C-325/2062020CJ0325EU:C:2021:61100011188CJ

Решение от 15.7.2021 г. — Дело C‑325/20

BEMH и CNCC

<TI><P><HT TYPE="UC">Решение на Съда</HT> (шести състав)</P><P><DATE ISO="20210715">15 юли 2021 година</DATE><NOTE TYPE="FOOTNOTE" NUMBERING="STAR" NOTE.ID="E0001"><P>Език на производството: френски.</P></NOTE></P></TI>Преюдициално запитванеДиректива 2006/123/ЕОЧлен 14, точка 6Свобода на установяванеРазрешение за търговска дейност, издадено от колегиален органОрган, състоящ се по-специално от квалифицирани лица, представляващи икономическата средаЛица, които могат да съставляват или да са представители на оператори, конкуренти на заявителя за разрешениеЗабрана

По дело C‑325/20

с предмет преюдициално запитване, отправено на основание член 267 ДФЕС от Conseil d’État (Държавен съвет, Франция) с акт от 15 юли 2020 г., постъпил в Съда на 22 юли 2020 г., в рамките на производство по дело

BEMH,

Conseil national des centres commerciaux (CNCC)

срещу

Premier ministre,

Ministère de l’Économie, des Finances et de la Relance,

Ministre de la cohésion des territoires et des relations avec les collectivités territoriales,

СЪДЪТ (шести състав),

състоящ се от: L. Bay Larsen, председател на състава, R. Silva de Lapuerta (докладчик), заместник-председател на Съда, и C. Toader, съдия,

генерален адвокат: A. Rantos,

секретар: A. Calot Escobar,

предвид изложеното в писмената фаза на производството,

като има предвид становищата, представени:

за Conseil national des centres commerciaux (CNCC), от E. Piwnica, адвокат,

за френското правителство, от E. de Moustier и N. Vincent, в качеството на представители,

за чешкото правителство, от M. Smolek, J. Vláčil и T. Machovičová, в качеството на представители,

за нидерландското правителство, от K. Bulterman и P. Huurnink, в качеството на представители,

за Европейската комисия, от L. Armati, C. Vrignon и L. Malferrari, в качеството на представители,

предвид решението, взето след изслушване на генералния адвокат, делото да бъде разгледано без представяне на заключение,постанови настоящото<TI><P><HT TYPE="BOLD">Решение</HT></P></TI>1Преюдициалното запитване се отнася до член 14, точка 6 от Директива 2006/123/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно услугите на вътрешния пазар (ОВ L 376, 2006 г., стр. 36; Специално издание на български език, 2007 г., глава 13, том 58, стр. 50).2Запитването е отправено в рамките на три производства, инициирани от BEMH и Conseil national des centres commerciaux (CNCC), отнасящи се по-конкретно до законосъобразността на Décret no 2019‑331, du 17 avril 2019, relatif à la composition et au fonctionnement des commissions départementales d’aménagement commercial et aux demandes d’autorisation d’exploitation commerciale (Декрет № 2019-331 от 17 април 2019 г. относно състава и функционирането на регионалните комисии за търговска инфраструктура и заявленията за разрешение за търговска дейност (JORF от 18 април 2019 г., текст № 11).<TI><P><HT TYPE="BOLD">Правна уредба</HT></P></TI><TI><P><HT TYPE="BOLD"><HT TYPE="ITALIC">Правото на Съюза</HT></HT></P></TI>3Член 14, точка 6 от Директива 2006/123 гласи:

Държавите членки не може да поставят достъпа до или упражняването на дейност по предоставянето на услуга на тяхна територия в зависимост от което и да било от следните условия:

[…]

6.прякото или непряко включване на конкурентни оператори, включително в рамките на консултативни органи, при предоставянето на разрешение или взимането на други решения от компетентните органи, с изключение на професионални институции и сдружения или други организации, в случаите когато действат като компетентни органи; тази забрана не се отнася до консултация с организации като търговски камари или социални партньори по въпроси различни от конкретното разрешително или до консултации с широката общественост.

4По силата на член 15, параграф 3 от тази директива:

Държавите членки удостоверяват, че изискванията, посочени в параграф 2, отговарят на следните условия:

а)недискриминация: изискванията не трябва да дискриминират нито пряко, нито непряко на основата на националност, нито на основание местоположение на адреса на управление по отношение на компаниите;б)необходимост: изискванията трябва да са оправдани от [императивно съображение от общ] интерес;в)пропорционалност: изискванията трябва да са подходящи за постигане на преследваната цел, не трябва да надхвърлят необходимото за нейното постигане и не трябва да е възможно да бъдат заменени с други, по-малко рестриктивни мерки, които постигат същия резултат.

5Съгласно член 16, параграф 1, трета алинея от посочената директива:

Държавите членки не поставят достъпа до или упражняването на дейност по предоставянето на услуга на тяхна територия, в зависимост от изпълнението на всякакви изисквания, които не са съобразени със следните принципи:

а)недискриминация: изискването не може да дискриминира нито пряко, нито непряко на основание националност, а по отношение на юридическите лица, с оглед на държавата членка, в която са установени;б)необходимост: изискването трябва да бъде оправдано по съображения, свързани с обществен[ ред], обществена сигурност, обществено здраве или опазване на околната среда;в)пропорционалност: изискванията трябва да са подходящи за постигане на преследваната цел и не трябва да надхвърлят необходимото за нейното постигане.

<TI><P><HT TYPE="BOLD"><HT TYPE="ITALIC">Френското право</HT></HT></P></TI>6По силата на член L. 710-1 от Code de commerce (Търговски кодекс):В качеството си на междинно държавно учреждение всяка от структурите от мрежата на търговско-промишлените палати изпълнява функцията да представлява интересите на промишлеността, търговията и сектора на услугите пред публичните органи или чуждестранните органи […].7Съгласно член L. 751-1 от този кодекс:Регионалната комисия за търговска инфраструктура се произнася по заявленията за разрешение за търговска дейност, подадени до нея на основание членове L. 752-1, L. 752-3 и L. 752-15.8Декретът от 17 април 2019 г. е приет по-специално за прилагането на член L. 751-2 от посочения кодекс, в редакцията му след измененията, въведени с Loi no 2018‑1021, du 23 novembre 2018, portant évolution du logement, de l’aménagement et du numérique (Закон № 2018-1021 от 23 ноември 2018 г. за развитие на жилищното настаняване, благоустройството и цифровите технологии (JORF от 24 ноември 2018 г., текст № 1) (известен като Законът ELAN).9Посоченият член L. 751-2 предвижда, че регионалната комисия за търговска инфраструктура (РКТИ) се състои по-специално, както следва:

II. В департаментите, различни от Париж […]

3° от три квалифицирани лица, които са представители на икономическата среда: едно, посочено от Chambre de commerce et d’industrie (Търговско-промишлена палата), едно, посочено от Chambre de métiers et de l’artisanat (Занаятчийска камара), и едно, посочено от Chambre d’agriculture (Земеделска камара).

[…]

Комисията изслушва всеки, който може да даде яснота във връзка с нейното решение или становище. Без да участват в гласуването, лицата, посочени от Chambre de commerce et d’industrie и от Chambre de métiers et de l’artisanat, представят положението на икономическата среда в съответната зона, в която се намират потенциалните клиенти, и въздействието на проекта върху тази икономическа среда […].

III.- В Париж […]

3° от две квалифицирани лица, които са представители на икономическата среда: едно, посочено от Chambre de commerce et d’industrie, и едно, посочено от Chambre de métiers et de l’artisanat.

За да получи яснота във връзка с нейното решение или становище, комисията изслушва всеки, чието становище представлява интерес. Без да участват в гласуването, квалифицираните лица, посочени от Chambre de commerce et d’industrie и от Chambre de métiers et de l’artisanat, представят положението на икономическата среда в съответната зона, в която се намират потенциалните клиенти, и въздействието на проекта върху тази икономическа среда.

10В член L. 752-1 от същия кодекс са изброени проектите, за които се изисква разрешение за търговска дейност. Сред тези проекти в точка 1 от тази разпоредба се предвижда: [с]ъздаването на магазин за търговия на дребно с търговска площ над 1000 квадратни метра вследствие на ново строителство или преобразуване на съществуващ недвижим имот.11Съгласно член L. 5-1, втора алинея от Code de l’artisanat (Кодекс за занаятите):Мрежата от занаятчийски камари допринася за икономическото развитие на предприятията, вписани в регистъра на занаятите, както и за териториалното развитие, като изпълнява в полза на икономическите оператори и в сътрудничество със съществуващите структури всяка задача от общ интерес в полза на занаятчийския сектор […].<TI><P><HT TYPE="BOLD">Фактите по спора и преюдициалният въпрос</HT></P></TI>12РКТИ е колегиален орган, който се произнася по-специално по заявленията за разрешение за търговска дейност относно проекти за създаване или разширяване на магазини за търговия на дребно или на търговски комплекси с търговска площ над 1000 m2.13В жалбите си по главното производство BEMH, което е проектантско бюро, специализирано в областта на търговско градоустройство, и CNCC считат, че разпоредбите на френското право, определящи състава на РКТИ, са несъвместими с член 49 ДФЕС и с член 14, точка 6 от Директива 2006/123.14В това отношение запитващата юрисдикция отбелязва, че съгласно член L.751-2 от Code de commerce РКТИ се състоят по-конкретно от квалифицирани лица, които са представители на икономическата среда, посочени от Chambre de commerce et d’industrie, от Chambre de métiers et de l’artisanat и от Chambre d’agriculture. Подобен състав би бил несъвместим с изискванията по член 14, точка 6 от Директива 2006/123, доколкото последната разпоредба предвижда, че държавите членки не могат да поставят достъпа до или упражняването на дейност по предоставянето на услуга в зависимост от прякото или непряко включване на конкурентни оператори при издаването на разрешения.15Запитващата юрисдикция уточнява, че съгласно член L.751-2 от Code de commerce тези лица само представят положението на икономическата среда в съответната зона, в която се намират потенциалните клиенти, и въздействието на проекта върху тази икономическа среда, без да вземат участие в гласуването по заявлението за разрешение.16При тези обстоятелства Conseil d’État (Франция) решава да спре производството и да постави на Съда следния преюдициален въпрос:

[Трябва ли] член 14, точка 6 от Директива [2006/123] да се тълкува в смисъл, че позволява в рамките на колегиален орган, компетентен да дава становище относно издаването на разрешение за търговска дейност, да има квалифицирано лице, което е представител на икономическата среда и чиято роля се свежда до представяне на положението на икономическата среда в съответната зона, в която се намират потенциалните клиенти, и въздействието на проекта върху тази икономическа среда, без да взема участие в гласуването по заявлението за разрешение?.

<TI><P><HT TYPE="BOLD">По преюдициалния въпрос</HT></P></TI>17С въпроса си запитващата юрисдикция иска по същество да се установи дали член 14, точка 6 от Директива 2006/123 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, която предвижда, че в рамките на колегиален орган, компетентен да дава становище относно издаването на разрешение за търговска дейност, присъстват квалифицирани лица, които са представители на икономическата среда в съответната зона, в която се намират потенциалните клиенти, и не вземат участие в гласуването по заявлението за разрешение, а само представят положението в тази икономическата среда и въздействието на съответния проект върху нея.18За да се отговори на преюдициалния въпрос, следва да се тълкува член 14, точка 6 от Директива 2006/123, като се вземат предвид не само текстът на тази разпоредба, но и контекстът, в който тя се вписва, и целите, преследвани от правната уредба, от която тя е част (вж. в този смисъл решение от 6 октомври 2020 г., Jobcenter Krefeld, C‑181/19, EU:C:2020:794, т. 61 и цитираната съдебна практика).19От текста на член 14, точка 6 от Директива 2006/123 е видно, че държавите членки не могат да поставят достъпа до или упражняването на дейност по предоставянето на услуга на тяхна територия в зависимост от прякото или непрякото включване на конкурентни оператори, включително в рамките на консултативни органи, при издаването на разрешение или взимането на други решения от компетентните органи. Тази разпоредба предвижда две изключения, а именно, от една страна, включването на професионални институции и сдружения или други организации, в случаите, когато действат като компетентни органи, и от друга страна, консултацията с организации като търговски камари. Последното изключение обаче не се прилага в случаите, когато тези органи се включват по въпроси относно индивидуални заявления за разрешение.20Така от текста на член 14, точка 6 от Директива 2006/123 следва, че предвидената в него забрана е формулирана широко и може да обхваща всяко включване извън това на професионални институции и сдружения или други организации, в случаите, когато действат като компетентни органи както пряко, така и непряко, включително в рамките на консултативни органи, на оператори, които са конкуренти на заявителя за разрешение за търговска дейност, когато става въпрос за издаване на такова разрешение.21Що се отнася до контекста, в който се вписва член 14, точка 6 от Директива 2006/123, следва да се припомни, че преди влизането в сила на Директива 2006/123 Съдът се е произнесъл по съвместимостта с разпоредбите на Договора за ЕС, посветени на свободата на установяване, на национална правна уредба, предвиждаща присъствието на конкуренти на заявителя за разрешение за търговска дейност в рамките на колегиални органи, компетентни да издават такова разрешение.22Така в точка 39 от решение от 15 януари 2002 г., Комисия/Италия (C‑439/99, EU:C:2002:14), Съдът е приел, че разпоредби на италианското право, които поставят организирането на панаири от включването, макар и само с консултативна цел, на организации, съставени от оператори, които извършват тази дейност и вече присъстват на съответната територия, или на организации, представляващи тези оператори, за целите на признаването и одобряването на организиращото панаира образувание, съставляват ограничение на свободата на установяване или на свободното предоставяне на услуги.23Освен това в решение от 24 март 2011 г., Комисия/Испания (C‑400/08, EU:C:2011:172, т. 110 и 111), при разглеждането на въпроса дали е налице евентуална обосновка за нарушаването на свободата на установяване вследствие на разглежданата национална правна уредба, Съдът се е произнесъл, че със създаването на комисия, състояща се по-специално от представители на търговския сектор, която има за задача да изготви доклад, преди приемането на решение, с което се издава или се отказва издаването на разрешение, не може да се постигнат целите, свързани с териториалното и селищно устройство, опазването на околната среда и защитата на потребителите. Всъщност единственият представен в тази комисия секторен интерес е този на присъстващите на пазара местни търговци, а оттук и този на потенциалните конкуренти на заявителя за разрешение за търговска дейност.24Що се отнася до тълкуването на член 14, точка 6 от Директива 2006/123 с оглед на нейните цели, следва да се отбележи, че според съображение 12 от тази директива тя има за цел създаването на правна рамка, която да осигури свободата на установяване и свободата на движението на услуги между държавите членки. Влиянието върху процеса на вземане на решения обаче, упражняван от конкуренти на заявителя за разрешение за търговска дейност, макар те да не участват в гласуването по заявлението за разрешение, може да затрудни или да направи по-малко привлекателно упражняването на тези основни свободи. Всъщност тези конкуренти биха могли да се опитат да забавят приемането на необходимите решения, да насърчат приемането на прекомерни ограничения или да получат важна информация с оглед на конкуренцията.25Така от буквалното, контекстуалното и телеологическото тълкуване на член 14, точка 6 от Директива 2006/123 следва, че предвидената в тази разпоредба забрана се отнася както до потенциалните конкуренти на заявителя за разрешение за търговска дейност, така и до конкурентните на това лице — оператори или представителите на такива конкуренти, които, макар да не участват пряко в гласуването по заявлението за разрешение, са част от компетентния в това отношение колегиален орган и на това основание участват в процеса на приемане на това разрешение за търговска дейност.26Освен това следва да се отбележи, че противно на други разпоредби от Директива 2006/123, изискванията, изброени в член 14 от тази директива, не могат да бъдат обосновани (вж. в този смисъл решение от 16 юни 2015 г., Rina Services и др., C‑593/13, EU:C:2015:399, т. 28).27Всъщност да се приеме, че забранените изисквания по член 14 от Директива 2006/123 могат да бъдат обосновани въз основа на първичното право, би лишило тази разпоредба от полезното ѝ действие, което в крайна сметка би поставило под въпрос целевата хармонизация, която се извършва с нея (вж. в този смисъл решение от 16 юни 2015 г., Rina Services и др., C‑593/13, EU:C:2015:399, т. 37).28Следователно забраната, предвидена в член 14, точка 6 от Директива 2006/123, не допуска по-специално решението за издаване на разрешение за търговска дейност да се взема, след като квалифицираните лица, които са представители на икономическата среда в съответната зона, в която се намират потенциалните клиенти, представят положението в тази икономическа среда, и въздействието на съответния проект върху нея.29По-конкретно, доколкото тези лица биха могли да участват, най-малкото непряко, в процедурата по издаване на разрешение за търговска дейност, тяхното поведение може да се квалифицира като включване при предоставянето на разрешение по смисъла на член 14, точка 6 от Директива 2006/123.30Освен това следва да се приеме, че квалифицираните лица, които са представители на икономическата среда в съответната зона, в която се намират потенциалните клиенти, биха могли да олицетворяват по-специално проявлението на интересите на настоящи или потенциални конкуренти на заявителя за разрешение за търговска дейност, доколкото последните участват при посочването на тези лица, което запитващата юрисдикция следва да провери.31При тези обстоятелства е видно, че посочените лица могат да съставляват най-малкото представители на настоящи или потенциални конкуренти на заявителя за разрешение за търговска дейност, и следователно възложената им роля в процедурата по издаване на разрешение може да попадне в обхвата на понятието пряко или непряко включване на конкурентни оператори по смисъла на член 14, точка 6 от Директива 2006/123.32С оглед на всички изложени по-горе съображения на поставения въпрос следва да се отговори, че член 14, точка 6 от Директива 2006/123 трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, която предвижда, че в рамките на колегиален орган, компетентен да дава становище относно издаването на разрешение за търговска дейност, присъстват квалифицирани лица, които са представители на икономическата среда в съответната зона, в която се намират потенциалните клиенти, дори когато тези лица не вземат участие в гласуването по заявлението за разрешение, а само представят положението в тази икономическата среда и въздействието на съответния проект върху нея, доколкото настоящите или потенциалните конкуренти на заявителя участват при посочването на същите лица.<TI><P><HT TYPE="BOLD">По съдебните разноски</HT></P></TI>33С оглед на обстоятелството, че за страните по главното производство настоящото дело представлява отклонение от обичайния ход на производството пред запитващата юрисдикция, последната следва да се произнесе по съдебните разноски. Разходите, направени за представяне на становища пред Съда, различни от тези на посочените страни, не подлежат на възстановяване.По изложените съображения Съдът (шести състав) реши:

Член 14, точка 6 от Директива 2006/123/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 12 декември 2006 година относно услугите на вътрешния пазар трябва да се тълкува в смисъл, че не допуска национална правна уредба, която предвижда, че в рамките на колегиален орган, компетентен да дава становище относно издаването на разрешение за търговска дейност, присъстват квалифицирани лица, които са представители на икономическата среда в съответната зона, в която се намират потенциалните клиенти, дори когато тези лица не вземат участие в гласуването по заявлението за разрешение, а само представят положението в тази икономическа среда и въздействието на съответния проект върху нея, доколкото настоящите или потенциалните конкуренти на заявителя участват при посочването на същите лица.

Подписи