne heller ikke fastsat nogen retlig overdragelse af bestående fordringer, hverken generelt eller konkret. Beføjelsen til at bestemme over borgerne tilkommer endnu fuldt og helt medlemsstaterne, selv om disse i denne henseende er forpligtet til at tage hensyn til Fællesskabet. Såfremt der havde foreligget delegation, ville individets retsbeskyttelse i øvrigt ikke længere have været tilsikret fuldstændigt: i det tilfælde, hvor der foreligger en sådan retsakt fra Fællesskabet, ville et afslag fra en national myndighed på betaling af en restitution ikke kunne indbringes for de nationale retsinstanser. Imidlertid kan private ikke anlægge sag ved Domstolen, når der ikke foreligger nogen beslutning fra Rådet eller Kommissionen.

Det forhold, at 10 % af afgifterne tilfalder medlemsstaten, berettiger ikke til en anden retlig benævnelse af den gældende ordning; rent praktisk udgør dette forhold en passende godtgørelse for statens medvirken. Således er det godtgjort, at Rådet heller ikke for den afsluttende etape har godtkendt, at Fællesskabet bærer det direkte finansielle ansvar.

Såfremt det antages, at den ordning, der blev indført ved afgørelsen af 21. april 1970 og ved forordning nr. 729/70, har skabt en direkte retlig forbindelse mellem Fællesskabet og medlemsstaternes borgere, kan der ikke tillægges disse bestemmelser tilbagevirkende gyldighed for en allerede eksisterende retstilstand, der udelukkende skyldes omstændigheder, der er opstået lang tid før, de nye lovbestemmelser trådte i kraft. De retssager, der er foranlediget af den fejlagtige udbetaling af restitutionerne og den manglende betaling af de unddragne importafgifter i de to første faser, hvor Fonden udelukkende blev finansieret gennem statslige bidrag, kan ikke gennemføres i henhold til regler, der gælder for den afsluttende etape. At tillægge artikel 201 tilbagevirkende gyldighed vil være i strid med den deri forskrevne fremgangsmåde for overgangen til ordningen med de egne midler og vil derfor stride mod denne artikel. Det vil medføre en tilsidesættelse af retssikkerheden, der som retsgrundsætning må respekteres ved traktatens anvendelse.

I medfør af forordning nr. 25 har medlemsstaterne i øvrigt været berettiget til at mene, at de importafgifts- og restitutionsbeløb, der blev opkrævet henholdsvis udbetalt i de tre første år af overgangsperioden, tilhørte dem i betragtning af, at denne forordning udtrykkeligt sondrer mellem overgangsperioden og den afsluttende etape. Såfremt forordning nr. 729/70 imidlertid tillægges tilbagevirkende gyldighed, vil de pågældende medlemsstater blive frataget beføjelsen til retsforfølgning af krav, der stammer fra den tidligere periode, en beføjelse som udtrykkelig er blevet tillagt dem ved forordning nr. 25.

Den belgiske og luxembourgske regering foreslår følgende svar på det andet spørgsmål:

Forordning nr. 729/70 og Rådets afgørelse af samme dato fastsætter med bindende virkning arten af de foranstaltninger, medlemsstaterne skal træffe, men hvis gennemførelse endog i den afsluttende etape af finansieringen af den fælles landbrugspolitik sker ved medlemsstaternes foranstaltning, således at der ikke skabes nogen direkte retlig forbindelse mellem Fællesskabet og borgerne; individets retssikkerhed og det offentliges tvangshåndhævelse er stadig et anliggende, der henhører under medlemsstaternes lovgivning.