I.

Úvod

1.

Může unijní normotvůrce v legislativních aktech, které přijímá, odkazovat na mezinárodní normy vypracované soukromou organizací (v projednávaném případě normy ISO ( 2 )), aniž by obsah těchto norem vyhlásil v Úředním věstníku Evropské unie a aniž by občanům Evropské unie zajistil přímý a bezplatný přístup k tomuto obsahu s tím, že tyto normy jsou přístupné u této organizace po zaplacení poplatku za autorská práva, která si tato organizace nárokuje?

2.

Taková je v podstatě jedna z otázek položených rechtbank Rotterdam (soud v Rotterdamu, Nizozemsko), na které má Soudní dvůr v projednávané věci odpovědět.

3.

Žádost o rozhodnutí o předběžné otázce byla předložena v rámci sporu mezi Stichting Rookpreventie Jeugd (Nadace pro prevenci užívání tabáku u mládeže, Nizozemsko, dále jen „Stichting“) a dalších 15 entit (dále jen společně „žalobci v původním řízení“) na straně jedné a Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport (Státní tajemník pro veřejné zdraví, sociální péči a sport, Nizozemsko, dále jen „staatssecretaris“) na straně druhé.

4.

V této souvislosti se předkládající soud snaží konkrétněji zjistit, zda podmínky přístupu k obsahu norem ISO uvedených v čl. 4 odst. 1 směrnice 2014/40/EU ( 3 ), který stanoví metodu měření emisí dehtu, nikotinu a oxidu uhelnatého z cigaret s filtrem, jsou v souladu s požadavky na vyhlašování stanovenými v čl. 297 odst. 1 třetím pododstavci SFEU ( 4 ) a se zásadou transparentnosti, která mimo jiné tvoří podklad tohoto ustanovení.

5.

Na závěr svého výkladu navrhnu, aby Soudní dvůr rozhodl, že čl. 297 odst. 1 třetí pododstavec SFEU nevyžaduje, aby byl obsah dotčených norem ISO v Úředním věstníku vyhlášen. Mimoto uvedu důvody, proč se domnívám, že podmínky přístupu k obsahu těchto norem nejsou v rozporu s obecnými zásadami, jejichž výrazem je toto ustanovení.

II.

Právní rámec

A.

Nařízení (ES) č. 1049/2001

6.

Článek 12 nařízení (ES) č. 1049/2001 ( 5 ) stanoví:

7.

Článek 4 odst. 2 tohoto nařízení stanoví:

–

obchodních zájmů fyzické nebo právnické osoby, včetně duševního vlastnictví,

–

[…]“

B.

Nařízení (EU) č. 1025/2012

8.

Článek 6 odst. 1 nařízení (EU) č. 1025/2012 ( 6 ) stanoví:

9.

Článek 10 odst. 6 tohoto nařízení stanoví:

C.

Směrnice 2014/40

10.

Bod 11 odůvodnění směrnice 2014/40 uvádí:

11.

Článek 3 odst. 1 této směrnice stanoví:

12.

Článek 4 odst. 1 uvedené směrnice stanoví:

III.

Spor v původním řízení, předběžná otázka a řízení před Soudním dvorem

13.

Dopisy ze dne 31. července a 2. srpna 2018 požádali žalobci v původním řízení Nederlandse Voedsel- en Warenautoriteit (Nizozemský úřad pro kontrolu potravin a spotřebního zboží, Nizozemsko, dále jen „NVWA“), aby zajistil, že u cigaret s filtrem nabízených spotřebitelům v Nizozemsku, jsou-li užívány v souladu se svým předpokládaným účelem, budou dodrženy maximální úrovně emisí dehtu, nikotinu a oxidu uhelnatého stanovené v čl. 3 odst. 1 směrnice 2014/40, a případně aby přijal donucovací opatření za tím účelem, aby byly výrobky, které tyto požadavky porušují, staženy z trhu ( 7 ).

14.

Rozhodnutím ze dne 20. září 2018 zamítl NVWA žádost o donucovací opatření jednoho z žalobců v původním řízení, a to Stichting, jejímž účelem je prevence užívání tabáku u mládeže. Stichting spolu s ostatními žalobci v původním řízení podali proti tomuto rozhodnutí ke staatssecretaris správní stížnost.

15.

Dne 31. ledna 2019 zamítl staatssecretaris stížnost Stichting jako neopodstatněnou a stížnost ostatních žalobců v původním řízení odmítl jako nepřípustnou.

16.

Žalobci v původním řízení podali proti tomuto naposledy uvedenému rozhodnutí žalobu k předkládajícímu soudu. Vereniging Nederlandse Sigaretten- en Kerftabakfabrikanten (Nizozemské sdružení výrobců cigaret a tabáku, Nizozemsko, dále jen „VSK“) požádalo, aby bylo v původním řízení uznáno za třetí stranu. Této žádosti bylo vyhověno.

17.

V rámci tohoto řízení Stichting v podstatě tvrdí, že metoda měření obsahu dehtu, nikotinu a oxidu uhelnatého v cigaretách s filtrem, uvedená v čl. 4 odst. 1 směrnice 2014/40, není závazná. Podle Stichting by tyto emise měly být měřeny zejména s ohledem na stanovené užití těchto výrobků, a konkrétně na to, že prsty a rty kuřáků částečně zakrývají mikroperforace provedené ve filtru cigaret. V důsledku toho jsou uvedené emise ve skutečnosti vyšší, než je touto metodou možné určit ( 8 ). Za těchto okolností je třeba použít jinou metodu, která více chrání zdraví spotřebitelů ( 9 ).

18.

Staatssecretaris, k němuž se přidává i VSK, s touto argumentací nesouhlasí a tvrdí, že čl. 4 odst. 1 směrnice 2014/40 má závaznou povahu. Vnitrostátní orgány se tedy nemohou z vlastního rozhodnutí od metody předepsané tímto ustanovením odchýlit. Rozhodnutí, zda se toto ustanovení změní nebo nikoli, přísluší každopádně unijnímu normotvůrci.

19.

S ohledem na tyto argumenty se předkládající soud snaží předně zjistit, zda skutečnost, že normy ISO, podle nichž se emise dehtu, nikotinu a oxidu uhelnatého z cigaret s filtrem měří, nejsou vyhlášeny v Úředním věstníku a jsou přístupné u ISO pouze za úplatu, je slučitelná zejména s režimem vyhlašování stanoveným v čl. 297 odst. 1 třetím pododstavci SFEU a dále se zásadou transparentnosti.

20.

Zadruhé si klade otázku týkající se závazností metody měření úrovní emisí stanovené v čl. 4 odst. 1 směrnice 2014/40 a dále platnosti tohoto ustanovení z hlediska cílů téže směrnice a dalších nadřazených právních norem ( 10 ).

21.

Za těchto okolností se rechtbank Rotterdam (soud v Rotterdamu) rozhodnutím ze dne 20. března 2020, došlým Soudnímu dvoru dne 24. března 2020, rozhodl přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru zejména následující předběžnou otázku ( 11 ):

22.

Stichting, VSK, nizozemská vláda, Evropský parlament, Rada Evropské unie a Evropská komise předložily Soudnímu dvoru písemná vyjádření. V projednávané věci se nekonalo jednání k přednesu řečí. Účastníci řízení a zúčastnění nicméně písemně odpověděli na otázky položené Soudním dvorem dne 9. února 2021.

IV.

Analýza

A.

Úvodní poznámky

23.

V souladu s žádostí Soudního dvora se toto stanovisko zaměří na první předběžnou otázku.

24.

Touto otázkou, která se dělí na dvě části, žádá předkládající soud jednak o to, aby Soudní dvůr upřesnil, zda čl. 297 odst. 1 třetí pododstavec SFEU vyžaduje vyhlášení norem ISO uvedených v čl. 4 odst. 1 směrnice 2014/40 v Úředním věstníku, a jednak o to, aby Soudní dvůr rozhodl, zda jsou podmínky přístupu k obsahu těchto norem (které kromě toho, že nejsou vyhlášeny v Úředním věstníku, dává ISO k dispozici veřejnosti pouze za úplatu, aniž by unijní orgány zpřístupnily jejich obsah přímo a bezplatně) slučitelné se zásadou transparentnosti.

25.

Úvodem chci zdůraznit, že jelikož Soudnímu dvoru byla v projednávané věci položena otázka, která se v konečném důsledku týká přístupnosti obsahu práva, a tedy možnosti občanů se s právem seznámit, musí být podle mého názoru východiskem pro odpověď na tuto otázku evidentně to, že v demokratické společnosti musí mít každý občan volný přístup k obsahu práva. Jde o jeden ze základů právního státu ( 12 ).

26.

Tato zásada volného přístupu k obsahu zákona musí být podle mého názoru zaručena přinejmenším ze dvou důvodů. První důvod vychází z úsloví, že „neznalost zákona neomlouvá“, které s sebou nutně nese, že zákon nelze vůči jednotlivcům uplatňovat dříve, než mají možnost se s ním seznámit. Druhý důvod vyplývá z toho, že je nutné, aby občané v širokém smyslu slova měli možnost nahlížet do všech předpisů přijatých orgány veřejné moci, které řídí život ve společnosti, aby mohli zajistit jejich dodržování ( 13 ) a účinně vykonávali práva, která jim jsou v demokratické společnosti přiznána ( 14 ). V tom ostatně spočívá samotná podstata postupu žalobců v původním řízení: svou žalobou k předkládajícímu soudu se tyto entity, jejichž společným účelem je prevence užívání a závislosti na tabáku, právě snaží poukázat na to, že čl. 4 odst. 1 směrnice 2014/40 stanoví metodu měření, která podle jejich názoru zdraví spotřebitelů nechrání dostatečně.

27.

Plyne z této zásady, že normy ISO, na které se odkazuje v legislativním aktu Unie, jako je v projednávaném případě směrnice 2014/40 ( 15 ), musejí být vyhlášeny v Úředním věstníku nebo, přinejmenším, že orgány Unie jsou povinny zajistit, aby byl jejich obsah přímo a bezplatně zpřístupněn veřejnosti?

28.

V tomto ohledu musím nejprve upřesnit, že žádné ustanovení unijního práva se specificky nezabývá požadavky na zveřejnění, kterým musí vyhovět mezinárodní normy, jako jsou dotčené normy ISO, pokud na ně takový legislativní akt odkazuje. Článek 10 odst. 6 nařízení č. 1025/2012, který obsahuje konkrétní povinnosti, pokud jde o zveřejňování harmonizovaných norem ( 16 ), se konkrétně nevztahuje na normy ISO. V této souvislosti je podle mého názoru důležité mít na paměti, že tato žádost o rozhodnutí o předběžné otázce se netýká otázky, zda vyhlášení jiných technických norem, ať už vnitrostátních, harmonizovaných nebo evropských ( 17 ), v Úředním věstníku musí být úplné, či nikoli a zda jejich obsah musí být volně přístupný veřejnosti. V projednávané věci jde výhradně o otázku mezinárodních norem, přesněji norem ISO vypracovaných soukromou organizací, jejíž financování pochází zejména z prodeje norem, jejichž je autorkou ( 18 ).

29.

Jak zdůrazním v další části svého výkladu, odpověď na první předběžnou otázku závisí podle mého názoru na způsobu, jakým legislativní akt Unie, který odkazuje na normy ISO, takové normy užívá.

30.

V tomto ohledu je podle mého mínění relevantních vícero prvků. Projednávaná věc mě povede k tomu, abych zdůraznil tři. Zaprvé jsou dotčené normy nezbytné k seznámení se se „základními požadavky“ legislativního aktu, který na ně odkazuje, nebo mají ve vztahu k těmto požadavkům technickou a vedlejší povahu? Zadruhé je účelem těchto norem ukládat povinnosti podnikům, jejichž výrobky nebo činnosti jsou uvedenými normami dotčeny? Zatřetí v případě, že tytéž normy mají technickou a vedlejší povahu a jejich účelem není ukládat povinnosti takovým podnikům, z čehož plyne (jak vysvětlím v oddílu B tohoto stanoviska), že nemusejí být vyhlášeny v Úředním věstníku podle čl. 297 odst. 1 třetího pododstavce SFEU, je skutečnost, že unijní orgány nestanoví velkorysejší podmínky přístupu, než jsou ty, které již stanovila ISO, nepřiměřenou překážkou tomu, aby se s nimi mohla seznámit veřejnost, a tím i překážkou obecným zásadám, které tvoří podklad posledně uvedeného ustanovení (oddíl C)?

31.

Dodávám, že důležitost naposledy uvedeného prvku je podle mého názoru menší, je-li jasné, že se normy ISO, na které legislativní akt odkazuje, podobají určité formě kodifikace technických znalostí odborníky a pro odborníky ( 19 ). Naproti tomu čím se norma více přibližuje k oblasti, v níž se mohou občané pokoušet uplatnit práva, která jim jsou přiznána v demokratické společnosti (jako například v projednávaném případě oblasti zdraví a ochrany spotřebitelů), tím více je třeba tento prvek zohlednit, a tím více je třeba se zabývat otázkou, zda obsah normy musí být volně přístupný veřejnosti.

B.

K vyhlašování podle čl. 297 odst. 1 třetího pododstavce SFEU (první část první otázky)

32.

Připomínám, že čl. 297 odst. 1 SFEU v rámci svého třetího pododstavce vyžaduje, aby byly legislativní akty vyhlášeny v Úředním věstníku.

33.

V projednávaném případě je podle mého názoru třeba zkoumat dva případy. Buď lze dotčené normy ISO považovat samy o sobě za „legislativní akty“ a v takovém případě je jasné, že na základě tohoto ustanovení je nezbytné úplné vyhlášení jejich obsahu (oddíl 1), nebo tyto normy nelze považovat za normy, které by odpovídaly této definici, a je tedy třeba si klást otázku, zda je podle uvedeného ustanovení přesto vyžadováno vyhlášení jejich obsahu potud, pokud představují „prvky“ legislativního aktu (a to směrnice 2014/40) (oddíl 2).

1.

Dotčené normy ISO nejsou samy o sobě „legislativními akty“

34.

Pojem „legislativní akty“ je vymezen v čl. 289 odst. 3 SFEU tak, že zahrnuje „[p]rávní akty přijaté legislativním postupem“. Soudní dvůr rozhodl, že v souladu s tímto ustanovením lze právní akt kvalifikovat jako unijní „legislativní akt“ pouze tehdy, že byl přijat na základě ustanovení Smluv, které buď výslovně odkazuje na řádný legislativní postup uvedený v čl. 289 odst. 1 a článku 294 SFEU, nebo na zvláštní legislativní postup popsaný v čl. 289 odst. 2 SFEU ( 20 ).

35.

V projednávaném případě se všichni účastníci a zúčastnění v tomto řízení, s výjimkou žalobců v původním řízení, domnívají, že normy ISO, na které odkazuje čl. 4 odst. 1 směrnice 2014/40, nelze považovat za akty, které by samy o sobě byly „legislativními akty“.

36.

Tento názor bez obtíží sdílím.

37.

Je totiž zřejmé, že tyto normy – které, jak správně připomněla Komise, byly vypracovány soukromou organizací, a to ISO ( 21 ) – nepodléhaly řádnému ani zvláštnímu legislativnímu postupu v pravém slova smyslu, tj. postupu směřujícímu specificky k jejich přijetí unijním normotvůrcem na základě ustanovení Smluv.

38.

Ani okolnost, že uvedené normy si poté, co byly přijaty ISO, v průběhu legislativního postupu vedoucího k přijetí směrnice 2014/40 vybral unijní normotvůrce k měření úrovní emisí cigaret s filtrem a k ověření, že tyto emise zůstávají pod horními hranicemi stanovenými v čl. 3 odst. 1 této směrnice, neumožňuje podle mého názoru učinit závěr, že byly samy o sobě tímto postupem „přijaty“ jako „legislativní akty“. Jediným účelem tohoto postupu bylo totiž přijetí uvedené směrnice.

39.

Vzhledem k těmto okolnostem a jelikož z výše uvedených ustanovení Smlouvy o FEU jasně plyne, že autoři Smlouvy se rozhodli pro formální přístup ( 22 ), na jehož základě jsou „legislativní akty“ jako takové kvalifikovány pouze v případě, že byly přijaty řádným legislativním postupem nebo zvláštním legislativním postupem, se mi jeví jako jasné, že dotčené normy ISO nelze považovat za akty, které by samy o sobě do této kategorie aktů náležely ( 23 ).

2.

Dotčené normy ISO jsou „prvky“ legislativního aktu, jehož úplné vyhlášení v Úředním věstníku se však nevyžaduje

40.

Z předchozího pododdílu plyne, že v kontextu projednávané věci lze za akt odpovídající definici „legislativního aktu“ ve smyslu čl. 289 odst. 3 SFEU považovat pouze směrnici 2014/40, která v Úředním věstníku vyhlášena byla. Normy ISO, na které odkazuje čl. 4 odst. 1 této směrnice, jsou, převezmu-li výraz použitý nizozemskou vládou, nanejvýš „prvky“ tohoto legislativního aktu,.

41.

Musejí být tyto prvky podle čl. 297 odst. 1 třetího pododstavce SFEU vyhlášeny v plném znění v Úředním věstníku? Podle mého názoru nikoli.

42.

V tomto ohledu poznamenávám, že ve svém stanovisku ve věci Heinrich ( 24 ), která se týkala případu, kdy v Úředním věstníku nebyla vyhlášena příloha nařízení ( 25 ), zdůraznila generální advokátka Sharpston, že nevyhlášení takové přílohy znamená „[v]yhlášení pouhého rámce bez veškerého věcného obsahu“ a je „vadným a nedostatečným vyhlášením“, které nesplňuje požadavky čl. 297 odst. 2 SFEU (o vyhlašování nelegislativních aktů přijatých ve formě nařízení, směrnic a rozhodnutí).

43.

S touto analýzou, která se mi jeví jako použitelná na režim vyhlašování legislativních aktů stanovený v čl. 297 odst. 1 třetím pododstavci SFEU, souhlasím. Podle mého názoru by naposledy uvedené ustanovení pozbylo smysl, kdyby se v Úředním věstníku musel vyhlašovat pouze rámec formalizující přijetí takového aktu, a nikoli jeho celá „podstata“.

44.

Jak vysvětlím dále, uvedené ustanovení však podle mého názoru nevyžaduje vyhlášení v Úředním věstníku v případech, v nichž jsou jako v projednávané věci „prvky“, na něž se odkazuje v jednom nebo vícero ustanoveních legislativního aktu, normy ISO, které odpovídají pouhým upřesněním technické a vedlejší povahy oproti „základním požadavkům“ tohoto aktu (první kritérium) a jejich účelem není ukládat povinnosti podnikům, jejichž výrobky nebo činnosti jsou takovými normami dotčeny (druhé kritérium).

a)

Dotčené normy ISO mají oproti „základním požadavkům“ obsaženým v čl. 3 odst. 1 směrnice 2014/40 technickou a vedlejší povahu (první kritérium)

45.

„Základními požadavky“ rozumím pravidla, která se v unijním legislativním aktu, jehož účelem je vymezit předběžné podmínky pro uvedení výrobků do oběhu na vnitřním trhu (jako jsou v projednávaném případě cigarety s filtrem), vztahují právě k těmto podmínkám a spolu s tím odrážejí jádro politické volby, kterou normotvůrce učinil za účelem naplnění svých cílů ( 26 ).

46.

S ohledem na tuto definici mám za to, že otázka, zda normy ISO, na které se odkazuje v takovém legislativním aktu, musejí být vyhlášeny v Úředním věstníku, či nikoliv závisí na způsobu, jakým s těmito „základními požadavky“ souvisejí a blíží se tak „podstatě“ aktu. Konkrétně je podle mého názoru třeba odlišit situaci, kdy mají takové normy oproti těmto základním požadavkům technickou a vedlejší povahu, od situace, kdy jsou tyto normy nezbytné k určení jejich působnosti nebo k pochopení jejich obsahu.

47.

V projednávaném případě zaprvé konstatuji, že účelem norem ISO, na které se odkazuje v čl. 4 odst. 1 směrnice 2014/40, je na technické úrovni podrobně vymezit metodu, na jejímž základě se měří emise dehtu, nikotinu a oxidu uhelnatého u cigaret s filtrem.

48.

Ze vztahu mezi tímto ustanovením a čl. 3 odst. 1 uvedené směrnice zadruhé vyplývá, že zatímco se tyto normy týkají pouze metody měření používané k ověření dodržování maximálních úrovní emisí stanovených v naposledy uvedeném ustanovení, tyto úrovně odrážejí jádro politické volby, kterou učinil normotvůrce Unie za účelem naplnění jejích cílů ochrany spotřebitelů, a zejména ochrany zdraví ( 27 ). K tomu přistupuje skutečnost, že jednak cigarety s filtrem, na které se vztahuje směrnice 2014/40, nesmějí být uvedeny na trh, jsou-li tyto úrovně překročeny (jinak řečeno, tytéž úrovně jsou předběžnou podmínkou pro uvedení těchto výrobků na trh), a jednak že s těmito úrovněmi, které jsou výslovně kvantifikovány v čl. 3 odst. 1 této směrnice ( 28 ), se může seznámit každý občan Unie nezávisle na těchto normách.

49.

Z těchto okolností vyvozuji, že v kontextu uplatňování směrnice 2014/40 je podle mého názoru třeba za „základní požadavky“ považovat nikoli dotčené normy ISO, nýbrž maximální úrovně emisí obsažené v čl. 3 odst. 1 uvedené směrnice. Normy ISO, na které se odkazuje v čl. 4 odst. 1 téže směrnice, mají nadto ve vztahu k takovým požadavkům vedlejší povahu.

50.

Dále vysvětlím, že tento závěr je podpořen tím, že tytéž normy neukládají výrobcům a dovozcům cigaret s filtrem žádné povinnosti (druhé kritérium).

b)

Účelem dotčených norem ISO není ukládat povinnosti podnikům, jejichž výrobky jsou těmito normami dotčeny (druhé kritérium)

51.

Pokud jde o druhé kritérium, je důležité připomenout, že „normami“ jsou v širokém slova smyslu v rámci Unie definovány „technick[é] specifikace přijat[é] uznávaným normalizačním orgánem […], jej[ichž] dodržování není povinné“ ( 29 ). Normy tedy obecně nemají ukládat povinnosti podnikům, jejichž výrobků se tyto normy týkají.

52.

S ohledem na předchozí oddíl však uznávám, že za předpokladu, že by unijní normotvůrce užil normy ISO za účelem stanovení povinností pro tyto podniky, měly by být takové normy v zásadě připojeny ke kategorii „základních požadavků“ ( 30 ) a být tudíž vyhlášeny v Úředním věstníku ( 31 ). Jejich dodržování by se totiž stalo předběžnou podmínkou pro uvedení dotčených výrobků do oběhu na vnitřním trhu ( 32 ).

53.

V projednávaném případě mám za to, že účelem norem ISO uvedených v čl. 4 odst. 1 směrnice 2014/40 není ukládat povinnosti výrobcům a dovozcům cigaret s filtrem.

54.

Je pravda, že podle mého názoru unijní normotvůrce tím, že přijal naposledy uvedené ustanovení, neuvažoval o tom ( 33 ), že by emise z cigaret s filtrem mohly být laboratořemi, pověřenými v souladu se čl. 4 odst. 2 této směrnice dohledem nad těmito emisemi, měřeny na základě jiné metody, než je metoda stanovená dotčenými normami ISO.

55.

I když uznávám tuto závaznost ve vztahu ke kontrolním laboratořím ( 34 ), mám však za to, že jedinou skutečnou povinností, kterou v projednávaném případě mají výrobci a dovozci cigaret s filtrem, je, aby tyto emise dodržovaly maximální úrovně emisí stanovené v čl. 3 odst. 1 uvedené směrnice. Tito dovozci a výrobci nejsou sami o sobě povinni použít metodu měření, která je stanovena normami ISO uvedenými v čl. 4 odst. 1 téže směrnice.

56.

Mimoto jelikož se soulad uvedených výrobků musí vždy posuzovat pouze ve vztahu k těmto maximálním úrovním emisí, jeví se mi, že se tito dovozci a výrobci mohou i bez znalosti obsahu dotčených norem ISO ujistit, že tyto horní hranice budou dodrženy, a tedy uvést výrobky, které jsou v souladu s těmito základními požadavky, na trh.

57.

S ohledem na výše uvedené mám za to, že účelem těchto norem není ukládat povinnosti výrobcům a dovozcům cigaret s filtrem, což potvrzuje jejich technickou a vedlejší povahu ve vztahu k „základním požadavkům“, které jsou stanoveny v čl. 3 odst. 1 směrnice 2014/40 a vztahují se na uvedené osoby.

c)

Dílčí závěry

58.

Zkoumání obou kritérií uvedených v bodě 44 tohoto stanoviska mě vede k závěru, že na normy ISO, na které se odkazuje v čl. 4 odst. 1 směrnice 2014/40, se nevztahuje pravidlo o vyhlašování, které je stanoveno v čl. 297 odst. 1 třetím pododstavci SFEU. Ve vztahu k maximálním úrovním emisí stanoveným v čl. 3 odst. 1 této směrnice, které představují „základní požadavky“ tohoto aktu, jsou totiž tyto normy nadále technickými a vedlejšími prvky, které podle mého názoru nemusejí být vyhlášeny v Úředním věstníku.

59.

Dodávám, že splňují-li tyto normy obě tato kritéria, jsou podle mého názoru unijním normotvůrcem užity způsobem, který se v konečném důsledku blíží způsobu stanovenému pro harmonizované normy přijaté na základě směrnic „nového přístupu“ ( 35 ), u nichž měl normotvůrce za to, že stačí vyhlášení odkazů na tyto normy v Úředním věstníku.

60.

V tomto ohledu upřesňuji, že v rozsudku James Elliott Construction ( 36 ), který se týkal takové harmonizované normy ( 37 ), Soudní dvůr poté, co zmínil, že právní účinky takové normy jsou podmíněny předchozím vyhlášením odkazů na ni v Úředním věstníku, uvedl, že má pravomoc vykládat její obsah v rámci řízení o předběžné otázce. Nikterak nezohlednil okolnost, že obsah harmonizovaných norem není v úplném znění vyhlášen v Úředním věstníku.

61.

V tomto ohledu poznamenávám, že Soudní dvůr neopomene, a to ani v rámci řízení o předběžné otázce, zpochybnit premisy ohledně výkladu práva Unie, které se mu zdají být pochybné ( 38 ). V projednávaném případě tak však neučinil, a to i když nesplnění příslušných požadavků na vyhlášení by se přímo dotklo možnosti, aby tato norma vyvolávala právní účinky ( 39 ).

62.

S ohledem na všechny tyto úvahy mám za to, že na první část první předběžné otázky je třeba odpovědět tak, že nevyhlášení úplného znění obsahu norem ISO, na které se odkazuje v čl. 4 odst. 1 směrnice 2014/40, v Úředním věstníku neporušuje čl. 297 odst. 1 třetí pododstavec SFEU.

C.

K obecným zásadám, které tvoří podklad čl. 297 odst. 1 třetího pododstavce SFEU (druhá část první otázky)

63.

Druhou částí své první předběžné otázky se předkládající soud snaží zjistit, zda jsou podmínky přístupu k obsahu dotčených norem ISO v souladu se zásadou transparentnosti, která mimo jiné tvoří podklad čl. 297 odst. 1 třetího pododstavce SFEU.

64.

Má analýza této problematiky bude uspořádána následovně. V první části upřesním, co je třeba rozumět zásadou transparentnosti, na niž ve své otázce předkládající soud odkazuje. Vysvětlím, že podle mého názoru předkládající soud ve skutečnosti odkazuje na zásadu volného přístupu k obsahu zákona, jejíž význam jsem připomněl již v bodě 25 tohoto stanoviska. Ve druhé části uvedu, že otázku, kterou je třeba si v této fázi položit, je ta, zda orgány Unie musejí stanovit velkorysejší podmínky přístupu, než jsou ty, které již stanoví ISO (která vyžaduje zaplacení poplatku od osob, které chtějí získat přístup k obsahu norem, které ISO vypracovává), tj. zajistit, aby tyto normy byly přímo a bezplatně dostupné všem. Zdůrazním, že odpověď na tuto otázku závisí na tom, zda jsou podmínky přístupu k obsahu těchto norem jednak odůvodněné, a jednak, zda nejsou nepřiměřenou překážkou tomu, aby se s těmito normami mohla seznámit veřejnost.

1.

K relevanci zásady transparentnosti

65.

Pojem „transparentnost“ není v ustanoveních Smluv doslovně uveden. Autoři Smluv si v čl. 1 druhém pododstavci SEU, který odkazuje na rozhodnutí přijímaná co nejotevřeněji a co nejblíže občanům, a v čl. 15 odst. 1 SFEU, který stanoví, že „[s] cílem podpořit řádnou správu věcí veřejných a zajistit účast občanské společnosti“ jednají orgány, instituce a jiné subjekty Unie co nejotevřeněji, zvolili výraz „zásada otevřenosti“.

66.

Soudní dvůr vyložil zásadu otevřenosti v tom smyslu, že tato zásada je v uvedených ustanoveních vyjádřena obecně a je konkretizována zejména „právem na přístup“ k dokumentům, které je zakotveno v čl. 15 odst. 3 SFEU, v článku 42 Listiny a v nařízení č. 1049/2001 ( 40 ).

67.

Průhlednost [transparentnost] je podle bodu 2 odůvodnění tohoto nařízení spojena s právem na přístup k dokumentům ( 41 ). Toto právo podle mého chápání netvoří podklad, nýbrž doplňuje povinnost vyhlašování, která je již stanovena v článku 297 SFEU, tím, že zavazuje orgány k tomu, aby veřejnosti zpřístupňovaly ty kategorie dokumentů, které nespadají do působnosti posledně uvedeného ustanovení ( 42 ).

68.

V této souvislosti tedy transparentnost podle mého názoru odkazuje spíše na možnost občanů kontrolovat veškeré informace, které tvořily základ legislativního aktu ( 43 ), než na možnost mít přístup k obsahu samotného legislativního aktu a k „prvkům“ tohoto aktu, což je jádro problematiky, o kterou v projednávané věci jde.

69.

S ohledem na výše uvedené se podle mého názoru předkládající soud druhou částí své první předběžné otázky snaží ve skutečnosti dotázat se Soudního dvora nikoli na zásadu transparentnosti, nýbrž na zásadu volného přístupu k obsahu zákona. Podle mého názoru je jasné, že tato zásada – která sice není zakotvena ve zněních Smluv nebo v Listině, nýbrž která nastupuje jako základ zásady právního státu zakotvené v článku 2 SEU – tvoří podklad čl. 297 odst. 1 třetího pododstavce SFEU. Jaký silnější a konkrétnější projev uvedené zásady by bylo totiž možné nalézt než povinnost vyhlásit obsah zákona?

70.

Podle mého mínění nezavazuje-li toto ustanovení k vyhlášení prvků, na které odkazují ustanovení legislativního aktu (jako jsou v projednávaném případě normy ISO, na které se odkazuje v čl. 4 odst. 1 směrnice 2014/40), v Úředním věstníku, vyžaduje tatáž zásada, aby orgány Unie zaručily nejširší možný přístup k těmto prvkům pro všechny občany. Jakékoli omezení možnosti občanů svobodně se s ním seznámit musí být tedy jednak odůvodněno a jednak nesmí být této možnosti nepřiměřeně na překážku.

71.

Jak jsem uvedl v bodě 26 tohoto stanoviska, jsou dva důvody, pro které zásada volného přístupu k obsahu zákona existuje. Jednak je logickým následkem zásady právní jistoty, která vyžaduje, aby právní normy byly jasné, přesné a s předvídatelnými účinky, tak aby se dotčené osoby mohly orientovat v právních situacích a vztazích, které vyplývají z unijního právního řádu ( 44 ). Dále pak tím, že občanům zaručuje volný přístup k obsahu zákona, tj. ke všem předpisům přijatým orgány veřejné moci, kterými se řídí život ve společnosti, jim umožňuje, aby vykonávali svá demokratická práva. Nikdo by nemohl zpochybnit zákon a usilovat o jeho změnu, kdyby nebylo možné se s ním seznámit.

72.

Projednávaná věc se dotýká tohoto druhého rozměru zásady volného přístupu k obsahu zákona. Vyvstává totiž právě v kontextu, kdy se entity, které byly jasně seznámeny s obsahem norem ISO, na které odkazuje čl. 4 odst. 1 směrnice 2014/40, staví proti metodě, kterou tyto normy stanoví za účelem dosažení stažení výrobků, které považují za nesouladné, a v konečném důsledku se snaží zpochybnit rozhodnutí unijního normotvůrce vycházet z uvedených norem.

73.

V následujícím pododdílu vysvětlím důvody, proč mám za to, že v projednávané věci jsou podmínky přístupu k obsahu norem ISO, na které se odkazuje v čl. 4 odst. 1 směrnice 2014/40, a konkrétně to, že orgány Unie nestanoví velkorysejší podmínky přístupu pro veřejnost v širokém smyslu, než jaké již stanoví ISO, odůvodněné a nejsou nepřiměřenou překážkou pro to, aby se s nimi veřejnost mohla seznámit.

2.

Podmínky přístupu k obsahu dotčených norem ISO nejsou v rozporu se zásadou volného přístupu k obsahu zákona

a)

K odůvodnění

74.

V projednávaném případě je placený přístup k obsahu dotčených norem ISO odůvodněn tím, že tyto normy byly vypracovány soukromou organizací (ISO), jejíž financování pochází mimo jiné z prodeje norem, které vypracovává. Řádné fungování této organizace vychází z toho, aby tato organizace mohla dosáhnout návratnosti svých investic, a to zejména s ohledem na skutečnost, že uvedené normy svou složitostí a technickou povahou vyžadují významné nasazení osobních a hmotných zdrojů ISO. Mimoto pokud si tato organizace nárokuje autorská práva k normám, které přijímá, znamenalo by jejich přímé a bezplatné zpřístupnění obcházení existence takových práv.

75.

Možnost tyto normy prodávat je rovněž důležitá pro členy ISO (tj. národní normalizační orgány), poněvadž si ponechávají významnou část zisků z těchto prodejů ( 45 ).

76.

Vzhledem k těmto okolnostem je zřejmé, že bezplatnost norem, která by vyplynula z případné povinnosti unijních orgánů stanovit přímý přístup veřejnosti k nim, by měla za následek zmenšení ( 46 ) investic těchto normalizačních orgánů do výzkumu a vývoje norem.

77.

V tomto ohledu je podle mého názoru přitom nesporné, že normy ISO zaujímají v normativním prostředí Unie důležité místo, a to zejména proto, že na jejich základě je vypracováno mnoho evropských norem ( 47 ) a že Evropský výbor pro normalizaci (CEN) a ISO uzavřely dohodu ( 48 ) o technické spolupráci, která dává normám ISO v podstatě přednost před evropskými normami ( 49 ). Používání mezinárodních norem, a zejména norem ISO je nezbytné rovněž s ohledem na Dohodu o technických překážkách obchodu (TBT) ( 50 ), jejímiž stranami jsou všichni členové Světové obchodní organizace (WTO), a to včetně Evropské unie.

78.

K tomu přistupuje skutečnost, že normalizace je v širším smyslu normotvůrcem vnímána jako strategický nástroj ( 51 ) umožňující podporovat právní předpisy a politiky Unie ( 52 ).

79.

I když jsou totiž normy tradičně prezentovány jako forma kodifikace znalostí odborníky a pro odborníky ( 53 ), jsou podstatné pro rozvoj vnitřního trhu. Uznává se, že mají také rostoucí význam pro mezinárodní obchod ( 54 ). Kromě jejich značných ekonomických přínosů (zejména v oblasti konkurenceschopnosti podniků ( 55 ) a usnadnění obchodu ( 56 )) jsou všudypřítomné v každodenním životě ( 57 ) a dále v mnoha oblastech veřejné politiky ( 58 ).

80.

Vzhledem k těmto úvahám mám za to, že skutečnost, že unijní orgány nestanoví velkorysejší podmínky přístupu k obsahu norem ISO, než jaké stanoví ISO (a některé vnitrostátní normalizační orgány), je odůvodněna jednak potřebou této organizace a těchto orgánů financovat vypracování svých norem a svých činnosti a jednak významem těchto norem pro unijní právní předpisy. Zbývá mi však ještě prozkoumat, zda zátěž, kterou tyto poplatky představují pro občana, není nepřiměřeným zásahem do jeho možnosti seznámit se s tímto obsahem.

b)

K neexistenci nepřiměřené překážky tomu, aby veřejnost mohla získat přístup k obsahu dotčených norem ISO

81.

V tomto ohledu předně připomínám, že každý občan Unie může získat přístup k obsahu norem vypracovaných ISO. Jediná překážka pro tento přístup je peněžního rázu, poněvadž poskytnutí tohoto obsahu touto organizací podléhá podmínce, že bude uhrazena platba za přístupová práva, kterou tato organizace stanoví.

82.

Dále je podle mého názoru nutné zdůraznit zejména tyto skutečnosti.

83.

Zaprvé zátěž, která spočívá na občanu, musí být vyvážena oproti zájmu unijního normotvůrce mít k dispozici efektivní a účinný systém normalizace, který nejenže poskytuje pružnou a transparentní platformu, nýbrž je rovněž finančně únosný ( 59 ).

84.

V tomto ohledu upřesňuji, že to, že normy jsou vypracovávány soukromými entitami (jako je ISO), má své výhody, o které se unijní normotvůrce rozhodl opřít svou legislativní techniku, když na tyto normy odkazuje v nařízeních a směrnicích. Patří mezi ně jejich vysoká odbornost, schopnost rychle se přizpůsobit novým technickým výzvám a flexibilita jejich postupů, která umožňuje zejména účast soukromých činitelů ( 60 ).

85.

Tuto zátěž je zadruhé třeba vyvážit oproti zájmu odborníků na tom, aby se unijní normotvůrce nezřekl používání těchto norem kvůli tomu, že jsou placené. K tomuto bodu Komise zdůraznila, že jelikož je běžnou praxí, aby byli činitelé relevantního trhu zastoupeni v normalizačních orgánech ( 61 ), je i v jejich zájmu, aby právní předpisy EU užívaly normy vypracované těmito soukromými entitami a nedefinovaly tyto technické specifikace samy.

86.

Zájmy odborníků jsou však ve věci, jako je ta, o kterou jde v původním řízení, podle mého názoru méně důležité, dotýkají-li se dotčené normy oblastí, v nichž, jak jsem zdůraznil v bodě 31 tohoto stanoviska, se občané mohou o to více snažit uplatnit svá práva, konkrétněji oblastí ochrany zdraví a spotřebitele. V tomto případě musejí podle mého názoru unijní orgány zejména zajistit, aby občané měli co nejširší možný přístup k obsahu těchto norem.

87.

Zatřetí a v tomto ohledu dodávám, že ačkoli zejména z čl. 6 odst. 1 nařízení č. 1025/2012 plyne, že unijní normotvůrce neuvažoval o tom, že by přístup k normám (v širokém smyslu) měl být z úřední povinnosti bezplatný, nic to nemění na tom, že vnitrostátní normalizační orgány mají podle tohoto ustanovení povinnost podporovat a usnadňovat tento přístup malým a středním podnikům (MSP) ( 62 ). Uvedené ustanovení tak již samo o sobě odráží hledání spravedlivé rovnováhy mezi snahou učinit uvedený přístup co nejjednodušším a uznáním skutečnosti, že úplatnost norem zůstává zásadní složkou unijního normalizačního systému.

88.

Ačkoli tyto povinnosti nebyly výslovně rozšířeny tak, aby usnadňovaly přístup veřejnosti v širokém smyslu, v praxi tomu tak podle mého názoru může být ( 63 ). Konkrétně skutečnost, že obsah norem ISO, na které odkazuje čl. 4 odst. 1 směrnice 2014/40, je u ISO přístupný pouze za úplatu, neznamená, že se s ním nelze bezplatně seznámit jinými způsoby.

89.

V této otázce Parlament a VSK správně připomínají, že nizozemský normalizační orgán umožňuje v projednávaném případě bezplatně nahlédnout do obsahu dotčených norem ISO ( 64 ). Takovou možnost předpokládají i další národní normalizační orgány ( 65 ).

90.

Začtvrté a naposledy částky, které musí zaplatit občané Unie ( 66 ), kteří chtějí získat přístup k obsahu těchto norem a požádají o něj ISO nebo národní normalizační orgány, se mi každopádně nejeví jako nadměrné ( 67 ).

91.

Ve světle všech výše uvedených úvah mám za to, že zásada volného přístupu k obsahu zákona nevyžaduje ani absolutní záruku přímého a bezplatného přístupu k normám ISO, na které se odkazuje v čl. 4 odst. 1 směrnice 2014/40, ani jejich vyhlášení v Úředním věstníku. Podmínky přístupu k těmto normám nejsou nepřiměřenou překážkou tomu, aby se s nimi veřejnost mohla seznámit, a odrážejí spravedlivou rovnováhu mezi požadavky plynoucími z této zásady na straně jedné a různými dotčenými zájmy na straně druhé.

92.

Závěrem dodávám, že politika bezplatného nahlížení, uplatňovaná nizozemským normalizačním orgánem (z níž vyplývá, že za předpokladu, že o to požádali, se žalobci v původním řízení mohli s obsahem těchto norem seznámit bezplatně) ( 68 ), je podle mého názoru naprosto chvályhodná ( 69 ), a to tím spíše že vnitrostátním normalizačním orgánům neodnímá možnost prodávat normy ISO tomu, kdo si je chce stáhnout nebo získat jejich kopii. Podle mého názoru by se tato politika měla co nejvíce rozšířit, případně by měla být podpořena unijním normotvůrcem prostřednictvím formálního rozhodnutí, jehož cílem by bylo doplnit záruky stanovené v čl. 6 odst. 1 nařízení č. 1025/2012.

V.

Závěry

93.

S ohledem na všechny výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr na první předběžnou otázku položenou rechtbank Rotterdam (soud v Rotterdamu, Nizozemsko) odpověděl takto: