C‑77/1162011CC0077EU:C:2013:3300001111414

CONCLUSIE VAN ADV.-GEN. BOT – ZAAK C‑77/11

RAAD / PARLEMENT

<TI><P><HT TYPE="UC">Conclusie van advocaat-generaal</HT></P><P><HT TYPE="UC">Y. Bot</HT></P><P>van <DATE ISO="20130528">28 mei 2013</DATE><NOTE NUMBERING="ARAB" TYPE="FOOTNOTE" NUMBERING.CONTINUED="YES" NOTE.ID="E0001"><P>Oorspronkelijke taal: Frans.</P></NOTE></P></TI><STI><P><HT TYPE="BOLD">Zaak C‑77/11</HT></P><P><HT TYPE="BOLD">Raad van de Europese Unie</HT></P><P><HT TYPE="BOLD">tegen</HT></P><P><HT TYPE="BOLD">Europees Parlement</HT></P></STI>Beroep tot nietigverklaringHandeling van de voorzitter van het Europees Parlement betreffende begroting van de Europese Unie voor begrotingsjaar 2011Niet-overeenstemming van die handeling met nieuwe, door VWEU ingevoerde begrotingsprocedureNiet-inachtneming van institutioneel evenwichtInbreuk op attributiebeginsel en op beginsel van loyale samenwerkingSchending van wezenlijke vormvoorschriftenTijdelijke handhaving van gevolgen van begroting<TI><NP><NO.P><HT TYPE="BOLD">I –</HT></NO.P><TXT><HT TYPE="BOLD">Inleiding</HT></TXT></NP></TI>1.In de onderhavige zaak zijn de Raad van de Europese Unie en het Europees Parlement het oneens over de wijze waarop de procedure tot vaststelling van de algemene begroting van de Europese Unie voor begrotingsjaar 2011 is gevoerd. Deze procedure is voor het eerst volledig volgens artikel 314 VWEU verlopen.2.Met zijn beroep verzoekt de Raad het Hof om nietigverklaring van de handeling van de voorzitter van het Parlement houdende constatering dat de algemene begroting van de Europese Unie voor begrotingsjaar 2011 definitief is vastgesteld.

PB 2011, L 68, blz. I/1.

 De Raad stelt primair dat zijn uit artikel 314 VWEU voortvloeiende voorrechten zijn geschonden voor zover de vaststelling van de begroting 2011, anders dan dat artikel voorschrijft, niet heeft geresulteerd in een wetgevingshandeling van het Parlement en de Raad die door deze beide instellingen is ondertekend. Hij stelt tevens dat het institutionele evenwicht niet in acht is genomen en dat inbreuk is gemaakt op het attributiebeginsel en op het beginsel van loyale samenwerking tussen de instellingen. Subsidiair betoogt hij dat de wezenlijke vormvoorschriften zijn geschonden.3.In de onderhavige conclusie zet ik uiteen waarom de procedure tot vaststelling van de begroting van de Unie voor het jaar 2011 mijns inziens wel degelijk op de door artikel 314 VWEU voorgeschreven wijze is verlopen. Meer bepaald zal ik het Hof in overweging geven om de verschillende argumenten af te wijzen die de Raad aanvoert ten bewijze dat er, behalve de handeling van de voorzitter van het Parlement houdende constatering dat de begroting definitief is vastgesteld, een door het Parlement en de Raad vastgestelde en door deze beide instellingen ondertekende wetgevingshandeling nodig is die de vaststelling van de begroting door diezelfde instellingen formaliseert.<TI><NP><NO.P><HT TYPE="BOLD">II –</HT></NO.P><TXT><HT TYPE="BOLD">Toepasselijke bepalingen</HT></TXT></NP></TI>4.Volgens artikel 13, lid 2, VEU [handelt] [i]edere instelling [...] binnen de grenzen van de bevoegdheden die haar in de Verdragen zijn toegedeeld en volgens de daarin bepaalde procedures, voorwaarden en doelstellingen. De instellingen werken loyaal samen.5.Artikel 14, lid 1, VEU bepaalt dat [h]et Europees Parlement [...] samen met de Raad de wetgevingstaak en de begrotingstaak [uitoefent]. Parallel daaraan heet het in artikel 16, lid 1, VEU dat [d]e Raad [...] samen met het Europees Parlement de wetgevingstaak en de begrotingstaak [uitoefent].6.Overeenkomstig artikel 288, eerste alinea, VWEU stellen de instellingen verordeningen, richtlijnen, besluiten, aanbevelingen en adviezen vast[, teneinde de bevoegdheden van de Unie te kunnen uitoefenen].7.Volgens artikel 289, lid 2, VWEU [bestaat] [i]n de bij de Verdragen bepaalde specifieke gevallen [...] een bijzondere wetgevingsprocedure in de vaststelling van een verordening, een richtlijn of een besluit door het Europees Parlement met deelname van de Raad, of door de Raad met deelname van het Europees Parlement. Lid 3 van dit artikel preciseert dat [d]e volgens een wetgevingsprocedure vastgestelde rechtshandelingen [...] wetgevingshandelingen [vormen].8.Luidens artikel 296, eerste alinea, VWEU [maken de instellingen,] [w]anneer de Verdragen niet bepalen welk soort van handeling moet worden vastgesteld, [...] zelf per afzonderlijk geval een keuze, met inachtneming van de toepasselijke procedures en van het evenredigheidsbeginsel. In de derde alinea van dit artikel wordt gepreciseerd dat [i]ndien bij het Europees Parlement en de Raad een ontwerp van wetgevingshandeling is ingediend, [...] zij geen handelingen vast[stellen] waarin de op het betrokken gebied toepasselijke wetgevingsprocedure niet voorziet.9.Artikel 297, lid 1, VWEU bepaalt:

Wetgevingshandelingen die volgens de gewone wetgevingsprocedure zijn vastgesteld, worden door de voorzitter van het Europees Parlement en door de voorzitter van de Raad ondertekend.De volgens een bijzondere wetgevingsprocedure vastgestelde wetgevingshandelingen worden ondertekend door de voorzitter van de instelling waardoor zij zijn vastgesteld.[...]

10.Artikel 314 VWEU beschrijft het verloop van de begrotingsprocedure. In het onderhavige beroep zijn meer bepaald de eerste alinea en lid 9 van dat artikel in geding.11.Artikel 314, eerste alinea, VWEU bepaalt:

De jaarlijkse begroting van de Unie wordt door het Europees Parlement en de Raad volgens een bijzondere wetgevingsprocedure vastgesteld overeenkomstig de volgende bepalingen[.]

12.Artikel 314, lid 9, VWEU luidt:

Wanneer de in dit artikel omschreven procedure is afgesloten, constateert de voorzitter van het Europees Parlement dat de begroting definitief is vastgesteld.

<TI><NP><NO.P><HT TYPE="BOLD">III –</HT></NO.P><TXT><HT TYPE="BOLD">Voorgeschiedenis van het geding</HT></TXT></NP></TI>13.In het kader van tussen de Raad en het Parlement tijdens de procedure tot vaststelling van de begroting 2010 gevoerde besprekingen over de strekking van de wijzigingen die door het Verdrag van Lissabon zijn aangebracht in het verloop van de begrotingsprocedure, heeft de voorzitter van de Raad op 12 november 2010 een brief gestuurd aan de voorzitter van het Parlement waarin hij in herinnering bracht dat de handeling tot vaststelling van de jaarlijkse begroting van de Unie na de inwerkingtreding van dat Verdrag zowel door de voorzitter van de Raad als door de voorzitter van het Parlement moet worden ondertekend, aangezien die handeling door deze beide instellingen samen wordt vastgesteld. De betrokken handeling moet worden onderscheiden van de handeling waarbij de voorzitter van het Parlement overeenkomstig artikel 314, lid 9, VWEU constateert dat de begroting definitief is vastgesteld.14.Op 10 december 2010 heeft de Raad zijn standpunt over de nieuwe ontwerpbegroting van de Unie voor 2011 vastgesteld. Aan dat standpunt was een ontwerpbesluit van het Parlement en de Raad tot vaststelling van de algemene begroting van de Europese Unie voor begrotingsjaar 2011 gehecht. Dit ontwerpbesluit bevatte één enkel artikel, bepalende dat die begroting was vastgesteld overeenkomstig de bijlage bij dat besluit en door de voorzitter van elk van beide instellingen moest worden ondertekend.15.Op 14 december 2010 heeft de voorzitter van het Parlement de brief van de voorzitter van de Raad van 12 november 2010 beantwoord. Hij heeft hem met name erop gewezen dat het Verdrag van Lissabon volgens hem niets had veranderd aan het feit dat het de voorzitter van het Parlement is die verklaart dat de begroting definitief is vastgesteld en zodoende de begroting ondertekent. De voorzitter van het Parlement heeft de voorzitter van de Raad dus te kennen gegeven zich niet te kunnen vinden in diens standpunt dat de begroting van de Unie door de voorzitters van beide instellingen moet worden ondertekend.16.Op de plenaire vergadering van 15 december 2010 heeft het Parlement het standpunt van de Raad zonder amendementen goedgekeurd. Nadat het Parlement aldus had gestemd, heeft de fungerende voorzitter van de Raad verklaard: Zojuist heeft het Parlement het standpunt van de Raad over de ontwerpbegroting 2011 dus zonder amendementen goedgekeurd. De Raad en ikzelf zijn uiteraard verheugd over deze onderling bereikte overeenstemming over de begroting 2011. Dezelfde dag heeft de voorzitter van het Parlement de handeling ondertekend houdende constatering dat de overeenkomstig artikel 314 VWEU ingeleide procedure was afgesloten en dat de algemene begroting van de Unie voor begrotingsjaar 2011 definitief was vastgesteld.17.Eveneens op 15 december 2010 heeft de voorzitter van de Raad een brief gericht aan de voorzitter van het Parlement waarin hij zijn tevredenheid uitte over het feit dat het Parlement de ontwerpbegroting 2011 had goedgekeurd en waarin hij in herinnering riep dat de begroting volgens het VWEU door het Parlement en de Raad wordt vastgesteld. Bij die brief voegde hij bijgevolg een ontwerpbesluit van het Europees Parlement en de Raad tot vaststelling van de algemene begroting van de Europese Unie voor begrotingsjaar 2011 dat door hem was ondertekend en dat ook door de voorzitter van het Parlement moest worden ondertekend. Aan dit verzoek is echter geen gevolg gegeven.18.Om deze reden heeft de Raad het onderhavige beroep ingesteld tot nietigverklaring van de handeling waarbij de voorzitter van het Parlement op 15 december 2010 heeft geconstateerd dat de overeenkomstig artikel 314 VWEU ingeleide procedure was afgesloten en dat de algemene begroting van de Europese Unie voor begrotingsjaar 2011 definitief was vastgesteld.19.Bij beschikking van de president van het Hof van 29 juni 2011 is het Koninkrijk Spanje toegelaten tot interventie aan de zijde van de Raad.<TI><NP><NO.P><HT TYPE="BOLD">IV –</HT></NO.P><TXT><HT TYPE="BOLD">Beroep</HT></TXT></NP></TI><TI><NP><NO.P>A –</NO.P><TXT><HT TYPE="ITALIC">De twee conflicterende stellingen</HT></TXT></NP></TI>20.Dat de Raad en het Parlement elk een andere stelling verdedigen, komt hoofdzakelijk doordat zij van mening verschillen over de wijze waarop twee bepalingen van artikel 314 VWEU, meer bepaald de eerste alinea en lid 9 ervan, onderling moeten worden verzoend.21.Met een beroep op artikel 314, eerste alinea, VWEU, gelezen in samenhang met meerdere andere Verdragsbepalingen, betoogt de Raad dat de begroting slechts kan worden vastgesteld indien het Parlement en de Raad samen een wetgevingshandeling vaststellen die door de voorzitter van elk van beide instellingen wordt ondertekend. De in artikel 314, lid 9, VWEU bedoelde handeling van de voorzitter van het Parlement houdende constatering dat de begroting definitief is vastgesteld, kan niet op één lijn worden gesteld met een handeling tot vaststelling van de begroting. Eerstgenoemde handeling is slechts een declaratoire handeling die door de voorzitter van het Parlement wordt verricht nadat de twee instellingen de wetgevingshandeling tot vaststelling van de begroting hebben ondertekend.22.Het Parlement refereert daarentegen aan voornoemd artikel 314, lid 9, alsook aan de uitlegging die het Hof heeft gegeven van de op dit punt in wezen identieke bepaling van het EG-Verdrag, ten betoge dat overeenstemming tussen de twee instellingen weliswaar wel degelijk noodzakelijk is, maar dat artikel 314 VWEU niet verlangt dat deze overeenstemming wordt geformaliseerd bij wege van een wetgevingshandeling van het Parlement en de Raad. Alleen de handeling van de voorzitter van het Parlement overeenkomstig artikel 314, lid 9, VWEU, die hij verricht na te hebben geverifieerd of de procedure volgens de regels is verlopen, kan bevestigen dat de begroting definitief is vastgesteld en daar rechtsgevolgen aan verlenen.23.Hierna ga ik nader in op de argumenten die de Raad en het Parlement ter onderbouwing van hun zienswijze aanvoeren.<TI><NP><NO.P>1.</NO.P><TXT>Argumenten van de Raad</TXT></NP></TI>24.De Raad voert vier middelen aan tot staving van zijn beroep: schending van artikel 314 VWEU, gelezen in samenhang met meerdere andere Verdragsbepalingen, doordat een wetgevingshandeling van het Parlement en de Raad ontbreekt die door beide instellingen is ondertekend; niet-inachtneming van het door dit artikel tot stand gebrachte institutionele evenwicht; inbreuk op het attributiebeginsel en op het beginsel van loyale samenwerking tussen de instellingen, zoals deze beginselen in artikel 13, lid 2, VEU zijn neergelegd, alsook, subsidiair, schending van wezenlijke vormvoorschriften. Aangezien de argumenten tot staving van elk van deze middelen grotendeels overeenkomen, is het mijns inziens wenselijk – om niet in herhaling te vervallen – ze binnen één en hetzelfde kader uiteen te zetten. Bij mijn beoordeling zal ik op dezelfde wijze te werk gaan, zodat de evaluatie van de juistheid van die argumenten niet kunstmatig wordt opgesplitst.25.Volgens de Raad moeten de jaarlijkse begroting van de Unie en de gewijzigde begrotingen thans worden vastgesteld bij een gemeenschappelijke wetgevingshandeling van de twee instellingen die de begroting hebben opgesteld. Deze handeling dient overeenkomstig artikel 297, lid 1, tweede alinea, VWEU te worden ondertekend door de voorzitter van elk van deze instellingen. Aangezien de actoren in de bijzondere wetgevingsprocedure van artikel 314 VWEU volgens de bewoordingen van dit artikel zowel het Parlement als de Raad zijn, dient de handeling tot vaststelling van de begroting te worden ondertekend door de voorzitters van beide instellingen.26.Bijgevolg is de handeling tot vaststelling van de begroting 2011 onrechtmatig, aangezien die een atypische niet-wetgevingshandeling vormt die, in strijd met de artikelen 314 VWEU, 288 VWEU, 289, leden 2 en 3, VWEU, 296, eerste en derde alinea, VWEU, en 297, lid 1, tweede alinea, VWEU alsook met artikel 13, lid 2, VEU, alleen door de voorzitter van het Parlement is vastgesteld en ondertekend.27.Volgens de Raad verlangt artikel 314 VWEU dat er een wetgevingshandeling wordt vastgesteld en kan een dergelijke handeling enkel de vorm aannemen van een verordening, een richtlijn of een besluit, zoals in artikel 289, lid 2, VWEU is bepaald. Het Verdrag van Lissabon voorziet niet in uitzonderingen wat de rechtsvorm betreft waarin een handeling aan het einde van de bijzondere wetgevingsprocedure haar beslag krijgt en verzet zich tegen de vaststelling van een wetgevingshandeling sui generis of van een handeling sui generis tout court. Overigens volgt uit artikel 289, lid 3, VWEU dat de bijzondere wetgevingsprocedure van artikel 314 VWEU moet resulteren in de vaststelling van een wetgevingshandeling.28.Volgens de Raad blijkt uit artikel 314, eerste alinea, VWEU, en meer bepaald uit het gebruik, in het Frans, van het werkwoord établissent in het meervoud, dat de bijzondere wetgevingsprocedure van dit artikel verschilt van de overige bijzondere wetgevingsprocedures waarin het VWEU voorziet, voor zover daarin twee hoofdactoren optreden. Geen van beide actoren heeft voorrang op de andere. De Raad noemt de gelijkenissen en de bijzonderheden van deze procedure ten opzichte van de gewone wetgevingsprocedure, en kwalificeert de procedure van artikel 314 VWEU als vereenvoudigde medebeslissingsprocedure.29.De verwarring tussen de handeling waarbij de voorzitter van het Parlement constateert dat de begroting definitief is vastgesteld en de wetgevingshandeling tot vaststelling van de begroting belet de Raad de hem bij het Verdrag verleende voorrechten uit te oefenen en leidt dus tot schending van artikel 314 VWEU. De Raad erkent dat het overeenkomstig artikel 314, lid 9, VWEU aan de voorzitter van het Parlement toekomt te constateren dat de begroting definitief is vastgesteld, maar een dergelijke constatering of verklaring is volgens hem niet hetzelfde als de vaststelling van de begroting.30.Volgens de Raad vormt de handeling waarbij de voorzitter van het Parlement plechtig constateert dat de twee opstellers van de jaarlijkse begroting van de Unie deze samen hebben vastgesteld, een wezenlijk vormvoorschrift van de begrotingsprocedure en een voorwaarde voor de inwerkingtreding van de wetgevingshandeling. Het gaat hierbij echter om de uitvoering van een gebonden bevoegdheid door de voorzitter van het Parlement, in die zin dat de constatering dat de begroting definitief is vastgesteld, een verplichte handeling is zodra de wetgevingshandeling door de twee opstellers ervan is vastgesteld en ondertekend.31.Aangaande het arrest van het Hof van 3 juli 1986, Raad/Parlement

Zaak 34/86, Jurispr. blz. 2155.

, en, met name, de passage daarin volgens welke [h]et [...] de voorzitter van het Parlement [is], die formeel constateert dat de begrotingsprocedure door de definitieve goedkeuring van de begroting is afgesloten, en die daarmee aan de begroting bindende kracht verleent, zowel jegens de instellingen als jegens de lidstaten, meent de Raad dat deze verklaring in een bijzondere context paste en dat deze rechtspraak bovendien achterhaald is, gezien de evolutie van de achtereenvolgende Verdragen. In het bijzonder noopt het Verdrag van Lissabon tot een nieuwe zienswijze op de handeling tot vaststelling van de begroting, op de opstellers en derhalve op de ondertekening ervan.32.De Raad beroept zich voorts op artikel 296, eerste alinea, VWEU ter ondersteuning van de stelling dat de handeling tot vaststelling van de begroting volgens deze bepaling de vorm van een gezamenlijk besluit van de twee instellingen moet aannemen. Deze bepaling, die niet buiten toepassing kan worden gelaten op grond dat artikel 314 VWEU een lex specialis vormt, is bijgevolg geschonden.33.Vanuit het perspectief van het beginsel van institutioneel evenwicht merkt de Raad op dat het onderscheid tussen verplichte uitgaven en niet-verplichte uitgaven niet langer wordt gemaakt, zodat de twee takken van de begrotingsautoriteit thans op gelijke voet staan, en dezelfde bevoegdheden hebben, die zij in het kader van een medebeslissingsprocedure uitoefenen met het doel tijdig overeenstemming te bereiken over de financiering van de Unie in het volgende begrotingsjaar. Artikel 314 VWEU neemt de vroegere praktijk niet louter in het Verdrag op, maar voert een nieuw evenwicht tussen de twee takken van de begrotingsautoriteit in. Geen enkele instelling kan het laatste woord hebben over een via medebeslissing vast te stellen handeling.34.Het vereiste van een formele handeling met bindende kracht op basis van de Verdragen wijst niet alleen op harmonisatie met de artikelen 288 VWEU en 289, lid 2, VWEU, maar brengt ook een nieuw evenwicht tot uitdrukking dat de instellingen en hun organen dienen te eerbiedigen. De omstandigheden waarin de voorzitter van het Parlement ertoe is gebracht te constateren dat de begroting 2011 definitief was vastgesteld, brengen mee dat hij, als orgaan van zijn instelling, niet aan die verplichting heeft voldaan. De handeling van die voorzitter moet bijgevolg nietig worden verklaard.35.Vanuit het perspectief van de inbreuk op het attributiebeginsel en op het beginsel van loyale samenwerking, die in artikel 13, lid 2, VEU zijn neergelegd, stelt de Raad dat de handeling van de voorzitter van het Parlement de grenzen overschrijdt van de bevoegdheden die hem bij de gewijzigde Verdragen zijn verleend en inbreuk maakt op de daarin bepaalde procedures, voorwaarden en doelstellingen. In het kader van artikel 314 VWEU kan de plechtige formaliteit van lid 9 van dit artikel niet veranderen in een eenzijdige rechtshandeling tot vaststelling van de begroting.36.De Raad is voorts van mening dat het Parlement is tekortgeschoten in de verplichting tot loyale samenwerking die de betrekkingen tussen de instellingen moet beheersen. Hij verwijt het Parlement in het bijzonder dat het niet heeft meegewerkt aan zijn initiatieven om een Verdragsconforme oplossing te vinden die wederzijds aanvaardbaar is en zowel in overeenstemming is met de bevoegdheden van de instellingen als met de voorrechten van de voorzitter van het Parlement. Hij verwijt de voorzitter van het Parlement voorts dat hij, de dag waarop in de plenaire vergadering over de begroting is gestemd, namelijk op 15 december 2010, de inhoud van zijn brief van 14 december 2010 niet heeft meegedeeld aan de voorzitter van de Raad, hoewel deze bij die stemming aanwezig was. De Raad geeft verder aan dat de voorzitter van de Raad voornoemde brief van de voorzitter van het Parlement pas op 17 december 2010 heeft ontvangen, dat wil zeggen twee dagen na de constatering dat de begroting 2011 definitief was vastgesteld.37.Voor het geval dat het Hof de primaire stelling van de Raad zou afwijzen, stelt de Raad subsidiair dat de handeling van de voorzitter van het Parlement nietig moet worden verklaard wegens schending van de wezenlijke vormvoorschriften. In het bijzonder is de Raad van mening dat de voorzitter van het Parlement niet kon constateren dat de begrotingsprocedure voor het jaar 2011 was afgesloten, zodra hij ten volle besefte dat het Parlement en de Raad het oneens waren over het soort van handeling waarbij de begroting wordt vastgesteld en over de ondertekening daarvan. De Raad merkt op dat de voorzitter van het Parlement de plenaire vergadering van zijn instelling niet op de hoogte heeft gebracht van het standpunt dat de Raad in zijn brief van 12 november 2010 had uiteengezet en evenmin van het laatste initiatief dat de voorzitter van de Raad op de dag waarop het Parlement over het begrotingsontwerp zou stemmen, had genomen teneinde een uitweg te vinden uit het geschil. De Raad betoogt dat, aangezien zijn standpuntbepaling over het begrotingsontwerp een ontwerp omvatte van een besluit tot vaststelling van de begroting door de twee instellingen, de handeling van de voorzitter van het Parlement is vastgesteld op een tijdstip waarop de begrotingsprocedure, bij ontbreken van overeenstemming tussen de twee instellingen over het soort van handeling waarbij de begroting wordt vastgesteld en over de ondertekening daarvan, nog niet was afgesloten. Om die reden is de handeling van de voorzitter van het Parlement onrechtmatig.38.Aangezien de onenigheid tussen de Raad en het Parlement geen betrekking heeft op de inhoud van de begroting 2011, verzoekt de Raad het Hof ten slotte, voor het geval dat dit laatste de handeling van de voorzitter van het Parlement nietig zou verklaren, de gevolgen van de begroting 2011 overeenkomstig artikel 264, tweede alinea, VWEU te handhaven tot de vastgestelde onregelmatigheid is verholpen.<TI><NP><NO.P>2.</NO.P><TXT>Argumenten van het Parlement</TXT></NP></TI>39.Het Parlement betwist de stelling dat de tussen hem en de Raad bereikte overeenstemming moet resulteren in de vaststelling van een wetgevingshandeling die door de voorzitters van beide instellingen moet worden ondertekend en die overeenkomstig artikel 289, lid 2, VWEU enkel de vorm van een verordening, een richtlijn of een besluit kan aannemen.40.Het is van mening dat de procedure tot vaststelling van de begroting een procedure sui generis is. De in artikel 314, lid 9, VWEU bedoelde handeling van de voorzitter van het Parlement is de enige handeling waarbij aan de begroting bindende kracht wordt verleend zowel jegens de instellingen als jegens de lidstaten, zoals het Hof heeft benadrukt in het voormelde arrest Raad/Parlement

Punt 8.

, dat volgens het Parlement ook na de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon actueel blijft. De handeling van de voorzitter van het Parlement is dus van constitutieve aard. Hadden de opstellers van het Verdrag de bevoegdheden van het Parlement inzake de definitieve vaststelling van de begroting willen wijzigen, dan hadden zij in artikel 314, lid 9, VWEU geen analoge bepaling aan die van het vroegere artikel 272, lid 7, EG gehandhaafd.41.Volgens het Parlement wordt de begroting met de handeling van zijn voorzitter vastgesteld, aangezien zij zonder die handeling niet definitief is vastgesteld in de zin van artikel 314, lid 9, VWEU. Het zet uiteen dat de handeling van de voorzitter van het Parlement wordt vastgesteld in de uitoefening van een eigen bevoegdheid, dat wil zeggen de bevoegdheid om te constateren dat de begroting definitief is vastgesteld. Dit houdt in dat de voorzitter van het Parlement verifieert of de procedure volgens de regels is verlopen en of de begroting in overeenstemming is met het Verdrag. Die bevoegdheid is niet symbolisch, aangezien het Hof haar als een eigen rechtshandeling aanmerkt.

Arrest Raad/Parlement, reeds aangehaald (punt 8).

42.Voorts betoogt het Parlement dat artikel 314, eerste alinea, VWEU weliswaar bepaalt dat het Parlement en de Raad volgens een bijzondere wetgevingsprocedure beslissen, maar nergens is bepaald dat een verordening, een richtlijn of een besluit moet worden vastgesteld. Was dat het geval, dan zouden de opstellers van het Verdrag dat expliciet hebben vermeld.43.Aangaande de stelling dat artikel 296, eerste alinea, VWEU is geschonden, meent het Parlement dat deze bepaling niet geldt voor de begroting, aangezien artikel 314 VWEU ten opzichte van die bepaling een lex specialis vormt. Voor zover de opstellers van het Verdrag het soort wetgevingshandeling niet hebben bepaald, hebben zij een bewuste keuze gemaakt. Terwijl de Conventie over de toekomst van Europa en het Verdrag tot vaststelling van een grondwet voor Europa hadden voorzien in een Europese wet voor de begroting van de Unie, wilde de Intergouvernementele Conferentie van 2007 op dit punt namelijk de benadering van het vroegere artikel 272 EG behouden. Volgens het Parlement is het verder wel erg vreemd en zelfs onwaarschijnlijk dat de opstellers van het Verdrag het aan de instellingen zouden hebben willen overlaten om het soort wetgevingshandeling per geval te kiezen, vooral wanneer het gaat om een handeling van politiek en institutioneel belang zoals de begroting van de Unie, die jaarlijks wordt vastgesteld. Voorts moet rekening worden gehouden met de aard van de begroting, die een hoofdzakelijk boekhoudkundig document vormt waarin alle geraamde ontvangsten en uitgaven over een bepaalde periode zijn opgenomen. Dat document wordt vervolgens, nadat de voorzitter van het Parlement heeft geverifieerd of de procedure Verdragsconform is verlopen, gevoegd bij de handeling waarbij de begroting wordt vastgesteld, dat wil zeggen de handeling waarbij de voorzitter van het Parlement constateert dat de begroting definitief is vastgesteld.44.Volgens het Parlement beantwoorden de begrippen verordening, richtlijn of besluit, zoals die blijken uit artikel 288 VWEU, niet aan de specificiteit van de begroting. In dit verband zet het Parlement uiteen dat de begroting, anders dan elk ander soort wetgeving, niets anders bevat dan de geraamde ontvangsten en uitgaven. Alleen de in de begroting opgenomen kredieten kunnen pas worden besteed nadat een basishandeling is vastgesteld. Dit geeft aan dat er een dichotomie bestaat tussen de wetgevingsprocedure en de begrotingsprocedure. Dienaangaande merkt het Parlement op dat de begroting wordt vastgesteld volgens een procedure sui generis die concreet is afgestemd op de aard en de rol van dat instrument. In het bijzonder wordt in die procedure rekening gehouden met de boekhoudkundige aard van het op te stellen document en met de noodzaak te waarborgen dat het instrument vóór het einde van het jaar wordt vastgesteld.45.Met betrekking tot de stelling dat de handeling waarbij de begroting wordt vastgesteld door de voorzitters van beide instellingen moet worden ondertekend, onderstreept het Parlement dat de specificiteit van volgens de bijzondere wetgevingsprocedure vastgestelde wetgevingshandelingen erin bestaat dat zij niet worden ondertekend door de voorzitter van het Parlement en de voorzitter van de Raad, aangezien dat is voorbehouden aan handelingen die volgens de gewone wetgevingsprocedure worden vastgesteld, zoals artikel 297, lid 1, VWEU preciseert. Voorts bepaalt artikel 314 VWEU nergens dat de voorzitter van de Raad het recht heeft om de begroting mede te ondertekenen. Bovendien dient de nuttige werking van artikel 314, lid 9, VWEU te worden gevrijwaard, dat een lex specialis vormt ten opzichte van artikel 297 VWEU.46.Daar de begrotingsprocedure niet op één lijn kan worden gesteld met de gewone wetgevingsprocedure, is de stelling van de Raad dat geen van beide instellingen het laatste woord heeft over een via medebeslissing vast te stellen handeling, onjuist. Het Parlement wijst in dit verband erop dat artikel 314, lid 7, sub d, VWEU ziet op een situatie waarin de voorzitter van het Parlement ertoe kan worden gebracht te constateren dat de begroting is vastgesteld, hoewel alleen het Parlement het gemeenschappelijk ontwerp goedkeurt, terwijl de Raad het afwijst. Een dergelijke situatie toont aan dat de begroting kan worden vastgesteld en ondertekend door de voorzitter van het Parlement zonder dat instemming van de zijde van de Raad ook maar wordt verlangd.47.Gezamenlijke ondertekening van een besluit door het Parlement en de Raad is niet logisch in een procedure waarin de begroting zelfs kan worden vastgesteld wanneer de Raad het gemeenschappelijk ontwerp afwijst. Artikel 314, lid 7, sub d, VWEU beantwoordt aan één enkel vereiste, namelijk dat de begroting wordt vastgesteld vóór het einde van het jaar, zodat geen gebruik hoeft te worden gemaakt van het systeem van voorlopige twaalfden. In plaats van twee verschillende procedures in te voeren – één voor het geval dat het Parlement en de Raad overeenstemming bereiken en één voor het geval dat artikel 314, lid 7, sub d, VWEU moet worden toegepast – hebben de opstellers van het Verdrag één enkele procedure gekozen, namelijk die waarbij de voorzitter van het Parlement constateert dat de begroting definitief is vastgesteld, en zulks doet bij een eigen rechtshandeling van objectieve aard, ook al wordt de procedure gekenmerkt door het gezamenlijk handelen van deze twee instellingen.48.Het Parlement stelt zich voorts op het standpunt dat het het attributiebeginsel niet heeft geschonden, maar conform artikel 314, lid 9, VWEU heeft gehandeld voor zover het heeft geconstateerd dat de begrotingsprocedure afgesloten was en de begroting heeft ondertekend. Had het Parlement aanvaard dat een autonome wetgevingshandeling, zoals een verordening, een richtlijn of een besluit, formeel werd vastgesteld en ondertekend door de voorzitters van beide instellingen, alsof het een handeling betrof die volgens een gewone procedure wordt vastgesteld, dan zou het ultra vires hebben gehandeld en artikel 314 VWEU hebben geschonden, en daarbij ook lid 9 van dat artikel hebben uitgehold.49.Verder is volgens het Parlement het argument van de Raad dat het de in artikel 13, lid 2, VEU neergelegde verplichting tot loyale samenwerking niet is nagekomen, kennelijk ongegrond. Het Parlement en zijn voorzitter hebben uitsluitend gehandeld met het doel artikel 314 VWEU na te leven. Voorts wijst het Parlement erop dat zijn voorzitter zijn standpunt over het verzoek van de Raad heeft uiteengezet in zijn brief van 14 december 2010. Het Parlement merkt tevens op dat de voorzitter van de Raad de kwestie van de vast te stellen wetgevingshandeling of die van de ondertekening niet heeft opgeworpen bij de stemming over de begroting 2011 op 15 december 2010. Hij heeft enkel gezegd dat hij verheugd was over de tussen de twee instellingen bereikte overeenstemming. Pas nadat de begroting was ondertekend, heeft de voorzitter van de Raad de voorzitter van het Parlement staande de zitting een brief overhandigd met als bijlage een door hem ondertekend besluit van het Parlement en de Raad, ofschoon hij het standpunt van de voorzitter van het Parlement over de ondertekening van de begroting kende.50.Wat ten slotte de beweerde schending van de wezenlijke vormvoorschriften betreft, betoogt het Parlement dat het zijn taak zoals bedoeld in artikel 314, lid 9, VWEU heeft volbracht, aangezien het heeft geconstateerd dat de twee instellingen overeenstemming hadden bereikt en dat de procedure volgens de regels was verlopen.<TI><NP><NO.P>B –</NO.P><TXT><HT TYPE="ITALIC">Mijn beoordeling</HT></TXT></NP></TI>51.Zoals ik eerder al zei, berust het geschil tussen de Raad en het Parlement grotendeels op de moeilijkheid die op het eerste gezicht kan rijzen om twee bepalingen van artikel 314 VWEU onderling te verzoenen. De eerste bepaling is de eerste alinea van artikel 314 VWEU, luidende dat [d]e jaarlijkse begroting van de Unie [...] door het Europees Parlement en de Raad volgens een bijzondere wetgevingsprocedure [wordt] vastgesteld overeenkomstig de volgende bepalingen. De tweede bepaling is lid 9 van artikel 314 VWEU. Daarin heet het dat [w]anneer de in dit artikel omschreven procedure is afgesloten, [...] de voorzitter van het Europees Parlement [constateert] dat de begroting definitief is vastgesteld.52.De eerste van deze twee bepalingen bevat een nieuwe formulering van de rol van het Parlement en de Raad bij de vaststelling van de jaarlijkse begroting van de Unie, terwijl de tweede naadloos aansluit bij het vroegere artikel 272, lid 7, EG, waarvan de bewoordingen zijn overgenomen, met als enige – mijns inziens onbeduidende – verschil dat in het Frans het werkwoord adopté in de plaats is gekomen van het werkwoord arrêté.

In de Engelse versie van het Verdrag is het werkwoord adopted ongewijzigd gebleven. (NvdV: in de Nederlandse versie ervan is de term vastgesteld gehandhaafd.)

 De bevoegdheid die de voorzitter van het Parlement nog steeds heeft, te constateren dat de begroting definitief is vastgesteld, moet dus in overeenstemming worden gebracht met het feit dat het Parlement en de Raad thans moeten worden geacht de jaarlijkse begroting van de Unie gezamenlijk op te stellen, en wel de begroting in haar geheel, aangezien het onderscheid tussen de verplichte uitgaven en de niet-verplichte uitgaven niet langer wordt gemaakt. In het onderhavige beroep gaat het bijgevolg onder meer erom, de nuttige werking van artikel 314, lid 9, VWEU te waarborgen en tegelijk de hoedanigheid van de Raad als medeopsteller van de begroting, samen met het Parlement, in acht te nemen.53.Ik wijs er meteen op dat het feit dat het Parlement en de Raad de begroting gezamenlijk vaststellen, mijns inziens niet betekent dat de vaststelling van die begroting moet resulteren in een wetgevingshandeling in de vorm van een verordening, een richtlijn of een besluit in de zin van artikel 288 VWEU, die door de voorzitters van beide instellingen moet worden ondertekend.54.Deze stelling van de Raad vindt immers niet uitdrukkelijk steun in de bewoordingen van artikel 314 VWEU. De opstellers van het Verdrag hebben er dan ook niet voor gekozen expliciet te bepalen dat de jaarlijkse begroting van de Unie door het Parlement en de Raad volgens een bijzondere wetgevingsprocedure wordt vastgesteld bij verordening, richtlijn of besluit.55.Dat preciseringen over het soort handeling waarbij het Parlement en de Raad de jaarlijkse begroting van de Unie vaststellen ontbreken, vormt ook een belangrijk verschil met het Verdrag tot vaststelling van een grondwet voor Europa waarvan de artikelen I-56 en III-404, eerste alinea, bepaalden dat [d]e jaarlijkse begroting van de Unie [...] bij Europese wet [wordt] vastgesteld.56.Bij gebreke van een uitdrukkelijke vermelding in artikel 314 VWEU dat er een zowel door de voorzitter van het Parlement als door de voorzitter van de Raad ondertekende wetgevingshandeling nodig is om de vaststelling van de begroting te formaliseren, moet worden nagegaan of, zoals de Raad suggereert, de vermelding in de eerste alinea van dat artikel, dat de begroting volgens een bijzondere wetgevingsprocedure wordt vastgesteld, zijn zienswijze kan ondersteunen.57.Bij vergelijking met de artikelen 14, lid 1, VEU en 16, lid 1, VEU, kan die vermelding op het eerste gezicht tot verwarring leiden. Terwijl die twee bepalingen een onderscheid maken tussen de wetgevingstaak en de begrotingstaak, suggereert de formulering van artikel 314, eerste alinea, VWEU namelijk dat de begrotingsprocedure tot de categorie van de wetgevingsprocedures behoort. De Raad leidt uit deze gelijkstelling van de begrotingsprocedure met een wetgevingsprocedure af dat zij moet resulteren in een van de in artikel 288 VWEU genoemde wetgevingshandelingen die door de voorzitter van het Parlement en de voorzitter van de Raad moeten worden ondertekend. Ik kan mij bij die zienswijze niet aansluiten.58.Enkel afgaande op de bewoordingen van artikel 289, lid 3, VWEU dat [d]e volgens een wetgevingsprocedure vastgestelde rechtshandelingen [...] wetgevingshandelingen [vormen], lijkt het mij juist dat de begrotingsprocedure, voor zover zij tot de categorie van de wetgevingsprocedures behoort, moet leiden tot de vaststelling van een wetgevingshandeling.59.Mijns inziens hoeft dat echter geen wetgevingshandeling te zijn die zowel door de voorzitter van het Parlement als door die van de Raad wordt ondertekend.60.In dit verband wijs ik erop dat gezamenlijke ondertekening blijkens artikel 297, lid 1, eerste en tweede alinea, VWEU wel degelijk de regel is bij de gewone wetgevingsprocedure, maar niet voor wetgevingshandelingen die volgens een bijzondere wetgevingsprocedure worden vastgesteld. Deze constatering past in de logica van artikel 289, lid 2, VWEU, te weten dat, anders dan de gewone wetgevingsprocedure, die de vaststelling behelst van een wetgevingshandeling door het Parlement en de Raad tezamen, de bijzondere wetgevingsprocedure wordt gekenmerkt door de vaststelling van een wetgevingshandeling door een enkele van deze instellingen met deelname van de andere. Hadden de opstellers van het Verdrag een werkelijk gemeenschappelijke besluitneming willen invoeren, die wordt geconcretiseerd door een door het Parlement én de Raad ondertekende wetgevingshandeling, dan hadden zij bepaald dat de regels van de gewone wetgevingsprocedure ook gelden voor de begrotingsprocedure.61.Door te vermelden dat de jaarlijkse begroting van de Unie volgens een bijzondere wetgevingsprocedure wordt vastgesteld, willen de opstellers van het Verdrag net benadrukken dat de begrotingsprocedure, hoewel het verloop daarvan is gebaseerd op dat van de gewone wetgevingsprocedure zoals dat in artikel 294 VWEU wordt beschreven – bijvoorbeeld wat de bijeenroeping van een bemiddelingscomité betreft wanneer het Parlement en de Raad het niet met elkaar eens zijn –, van laatstgenoemde procedure moet worden onderscheiden.62.De begrotingsprocedure is een wetgevingsprocedure in die zin dat daaraan de twee takken van de wetgevingsautoriteit deelnemen die tevens de twee takken van de begrotingsautoriteit zijn, en dat zij moet resulteren in de vaststelling van een wetgevingshandeling. Deze procedure wordt echter als bijzonder aangemerkt in die zin dat zij is afgestemd op de specifieke vereisten van de begrotingstaak en op de specificiteit van de begroting als instrument.63.Aldus hebben de opstellers van het Verdrag een specifieke procedure ingevoerd waarvan de verschillende etappes beantwoorden aan de bijzondere aard van de begroting, die een ramings- en toestemmingshandeling is

Zie punt 6 van het reeds aangehaalde arrest Raad/Parlement, dat preciseert dat de begroting de handeling is waarbij jaarlijks de ontvangsten en uitgaven worden begroot en vooraf worden toegestaan.

, aan de eis van een snelle procedure zodat vóór het begin van het nieuwe begrotingsjaar over de begroting kan worden gestemd, en aan de noodzaak om ook bij eventuele onenigheid tussen het Parlement en de Raad tot een resultaat te komen.64.Deze procedure volgt een strak tijdschema en is aldus georganiseerd dat het Parlement en de Raad tijdig overeenstemming bereiken zodat zo veel mogelijk kan worden voorkomen dat voor het volgende begrotingsjaar moet worden gebruikgemaakt van het systeem van voorlopige twaalfden.

Zie artikel 315 VWEU.

65.Het Parlement en de Raad kunnen in verschillende stadia overeenstemming bereiken. In het beste geval komt deze overeenstemming er wanneer het Parlement overeenkomstig artikel 314, lid 4, sub a, VWEU het standpunt van de Raad aan het einde van de eerste fase goedkeurt.

Artikel 314, lid 4, sub b, VWEU bepaalt voorts dat indien het Parlement geen besluit heeft genomen, de begroting wordt geacht te zijn vastgesteld.

 Indien het Parlement met een meerderheid van zijn leden amendementen aanneemt, wordt het bemiddelingscomité bijeengeroepen, tenzij de Raad het Parlement meedeelt dat hij alle amendementen van het Parlement aanvaardt.

Zie artikel 314, lid 4, sub c, VWEU.

66.Wanneer het bemiddelingscomité bijeenkomt, gaat de tweede fase in, die gericht is op het bereiken van overeenstemming tussen de leden van de Raad of hun vertegenwoordigers en de leden die het Parlement vertegenwoordigen over een gemeenschappelijk ontwerp.

Zie artikel 314, lid 5, VWEU.

 Indien het bemiddelingscomité binnen 21 dagen nadat het is bijeengeroepen, overeenstemming bereikt over een gemeenschappelijk ontwerp, beschikken het Parlement en de Raad over een termijn van 14 dagen, te rekenen vanaf de datum van deze overeenstemming, om het gemeenschappelijk ontwerp goed te keuren.

Zie artikel 314, lid 6, VWEU.

67.Verschillende situaties zijn dan mogelijk.68.Indien zowel het Europees Parlement als de Raad het gemeenschappelijk ontwerp goedkeurt of geen besluit neemt, of een van deze instellingen het gemeenschappelijk ontwerp goedkeurt terwijl de andere geen besluit neemt, wordt de begroting geacht definitief te zijn vastgesteld overeenkomstig het gemeenschappelijk ontwerp.

Zie artikel 314, lid 7, sub a, VWEU.

69.Wanneer daarentegen zowel het Parlement met een meerderheid van zijn leden, als de Raad het gemeenschappelijk ontwerp afwijst, of indien een van deze instellingen het gemeenschappelijk ontwerp afwijst en de andere geen besluit neemt, is de begroting niet vastgesteld en moet door de Europese Commissie een nieuwe ontwerpbegroting worden ingediend.

Zie artikel 314, lid 7, sub b, VWEU.

 Hetzelfde geldt wanneer het Parlement met een meerderheid van zijn leden het gemeenschappelijk ontwerp afwijst, terwijl de Raad het goedkeurt.

Zie artikel 314, lid 7, sub c, VWEU.

70.Omgekeerd impliceert de situatie waarin de Raad het gemeenschappelijk ontwerp afwijst, terwijl het Parlement het goedkeurt, niet noodzakelijkerwijs dat de begroting niet kan worden vastgesteld. Aan de afwijzing van het gemeenschappelijk ontwerp door de Raad kan onder bepaalde voorwaarden namelijk worden voorbijgegaan. Aldus bepaalt artikel 314, lid 7, sub d, VWEU dat het Parlement met een meerderheid van zijn leden en van drie vijfde van het aantal uitgebrachte stemmen kan besluiten alle of een aantal van de in lid 4, sub c, van ditzelfde artikel bedoelde amendementen te bevestigen. Artikel 314, lid 7, sub d, VWEU preciseert bovendien dat indien een amendement van het Parlement niet wordt bevestigd, het in het bemiddelingscomité overeengekomen standpunt ten aanzien van de begrotingsonderdelen waarop het amendement betrekking heeft, wordt ingenomen. De begroting wordt dan geacht definitief te zijn vastgesteld op deze basis.71.Ten slotte wordt door de Commissie een nieuwe ontwerpbegroting ingediend, indien het bemiddelingscomité niet binnen de in artikel 314, lid 5, VWEU gestelde termijn van 21 dagen overeenstemming bereikt over een gemeenschappelijk ontwerp.

Zie artikel 314, lid 8, VWEU.

72.Uit deze beschrijving van de begrotingsprocedure zoals die thans in artikel 314 VWEU wordt gegeven, leid ik af dat de begroting slechts kan worden vastgesteld wanneer het Parlement en de Raad overeenstemming hebben bereikt. Ook in het bijzondere geval van artikel 314, lid 7, sub d, VWEU, waarin het Parlement de afwijzing van het gemeenschappelijk ontwerp door de Raad naast zich kan neerleggen, wordt de begroting geacht te zijn vastgesteld op basis van het in het bemiddelingscomité overeengekomen standpunt. Het is op basis van overeenstemming die wordt bereikt in het kader van een procedure waarin samenwerking en overleg tussen het Parlement en de Raad op de voorgrond staan

Aldus formaliseert en consolideert artikel 314 VWEU een praktijk van dialoog waarover interinstitutionele afspraken zijn gemaakt.

, dat de begroting kan worden geacht te zijn vastgesteld door deze twee instellingen, overeenkomstig hetgeen artikel 314, eerste alinea, VWEU bepaalt.73.Ongeacht de beschouwde situatie kan, anders dan de Raad stelt, de begroting worden geacht te zijn vastgesteld zonder dat de aldus tussen het Parlement en de Raad bereikte overeenstemming hoeft te worden geformaliseerd door een wetgevingshandeling die door de voorzitters van beide instellingen wordt ondertekend.74.Wat het in artikel 314, lid 7, sub d, VWEU bedoelde geval betreft, kan mijns inziens overigens moeilijk worden gesteld dat de opstellers van het Verdrag de vaststelling van de begroting wilden laten afhangen van de ondertekening door de voorzitter van de Raad, terwijl net deze instelling het gemeenschappelijk ontwerp heeft afgewezen.75.Voorts bepaalt artikel 314 VWEU noch expliciet noch impliciet dat de begroting pas rechtsgevolgen kan sorteren wanneer een door de voorzitter van het Parlement en de voorzitter van de Raad ondertekende wetgevingshandeling is vastgesteld.76.Zoals het Parlement betoogt, zou een andere conclusie erop neerkomen dat de in artikel 314, lid 9, VWEU bedoelde handeling van de voorzitter van het Parlement haar nuttige werking verliest.77.Vastgesteld moet worden dat de opstellers van het Verdrag van Lissabon hebben besloten deze laatste fase van de begrotingsprocedure, waarin de voorzitter van het Parlement constateert dat de begroting definitief is vastgesteld, in nagenoeg ongewijzigde bewoordingen te handhaven. Overigens wijst niets erop dat zij de bedoeling zouden hebben gehad aan deze handeling van de voorzitter van het Parlement de rechtsgevolgen te ontnemen die de rechtspraak van het Hof eraan heeft verleend.78.In die omstandigheden ben ik van mening dat aan de handeling waarbij de voorzitter van het Parlement constateert dat de begroting definitief is vastgesteld, dezelfde functie en dezelfde rechtsgevolgen moeten toekomen als vóór de inwerkingtreding van het Verdrag van Lissabon.79.In dit verband blijkt uit de rechtspraak van het Hof dat [h]et [...] de voorzitter van het Parlement [is] die [met deze handeling] formeel constateert dat de begrotingsprocedure door de definitieve goedkeuring van de begroting is afgesloten, en die daarmee aan de begroting bindende kracht verleent, zowel jegens de instellingen als jegens de lidstaten. In de uitoefening van deze functie verricht de voorzitter van het Parlement een eigen rechtshandeling met objectief karakter, aan het einde van een procedure die wordt gekenmerkt door het gezamenlijk handelen van verschillende instellingen.

Reeds aangehaald arrest Raad/Parlement, punt 8.

80.In deze laatste fase van de procedure heeft de handeling van de voorzitter van het Parlement met andere woorden tot doel te bevestigen dat de begrotingsprocedure volgens de regels is verlopen en afgesloten. Het is tevens deze handeling van de voorzitter van het Parlement die ervoor zorgt dat de begroting rechtsgevolgen kan sorteren jegens de instellingen en de lidstaten.81.De handeling van de voorzitter van het Parlement is dus de wetgevingshandeling – die kan worden gelijkgesteld met een besluit dat bindende gevolgen heeft in de zin van artikel 288, vierde alinea, VWEU – waarmee de bijzondere wetgevingsprocedure van artikel 314 VWEU wordt afgesloten.

Aangezien artikel 314, lid 9, VWEU in het kader van de betrokken bijzondere wetgevingsprocedure uitdrukkelijk in een dergelijke handeling voorziet, is artikel 296, eerste en derde alinea, VWEU irrelevant.

 Alles in aanmerking genomen is die handeling het begrotingsbesluit zonder hetwelk de begroting een instrument zonder rechtsgevolgen zou blijven.

Het feit dat aan de begroting rechtsgevolgen zijn verleend, ontslaat de instellingen van de Unie die op de begroting opgevoerde uitgaven willen uitvoeren, in beginsel niet van de verplichting om een bindende rechtshandeling vast te stellen die een rechtsgrond geeft aan het optreden van de Unie, zoals is bepaald in artikel 310, lid 3, VWEU.

82.Dit begrotingsbesluit is uiteraard een voor beroep vatbare handeling, zoals de onderhavige procedure illustreert. Een dergelijk besluit kan met name nietig worden verklaard indien het is vastgesteld zonder dat het Parlement en de Raad op de in artikel 314 VWEU bepaalde wijze overeenstemming hebben bereikt over de inhoud van de begroting.83.Dit is in casu niet het geval. Uit de processtukken blijkt namelijk duidelijk dat het Parlement en de Raad ondubbelzinnige overeenstemming hebben bereikt over de inhoud van de begroting 2011. Het feit dat deze twee instellingen het oneens waren over de formalisering van deze overeenstemming belette de voorzitter van het Parlement niet op 15 december 2010 de handeling vast te stellen houdende constatering dat de overeenkomstig artikel 314 VWEU verlopen procedure was afgesloten en dat de algemene begroting van de Unie voor het jaar 2011 definitief was vastgesteld.84.Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om het primaire middel van de Raad, dat artikel 314 VWEU is geschonden doordat een zowel door de voorzitter van het Parlement als door de voorzitter van de Raad ondertekende wetgevingshandeling ontbreekt, ongegrond te verklaren.85.Aangezien het Parlement mijns inziens in overeenstemming met artikel 314 VWEU heeft gehandeld, kan hem voorts niet worden verweten dat het het door artikel 314 VWEU tot stand gebrachte institutionele evenwicht niet in acht heeft genomen, inbreuk heeft gemaakt op het attributiebeginsel en op het beginsel van loyale samenwerking tussen de instellingen, noch dat het wezenlijke vormvoorschriften heeft geschonden.<TI><NP><NO.P><HT TYPE="BOLD">V –</HT></NO.P><TXT><HT TYPE="BOLD">Conclusie</HT></TXT></NP></TI>86.Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging:

het beroep te verwerpen, en

de Raad van de Europese Unie te verwijzen in de kosten van de procedure, terwijl het Koninkrijk Spanje zijn eigen kosten zal dragen.