<TI><P>Os factos na origem do litígio</P></TI>7Resulta dos n.os 4 a 14 do acórdão recorrido que:4Em 1992, o estaleiro da Alemanha de Leste Warnow Werft foi vendido pela Treuhandanstalt, organismo de direito público encarregado de reestruturar as [...] empresas da ex-República Democrática Alemã, ao grupo norueguês Kvaerner. No contrato de venda, que a República Federal Alemã transmitiu à Comissão, o comprador comprometeu-se a não ultrapassar a capacidade anual de construção naval do referido estaleiro de 85000 tbc até 31 de Dezembro de 2005, a não ser que este limite, baseado na legislação comunitária, fosse flexibilizado. A capacidade de 85000 tbc por ano era a atribuída à recorrente pela República Federal da Alemanha em execução do artigo 10.°-A, n.° 2, alínea c), da Directiva 90/684.5Por decisões comunicadas à República Federal da Alemanha em cartas de 3 de Março de 1993, 17 de Janeiro de 1994, 20 de Fevereiro de 1995, 18 de Outubro de 1995 e 11 de Dezembro de 1995 (a seguir decisões de autorização), a Comissão autorizou, em conformidade com as Directivas 90/684 e 92/86, os auxílios da República Federal da Alemanha ao estaleiro em questão, num montante total de 1246,9 milhões de marcos alemães (DEM), desde que o limite de capacidade de 85000 tbc por ano fosse respeitado. Os auxílios foram autorizados segundo a seguinte repartição:N 692/D/91 — Carta da Comissão de 3 de Março de 1993 [SG (93) D/4052]
45,5 milhões de DEM de auxílios ao funcionamento;
82,4 milhões de DEM de auxílios ao funcionamento sob a forma de isenção de compromissos anteriores;
127,5 milhões de DEM de auxílios ao investimento;
27 milhões de DEM de auxílios ao encerramento;
N 692/J/91 — Carta da Comissão de 17 de Janeiro de 1994 [SG (94) D/567]
617,1 milhões de DEM de auxílios ao funcionamento;
N 1/95 — Carta da Comissão de 20 de Fevereiro de 1995 [SG (95) D/1818]
222,5 milhões de DEM de auxílios ao investimento;
N 637/95 — Carta da Comissão de 18 de Outubro de 1995 [SG (95) D/12821]
66,9 milhões de DEM de auxílios ao investimento;
N 797/95 — Carta da Comissão de 11 de Dezembro de 1995 [SG (95) D/15969]
58 milhões de DEM de auxílios ao investimento.
7Considerando que, para o ano de 1998, o limite de capacidade de 85000 tbc por ano tinha sido ultrapassado, a Comissão, por carta de 16 de Dezembro de 1998, informou a República Federal da Alemanha da sua decisão de dar início ao procedimento previsto no artigo [88.°], n.° 2, do Tratado CE. Esta carta foi objecto de uma comunicação publicada, em 16 de Fevereiro de 1999, no Jornal Oficial das Comunidades Europeias (JO C 41, p. 23).8As autoridades alemãs apresentaram as suas observações em 18 de Fevereiro de 1999.9Em 14 de Janeiro e 25 de Março de 1999, representantes da Comissão visitaram o estaleiro, acompanhados de um perito independente.10Através da Decisão 1999/675 [...], a Comissão decidiu o seguinte:Artigo 1.°O auxílio estatal concedido pela Alemanha a favor da Kvaerner Warnow Werft GmbH, no valor de 41,5 milhões de euros (83 milhões de marcos alemães) é incompatível com o mercado comum, nos termos do n.° 1 do artigo 87.° do Tratado CE.Artigo 2.°1.A Alemanha tomará as medidas necessárias para proceder à recuperação do auxílio no valor de 41,5 milhões de euros (83 milhões de marcos alemães) junto do beneficiário.[...]3.As quantias objecto de recuperação vencerão juros a partir da data em que foram postas à disposição do beneficiário até à data da sua recuperação efectiva. Os juros serão calculados com base na taxa de referência utilizada para o cálculo do equivalente-subvenção no âmbito dos auxílios regionais.[...]
11Considerando que o limite de capacidade de 85000 tbc por ano tinha também sido ultrapassado no ano 1997, a Comissão, por carta de 20 de Julho de 1999, informou a República Federal da Alemanha da sua decisão de iniciar o procedimento ao abrigo do artigo 88.°, n.° 2, CE. Esta carta foi objecto de uma comunicação publicada, em 28 de Agosto de 1999, no Jornal Oficial das Comunidades Europeias (JO C 245, p. 24).12As autoridades alemãs apresentaram as suas observações em 4 de Outubro de 1999.13Através da Decisão 2000/336 [...], a Comissão decidiu o seguinte:Artigo 1.°O auxílio estatal concedido pela Alemanha a favor da Kvaerner Warnow Werft GmbH, no valor de 6,3 milhões de euros (12,6 milhões de marcos alemães) é incompatível com o mercado comum, nos termos do n.° 1 do artigo 87.° do Tratado CE.Artigo 2°1.A Alemanha tomará as medidas necessárias para proceder à recuperação do auxílio no valor de 6,3 milhões de euros (12,6 milhões de marcos alemães) junto do beneficiário.[...]3.O auxílio objecto de recuperação dará lugar ao cálculo de juros a partir da data em que o auxílio ilegal foi colocado à disposição do beneficiário até à respectiva recuperação efectiva. Os juros são calculados com base na taxa de referência utilizada para o cálculo do equivalente-subvenção no âmbito dos auxílios regionais.[...]
14Através da Decisão 2000/416 [...], a Comissão decidiu o seguinte:Artigo 1.°A Kvaerner Warnow Werft GmbH (KWW) respeitou o limite de capacidade em 1999, cujo cumprimento é uma condição fundamental para a compatibilidade do auxílio com o mercado interno, em conformidade com a decisão relativa ao auxílio estatal N 325/99 comunicada por carta de 5 de Agosto de 1999.Artigo 2.°O artigo 1.° da Decisão 1999/675/CE passa a ter a seguinte redacção:
Artigo 1.°O auxílio estatal concedido pela Alemanha a favor da Kvaerner Warnow Werft GmbH, no valor de 41,1 milhões de euros (82,2 milhões de marcos alemães) é incompatível com o mercado comum, nos termos do n.° 1 do artigo 87.° do Tratado CE.
[...]
<TI><P>O acórdão recorrido</P></TI>12A título liminar, o Tribunal de Primeira Instancia lembrou, no n.° 91 do acórdão recorrido, que a Directiva 90/684, na redacção dada pela Directiva 92/68, não define o conceito de capacidade e que, consequentemente, a Comissão dispõe de uma certa margem de apreciação na interpretação deste conceito. No entanto, o Tribunal de Primeira Instância assinalou que, mais do que contestar a interpretação da Comissão no âmbito da sua margem de apreciação, a KWW acusa-a principalmente de ter violado, nas decisões impugnadas, o conceito de capacidade que tinha imposto anteriormente nas decisões de autorização.13A este propósito, no n.° 92 do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância considerou dever ter em conta a regra segundo a qual as instituições comunitárias devem respeitar a intangibilidade dos actos que adoptaram a fim de garantir a segurança jurídica dos sujeitos de direito afectados por estes actos.14Para o efeito, o Tribunal de Primeira Instância actuou em duas fases. Num primeiro momento, apreciou o enquadramento jurídico em que se inscrevem as decisões de autorização. Depois, verificou se, nas decisões impugnadas, a Comissão não teria seguido uma interpretação do conceito de limite de capacidade mais restritiva do que a que figurava nas decisões de autorização.15Relativamente à apreciação do enquadramento jurídico em que se inserem as decisões de autorização, os n. os 94 a 96 do acórdão recorrido enunciam que:94No que diz respeito, antes de mais, ao quadro jurídico no qual se inscrevem as decisões de autorização, cabe sublinhar que o objectivo da redução da capacidade definida pelo artigo 10.°-A, n.° 2, alínea c), da Directiva 90/684 (o Governo alemão aceite proceder [...] a uma redução de capacidade real e irreversível igual a 40% líquidos da capacidade existente em 1 de Julho de 1990, que era de 545000 [tbc]), na qual se inscreve o limite de capacidade de 85000 tbc por ano imposto à recorrente [...], é restabelecer uma situação de mercado normal no sector da construção naval e a competitividade dos estaleiros da ex-República Democrática Alemã, ao reduzir os excedentes de capacidade.95Com [e]feito, para fundamentar a inserção do novo artigo 10.°-A na Directiva 90/684, o Conselho declarou, no terceiro considerando da Directiva 92/68, que a situação da concorrência impõe que o sector da construção naval dos territórios [da ex-República Democrática Alemã] contribua de forma significativa para a redução do excesso de capacidade que a nível mundial impede ainda o rápido restabelecimento das condições normais de mercado da indústria da construção naval96O teor da Directiva 90/684 é igualmente revelador do objectivo de eliminação da capacidade estrutural excessiva dos estaleiros na Comunidade Europeia a fim de os tornar mais eficazes e competitivos. Este objectivo deduz-se, designadamente, do artigo 6.° da Directiva 90/684 [...] assim como dos terceiro, sexto, oitavo e nono considerandos da mesma directiva. Segundo o terceiro considerando, apesar de, desde 1989, se ter registado uma melhoria considerável no mercado mundial da construção naval, ainda não foi alcançado um equilíbrio satisfatório entre a oferta e a procura, e [...] os aumentos de preços verificados ainda não são suficientes, no contexto global, para restabelecer neste sector uma situação de mercado normal [...]. Segundo o sexto considerando, [um acordo entre as principais nações do mundo no domínio da construção naval] deve garantir uma concorrência leal a nível internacional entre os estaleiros, mediante uma eliminação equilibrada e equitativa de todos os obstáculos que entravam as condições de concorrência normais [...]. Segundo o oitavo considerando, uma indústria de construção naval competitiva tem um interesse essencial para a Comunidade [...]. Por fim, segundo o nono considerando, uma política de auxílios rigorosa e selectiva para apoiar a tendência actual para produzir embarcações tecnologicamente mais avançadas e garantir condições justas e uniformes de concorrência no interior da Comunidade.
16Relativamente à interpretação das decisões de autorização, os n.os 97 a 104 do acórdão recorrido têm a seguinte redacção:97Impõe-se reconhecer, em seguida, que a redução de excedentes de capacidade, pela introdução de um limite de capacidade, é essencialmente assegurada pela fixação de limitações técnicas, designadas comummente pontos de estrangulamento técnicos Isto resulta claramente das decisões de autorização [...].98Antes de mais, na sua carta de 3 de Março de 1993, que contém a primeira decisão de autorização, a Comissão declarou que, [a]inda que a peritagem independente ordenada pela Comissão tenha demonstrado que a capacidade [do estaleiro naval Warnow Werft] em matéria de construção pouco ultrapassará 85000 tbc — ou seja, a quota-parte concedida ao estaleiro naval, pelo Governo alemão, do total de 327000 tbc concedido aos estaleiros navais leste-alemães —, parece indicada uma vigilância durante o decurso do programa de investimento, a fim de garantir que as capacidades serão efectivamente reduzidas. Esta redução está subordinada ao facto de os investimentos serem realizados segundo os planos e projectos submetidos à sociedade de consultoria. A. Kvaerner confirmou que o estaleiro naval devia ser organizado com as seguintes restrições:A nova zona de corte do aço não será alterada, sob reserva de uma nova máquina de preparação dos bordos (mechanical edge preparation machine, do tipo fresadora).
O número de lugares na cadeia de montagem dos elementos planos de grande porte e na cadeia de montagem dos fundos duplos deve — em conformidade com os projectos a que se refere o relatório da sociedade de consultoria EECI:0001A — ser fixado em oito e seis, respectivamente.
As cadeias de montagem só podem ser alongadas se a superfície correspondente for deduzida da zona de corte para as grandes unidades de 600 toneladas (superunitshop). O inverso pode, também, ser verdadeiro: dito de outra forma, em caso de redução das capacidades da cadeia de montagem para os elementos planos de grande porte ou para os fundos duplos, e, portanto, da superfície que ocupa, a superfície da zona para as grandes unidades poderia ser aumentada nas mesmas proporções.
Os lugares na cadeia de montagem dos perfis (curved panel line, perfis) devem limitar-se a seis, como indicado nos projectos do relatório EECI:0001A da sociedade de consultoria.
O número de lugares na cadeia de montagem para os elementos planos de tamanho pequeno (small panel line) deve ser fixado em três no máximo, como indicado no relatório EECI:0001A da sociedade de consultoria.
Só poderá ser colocada uma única grua com capacidade de 600 toneladas por cima do estaleiro. As gruas de cais (previstas [em número de duas]) são do tipo jib com uma capacidade de elevação de 50 toneladas
99Resulta deste texto que o objectivo que indica, a saber, a redução efectiva das capacidades, devia ser alcançado essencialmente através do respeito de uma série de limitações técnicas relativas às instalações de produção do estaleiro.100A carta da Comissão de 17 de Janeiro de 1994, que contém a segunda decisão de autorização, vai no mesmo sentido. A Comissão nela declara que [o] limite de capacidades depende dos investimentos realizados em conformidade com os planos e com os projectos submetidos ao consultor, designadamente no que respeita à não ultrapassagem do débito máximo de aço de 73000 tbc, assim como em conformidade com as limitações previstas no relatório do consultor O facto de o limite de capacidade de 85000 tbc por ano se basear num conjunto de limitações técnicas precisas é ainda corroborado pela explicação, na mesma carta, segundo a qual em caso de desrespeito dos limites de capacidades, a Comissão será obrigada a exigir o reembolso da totalidade do auxílio e designadamente pelo emprego do plural (limites de capacidades) nesta frase.101Neste contexto, cabe acrescentar que, se a Comissão tivesse realmente querido impor à recorrente, no momento da autorização dos auxílios, um limite máximo anual para a produção efectiva, teria sido suficiente formulá-lo em termos de limite de produção ou precisar que o limite de capacidade remetia, no caso em apreço, para a produção máxima em condições optimizadas. Na falta de tais precisões, não pode acusar-se a recorrente de ter ignorado o limite de capacidade de 85000 tbc por ano, sendo certo que está assente, entre as partes, que respeitou, durante todo o período analisado, o conjunto das limitações técnicas.102Ora, uma precisão do tipo acima evocado não aparece nas decisões de autorização. Designadamente, a interpretação do limite de capacidade expresso em termos de tbc por ano como sendo um limite à produção efectiva não pode ser deduzida das frases seguintes, que constam, respectivamente, nas cartas de 20 de Fevereiro, 18 de Outubro e 11 de Dezembro de 1995 (respectivamente terceira, quarta e quinta decisões de autorização): Além disso, o primeiro relatório de vigilância da produção comunicado à Comissão demonstra que é necessário, também, verificar o respeito das limitações de capacidades quando da planificação da produção e da própria produção [...] Perante os dois relatórios de controlo da produção comunicados à Comissão até agora, mantém-se manifestamente necessária uma vigilância para garantir o respeito da capacidade máxima autorizada no âmbito da produção projectada como [d]a produção efectiva [...] Segundo os relatórios de controlo da produção comunicados à Comissão até agora, mantém-se necessária uma vigilância para garantir o respeito da capacidade máxima no âmbito da produção efectiva e da produção projectada Estas frases significam somente que a recorrente deve, nas fases de planificação e de produção efectiva, respeitar as limitações técnicas de capacidade. Na hipótese, por exemplo, de a recorrente receber duas encomendas que a levassem a produzir mais de 85000 tbc num só ano, é-lhe permitido aceitar e executar estas encomendas neste ano, se tal lhe for possível respeitando todas as limitações técnicas de capacidade impostas (como as enumeradas no n.° 98 supra, relativas, designadamente, ao número de lugares admitido numa cadeia de montagem para perfis e na presença de uma só grua com uma capacidade de 600 toneladas em cima do estaleiro).103Além disso, nas mesmas cartas, certas frases indicam claramente que o respeito do limite de capacidade de 85000 tbc por ano se assemelha ao respeito das limitações técnicas das instalações. Assim, na carta de 20 de Fevereiro de 1995 (terceira decisão de autorização), a Comissão explica que no prosseguimento do plano de investimento, parece indicado vigiar o respeito da limitação de capacidade aplicável à construção naval. Este respeito só é garantido se o plano de investimento submetido à sociedade de consultoria for escrupulosamente respeitado; isto aplica-se designadamente no que respeita ao débito máximo admissível de 73000 toneladas de aço, à instalação de montagem de cascos duplos e às instalações de fabricação de elementos planos. O Governo alemão garantiu que o estaleiro naval respeitaria o limite de capacidade Nas suas cartas de 18 de Outubro e de 11 de Dezembro de 1995 (respectivamente quarta e quinta decisões de autorização), a Comissão observa, em termos quase idênticos, que a instalação de montagem de cascos duplos e a instalação de fabricação de elementos planos de grande porte limitam a capacidade de transformação do aço do estaleiro naval e restringem, pela mesma razão, a capacidade de produção deste estaleiro a 85000 tbc por ano. A Comissão acrescenta nas suas duas cartas que, enquanto durar esta limitação de capacidade, é indispensável que a organização do estaleiro não seja alterada e que os equipamentos opcionaisque ainda não foram instalados correspondam às especificações que o estaleiro submeteu para parecer ao consultor técnico.104Resulta, portanto, de forma coerente, das Directivas 90/684 e 92/68 e das decisões de autorização que, em conformidade com a prática administrativa da Comissão como resulta de outro processo invocado pela recorrente (acórdão Skibsværftsforeningen e o./Comissão, já referido, n.° 177), o limite de capacidade fixado nestas decisões de autorização correspondia à produção realizável em boas condições normais, tendo em conta as instalações disponíveis. A recorrente devia, portanto, quando da aceitação e da execução de encomendas para construção de navios, respeitar as limitações técnicas das suas instalações, limitações que tinham sido calculadas e definidas de modo a que, em boas condições normais, não produzisse mais de 85000 tbc por ano. As decisões de autorização não proibiam contudo a recorrente de produzir, na presença de condições excepcionalmente boas, como as que podem resultar da recepção de encomendas susceptíveis de uma execução mais rápida que a habitual, mais de 85000 tbc por ano, limitando-se a impor o respeito das limitações técnicas mencionadas, designadamente, nas decisões de autorização, como aquelas segundo as quais os lugares na cadeia de montagem dos perfis devem ser limitados ao número de seis e os lugares na cadeia de montagem para os elementos planos de tamanho pequeno devem ser limitados a três.
17Em apoio desta argumentação, e a título complementar, o Tribunal de Primeira Instância mencionou vários acórdãos nos n.os 105 e 106 do acórdão recorrido:105Além disso, já foi verificado pelo Tribunal de Justiça e pelo Tribunal de Primeira Instância que, se é verdade que a capacidade de construção — no caso em apreço de 85000 tbc por ano — constitui pela sua natureza uma capacidade para fins de produção, esta noção não é contudo, em si mesma, idêntica à de produção efectiva (acórdão Alpha Steel/Comissão, já referido, n.° 22; acórdão do Tribunal de Justiça de 11 de Maio de 1983, Klöckner-Werke/Comissão, 311/81 e 30/82, Recueil, p. 1549, n.° 23; acórdão do Tribunal de Primeira Instância de 12 de Maio de 1999, Moccia Irme e o./Comissão, T-164/96 a T-167/96, T-122/97 e T-130/97, Colect., p. II-1477, n.° 138) ou à de produção máxima em condições optimizadas(acórdão Skibsværftsforeningen e o./Comissão, já referido, n.° 174).106Resulta desta jurisprudência que um limite de capacidade pode, como resulta no caso em apreço do teor das decisões de autorização, referir-se à produção realizável em boas condições normais, tendo em conta as instalações disponíveis e não exprimir uma produção efectiva máxima que não pode ser ultrapassada mesmo em caso de condições excepcionalmente boas. A este respeito, a argumentação da Comissão, segundo a qual o limite de capacidade imposto à recorrente, mesmo se se refere à produção realizável em boas condições normais, tendo em conta as instalações disponíveis indica, todavia, a produção efectiva máxima que não pode, em caso algum, ser ultrapassada [...], não é convincente. Com efeito, se o limite de capacidade reflecte a produção realizável em boas condições normais, isto implica por si só que o número indicado para este limite pode ser ultrapassado em períodos com condições optimizadas. Contrariamente ao que afirma a Comissão, esta verificação não é incompatível com objectivo da Directiva 90/684. Com efeito, este objectivo, a saber, a redução de excedentes de capacidade, é atingido através da limitação da capacidade da recorrente ao nível das suas instalações, limitação que garantiu que, em condições normais, as 85000 tbc por ano não serão ultrapassadas.
18Nos n.os 107 a 109 do acórdão recorrido, o Tribunal de Primeira Instância baseou-se em documentos apresentados pela KWW:107Cabe acrescentar, por fim, que vários documentos apresentados pela recorrente corroboram que o limite de capacidade imposto à recorrente trata da produção em boas condições normais, tendo em conta as instalações disponíveis.108Assim, na acta de uma reunião ocorrida em 1 de Junho de 1993 sobre a privatização dos estaleiros na ex-República Democrática Alemã, declara-se o seguinte:The Danish, Italian and UK delegates were expressing their worry that the actual production would exceed the assigned capacity after the investments would be implemented. The Commission was confident that future production would not exceed the agreed capacity limits because of the technical bottlenecks in the investment plans, because of the present and future monitoring of the investment plans together with the contractual capacity limits in the privatisation contracts, because of the German Government's undertaking to respect the limits and because all aid payments are conditional on respect of the capacity limits
(Os delegados dinamarqueses, italianos e britânicos expressaram o seu receio de que a produção efectiva ultrapasse a capacidade autorizada quando os investimentos forem efectuados. Devido aos pontos de estrangulamento técnicosnos planos de investimento, ao controlo presente e futuro dos referidos planos, associado à limitação das capacidades nos contratos de privatização assim como ao compromisso assumido pelo Governo alemão de respeitar estes limites e ao facto de qualquer pagamento estar subordinado ao referido respeito, a Comissão declara-se convencida de que a produção futura não ultrapassará os limites máximos de capacidade acordados.)
Impõe-se verificar que esta discussão entre as delegações dinamarquesa, italiana e britânica, por um lado, e a Comissão, por outro, não teria sentido se o limite de capacidade de 85000 tbc por ano devesse ser compreendido como um limite absoluto à produção efectiva. Com efeito, em tal caso, bastaria à Comissão explicar que o limite de 85000 tbc por ano constituía um limite máximo de produção efectiva e que era, portanto, muito simplesmente, proibido à recorrente produzir além deste limite. A posição adoptada pela Comissão quando desta reunião indica, pelo contrário, que a sua confiança numa produção futura inferior ou igual a 85000 tbc por ano só se baseava no cálculo segundo o qual as limitações técnicas nas instalações da recorrente deveriam, normalmente, impedi-la de produzir por ano uma tonelagem superior.
109Da mesma forma, o relatório da Comissão relativo à supervisão da privatização dos estaleiros na ex-República Democrática Alemã, que está junto à carta de 6 de Maio de 1993 dirigida à Representação Permanente da República Federal Alemã, indica que, para a Comissão, a limitação de capacidade era constituída pelo conjunto das limitações técnicas impostas:[...] as importantes restrições técnicas que constam dos planos de investimento garantem os limites de capacidades fixados para cada estaleiro naval, assim como parece necessário manter a vigilância detalhada quando da realização dos investimentos. Os principais pontos de estrangulamento técnicose condições garantem a limitação da capacidade [...]
19Nos n.os HOellldo acórdão recorrido, o Tribunal concluiu:110Resulta de tudo o exposto que a recorrente demonstrou devidamente que a Comissão cometeu um erro manifesto de apreciação ao equiparar, nas decisões impugnadas e contrariamente ao que tinha feito nas decisões de autorização, a noção de limite de capacidade a um limite de produção efectiva. Sendo certo que a Comissão baseou unicamente as decisões impugnadas no facto de a produção efectiva da recorrente ter sido, em 1997 e depois em 1998, superior a 85000 tbc (v., a este respeito, os considerandos 60 e 108 da Decisão 1999/675 e os considerandos 47 e 84 da Decisão 2000/336), as partes decisorias das referidas decisões estão, na sua totalidade, viciadas pelo erro de apreciação acima verificado.111A este respeito, cabe notar que o simples facto de a produção efectiva ter ultrapassado 85000 tbc por ano constitui o único fundamento das decisões impugnadas. A Comissão não analisou, nem afirmou, que os excedentes ao longo dos anos em causa resultam do desrespeito das condições limitativas impostas pelas decisões de autorização.
20Em consequência, o Tribunal de Primeira Instancia anulou as decisões impugnadas.