Der in der ersten Vorlagefrage angeführte Artikel 2 der Verordnung Nr. 25 verweise bereits ausdrücklich mit folgenden Worten auf die Endphase: Die Einnahmen aus den Abschöpfungen auf Einfuhren aus dritten Ländern fließen der Gemeinschaft zu und werden für gemeinschaftliche Ausgaben verwandt, so daß die Haushaltsmittel der Gemeinschaft gleichzeitig diese Einnahmen sowie alle sonstigen Einnahmen gemäß den Vertragsvorschriften … umfassen.

Das in dieser Bestimmung festgelegte Programm sei während der Übergangszeit schrittweise verwirklicht worden. So habe Artikel 7 der Verordnung Nr. 25 bereits für die erste Phase eine teilweise Übertragung der erhobenen Abschöpfungen auf die Gemeinschaft dadurch vorgesehen, daß die variablen Finanzbeiträge an die Beträge der von den Mitgliedstaaten erhobenen Abschöpfungen gekoppelt worden seien.

Deswegen könne die erste Frage wie folgt formuliert werden: War die Gemeinschaft bereits während der ersten Phase hinsichtlich der Erhebung der Abschöpfungen unmittelbar in der Weise beteiligt, daß sie im Falle einer Hinterziehung dieser Abschöpfungen unmittelbar benachteiligte Partei war? Falls diese Frage nicht allgemein bejaht werden kann: Muß die Gemeinschaft dann nicht doch in dem Maße als unmittelbar geschädigte Partei angesehen werden, in dem die Nettoeinfuhren in die betroffenen Mitgliedstaaten den variablen Anteil der Finanzbeiträge der Mitgliedstaaten und damit die Weiterleitung der Abschöpfungen an die Gemeinschaft tatsächlich bestimmt haben?

Nach Auffassung der Beteiligten Van den Avenne und Joosen muß diese Frage bejaht werden, und zwar aus folgenden Gründen:

a)Sowohl aus dem Wortlaut wie der Stellung des Artikels 2 der Verordnung Nr. 25 gehe hervor, daß der Rat die Finanzierung der Agrarpolitik von Anfang an unter eine Gemeinschaftsperspektive gestellt habe. Die nachfolgenden Bestimmungen müßten daher im Sinne dieser Perspektive, d. h. im Sinne der Eigenverantwortlichkeit der Gemeinschaft für die Einnahmen und Ausgaben des Fonds, interpretiert werden.b)Nur eine solche Auslegung sei mit der im Vertrag vorgesehenen Agrarpolitik vereinbar. Auch während der Übergangszeit könne die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik nicht von den mit dieser Politik verfolgten Zielen getrennt werden. Hätte man das System der Erstattungen und Abschöpfungen, dessen Finanzierung in der ersten Phase durch die Mitgliedstaaten sichergestellt wurde, völlig von der gemeinschaftlichen Agrarpolitik losgelöst, so hätte das die im Interesse einer gemeinsamen Agrarpolitik notwendige gemeinschaftliche Lösung zur Überwindung des Interessengegensatzes gefährdet, der zwischen der Gemeinschaft (und deren Interesse an der Beseitigung des Überschusses bestimmter Erzeugnisse durch ein System von Abschöpfungen und Erstattungen) und den einzelnen Mitgliedstaaten (und deren Interesse an der Verringerung der Kosten der Agrarpolitik) bestand. Von Beginn der gemeinschaftlichen Agrarpolitik an sei deren Finanzierung ein wichtiger Bestandteil dieser Politik gewesen.c)Das Interesse der Gemeinschaft an den während der Übergangszeit durch die Mitgliedstaaten erhobenen Abschöpfungen sei so deutlich gewesen, daß in den Berichten an das Europäische Parlament die Gültigkeit der Verordnung Nr. 130/66 in Zweifel gezogen worden sei mit der Begründung, daß diese Abschöpfungen bereits eigene Mittel im Sinne des Artikels 201 EWG-Vertrag seien, ohne daß das in diesem Artikel vorgesehene Verfahren eingehalten worden sei.

Die Beteiligten Van den Avenne und Joosen schlagen deshalb vor, die erste Frage wie folgt zu beantworten:

Die Bestimmungen der Verordnung Nr. 25 des Rates vom 4. April 1962 über die Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik müssen dahin ausgelegt werden, daß die Gemeinschaft vom Inkrafttreten dieser Verordnung an hinsichtlich der im Rahmen der gemeinsamen Agrarpolitik erhobenen Einnahmen unmittelbar geschädigte Partei sein konnte.

Gemäß der Verordnung Nr. 729/70 finanziere demnach die Kommission über den Fonds ab 1. Januar 1971 die Erstattungen auf Ausfuhren nach dritten Ländern unmittelbar (Artikel 1 Absatz 2 und Artikel 2). Zwar bezeichneten die Mitgliedstaaten die Dienststellen und Einrichtungen, die sie zur Auszahlung bestimmter Ausgaben ermächtigten (Artikel 4 Absatz 1), jedoch handle es sich nur um einen Zahlungsauftrag, wie aus den Artikeln 4 Absatz 2 und 5 Absatz 2 hervorgehe.

Die Frage, ob am 1. Januar 1971 souveräne Befugnisse übertragen worden seien, müsse bejaht werden. Dies gehe aus Artikel 201 des EWG-Vertrags und aus der Rechtsprechung des Gerichtshofes hervor.

Artikel 201 sehe ein besonderes Verfahren vor, um den nationalen Parlamenten ein Mitentscheidungsrecht zu sichern, weil ein Beschluß über die Ersetzung der Finanzbeiträge der Mitgliedstaaten durch eigene Mittel der Gemeinschaft zum Ergebnis habe, daß die nationalen Parlamente ihrer entsprechenden Haushaltsbefugnisse verlustig gingen. Vom 1. Januar 1971 an würden die Agrarabschöpfungen in den Haushaltsplan der Gemeinschaft und nicht mehr in die Haushaltspläne der Mitgliedstaaten eingestellt, und die zur Zahlung der Erstattungen erforderlichen Mittel würden den eigenen Mitteln der Gemeinschaft entnommen und den Mitgliedstaaten zur Verfügung gestellt.

Die Befugnis zur Erhebung eigener Finanzmittel zur Finanzierung der eigenen Ausgaben sei eine der ältesten, wenn nicht die allerälteste Prärogative eines souveränen Staates. Der Verzicht hierauf — wenn auch innerhalb bestimmter Grenzen — zugunsten der Gemeinschaft sei eine sehr weitgehende und erhebliche Übertragung souveräner Befugnisse. Die Möglichkeit einer Übertragung souveräner Befugnisse durch die Mitgliedstaaten auf die Gemeinschaft sei durch den Gerichtshof bereits mehrmals bestätigt worden, insbesondere in den Urteilen Van Gend en Loos vom 5. Februar 1963, Rechtssache 26/62 — Slg. 1963, 1, Costa/ENEL vom 15. Juli 1964, Rechtssache 6/64 — Slg. 1964, 1251, und Kommission/Rat vom 31. März 1971, Rechtssache 22/70 — Slg. 1971, 263.

Aus dem Vorstehenden werde deutlich, daß die den Mitgliedstaaten belassene Befugnis, der Gemeinschaft bei der Erhebung und der Auszahlung zu helfen, keine eigene Befugnis mehr sei, sondern eine für Rechnung der Gemeinschaft ausgeübte Befugnis. Es handle sich um eine Delegation von Befugnissen, die erforderlich sei, weil die Gemeinschaft lediglich über eine administration de conception (entwerfende Verwaltung), nicht aber über eine administration d'exécution (vollziehende Verwaltung) verfüge und deshalb gezwungen sei, zum Vollzug der Politik und der Rechtsvorschriften der Gemeinschaft sich auf die nationalen Verwaltungen zu stützen, die in diesem Zusammenhang als Vollzugsorgane der Gemeinschaft aufträten.

Zur Frage, ob die Übertragung von Befugnissen an die Gemeinschaft zur Folge habe, daß allein die Gemeinschaft zu klagen befugt sei, verweisen die Beteiligten Van den Avenne und Joosen auf die Verordnung Nr. 283/72 des Rates vom 7. Februar 1972 betreffend die Unregelmäßigkeiten und die Wiedereinziehung zu Unrecht gezahlter Beträge im Rahmen der Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik sowie die Einrichtung eines einschlägigen Informationssystems (ABl. L 36, S. 1). Diese Verordnung sei zur Ausführung des Artikels 8 der Verordnung Nr. 729/70 erlassen worden. Nach dieser Bestimmung hätten die Mitgliedstaaten die erforderlichen Maßnahmen zu treffen, um Unregelmäßigkeiten bei der Auszahlung von Erstattungen zu verhindern und zu verfolgen und die infolge von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen abgeflossenen Beträge wiedereinzuziehen.

Aus den Artikeln 5 Absatz 1 und 6 Absatz 3 der Verordnung Nr. 283/72 ergebe sich, daß die Mitgliedstaaten Verwaltungs- oder Gerichtsverfahren im Hinblick auf die förmliche Feststellung von Unregelmäßigkeiten oder Versäumnissen einleiten müßten. Jedoch müsse die den Mitgliedstaaten eingeräumte Befugnis als für Rechnung der Gemeinschaft ausgeübt und als Anhängsel des in der Verordnung Nr. 729/70 enthaltenen Zahlungsauftrags angesehen werden. Es müsse hervorgehoben werden, daß die Ausübung einer solchen Rechtsverfolgungsbefugnis eine besondere Rechtsnatur habe, weil sie nicht mehr kraft eigenen souveränen Rechts der Mitgliedstaaten, sondern nur noch kraft einer den nationalen Verwaltungen in ihrer Eigenschaft als ausführende Organe der Gemeinschaft übertragenen Verwaltungszuständigkeit wahrgenommen werde. Die Beteiligten Van den Avenne und Joosen regen an, diesen Gesichtspunkt dem vorlegenden nationalen Richter zur Kenntnis zu bringen.

Hinsichtlich der Nacherhebung der hinterzogenen Abschöpfungen sei die gleiche Auffassung zwingend. Wenn auch die Verordnung Nr. 2/71 des Rates vom 2. Januar 1971 zur Durchführung des Beschlusses vom 21. April 1970 über die Ersetzung der Finanzbeiträge der Mitgliedstaaten durch eigene Mittel der Gemeinschaften (ABl. L 3, S. 1) den Mitgliedstaaten keinen Auftrag zur Rechtsverfolgung gebe, so sei er doch in dem allgemeinen Auftrag zur Einziehung enthalten, den der Ratsbeschluß vom 21. April 1970 erteilt habe.

Nach Auffassung der Beteiligten Van den Avenne und Joosen erlangten die eben festgestellte Übertragung von Souveränitätsrechten und die Änderung der rechtlichen Qualifikationen der Mitgliedstaaten zur Einleitung von Gerichtsverfahren wegen unrechtmäßig gezahlten Erstattungen und hinterzogener Abschöpfungen am 1. Januar 1973 unmittelbare Wirksamkeit, und zwar auch hinsichtlich zu diesem Zeitpunkt bereits anhängiger Verfahren wegen vor diesem Zeitpunkt geschehener Ereignisse oder entstandener Rechte.

Die Übertragung souveräner Befugnisse der Mitgliedstaaten auf die Gemeinschaft habe bewirkt, daß von diesem Zeitpunkt an die Ausübung aller Rechte und Pflichten, die mit den hier in Rede stehenden Befugnissen verbunden seien, ausschließlich der Gemeinschaft zustehe. So seien beispielsweise das Recht, Steuern (Abschöpfungen) zu erheben und Subventionen (Erstattungen) zu gewähren, Befugnisse, die für die Zeit nach dem 1. Januar 1971 der Gemeinschaft auch insoweit zuständen, als es um das Recht zur Nacherhebung fälliger Abschöpfungen und zur Rückforderung zu Unrecht gewährter Erstattungen gehe. Die Übertragung von Souveränitätsrechten bewirke einen entscheidenden Einschnitt, was im vorliegenden Fall zur Folge habe, daß vor dem 1. Januar 1971 von Mitgliedstaaten im Zusammenhang mit Abschöpfungen oder Erstattungen anhängig gemachte Gerichtsverfahren von neuem eingeleitet oder, falls das nationale Recht dies vorsehe, durch die Gemeinschaft übernommen werden müßten, selbst wenn diese dabei durch dieselben Mitgliedstaaten vertreten handele. Diese Mitgliedstaaten träten dabei jedoch in anderer Rechtsstellung auf als bei der Einleitung des Verfahrens vor dem 1. Januar 1971.

Gegen die vorstehende Auffassung könne man Artikel 12 der Verordnung Nr. 283/72 geltend machen, wonach Unregelmäßigkeiten und Versäumnisse, die die Verrechnungszeiträume 1962/63 bis 1966/67 betreffen, nicht zu einer Rückzahlung durch die Mitgliedstaaten an die Gemeinschaft führen. Diese Bestimmung beziehe sich aber ausschließlich auf den Verbleib der nacherhobenen Beträge und beeinträchtige in keiner Weise die allgemeinen Grundsätze über die Rechtszuständigkeit der Mitgliedstaaten bzw. der Gemeinschaft hinsichtlich der Nacherhebung.

Schließlich dürfe der scheinbaren Abweichung von dem vorgenannten Grundsatz im Urteil in der Rechtssache 22/70 keine große Bedeutung zugemessen werden. Diese Ausnahme beziehe sich nur auf Verhandlungen mit dritten Ländern: Man könne diesen Dritten, die sich zu Recht auf die gültigen Zuständigkeitsregelungen verlassen hätten, nicht im Laufe von Verhandlungen neue Zuständigkeitsregelungen entgegenhalten, ohne Gefahr zu laufen, die Verhandlungen zum Scheitern zu bringen. Im vorliegenden Fall sei aber keine Rede von Dritten im Sinne des genannten Urteils, deren berechtigtes Vertrauen auf frühere Zuständigkeitsregelungen — wie in dem genannten Urteil — geschützt werden müßte.

Aufgrund dieser Überlegungen schlagen die Beteiligten Van den Avenne und Joosen vor, die zweite Frage wie folgt zu beantworten:

a)Die Bestimmungen des Ratsbeschlusses vom 21. April 1970 und der Verordnung Nr. 729/70 sowie die Ausführungsbestimmungen hierzu sind in dem Sinne auszulegen, daß mit Inkrafttreten des genannten Beschlusses und der genannten Verordnung, das heißt mit dem 1. Januar 1971, alle souveränen Rechte im Zusammenhang mit der Erhebung von Agrarabschöpfungen und der Finanzierung der Agrarerstattungen von den einzelnen Mitgliedstaaten auf die Gemeinschaft übergegangen sind. Diese Übertragung von Souveränitätsrechten hat zur Folge, daß die den Mitgliedstaaten vom 1. Januar 1971 an eingeräumten Befugnisse zur Erhebung von Abschöpfungen und Auszahlung von Erstattungen keine eigenen Befugnisse mehr, sondern Befugnisse sind, die für Rechnung der Gemeinschaft ausgeübt werden. Dies gilt auch für die Befugnis zur Führung von Rechtsstreitigkeiten im Zusammenhang mit der Rückzahlung zu Unrecht gezahlter Erstattungen, wie sie die Verordnung Nr. 283/72 den Mitgliedstaaten erteilt. Diese Befugnis ist gleichfalls eine übertragene Befugnis, die von den Mitgliedstaaten für Rechnung der Gemeinschaft ausgeübt wird.b)Wegen der unmittelbaren und absoluten Wirkung der Übertragung von Souveränitätsrechten haben die Übertragung und deren vorgenannte Rechtsfolgen auch Auswirkungen auf gerichtliche Verfahren, die von Mitgliedstaaten vor der Übertragung der Souveränitätsrechte eingeleitet worden waren, im Augenblick der Übertragung der Souveränitätsrechte aber noch anhängig waren. Dem nationalen Richter obliegt es, die sich hieraus für den betreffenden Rechtsstreit ergebenden Folgerungen zu ziehen.

Zur Zeit würden die Erstattungen im Namen des Mitgliedstaates gezahlt und — analog dazu — die Abschöpfungen in seinem Namen erhoben.

Die Auffassung, daß die Delegation von Befugnissen durch die Gemeinschaft an den Mitgliedstaat eine unmittelbare Rechtsbeziehung zwischen der Gemeinschaft und den Rechtsunterworfenen herstelle, sei nicht haltbar.

Unterstelle man einmal, daß eine solche Delegation rechtlich möglich sei, so müsse sie sich doch aus einer Rechtsvorschrift der Gemeinschaft ergeben, und es müßten konkrete Maßnahmen zu ihrer Durchführung getroffen werden. In diesem Sinne sei nichts geschehen. Die Vorschriften sähen auch keine rechtliche Übertragung der bestehenden Forderung vor, weder als Gesamtrechts- noch als Einzelrechtsübertragung. Die Befugnis zur zwangsweisen Durchsetzung des Rechts gegenüber den Rechtsunterworfenen stehe infolgedessen noch uneingeschränkt den Mitgliedstaaten zu, selbst wenn diese hierüber der Gemeinschaft Rechnung legen müßten. Überdies sei bei Vorliegen einer Delegation der Rechtsschutz des einzelnen nicht mehr vollständig gesichert: Die Weigerung einer nationalen Dienststelle, eine Erstattung zu zahlen, wäre dann nämlich als Rechtsakt der Gemeinschaft der Rechtsprechung der nationalen Verwaltungsgerichte entzogen. Eine Individualklage zum Gerichtshof scheine aber ausgeschlossen, weil sie keine Entscheidung des Rates oder der Kommission zum Gegenstand hätte.

Die Überlassung von 10 % der Abschöpfungen an den Mitgliedstaat erlaube keine andere rechtliche Beurteilung des geltenden Systems und bedeute praktisch gesehen eine angemessene Entschädigung für dessen Tätigkeit. Daraus werde deutlich, daß der Rat auch für die Endphase die unmittelbare finanzielle Verantwortung der Gemeinschaft nicht akzeptiert habe.

Wenn man davon ausgehe, daß nach dem durch den Beschluß vom 21. April 1970 und die Verordnung Nr. 729/70 geschaffenen System eine unmittelbare Rechtsbeziehung zwischen der Gemeinschaft und den Bürgern der Mitgliedstaaten entstehe, dann hätten die genannten Bestimmungen aber keine rückwirkende Kraft auf ein Rechtsverhältnis, das ausschließlich aufgrund von Tatsachen entstanden sei, die sich bereits vor Inkrafttreten der neuen Regelung ereignet hätten. Ansprüche aufgrund von rechtsgrundlos gezahlten Erstattungen und hinterzogenen Abschöpfungen während der ersten beiden Phasen, als der Fonds ausschließlich durch Finanzbeiträge der Staaten finanziert wurde, könnten nicht nach den für die Endphase geltenden Rechtsbestimmungen durchgesetzt werden. Eine rückwirkende Anwendung des Artikels 201 stehe im Widerspruch zu dem in diesem Artikel vorgesehenen Verfahren für den Übergang auf ein System eigener Mittel und verletze deshalb diesen Artikel. Dadurch würde der Grundsatz der Rechtssicherheit verletzt, der im Rahmen des Vertrages als geltender Rechtssatz anzusehen sei.

Im übrigen könnten die Mitgliedstaaten aufgrund der Verordnung Nr. 25 zu Recht davon ausgehen, daß Abschöpfungen und Erstattungen aus den ersten drei Jahren der Übergangszeit ihnen zukamen, weil diese Verordnung ausdrücklich zwischen der Übergangszeit und der Endphase des Gemeinsamen Marktes unterschieden habe. Die rückwirkende Geltung der Verordnung Nr. 729/70 würde den betroffenen Mitgliedstaaten das Recht zur Geltendmachung von Forderungen entziehen, die ihnen die Verordnung Nr. 25 endgültig zuerkannt habe.

Die belgische und die luxemburgische Regierung schlagen deshalb vor, auf die zweite Frage wie folgt zu antworten:

Die Verordnung Nr. 729/70 vom 21. April 1970 und der Ratsbeschluß vom selben Tage schreiben zwar den Mitgliedstaaten zwingend den Inhalt der zu ergreifenden Maßnahmen vor, deren Ausführung erfolgt aber auch in der Endphase der Finanzierung der gemeinsamen Agrarpolitik durch Rechtshandlungen der Mitgliedstaaten, so daß keine unmittelbare Rechtsbeziehung zwischen den Gemeinschaften und den Rechtsunterworfenen der Mitgliedstaaten entsteht und sich sowohl der individuelle Rechtsschutz als auch die zwangsweise Durchsetzung nach den Rechtsvorschriften der Mitgliedstaaten bestimmen.