1.

Käesolevas kohtuasjas vaidlevad Euroopa Liidu Nõukogu ja Euroopa Parlament selle üle, kuidas toimus menetlus, mille tulemusel võeti vastu Euroopa Liidu 2011. aasta üldeelarve. See menetlus viidi esimest korda täielikult läbi ELTL artikli 314 alusel.

2.

Nõukogu palub oma hagis Euroopa Kohtul tühistada parlamendi presidendi akt, millega kuulutatakse Euroopa Liidu 2011. aasta üldeelarve lõplikult vastuvõetuks. ( 2 ) Ta väidab peamiselt, et tema ELTL artiklist 314 tulenevaid õigusi on rikutud, kuna 2011. aasta eelarve vastuvõtmisega ei kaasnenud vastupidi kõnealuses artiklis ettenähtule parlamendi ja nõukogu seadusandlikku akti, millele oleksid mõlemad institutsioonid alla kirjutanud. Ta toob samuti esile institutsioonilise tasakaalu eiramise, pädevuse andmise põhimõtte ja institutsioonidevahelise lojaalse koostöö kohustuse rikkumise ning teise võimalusena oluliste menetlusnormide rikkumise.

3.

Käesolevas ettepanekus esitan ma põhjused, miks ma olen seisukohal, et liidu 2011. aasta eelarve menetlus toimus vastavalt ELTL artiklis 314 kehtestatud korrale. Täpsemalt teen ma Euroopa Kohtule ettepaneku lükata tagasi nõukogu mitmesugused argumendid, millega ta püüab tõendada, et lisaks parlamendi presidendi aktile, milles kuulutatakse eelarve lõplikult vastuvõetuks, on vaja parlamendi ja nõukogu seadusandlikku akti, millele on mõlemad institutsioonid alla kirjutanud ja millega formaliseeritakse eelarve vastuvõtmine nende institutsioonide poolt.

4.

ELL artikli 13 lõikes 2 on sätestatud, et „[i]ga institutsioon tegutseb talle aluslepingutega antud volituste piires ning vastavalt nendes sätestatud korrale, tingimustele ja eesmärkidele. Institutsioonid on omavahelises koostöös üksteise suhtes lojaalsed”.

5.

ELL artikli 14 lõikes 1 on ette nähtud, et „Euroopa Parlament täidab koos nõukoguga seadusandja ja eelarve kinnitaja ülesandeid”. Samamoodi on ELL artikli 16 lõikes 1 ette nähtud, et „[n]õukogu täidab koos Euroopa Parlamendiga seadusandja ja eelarve kinnitaja ülesandeid”.

6.

ELTL artikli 288 esimesest lõigust ilmneb, et „[l]iidu pädevuse teostamisel võtavad institutsioonid vastu määruseid, direktiive, otsuseid, soovitusi ja arvamusi”.

7.

ELTL artikli 289 lõikes 2 on sätestatud, et „[a]luslepingutes sätestatud erijuhtudel moodustab määruse, direktiivi või otsuse vastuvõtmine kas Euroopa Parlamendi poolt nõukogu osavõtul või nõukogu poolt Euroopa Parlamendi osavõtul seadusandliku erimenetluse”. Sama artikli lõikes 3 on täpsustatud, et „[s]eadusandliku menetluse teel vastuvõetud õigusaktid on seadusandlikud aktid”.

8.

ELTL artikli 296 esimesest lõigust ilmneb, et „[k]ui aluslepingutes ei täpsustata vastuvõetava õigusakti liiki, otsustavad institutsioonid selle igal üksikul juhul, lähtudes kohaldatavast menetlusest ja proportsionaalsuse põhimõttest”. Sama artikli kolmandas lõigus on täpsustatud, et „[k]ui Euroopa Parlamendile ja nõukogule on esitatud seadusandliku akti eelnõu, jätavad nad vastu võtmata sellised õigusaktid, mida ei ole asjaomases valdkonnas rakendatava seadusandliku menetlusega ette nähtud”.

9.

ELTL artikli 297 lõige 1 on sõnastatud järgmiselt:

„Seadusandliku tavamenetluse kohaselt vastuvõetud seadusandlikele aktidele kirjutavad alla Euroopa Parlamendi president ja nõukogu eesistuja.

Seadusandliku erimenetluse kohaselt vastuvõetud seadusandlikele aktidele kirjutab alla need vastu võtnud institutsiooni president või eesistuja.

[…]”

10.

ELTL artiklis 314 on kirjeldatud eelarvemenetluse kulgu. Käesolevas menetluses on konkreetsemalt asjassepuutuvad selle artikli esimene lõik ja lõige 9.

11.

ELTL artikli 314 esimeses lõigus on sätestatud:

„Euroopa Parlament ja nõukogu kinnitavad seadusandliku erimenetluse kohaselt liidu aastaeelarve vastavalt järgmistele sätetele.”

12.

ELTL artikli 314 lõige 9 on aga sõnastatud järgmiselt:

„Kui käesolevas artiklis ettenähtud menetlus on lõpule viidud, kuulutab Euroopa Parlamendi president eelarve lõplikult vastuvõetuks.”

13.

Pärast 2010. aasta eelarve vastuvõtmise menetluse käigus toimunud nõukogu ja parlamendi kirjavahetust, mis käsitles Lissaboni lepinguga tehtud muudatuste mõju eelarvemenetluse kulgemisele, saatis nõukogu eesistuja parlamendi presidendile 12. novembri 2010. aasta kirja, milles ta tuletas meelde, et kõnealuse lepingu jõustumise tulemusel peaksid nõukogu eesistuja ja parlamendi president mõlemad liidu aastaeelarve kinnitamise aktile alla kirjutama, kuna need kaks institutsiooni on mõlemad selle akti vastuvõtjad. Kõnealust akti tuleks eristada parlamendi presidendi aktist, millega ELTL artikli 314 lõike 9 kohaselt kuulutatakse eelarve lõplikult vastuvõetuks.

14.

Nõukogu võttis 10. detsembril 2010 vastu seisukoha liidu 2011. aasta eelarve uue projekti kohta. Ta lisas oma arvamusele parlamendi ja nõukogu otsuse eelnõu Euroopa Liidu 2011. aasta üldeelarve kinnitamise kohta. Otsuse eelnõu sisaldas ühtainsat artiklit, milles oli märgitud, et eelarve on kinnitatud vastavalt kõnealuse otsuse lisale ning sellele peavad alla kirjutama ühe institutsiooni eesistuja ja teise president.

15.

Parlamendi president vastas 14. detsembril 2010 nõukogu eesistuja 12. novembri 2010. aasta kirjale. Ta täpsustas nimelt, et tema hinnangul ei ole Lissaboni leping kuidagi muutnud asjaolu, et parlamendi president kuulutab eelarve lõplikult vastuvõetuks ning kirjutab seda tehes eelarvele alla. Parlamendi president teatas seega nõukogu eesistujale, et ta ei saa jagada tema seisukohta, et liidu eelarvele peaksid alla kirjutama nii parlamendi president kui ka nõukogu eesistuja.

16.

Parlament kiitis nõukogu seisukoha täiskogu 15. detsembri 2010. aasta istungil heaks muudatusi tegemata. Parlamendis toimunud hääletamise tulemusel teatas nõukogu eesistuja järgmist: „Parlament kiitis seega nõukogu seisukoha 2011. aasta eelarve projekti kohta heaks muudatusi tegemata. Loomulikult saan ma nõukogu nimel väljendada üksnes rõõmu meie ühise kokkuleppe üle seoses 2011. aasta eelarvega.” Samal päeval kirjutas parlamendi president alla aktile, milles ta tõdes, et ELTL artikli 314 alusel algatatud menetlus on jõudnud lõpule, ning kuulutas liidu 2011. aasta üldeelarve lõplikult vastuvõetuks.

17.

Samuti 15. detsembril 2010 saatis nõukogu eesistuja parlamendi presidendile kirja, milles ta väljendas rõõmu parlamendi positiivse hääletustulemuse üle seoses 2011. aasta eelarve projektiga ning märkis, et EL toimimise lepingus on sätestatud, et parlament ja nõukogu kinnitavad eelarve. Seetõttu saatis ta selle kirja lisana Euroopa Parlamendi ja nõukogu otsuse eelnõu Euroopa Liidu 2011. aasta üldeelarve kinnitamise kohta, millele ta oli alla kirjutanud ning millele pidi alla kirjutama ka parlamendi president. Viimane aga sellele palvele ei vastanud.

18.

Seetõttu otsustas nõukogu esitada käesolevas asjas menetletava hagi, paludes tühistada akt, milles parlamendi president 15. detsembril 2010 tõdes, et ELTL artikli 314 alusel algatatud menetlus on jõudnud lõpule, ning kuulutas Euroopa Liidu 2011. aasta üldeelarve lõplikult vastuvõetuks.

19.

Euroopa Kohtu presidendi 29. juuni 2011. aasta määrusega lubati Hispaania Kuningriigil nõukogu nõuete toetuseks menetlusse astuda.

20.

Nõukogu ja parlamendi esitatud seisukohad põhinevad suuresti erinevatel arusaamadel viisist, kuidas tuleb kokku sobitada ELTL artikli 314 kaks sätet ehk selle artikli esimene lõik ja lõige 9.

21.

Nõukogu tugineb ELTL artikli 314 esimesele lõigule koostoimes aluslepingute mitme muu sättega ning väidab, et eelarve kinnitamine nõuab, et parlament ja nõukogu võtavad ühiselt vastu seadusandliku akti, millele kirjutavad alla ühe institutsiooni president ja teise eesistuja. ELTL artikli 314 lõikes 9 ette nähtud parlamendi president akti, milles kuulutatakse eelarve lõplikult vastuvõetuks, ei tohi samastada eelarve vastuvõtmise aktiga. Tegemist on üksnes deklaratiivse aktiga, mille parlamendi president võtab vastu pärast seda, kui mõlemad institutsioonid on eelarve vastuvõtmise seadusandlikule aktile alla kirjutanud.

22.

Parlament viitab vastupidi artikli 314 lõikele 9 ning tõlgendusele, mille Euroopa Kohus on andnud EÜ asutamislepingus sisaldunud sättele, mis kõnealuses küsimuses on sisuliselt identne, ning kaitseb seisukohta, et kuigi kahe institutsiooni vaheline kokkulepe on küll vajalik, ei ole ELTL artiklis 314 siiski ette nähtud, et see kokkulepe formaliseeritaks parlamendi ja nõukogu seadusandliku aktiga. Ainult ELTL artikli 314 lõike 9 alusel vastu võetud parlamendi presidendi aktiga saab pärast menetluse õiguspärasuse kontrolli eelarve lõplikku vastuvõtmist kinnitada ja eelarvele õigusliku mõju anda.

23.

Tutvugem üksikasjalikumalt argumentidega, mis nõukogu ja parlament on kumbki oma seisukohtade põhjendamiseks esitanud.

24.

Nõukogu esitab oma hagi põhjendamiseks neli väidet, mis puudutavad ELTL artikli 314 rikkumist koostoimes aluslepingute mitme muu sättega, kuna puudub parlamendi ja nõukogu seadusandlik akt, millele oleksid mõlemad institutsioonid alla kirjutanud, selle artikliga kehtestatud institutsioonilise tasakaalu eiramist, ELL artikli 13 lõikes 2 sätestatud pädevuse andmise põhimõtte ja institutsioonidevahelise lojaalse koostöö kohustuse rikkumist ning teise võimalusena oluliste menetlusnormide rikkumist. Kuna nende väidete põhjendamiseks esitatud argumendid kattuvad suuresti, on minu hinnangul korduste vältimiseks otstarbekas neid käsitleda koos. Samamoodi toimin ma ka oma hinnangu andmisel, et mitte nende argumentide põhjendatuse hindamist kunstlikult tükeldada.

25.

Nõukogu on seisukohal, et liidu aastaeelarve ja paranduseelarved tuleb nüüdsest kinnitada kahe institutsiooni ühise seadusandliku aktiga, kusjuures need institutsioonid on selle akti vastuvõtjad. Aktile peavad vastavalt ELTL artikli 297 lõike 1 teisele lõigule alla kirjutama parlamendi president ja nõukogu eesistuja. Kuna ELTL artiklis 314 ette nähtud seadusandliku erimenetluse läbiviijad on selle artikli kohaselt nii parlament kui ka nõukogu, ilmneb sellest, et eelarve kinnitamise akt peab kandma nii ühe institutsiooni eesistuja kui ka teise institutsiooni presidendi allkirja.

26.

Seega on 2011. aasta eelarve kinnitamise akt õigusvastane, kuna see on ebatüüpiline ja mitteseadusandlik akt, mille on vastu võtnud ja millele on alla kirjutanud ainult parlamendi president, rikkudes ELTL artikleid 314 ja 288 ning artikli 289 lõikeid 2 ja 3, artikli 296 esimest ja kolmandat lõiku, artikli 297 lõike 1 teist lõiku ning ELL artikli 13 lõiget 2.

27.

Nõukogu leiab, et ELTL artikkel 314 nõuab seadusandliku akti vastuvõtmist ning selline akt saab olla üksnes määrus, direktiiv või otsus, nagu on märgitud ELTL artikli 289 lõikes 2. Lissaboni lepingus ei ole tehtud mingit erandit õiguslike vormide suhtes, mis võivad tuleneda seadusandlikust erimenetlusest, ning sellega ei ole antud luba võtta vastu sui generis seadusandlik akt või lihtsalt sui generis akt. Lisaks ilmneb ELTL artikli 289 lõikest 3, et ELTL artiklis 314 sätestatud seadusandlik erimenetlus peab lõppema seadusandliku akti vastuvõtmisega.

28.

Nõukogu märgib, et ELTL artikli 314 esimesest lõigust ning täpsemalt tegusõna „kinnitavad” mitmuses kasutamisest ilmneb, et selles artiklis ette nähtud seadusandlik erimenetlus eristub muudest EL toimimise lepingus ette nähtud seadusandlikest erimenetlustest selle poolest, et selles on kaks põhisubjekti. Kumbki neist ei ole teisest hierarhiliselt kõrgemal. Osutades selle menetluse sarnasustele ja erisustele võrreldes seadusandliku tavamenetlusega, kvalifitseerib nõukogu ELTL artiklis 314 ette nähtud menetluse „lihtsustatud kaasotsustamismenetluseks”.

29.

Akti – millega parlamendi president kuulutab eelarve lõplikult vastuvõetuks – ja eelarve kinnitamise seadusandliku akti segiajamine takistab nõukogul teostada talle aluslepingu kohaselt kuuluvaid õigusi ning rikub seega ELTL artiklit 314. Kuigi nõukogu tunnistab, et parlamendi presidendi pädevuses on ELTL artikli 314 lõike 9 alusel kuulutada eelarve lõplikult vastuvõetuks, ei saa selline kuulutamine või deklaratsioon tema hinnangul olla käsitatav vastuvõtmisena.

30.

Nõukogu on seisukohal, et parlamendi presidendi akt, millega pidulikult kuulutatakse, et liidu aastaeelarve kaks kaasvastuvõtjat on eelarve koos kinnitanud, kujutab endast eelarvemenetluse olulist formaalsust ja seadusandliku akti jõustumise tingimust. Siiski on tegemist parlamendi presidendi poolt kaalutlusõiguseta pädevuse teostamisega selles tähenduses, et pärast seadusandliku akti vastuvõtmist ja sellele allakirjutamist selle kahe kaasvastuvõtja poolt on eelarve lõplikult vastuvõetuks kuulutamine automaatselt vastuvõtmisele kuuluv akt.

31.

Mis puudutab Euroopa Kohtu 3. juuli 1986. aasta otsust nõukogu vs. parlament ( 3 ) ning eriti selle lõiku, mille kohaselt „[p]arlamendi president tuvastab formaalselt, et eelarvemenetlus on eelarve lõpliku vastuvõtmisega lõpule jõudnud, ning annab seega eelarvele siduva õigusjõu nii institutsioonide kui ka liikmeriikide suhtes”, siis leiab nõukogu, et see seisukoht kuulus erilisse konteksti ning et lisaks on see kohtupraktika hilisemate aluslepingute arengu tõttu iganenud. Täpsemalt on Lissaboni lepingus kehtestatud uus lähenemine eelarve vastuvõtmise aktile, selle vastuvõtjatele ja seega ka sellele allakirjutamisele.

32.

Nõukogu esitab argumendi ka lähtuvalt ELTL artikli 296 esimesest lõigust, leides, et selle sätte alusel peaks eelarve kinnitamise akt olema kahe institutsiooni ühine otsus. Kõnealust sätet, millest ei saa kõrvale kalduda põhjendusel, et ELTL artikkel 314 on erisäte, on järelikult rikutud.

33.

Institutsioonilise tasakaalu põhimõtte seisukohalt märgib nõukogu, et kuna vahetegemine kohustuslike kulutuste ja mittekohustuslike kulutuste vahel on kaotatud, on eelarvepädevate institutsioonide kaks haru nüüd võrdsed ning neil on samad õigused, mida teostatakse kaasotsustamismenetluses eesmärgiga saavutada aegsasti ühine kokkulepe liidu rahastamiseks järgmisel eelarveaastal. ELTL artiklis 314 ei piirdutud varasema praktika aluslepingusse lisamisega, vaid selles kehtestati uus tasakaal eelarvepädevate institutsioonide kahe haru vahel. Ühelgi institutsioonil ei tohi olla võimalust öelda viimast sõna kaasotsustamismenetluses vastu võetud akti kohta.

34.

Aluslepingute alusel siduva õigusjõuga formaalse akti nõue ei tähenda mitte pelgalt ELTL artikliga 288 ja artikli 289 lõikega 2 vastavusse viimist, vaid ka uut tasakaalu, mida institutsioonid ja nende organid on kohustatud järgima. Olukord, milles parlamendi president kuulutas 2011. aasta eelarve lõplikult vastuvõetuks, tõi kaasa selle, et president kui oma institutsiooni organ jättis selle kohustuse täitmata. Presidendi akt tuleb seetõttu tühistada.

35.

ELL artikli 13 lõikes 2 sätestatud pädevuse andmise põhimõtte ja lojaalse koostöö kohustuse rikkumise seisukohalt väidab nõukogu, et parlamendi presidendi akt väljub nende volituste raamidest, mis on talle antud muudetud aluslepingutega, ning rikub aluslepingutes ette nähtud menetlusnorme, tingimusi ja eesmärke. ELTL artikli 314 raames ei saa selle artikli lõikes 9 ette nähtud pidulik formaalsus muutuda eelarvet vastuvõtvaks ühepoolseks õigusaktiks.

36.

Nõukogu leiab samuti, et parlament on rikkunud lojaalse koostöö kohustust, mis peab institutsioonidevahelistes suhetes kehtima. Ta heidab parlamendile eelkõige ette, et viimane ei osalenud tema püüdlustes leida aluslepingutega kooskõlas olev lahendus, mis oleks mõlemale vastuvõetav ning arvestaks samal ajal institutsioonide pädevuse ja parlamendi presidendi õigustega. Nõukogu heidab parlamendi presidendile ka ette, et viimane ei teavitanud nõukogu eesistujat täiskogu istungil eelarve üle hääletuse toimumise päeval ehk 15. detsembril 2010 vaatamata sellele, et eesistuja oli hääletamisel kohal, oma 14. detsembri 2010. aasta kirja sisust. Nõukogu täpsustab lisaks, et parlamendi presidendi kõnealune kiri sai nõukogu eesistujale teatavaks alles 17. detsembril 2010 ehk kaks päeva pärast 2011. aasta eelarve lõplikult vastuvõetuks kuulutamist.

37.

Juhuks kui Euroopa Kohus lükkab nõukogu esimese võimalusena esitatud väite tagasi, väidab nõukogu teise võimalusena, et parlamendi presidendi akt tuleks tühistada oluliste menetlusnormide rikkumise tõttu. Täpsemalt on nõukogu arvamusel, et alates hetkest, mil parlamendi president oli täiesti teadlik parlamendi ja nõukogu lahkarvamustest eelarve vastuvõtmise akti liigi ja sellele allakirjutamise küsimuses, ei saanud parlamendi president tõdeda, et 2011. aasta eelarve menetlus on lõpule jõudnud. Nõukogu märgib, et parlamendi president ei teavitanud oma institutsiooni täiskogu nõukogu 12. novembri 2010. aasta kirjas esitatud seisukohast ega ka nõukogu eesistuja viimasest algatusest, mille ta erimeelsustele lahenduse pakkumiseks tegi samal päeval, kui parlament hääletas eelarve projekti üle. Kuivõrd nõukogu seisukoht eelarve projekti kohta sisaldas mõlema institutsiooni poolt eelarve vastuvõtmise otsuse eelnõu, väidab nõukogu, et parlamendi presidendi akt võeti vastu hetkel, mil seetõttu, et puudus kahe institutsiooni vaheline kokkulepe eelarve vastuvõtmise akti liigi ja sellele allakirjutamise küsimuses, ei olnud eelarvemenetlus veel lõpule jõudnud. Sel põhjusel on parlamendi presidendi akt õigusvastane.

38.

Lõpuks, kuna nõukogu ja parlamendi erimeelsused ei puuduta 2011. aasta eelarve sisu, palub nõukogu Euroopa Kohtul juhul, kui kohus otsustab parlamendi presidendi akti tühistada, jätta 2011. aasta eelarve kehtima, kuni tuvastatud õigusvastasus on ELTL artikli 264 teise lõigu kohaselt kõrvaldatud.

39.

Parlament vaidleb vastu väitele, mille kohaselt tuleb tema enda ja nõukogu vahelise kokkuleppe tulemusel vastu võtta seadusandlik akt, millele kirjutavad alla ühe institutsiooni president ja teise eesistuja ning mis saab vastavalt ELTL artikli 289 lõikele 2 olla vaid määrus, direktiiv või otsus.

40.

Parlament leiab, et eelarve vastuvõtmise menetlus on sui generis. ELTL artikli 314 lõikes 9 ette nähtud parlamendi presidendi akt on ainus akt, mis annab eelarvele siduva õigusjõu „nii institutsioonide kui ka liikmesriikide suhtes”, nagu Euroopa Kohus rõhutas eespool viidatud kohtuotsuses nõukogu vs. parlament ( 4 ), mis jääb parlamendi hinnangul ajakohaseks ka pärast Lissaboni lepingu jõustumist. Parlamendi presidendi akt on seega õigustloov. Kui aluslepingu autorid oleksid tahtnud muuta parlamendi pädevust eelarve lõpliku vastuvõtmise osas, ei oleks nad ELTL artikli 314 lõikes 9 säilitanud endise EÜ artikli 272 lõikega 7 analoogset sätet.

41.

Parlament on seisukohal, et parlamendi presidendi akt tähendab eelarve vastuvõtmist, kuna viimati nimetatud aktita ei ole eelarve „lõplikult vastuvõetud” ELTL artikli 314 lõike 9 tähenduses. Parlament täpsustab, et parlamendi president teostab akti vastuvõtmisel talle omast pädevust, nimelt pädevust kuulutada eelarve lõplikult vastuvõetuks. See tähendab, et parlamendi president kontrollib menetluse õiguspärasust ja eelarve vastavust aluslepingule. Nimetatud pädevus ei ole sümboolne, kuna Euroopa Kohus on kvalifitseerinud selle „parlamendi presidendi enda õigusaktiks” ( 5 ).

42.

Lisaks leiab parlament, et isegi kui ELTL artikli 314 esimeses lõigus on ette nähtud, et parlament ja nõukogu kinnitavad eelarve seadusandliku erimenetluse kohaselt, ei ole ette nähtud, et selleks tuleks vastu võtta määrus, direktiiv või otsus. Kui see oleks pidanud nii olema, oleksid aluslepingu koostajad seda sõnaselgelt märkinud.

43.

ELTL artikli 296 esimese lõigu väidetava rikkumise kohta leiab parlament, et see säte ei ole kohaldatav eelarve suhtes, kuna ELTL artikkel 314 on selle sätte suhtes erinorm. Asjaolu, et aluslepingu autorid ei näinud ette seadusandliku akti liiki, on teadlik valik. Kui Euroopa Tulevikukonvendis ja Euroopa põhiseaduse lepingus nähti liidu eelarve jaoks ette „Euroopa seadus”, siis 2007. aasta valitsustevahelisel konverentsil taheti selles küsimuses säilitada endises EÜ artiklis 272 toodud lähenemine. Parlament lisab, et väga üllatav või isegi ebausutav oleks see, kui aluslepingu autorid oleksid soovinud jätta institutsioonidele võimaluse valida seadusandliku akti liik juhtumipõhiselt, eriti juhul, kui tegemist on poliitiliselt ja institutsiooniliselt olulise aktiga nagu liidu eelarve, mis võetakse vastu igal aastal. Lisaks tuleb arvesse võtta, millist laadi on eelarve, mis on peamiselt raamatupidamislik dokument, sisaldades prognoosi kõigi teataval perioodil laekuvate tulude ja tehtavate kulude kohta. Pärast seda, kui parlamendi president on kontrollinud, kas menetlus vastab aluslepingule, lisatakse dokument aktile, millega see vastu võeti, see tähendab aktile, milles parlamendi president kuulutab eelarve lõplikult vastuvõetuks.

44.

Parlament leiab, et määruse, direktiivi või otsuse mõisted, nagu need tulenevad ELTL artiklist 288, ei vasta eelarve eripärale. Parlament märgib sellega seoses, et erinevalt mis tahes muud liiki õigusloomest sisaldab eelarve üksnes tulude ja kulude prognoosi. Eelarvesse kantud assigneeringuid võib kasutada alles pärast alusakti vastuvõtmist. See asjaolu toob välja vastuolu õigusloomemenetluse ja eelarvemenetluse vahel. Sellega seoses märgib parlament, et eelarve võetakse vastu sui generis menetluses, mis on eraldi kohandatud vastavalt selle instrumendi laadile ja rollile. Iseäranis võetakse nimetatud menetluses arvesse koostatava dokumendi raamatupidamislikku laadi ning vajadust tagada instrumendi vastuvõtmine enne aasta lõppu.

45.

Mis puudutab väidetavat nõuet, et eelarve vastuvõtmise aktile kirjutavad alla nii parlamendi president kui ka nõukogu eesistuja, siis rõhutab parlament, et seadusandliku erimenetluse kohaselt vastu võetud seadusandlikele aktidele on omane, et neile ei kirjuta alla parlamendi president ja nõukogu eesistuja, sest see toimub nii seadusandliku tavamenetluse kohaselt vastu võetud aktide puhul, nagu on täpsustatud ELTL artikli 297 lõikes 1. Lisaks ei ole ELTL artiklis 314 sätestatud, et nõukogu eesistujal on õigus eelarvele samuti alla kirjutada. Peale selle tuleb säilitada ELTL artikli 314 lõike 9 kasulik mõju, kuivõrd see säte on ELTL artikli 297 suhtes erinorm.

46.

Kuna eelarvemenetlust ei saa samastada seadusandliku tavamenetlusega, oleks ekslik väita, nagu seda teeb nõukogu, et ühelgi institutsioonil ei ole koos vastuvõetava akti üle viimast sõna. Parlament märgib selle kohta, et ELTL artikli 314 lõike 7 punkt d puudutab olukorda, kus parlamendi presidendil võib olla põhjust kuulutada eelarve vastuvõetuks, isegi kui ühise teksti kiidab heaks ainult parlament, samas kui nõukogu lükkab selle tagasi. Niisugune olukord annab kinnitust sellest, et eelarve võib parlamendi president vastu võtta ja sellele alla kirjutada, ilma et selleks oleks nõutav nõukogu nõusolek.

47.

Otsusele allakirjutamine nii parlamendi kui ka nõukogu poolt ei oleks loogiline menetluses, milles on ette nähtud võimalus võtta eelarve vastu isegi juhul, kui nõukogu lükkab ühise teksti tagasi. ELTL artikli 314 lõike 7 punkt d vastab lihtsale nõudele, nimelt et eelarve võetaks vastu enne aasta lõppu, selleks et vältida niinimetatud ajutiste kaheteistkümnendike korra kasutamist. Selle asemel, et kehtestada kaks erinevat menetlust – üks juhuks, kui parlament ja nõukogu jõuavad kokkuleppele, ning teine juhuks, kui tuleb kohaldada ELTL artikli 314 lõike 7 punkti d, valisid aluslepingu koostajad üheainsa menetluse, nimelt selle, mille raames parlamendi president kuulutab oma objektiivse õigusaktiga eelarve lõplikult vastuvõetuks, isegi kui menetlust iseloomustab nende kahe institutsiooni ühine tegevus.

48.

Parlament leiab lisaks, et ta ei ole rikkunud pädevuse andmise põhimõtet, vaid ta tegutses kooskõlas ELTL artikli 314 lõikega 9, kui ta tõdes, et eelarvemenetlus on lõpule jõudnud ja kirjutas eelarvele alla. Parlament on seisukohal, et kui ta oleks nõustunud, et autonoomne seadusandlik akt, nagu määrus, direktiiv või otsus võetakse formaalselt vastu ning sellele kirjutavad alla parlamendi president ja nõukogu eesistuja, nagu oleks tegemist aktiga, mis võetakse vastu tavamenetluses, oleks ta tegutsenud ultra vires ja rikkunud ELTL artiklit 314, muutes ka sisutuks selle artikli lõike 9.

49.

Peale selle leiab parlament, et täiesti alusetu on nõukogu argument, et ta rikkus ELL artikli 13 lõikes 2 sätestatud lojaalse koostöö kohustust. Parlamendi ja selle presidendi ainus huvi oli järgida ELTL artiklit 314. Lisaks kinnitab parlament, et president selgitas oma seisukohta nõukogu nõude suhtes oma 14. detsembri 2010. aasta kirjas. Parlament märgib samuti, et 2011. aasta eelarve üle toimunud hääletuse käigus 15. detsembril 2010 ei tõstatanud nõukogu eesistuja küsimust seadusandliku akti vastuvõtmise või sellele allakirjutamise kohta. Eesistuja piirdus rõõmu väljendamisega kahe institutsiooni vahelise kokkuleppe üle. Alles pärast seda, kui eelarvele oli istungil alla kirjutatud, edastas nõukogu eesistuja parlamendi presidendile kirja, mille lisas sisaldus parlamendi ja nõukogu otsus, millel oli tema allkiri, kuigi ta oli teadlik parlamendi presidendi seisukohast eelarvele allakirjutamise osas.

50.

Lõpuks leiab parlament oluliste menetlusnormide väidetava rikkumise kohta, et ta täitis oma ülesande, nagu on ette nähtud ELTL artikli 314 lõikes 9, kui ta tõdes, et kaks institutsiooni olid jõudnud kokkuleppele ning menetlus oli õiguspärane.

51.

Nagu eespool märgitud, põhinevad nõukogu ja parlamendi vahelised erimeelsused suures osas probleemil, mis esmapilgul võib esineda ELTL artikli 314 kahe sätte ühildamisel. Esimene säte sisaldub ELTL artikli 314 esimeses lõigus, milles – meenutagem – on ette nähtud, et „Euroopa Parlament ja nõukogu kinnitavad seadusandliku erimenetluse kohaselt liidu aastaeelarve vastavalt järgmistele sätetele”. Teine säte sisaldub ELTL artikli 314 lõikes 9, milles on täpsustatud, et „[k]ui käesolevas artiklis ettenähtud menetlus on lõpule viidud, kuulutab Euroopa Parlamendi president eelarve lõplikult vastuvõetuks”.

52.

Kui esimene neist kahest sättest kujutab endast parlamendi ja nõukogu rolli uut sõnastust liidu aastaeelarve kinnitamisel, siis teine seisneb endise EÜ artikli 272 lõike 7 järjepidevuses, korrates selle sõnastust ainsa erinevusega – mis minu hinnangul ei ole oluline –, et tegusõna adopté on nüüd asendatud tegusõnaga arrêté. ( 6 ) Parlamendi presidendile jäetud pädevus kuulutada eelarve lõplikult vastuvõetuks peab seega olema vastavuses kinnitusega, mille kohaselt tuleb parlamenti ja nõukogu edaspidi pidada liidu kogu aastaeelarve koos vastuvõtvateks institutsioonideks, kuna enam ei eristata kohustuslikke ja mittekohustuslikke kulusid. Käesoleva hagi üks olulistest küsimustest seisneb seega ELTL artikli 314 lõike 9 kasuliku mõju tagamises, mööndes samas, et nõukogu on koos parlamendiga eelarve vastuvõtja.

53.

Täpsustagem kõigepealt, et väide, mille kohaselt kinnitavad parlament ja nõukogu ühiselt eelarve, ei tähenda minu arvates seda, et eelarve vastuvõtmisega peaks kaasnema seadusandlik akt, milleks on määrus, direktiiv või otsus ELTL artikli 288 tähenduses ja millele peavad alla kirjutama nii parlamendi president kui ka nõukogu eesistuja.

54.

Olgu nimelt märgitud, et nõukogu vastavat väidet ei toeta ELTL artikli 314 tekst otseselt kuidagi. Aluslepingu autorid ei otsustanud seega sätestada otseselt, et parlament ja nõukogu kinnitavad seadusandliku erimenetluse kohaselt määruse, direktiivi või otsusega liidu aastaeelarve.

55.

Asjaolu, et täpsustatud ei ole selle akti liiki, millega parlament ja nõukogu kinnitavad liidu aastaeelarve, on samuti märkimisväärne erinevus Euroopa põhiseaduse lepingust, mille artiklis I‑56 ja artikli III‑404 esimeses lõigus oli ette nähtud, et „[l]iidu aastaeelarve kinnitatakse Euroopa seadusega”.

56.

Kuna ELTL artiklis 314 puudub otsene viide vajadusele niisuguse seadusandliku akti järele, millele kirjutavad alla parlamendi president ja nõukogu eesistuja, selleks et formaliseerida eelarve vastuvõtmine, siis tuleb analüüsida, kas – nagu väidab nõukogu – selle artikli esimeses lõigus toodud lauseosa, mille kohaselt kinnitatakse eelarve „seadusandliku erimenetluse” kohaselt, kinnitab nõukogu esitatud väidet.

57.

Nimetatud lauseosa võib esmapilgul tekitada segadust, kui võrrelda seda ELL artikli 14 lõikega 1 ja ELL artikli 16 lõikega 1. Samas, kui need kaks sätet eristavad seadusandja ja eelarve kinnitaja ülesandeid, tuleneb ELTL artikli 314 esimese lõigu sõnastusest, et eelarvemenetlus peab haakuma seadusandlike menetluste kategooriaga. Nõukogu järeldab kõnealusest eelarvemenetluse samastamisest seadusandliku menetlusega, et see peab viima seadusandliku aktini, mis valitakse ELTL artiklis 288 loetletud aktide hulgast ning millele kirjutavad alla nii parlamendi president kui ka nõukogu eesistuja. Ma ei jaga seda arvamust.

58.

Kui lähtuda ELTL artikli 289 lõike 3 sõnastusest, mille kohaselt „[s]eadusandliku menetluse teel vastuvõetud õigusaktid on seadusandlikud aktid”, siis näib olevat sobilik kinnitada, et kuna eelarvemenetlus kuulub seadusandlike menetluste kategooriasse, peab see viima seadusandliku akti vastuvõtmiseni.

59.

Siiski ei arva ma, et tegemist peaks olema seadusandliku aktiga, millele kirjutavad alla nii parlamendi president kui ka nõukogu eesistuja.

60.

Märkigem sellega seoses, et ELTL artikli 297 lõike 1 esimesest ja teisest lõigust saab järeldada, et kuigi mõlema poolt allakirjutamine on küll seadusandlikus tavamenetluses üldreegel, ei ole see nii seadusandlikus erimenetluses vastu võetud seadusandlike aktide puhul. Kõnealune järeldus kuulub ELTL artikli 289 lõikes 2 sätestatust tulenevasse loogikasse, see tähendab, et erinevalt seadusandlikust tavamenetlusest, mille raames võtavad seadusandliku akti vastu parlament ja nõukogu ühiselt, iseloomustab seadusandlikku erimenetlust see, et seadusandliku akti võtab vastu vaid üks institutsioon teise institutsiooni osalusel. Kui aluslepingu autorid oleksid tahtnud tõelist kaasotsustamist, mida konkretiseerib parlamendi ja nõukogu poolt alla kirjutatud seadusandlik akt, siis nad oleksid ette näinud, et eelarvemenetluses kohaldatakse seadusandliku tavamenetluse eeskirju.

61.

Viide, et liidu aastaeelarve kinnitatakse seadusandliku erimenetluse kohaselt, on täpsemalt ette nähtud selleks, et rõhutada asjaolu, et kuigi eelarvemenetlus põhineb seadusandliku tavamenetluse läbiviimisel, nagu on täpsustatud ELTL artiklis 294, näiteks lepituskomitee kokkukutsumise korral, kui parlament ja nõukogu ei jõua kokkuleppele, tuleb seda tavamenetlusest eristada.

62.

Tegemist on küll seadusandliku menetlusega selles tähenduses, et see hõlmab seadusandliku võimu kahte haru, mis kujutavad endast samuti kahte eelarvepädevat institutsiooni, ning et see peab viima seadusandliku akti vastuvõtmiseni. Nimetatud menetlus tuleb siiski kvalifitseerida „erimenetluseks” selles tähenduses, et see on kohandatud nõuetele, mis on omased eelarvega seotud ülesandele ning eelarve kui instrumendi eripärale.

63.

Aluslepingu autorid kehtestasid seega erimenetluse, mille erinevad etapid vastavad eelarve – mis kujutab endast tulude ja kulude prognoosimise ja nende jaoks loa andmise akti ( 7 ) – omapärale, menetluse kiiruse nõudele, et võimaldada eelarve üle hääletada enne järgmise eelarveaasta algust, ning vajadusele jõuda tulemuseni, ületades parlamendi ja nõukogu vahelised võimalikud lahkhelid.

64.

Kõnealune menetlus on tiheda ajagraafikuga ning see on korraldatud nii, et parlamendi ja nõukogu vaheline kokkulepe saadakse soovitud aja jooksul, selleks et vältida – niivõrd kui võimalik – ajutiste kaheteistkümnendike korra kasutamist järgmisel eelarveaastal. ( 8 )

65.

Parlament ja nõukogu võivad kokkuleppele jõuda erinevates staadiumides. Parimal juhul leiab see aset siis, kui parlament esimese etapi lõpuks kiidab nõukogu seisukoha heaks vastavalt ELTL artikli 314 lõike 4 punktile a. ( 9 ) Kui parlament võtab oma liikmete enamusega vastu muudatused, kutsutakse kokku lepituskomitee koosolek, välja arvatud juhul, kui nõukogu teatab parlamendile, et ta kiidab kõik tema muudatused heaks. ( 10 )

66.

Kui lepituskomitee tuleb kokku, algab teine staadium eesmärgiga jõuda kokkuleppele ühise teksti suhtes nõukogu liikmete või nende esindajate ja parlamenti esindavate liikmete vahel. ( 11 ) Kui lepituskomitee jõuab alates kokkukutsumisest 21 päeva jooksul ühise teksti suhtes kokkuleppele, on nii parlamendil kui ka nõukogul alates selle kokkuleppe kuupäevast neliteist päeva aega ühine tekst heaks kiita. ( 12 )

67.

Seega võib ette tulla erinevaid olukordi.

68.

Kui nii parlament kui ka nõukogu kiidavad ühise teksti heaks või ei võta otsust vastu, või üks neist institutsioonidest kiidab ühise teksti heaks, samas kui teine otsust vastu ei võta, loetakse eelarve lõplikult vastuvõetuks vastavalt ühisele tekstile. ( 13 )

69.

Seevastu, kui nii parlament oma liikmete enamusega kui ka nõukogu lükkavad ühise teksti tagasi, või üks nendest institutsioonidest lükkab ühise teksti tagasi, samas kui teine ei võta otsust vastu, ei saa eelarvet lugeda vastuvõetuks ning Euroopa Komisjon peab esitama uue eelarveprojekti. ( 14 ) Sama kehtib juhul, kui parlament oma liikmete enamusega lükkab ühise teksti tagasi, samas kui nõukogu selle kinnitab. ( 15 )

70.

Ümberpööratult ei takista eelarve vastuvõtmist tingimata olukord, kus nõukogu lükkab ühise teksti tagasi, samas kui parlament selle heaks kiidab. Nõukogu poolt ühise teksti tagasilükkamine võib teatud tingimustel olla ületatav. Nii on ELTL artikli 314 lõike 7 punktis d ette nähtud, et parlament võib otsustada oma liikmete enamusega ning antud häälte kolme viiendikulise enamusega kinnitada kõik või mõned sama artikli lõike 4 punktis c osutatud muudatused. ELTL artikli 314 lõike 7 punktis d on lisaks täpsustatud, et kui mõnda parlamendi muudatust ei kinnitata, jääb kehtima lepituskomitees kokku lepitud seisukoht eelarvejao kohta, mille suhtes muudatusettepanek esitati. Eelarve loetakse sellega lõplikult vastuvõetuks.

71.

Lõpuks, kui lepituskomitee ühise teksti osas ELTL artikli 314 lõikes 5 osutatud 21 päeva jooksul kokkuleppele ei jõua, esitab komisjon uue eelarveprojekti. ( 16 )

72.

Eelarvemenetluse niisugusest kirjeldusest, nagu see on nüüd ette nähtud ELTL artiklis 314, järeldan ma, et eelarve kinnitamine saab toimuda vaid juhul, kui kokkulepe parlamendi ja nõukogu vahel on saavutatud. Isegi ELTL artikli 314 lõike 7 punktis d viidatud erijuhul, mille puhul on parlamendile antud pädevus minna mööda sellest, et nõukogu on ühise teksti tagasi lükanud, loetakse eelarve vastuvõetuks lepituskomitees saadud kokkuleppe alusel. Nimelt niisuguse kokkuleppe olemasolu, milleni on jõutud parlamendi ja nõukogu vahelist koostööd ja kooskõlastamist eelistava protsessi käigus ( 17 ), võimaldab asuda seisukohale, et eelarve on kinnitanud need kaks institutsiooni vastavalt ELTL artikli 314 esimese lõigu nõuetele.

73.

Ükskõik, millise võimaliku olukorraga on tegemist, ei pea sel viisil parlamendi ja nõukogu vahel saavutatud kokkulepe erinevalt viimase väidetust olema selleks, et eelarvet saaks vastuvõetuks pidada, formaliseeritud seadusandliku aktiga, millele on alla kirjutanud parlamendi president ja nõukogu eesistuja.

74.

Kui viidata ELTL artikli 314 lõike 7 punktis d toodud juhtumile, on minu hinnangul keeruline väita, et aluslepingu autorid kavatsesid seada eelarve kinnitamise tingimuseks eelarve allakirjutamise nõukogu eesistuja poolt, isegi kui see institutsioon on ühise teksti tagasi lükanud.

75.

Lisaks ei ole ELTL artikli 314 kohaselt otseselt ega kaudselt nõutav parlamendi presidendi ja nõukogu eesistuja alla kirjutatud seadusandliku akti olemasolu, selleks et eelarve saaks tekitada õiguslikke tagajärgi.

76.

Kui otsustada teisiti, tähendaks see – nagu väidab parlament –, et ELTL artikli 314 lõikes 9 ette nähtud parlamendi presidendi aktilt võetaks selle kasulik mõju.

77.

Siiski tuleb tõdeda, et Lissaboni lepingu autorid otsustasid peaaegu muutmatus sõnastuses säilitada eelarvemenetluse kõige viimase etapi, mille käigus parlamendi president kuulutab eelarve lõplikult vastuvõetuks. Lisaks ei viita miski sellele, et nad kavatsesid parlamendi presidendi kõnealuse akti ilma jätta nendest õiguslikest tagajärgedest, mida Euroopa Kohtu praktikas on selle akti puhul tunnustatud.

78.

Neid asjaolusid arvestades olen ma seisukohal, et tuleb tunnistada, et aktil, millega parlamendi president kuulutab eelarve lõplikult vastuvõetuks, on sama ülesanne ja samad õiguslikud tagajärjed nagu enne Lissaboni lepingu jõustumist.

79.

Selles osas ilmneb Euroopa Kohtu praktikast, et kõnealuse aktiga tuvastab „[p]arlamendi president […] formaalselt, et eelarvemenetlus on eelarve lõpliku vastuvõtmisega lõpule jõudnud, ning annab seega eelarvele siduva õigusjõu nii institutsioonide kui ka liikmeriikide suhtes. Seda ülesannet täites võtab parlamendi president vastu oma objektiivse õigusakti menetluse tulemusel, mida iseloomustab erinevate institutsioonide ühine tegevus.” ( 18 )

80.

Teisisõnu on menetluse lõppstaadiumis parlamendi presidendi akti ülesanne kinnitada eelarvemenetluse nõuetekohast toimumist ja lõpuleviimist. Parlamendi presidendi kõnealuse akti tulemusel hakkab eelarve ka tekitama õiguslikke tagajärgi institutsioonidele ja liikmesriikidele.

81.

Parlamendi presidendi akt on seega seadusandlik akt, mis on samastatav ELTL artikli 288 neljanda lõigu tähenduses siduvaid tagajärgi kaasa toova otsusega, millega lõpeb ELTL artiklis 314 ette nähtud seadusandlik erimenetlus ( 19 ). Kokkuvõttes on tegemist eelarvelise otsusega, ilma milleta jääb eelarve õiguslike tagajärgedeta instrumendiks. ( 20 )

82.

Eelarveline otsus kujutab endast loomulikult vaidlustatavat akti, nagu seda ilmestab ka käesolev menetlus. Niisuguse otsuse võib tühistada eelkõige juhul, kui see on tehtud vaatamata sellele, et parlament ja nõukogu ei ole ELTL artiklis 314 ette nähtud tingimustel jõudnud eelarve sisu suhtes kokkuleppele.

83.

Sellega aga käesolevas asjas tegemist ei ole. Toimikus sisalduvatest tõenditest nähtub selgelt, et parlament ja nõukogu jõudsid 2011. aasta eelarve sisu osas üheselt mõistetavale kokkuleppele. Asjaolu, et kaks institutsiooni olid erineval seisukohal kokkuleppe formaliseerimise osas, ei takistanud parlamendi presidenti 15. detsembril 2010 vastu võtmast akti, milles ta tõdes, et ELTL artikli 314 alusel algatatud menetlus oli lõpule jõudnud, ning kuulutas liidu 2011. aasta eelarve lõplikult vastuvõetuks.

84.

Kõiki neid asjaolusid kogumis arvestades teen ma Euroopa Kohtule ettepaneku lükata põhjendamatuse tõttu tagasi nõukogu põhiväide, et rikutud on ELTL artiklit 314, kuna puudub parlamendi presidendi ja nõukogu eesistuja poolt alla kirjutatud seadusandlik akt.

85.

Peale selle, kuna ma leian, et parlament tegutses kooskõlas ELTL artikliga 314, siis ei saa parlamendile ette heita seda, et ta eiras ELTL artikliga 314 kehtestatud institutsioonilist tasakaalu, et ta rikkus pädevuse andmise põhimõtet ja institutsioonidevahelise lojaalse koostöö kohustust, ega ka seda, et ta rikkus olulisi menetlusnorme.

86.

Kõikidest esitatud kaalutlustest lähtudes teen Euroopa Kohtule ettepaneku: