1.

Спорът по настоящото дело е между Съвета на Европейския съюз и Европейския парламент по повод на начина, по който е проведена процедурата, довела до приемането на общия бюджет на Европейския съюз за финансовата 2011 година. Тази процедура за първи път е проведена изцяло съгласно член 314 ДФЕС.

2.

Със своята жалба Съветът моли Съда да отмени акта на председателя на Европейския парламент, с който се обявява, че общият бюджет на Европейския съюз за финансовата 2011 година е окончателно приет ( 2 ). Той твърди, като главно искане, че неговите правомощия, произтичащи от член 314 ДФЕС, са нарушени, доколкото приемането на бюджета за финансовата 2011 година не е довело, обратно на налаганото от този член задължение, до законодателен акт на Парламента и на Съвета, подписан и от двете институции. Той също така се позовава на незачитане на институционалното равновесие, нарушение на принципа на предоставената компетентност и на задължението за лоялно сътрудничество между институциите, както и при условията на евентуалност на нарушение на съществени процедурни правила.

3.

В настоящото заключение ще изложа основанията, на които смятам, че процедурата по бюджета на Съюза за 2011 г. е проведена в съответствие с определените от член 314 ДФЕС условия. По-точно, ще предложа на Съда да отхвърли различните доводи на Съвета, насочени към доказване на необходимостта, освен от акт на председателя на Парламента за окончателно приемане на бюджета, и от законодателен акт на Парламента и на Съвета, подписан и от двете институции, чийто предмет би бил формалният израз на приемането на бюджета от посочените институции.

4.

По силата на член 13, параграф 2 ДЕС „[в]сяка институция действа в кръга на правомощията, които са ѝ предоставени с Договорите, в съответствие с процедурите, условията и целите, предвидени в тях. Институциите осъществяват лоялно сътрудничество помежду си“.

5.

Съгласно член 14, параграф 1 ДЕС „Европейският парламент осъществява, съвместно със Съвета, законодателни и бюджетни функции“. По симетричен начин член 16, параграф 1 ДЕС предвижда, че „Съветът съвместно с Европейския парламент осъществява законодателни и бюджетни функции“.

6.

От член 288, първа алинея ДФЕС следва, че „[с] оглед на упражняването на областите на компетентност на Съюза институциите приемат регламенти, директиви, решения, препоръки и становища“.

7.

Съгласно член 289, параграф 2 ДФЕС „[в] специфичните случаи, предвидени в Договорите, приемането на регламент, директива или решение от Европейския парламент с участието на Съвета, или от Съвета с участието на Европейския парламент, представлява специална законодателна процедура“. Параграф 3 от същия член уточнява, че „[п]равните актове, приети по законодателна процедура, представляват законодателни актове“.

8.

Съгласно член 296, първа алинея ДФЕС „[к]огато Договорите не предвиждат вида акт, който следва да се приеме, институциите решават това за всеки отделен случай при зачитане на приложимите процедури и принципа на пропорционалност“. Трета алинея от същия член уточнява, че „[к]огато проект на законодателен акт е отнесен до Европейския парламент и до Съвета, те се въздържат от приемане на актове, които не са предвидени от законодателната процедура, приложима в съответната област“.

9.

Член 297, параграф 1 ДФЕС гласи следното:

„Законодателните актове, приети в съответствие с обикновената законодателна процедура, се подписват от председателя на Европейския парламент и от председателя на Съвета.

Законодателните актове, приети в съответствие със специална законодателна процедура, се подписват от председателя на институцията, която ги е приела.

[…]“.

10.

Член 314 ДФЕС описва хода на бюджетната процедура. Разпоредбите от този член, които по-специално са разглеждани в рамките на настоящата жалба, са първа алинея и параграф 9.

11.

Съгласно член 314, първа алинея ДФЕС:

„Европейският парламент и Съветът, като действат в съответствие със специална законодателна процедура, установяват годишния бюджет на Съюза съгласно посочените по-долу разпоредби“.

12.

Колкото до член 314, параграф 9 ДФЕС, той гласи следното:

„Когато процедурата, предвидена в настоящия член, приключи, председателят на Европейския парламент обявява, че бюджетът е окончателно приет“.

13.

След кореспонденция между Съвета и Парламента в рамките на процедурата по приемане на бюджета за 2010 г. във връзка с обхвата на въведените с Договора от Лисабон промени в хода на бюджетната процедура, председателят на Съвета изпраща до председателя на Парламента писмо с дата 12 ноември 2010 г., в което припомня, че след влизането в сила на този договор трябвало и председателят на Съвета, и председателят на Парламента да подпишат акта за установяване на годишния бюджет на Съюза, доколкото тези две институции са съавтори на този акт. Посоченият акт следвало да се разграничава от акта на председателя на Парламента, с който той обявява съгласно член 314, параграф 9 ДФЕС, че бюджетът е окончателно приет.

14.

На 10 декември 2010 г. Съветът приема своя позиция относно новия проектобюджет на Съюза за финансовата 2011 година. Той прилага към тази позиция проекторешение на Парламента и на Съвета за установяване на общия бюджет на Европейския съюз за финансовата 2011 година. Това проекторешение съдържа единствен член, в който се посочва, че този бюджет е установен в съответствие с приложението към посоченото решение и следва да бъде подписан от председателя на всяка от двете институции.

15.

На 14 декември 2010 г. председателят на Парламента отговаря на писмото на председателя на Съвета от 12 ноември 2010 г. Той уточнява по-специално че според него Договорът от Лисабон не е променил нищо във факта, че именно председателят на Парламента обявява, че бюджетът е окончателно приет. Така председателят на Парламента посочва на председателя на Съвета, че не може да се присъедини към неговото мнение, според което бюджетът на Съюза трябвало да бъде подписан от председателите на тези две институции.

16.

На пленарното заседание от 15 декември 2010 г. Парламентът одобрява позицията на Съвета без изменения. След този вот на Парламента действащият председател на Съвета заявява следното, а именно: „И така, Парламентът одобри позицията на Съвета по проектобюджета за 2011 г. без изменения. От името на Съвета аз, разбира се, мога само да приветствам нашето общо съгласие по бюджета за 2011 г.“. Същия ден председателят на Парламента подписва акта, с който се обявява, че процедурата, започната в приложение на член 314 ДФЕС, е приключила и общият бюджет на Съюза за финансовата 2011 година е окончателно приет.

17.

Също на 15 декември 2010 г. председателят на Съвета изпраща до председателя на Парламента писмо, в което приветства положителния вот на Парламента по проектобюджета за 2011 година и припомня, че съгласно ДФЕС бюджетът се установява от Парламента и от Съвета. Във връзка с това той прилага към това писмо проекторешение на Парламента и на Съвета за установяване на общия бюджет на Европейския съюз за финансовата 2011 година, подписано от него и предназначено да бъде подписано и от председателя на Парламента. Това искане обаче остава без последица.

18.

Поради тази причина Съветът решава да внесе настоящата жалба за отмяна на акта, с който председателят на Парламента обявява на 15 декември 2010 г., че процедурата, започнала по реда на член 314 ДФЕС, е приключила и че общият бюджет на Съюза за финансовата 2011 година е окончателно приет.

19.

С Определение на председателя на Съда от 29 юни 2011 г. се допуска встъпването на Кралство Испания в подкрепа на исканията на Съвета.

20.

Двете тези, защитавани съответно от Съвета и от Парламента, се основават до голяма степен на различие в становищата относно начина, по който следва да се прилагат съвместно две разпоредби от член 314 ДФЕС, а именно, първа алинея и параграф 9 от този член.

21.

Съветът се основава на член 314, първа алинея ДФЕС във връзка с редица други разпоредби на Договорите в твърдението си, че установяването на бюджета изисква съвместно приемане от Парламента и от Съвета на законодателен акт, подписан от председателите на всяка от тези две институции. Предвиденият в член 314, параграф 9 ДФЕС акт на председателя на Парламента, с който той обявява, че бюджетът е окончателно приет, не можел да се приравни на акт за приемане на бюджета. Това било само декларативен акт, приеман от председателя на Парламента, след като двете институции подпишели законодателния акт за приемане на бюджета.

22.

Обратно, Парламентът се позовава на посочения член 314, параграф 9, както и на тълкуването, възприето от Съда на идентичната по същество в това отношение разпоредба от ДЕО, за да защити идеята, съгласно която, дори и действително да е необходимо съгласие между двете институции, член 314 ДФЕС обаче не налага то да бъде официално установено със законодателен акт на Парламента и на Съвета. Единствено актът на председателя на Парламента, приет в приложение на член 314, параграф 9 ДФЕС, бил от естество да потвърди окончателното приемане на бюджета след проверка за редовността на процедурата и да придаде на последния правно действие.

23.

Нека видим по-подробно развитите от Съвета и от Парламента доводи в подкрепа на съответните им тези.

24.

Съветът изтъква четири правни основания в подкрепа на своята жалба, а именно нарушение на член 314 ДФЕС, разглеждан във връзка с редица други разпоредби на Договорите, поради липсата на законодателен акт на Парламента и на Съвета, подписан и от двете институции, незачитане на институционалното равновесие, установено с този член, нарушение на принципа на предоставената компетентност и на задължението за лоялно сътрудничество между институциите, вписани в член 13, параграф 2 ДЕС, както и при условията на евентуалност нарушение на съществени процедурни правила. Доколкото посочените в подкрепа на тези правни основания доводи до голяма степен се припокриват, смятам за уместно да ги изложа наведнъж, за да се избегнат повторенията. Ще подходя по същия начин и в рамките на преценката си, за да не разделям изкуствено оценката на основателността на тези доводи.

25.

Според Съвета годишният бюджет на Съюза, както и коригиращите бюджети, трябва занапред да се установяват със законодателен акт, общ за двете институции, които са негови автори. Този акт трябва да бъде подписан от председателите на тези институции съгласно член 297, параграф 1, втора алинея ДФЕС. Тъй като авторите на специалната законодателна процедура, предвидена в член 314 ДФЕС, съгласно този член са както Парламентът, така и Съветът, от това следва, че актът за установяване на бюджета трябвало да бъде подписан от председателите на тези две институции.

26.

Следователно актът за установяване на бюджета за 2011 г. бил опорочен от незаконосъобразност, доколкото представлява атипичен и незаконодателен акт, приет и подписан само от председателя на Парламента в нарушение на член 314 ДФЕС, член 288 ДФЕС, член 289, параграфи 2 и 3 ДФЕС, член 296, първа и трета алинея ДФЕС, както и на член 13, параграф 2 ДЕС.

27.

Според Съвета член 314 ДФЕС изисква приемането на законодателен акт, а такъв акт може да бъде само регламент, директива или решение, както припомня член 289, параграф 2 ДФЕС. Договорът от Лисабон не правел никакво изключение по отношение на правните форми, които могат да произтичат от специалната законодателна процедура, и не допускал приемането на законодателен акт sui generis или изобщо на акт sui generis. Впрочем от член 289, параграф 3 ДФЕС следвало, че посочената в член 314 ДФЕС специална законодателна процедура трябва да доведе до приемането на законодателен акт.

28.

Съветът отбелязва, че от член 314, първа алинея ДФЕС, и по-специално от употребата на глагола „установяват“ в множествено число следва, че предвидената в този член специална законодателна процедура се отличава от другите специални законодателни процедури, предвидени от ДФЕС, с това че има два основни субекта. Никой от тях нямал по-голяма власт от другия. Като изтъква приликите и особеностите на тази процедура по отношение на обикновената законодателна процедура, Съветът определя предвидената в член 314 ДФЕС процедура като „опростена процедура на съвместно вземане на решения“.

29.

Смесването между акта, с който председателят на Парламента обявява, че бюджетът е окончателно приет, и законодателния акт за установяване на бюджета, възпрепятствало Съвета да упражни правомощията, които притежава по силата на Договора, и следователно нарушавало член 314 ДФЕС. Макар и Съветът да признава, че председателят на Парламента е този, който по силата на член 314, параграф 9 ДФЕС обявява, че бюджетът е окончателно приет, по негово мнение такова обявяване или изявление не може да е равностойно на приемане.

30.

Според Съвета актът на председателя на Парламента, който тържествено обявява, че двамата съавтори на годишния бюджет на Съюза заедно са установили този бюджет, представлявал съществено процедурно изискване в бюджетната процедура и условие за пораждане на действие на законодателния акт. Касаело се обаче за прилагане от председателя на Парламента на обвързана компетентност, в смисъл че след приемането и подписването на законодателния акт от двамата му съавтори обявяването на окончателното приемане на бюджета било дължим акт.

31.

Що се отнася до Решение на Съда от 3 юли 1986 г. по дело Съвет/Парламент ( 3 ), и по-специално до текста в него, съгласно който „[п]редседателят на Парламента е този, който обявява официално, че бюджетната процедура е завършила с окончателното приемане на бюджета и по този начин придава задължителна сила на бюджета, както по отношение на институциите, така и по отношение на държавите членки“, Съветът смята, че това твърдение се вписва в конкретен контекст и че освен това развитието в последващите Договори е направило тази съдебна практика неактуална. По-специално, Договорът от Лисабон налагал нов поглед върху акта за приемане на бюджета, неговите автори и оттук, върху неговото подписване.

32.

Съветът също така извежда довод от член 296, първа алинея ДФЕС за преценката си, че съгласно тази разпоредба актът за установяване на годишния бюджет трябвало да бъде съвместно решение на двете институции. Следователно посочената разпоредба, която не можело да бъде отхвърлена на основание, че член 314 ДФЕС представлявал lex specialis, била нарушена.

33.

В светлината на принципа на институционалното равновесие Съветът отбелязва, че тъй като разграничението между задължителни и незадължителни разходи е премахнато, двата клона на бюджетния орган вече са равнопоставени, с едни и същи правомощия, упражнявани в рамките на процедура на съвместно вземане на решения с цел своевременно да се постигне общо съгласие относно финансирането на Съюза по време на бъдещата финансова година. Член 314 ДФЕС не се ограничавал с това да отрази в договора предходната практика, а въвеждал ново равновесие между двата клона на бюджетния орган. Никоя институция не можела да има последна дума по акт, който е резултат от съвместно вземане на решение.

34.

Изискването за формален акт, притежаващ задължителна сила на основата на договорите, изразявало не само привеждането в съответствие с член 288 ДФЕС и член 289, параграф 2 ДФЕС, но и ново равновесие, което институциите и техните органи са задължени да зачитат. Обстоятелствата, при които председателят на Парламента е обявил, че бюджетът за финансовата 2011 година е окончателно приет, сочат, че този председател в качеството си на орган на своята институция не е изпълнил това задължение. Следователно актът на посочения председател трябвало да бъде отменен.

35.

В светлината на нарушението на принципа на предоставената компетентност и на задължението за лоялно сътрудничество, записани в член 13, параграф 2 ДЕС, Съветът твърди, че актът на председателя на Парламента надхвърля границите на правомощията, които са му дадени от изменените Договори, и нарушава предвидените от тези Договори процедури, условия и цели. В рамките на член 314 ДФЕС официалната формалност, предвидена в параграф 9 от този член, не можело да се превърне в едностранен правен акт за приемане на бюджета.

36.

Съветът също така смята, че Парламентът не е изпълнил задължението за лоялно сътрудничество, което трябва да управлява отношенията между институциите. Той упреква Парламента по-специално, че не е взел участие в неговите постъпки за търсене на решение, което да е съответстващо на договорите, взаимно приемливо и зачитащо както предоставените компетентности на институциите, така и правомощията на председателя на Парламента. Той също така упреква председателя на Парламента, че не е уведомил председателя на Съвета в деня на гласуването на бюджета на пленарно заседание, а именно на 15 декември 2010 г., когато последният е присъствал на това гласуване, за съдържанието на писмото си от 14 декември 2010 г. Освен това Съветът уточнява, че това писмо от председателя на Парламента е доведено до знанието на председателя на Съвета едва на 17 декември 2010 г., тоест два дни след обявяването на окончателното приемане на бюджета за финансовата 2011 година.

37.

В хипотезата, в която Съдът би отхвърлил тезата, защитавана като главно искане от Съвета, същият твърди, при условията на евентуалност, че актът на председателя на Парламента следва да бъде отменен поради нарушение на съществени процедурни правила. По-специално Съветът смята, че от момента, в който напълно си е дал сметка за несъгласието между Парламента и Съвета относно вида на акта за приемане на бюджета и неговото подписване, председателят на Парламента не е можел да обявява, че бюджетната процедура за финансовата 2011 година е приключила. Съветът отбелязва, че председателят на Парламента не е уведомил пленарното заседание на своята институция нито за позицията на Съвета, припомнена в писмото на последния от 12 ноември 2010 г., нито за последната инициатива на председателя на Съвета, предприета в самия ден на гласуването от Парламента на проектобюджета, с цел да предложи решение на спора. Доколкото позицията на Съвета по проектобюджета включва проекторешение за приемане на бюджета от двете институции, Съветът изтъква, че актът на председателя на Парламента е издаден в момент, в който поради липсата на съгласие между двете институции относно вида на акта за приемане на бюджета и неговото подписване бюджетната процедура все още не е била приключила. Поради тази причина актът на председателя на Парламента бил опорочен от незаконосъобразност.

38.

Накрая, доколкото спорът между Съвета и Парламента не засяга съдържанието на бюджета за 2011 година, Съветът моли Съда, в хипотезата, в която последният реши да отмени акта на председателя на Парламента, да запази действието на бюджета за 2011 година до поправяне на установената незаконосъобразност, съгласно член 264, втора алинея ДФЕС.

39.

Парламентът оспорва тезата, съгласно която съгласието между него и Съвета трябвало да доведе до приемане на законодателен акт, подписан от председателите и на двете институции, и който би могъл да бъде само регламент, директива или решение, съгласно член 289, параграф 2 ДФЕС.

40.

Той смята, че процедурата за приемане на бюджета е sui generis. Предвиденият в член 314, параграф 9 ДФЕС акт на председателя на Парламента бил единственият акт, който придавал на бюджета неговата задължителна сила „както по отношение на институциите, така и по отношение на държавите членки“, както подчертава Съдът в посоченото по-горе Решение по дело Съвет/Парламент ( 4 ), което според Парламента оставало актуално след влизането в сила на Договора от Лисабон. Така актът на председателят на Парламента имал конститутивен характер. Ако авторите на договора са били искали да изменят правомощията на Парламента във връзка с окончателното приемане на бюджета, те нямало да запазят в член 314, параграф 9 ДФЕС разпоредба, аналогична на тази от предишния член 272, параграф 7 ЕО.

41.

Според Парламента актът на неговия председател е равностоен на приемане на бюджета, тъй като без този акт бюджетът не би бил „окончателно приет“ по смисъла на член 314, параграф 9 ДФЕС. Той уточнява, че актът на председателя на Парламента е приет при упражняване на собствено правомощие, а именно на правомощието му да обявява окончателното приемане на бюджета. Това предполага, че председателят на Парламента проверява редовността на процедурата и съответствието на бюджета с Договора. Това правомощие не било символично, а Съдът впрочем го определя като „собствен правен акт“ ( 5 ).

42.

Освен това, Парламентът смята, че макар и член 314, първа алинея ДФЕС да предвижда, че Парламентът и Съветът се произнасят в съответствие със специална законодателна процедура, изобщо не е предвидено задължение да бъде приет регламент, директива или решение. Ако това било така, авторите на договора щели да го посочат изрично.

43.

Що се отнася до твърдението за нарушение на член 296, първа алинея ДФЕС, Парламентът смята, че тази разпоредба не се прилага в случая с бюджета, тъй като член 314 ДФЕС представлява lex specialis по отношение на посочената разпоредба. Фактът, че авторите на договора не са предвидили вида на законодателния акт, бил съзнателен избор. Всъщност Конвентът за бъдещето на Европа и Договорът за създаване на Конституция за Европа предвиждали „европейски закон“ за бюджета на Съюза, а междуправителствената конференция от 2007 година поискала да запази по този пункт подхода от предишния член 272 ЕО. Парламентът добавя, че би било много изненадващо и дори неправдоподобно авторите на договора да са искали да оставят на институциите избора на вид на законодателния акт за всеки отделен случай, по-специално когато става дума за акт с такава политическа и институционална важност като бюджета на Съюза, който се приема ежегодно. Освен това трябва да се взема под внимание естеството на бюджета, който представлява основно счетоводен документ, съдържащ прогнози за всички приходи и разходи, които да бъдат осъществени през даден период. След това този документ се прилагал, след проверка от председателя на Парламента за съответствие на процедурата с Договора, към акта, с който се приема бюджетът, а именно акта, с който председателят на Парламента обявява, че бюджетът е окончателно приет.

44.

Парламентът смята, че понятията за регламент, директива или решение, следващи от член 288 ДФЕС, не съответстват на спецификата на бюджета. Във връзка с това Парламентът посочва, че за разлика от всички други видове законодателство, бюджетът съдържа само прогнози за приходи и разходи. Единствено изпълнението на записаните в бюджета кредити изисквало предварителното приемане на основен акт. Това обстоятелство изразявало дихотомията между законодателния и бюджетния процес. По този повод Парламентът отбелязва, че бюджетът се приема съгласно процедура sui generis, специално адаптирана към естеството и ролята на този инструмент. По-специално, тази процедура отчитала счетоводното естество на документа за установяване и необходимостта да се гарантира приемането на инструмента преди края на годината.

45.

Що се отнася до твърдяното изискване за подписване на акта за приемане на бюджета от председателите на всяка от двете институции, Парламентът подчертава, че за законодателните актове, приети в съответствие със специалната законодателна процедура, е присъщо те да не се подписват от председателите на Парламента и на Съвета, тъй като това е запазено за актовете, приети в съответствие с редовната законодателна процедура, както уточнява член 297, параграф 1 ДФЕС. Освен това, член 314 ДФЕС никъде не предвиждал, че и председателят на Съвета има право да подписва бюджета. Освен това следвало да се запази полезното действие на член 314, параграф 9 ДФЕС, тъй като тази разпоредба представлявала lex specialis по отношение на член 297 ДФЕС.

46.

Тъй като бюджетната процедура не можела да бъде приравнена на обикновена законодателна процедура, би било погрешно да се твърди, както прави Съветът, че никоя институция няма последна дума по акт, който е резултат от съвместно вземане на решение. Във връзка с това Парламентът отбелязва, че член 314, параграф 7, буква г) ДФЕС визира хипотеза, в която председателят на Парламента може да обяви, че бюджетът е приет, когато само Парламентът одобрява общия проект, докато Съветът го отхвърля. Подобна хипотеза доказвала, че бюджетът може да бъде приет и подписан от председателя на Парламента, дори без да се изисква съгласие от страна на Съвета.

47.

Подписването на решение и от Парламента, и от Съвета не било логично в процедура, която предвижда възможност за приемане на бюджета дори в случай, че Съветът отхвърли общия проект. Член 314, параграф 7, буква г) ДФЕС отговарял на едно просто изискване, а именно бюджетът да бъде приет преди края на годината, за да се избегне прибягване към така наречения режим на „временни дванадесети части“. Вместо да въведат две различни процедури, една за случая, в който Парламентът и Съветът дават своето съгласие, и една за случая, в който следва да се прилага член 314, параграф 7, буква г) ДФЕС, създателите на договора били избрали единна процедура, а именно тази, чрез която председателят на Парламента обявява, че бюджетът е окончателно приет със собствен правен акт от обективно естество, независимо че процедурата се характеризира със съвместно действие на тези две институции.

48.

Освен това Парламентът смята, че не е нарушил принципа на предоставената компетентност, а е действал в съответствие с член 314, параграф 9 ДФЕС, когато е обявил, че бюджетната процедура е приключила, и е подписал бюджета. Той смята, че ако е бил приел, че автономен законодателен акт като регламент, директива или решение бъде приет официално и подписан от председателите на двете институции така, сякаш се касае за акт, приет в рамките на обикновена процедура, той би действал ultra vires и би нарушил член 314 ДФЕС, изпразвайки по този начин от неговото съдържание параграф 9 от този член.

49.

Впрочем Парламентът смята, че доводът на Съвета, съгласно който той е нарушил задължението за лоялно сътрудничество, записано в член 13, параграф 2 ДЕС, е очевидно лишен от основание. Парламентът и неговият председател се грижели единствено за спазване на член 314 ДФЕС. Освен това Парламентът отбелязва, че неговият председател е обяснил своята позиция по искането на Съвета в писмото си от 14 декември 2010 г. Парламентът също така отбелязва, че при гласуването на бюджета за 2011 година на 15 декември 2010 г. председателят на Съвета изобщо не е повдигнал въпроса за законодателния акт, който да бъде приет, или въпроса за подписването. Той се ограничил с това да каже, че приветства съгласието между двете институции. Едва след подписването на бюджета председателят на Съвета незабавно предал на председателя на Парламента писмо, съдържащо в приложение решение на Парламента и на Съвета, подписано от него, независимо че е знаел гледната точка на председателя на Парламента относно подписването на бюджета.

50.

Накрая, що се отнася до твърдяното нарушение на съществени процедурни правила, Парламентът изтъква, че е изпълнил своята мисия, предвидена в член 314, параграф 9 ДФЕС, като е обявил, че е постигнато съгласие между двете институции и че процедурата е била редовна.

51.

Както посочих по-горе, спорът между Съвета и Парламента се основава до голяма степен на съществуващото на пръв поглед затруднение да прилагат съвместно две разпоредби от член 314 ДФЕС. Първата разпоредба се съдържа в член 314, първа алинея ДФЕС, който предвижда, припомням, че „Европейският парламент и Съветът, като действат в съответствие със специална законодателна процедура, установяват годишния бюджет на Съюза съгласно посочените по-долу разпоредби“. Втората фигурира в член 314, параграф 9 ДФЕС, който уточнява, че „[к]огато процедурата, предвидена в настоящия член, приключи, председателят на Европейския парламент обявява, че бюджетът е окончателно приет“.

52.

Докато първата от тези две разпоредби съставлява нова формулировка на ролята, изпълнявана от Парламента и от Съвета за установяване на годишния бюджет на Съюза, то втората осъществява приемственост с предишния член 272, параграф 7 ЕО, чийто текст възпроизвежда, с единствената разлика, която по мое мнение е без последствие, че глаголът „adopté“ понастоящем е заменил глагола „arrêté“ ( 6 ). Следователно запазеното правомощие на председателя на Парламента да обявява, че бюджетът е окончателно приет, трябва да бъде съчетано с твърдението, съгласно което Парламентът и Съветът вече трябва да се разглеждат като съавтори на годишния бюджет на Съюза в неговата цялост, тъй като разграничението между задължителни и незадължителни разходи е премахнато. Следователно един от залозите на настоящата жалба се състои в това да се гарантира полезното действие на член 314, параграф 9 ДФЕС, като същевременно се зачита качеството на Съвета като съавтор на бюджета заедно с Парламента.

53.

Още от самото начало уточнявам, че по мое мнение твърдението, съгласно което Парламентът и Съветът установяват съвместно бюджета, не означава, че приемането на последния следва да доведе до законодателен акт, съставляващ регламент, директива или решение по смисъла на член 288 ДФЕС, който да трябва да бъде подписан от председателите на всяка от тези две институции.

54.

Всъщност отбелязвам, че тази теза на Съвета не намира никаква изрична подкрепа в текста на член 314 ДФЕС. Така авторите на договора не са избрали да посочат изрично, че Парламентът и Съветът, като действат в съответствие със специална законодателна процедура, установяват с регламент, директива или решение годишния бюджет на Съюза.

55.

Липсата на уточнение относно вида на акта, с който Парламентът и Съветът установяват годишния бюджет на Съюза, също съставлява съществена разлика по отношение на Договора за създаване на Конституция за Европа, член I‑56 и член III‑404, първа алинея от който предвиждат, че „[г]одишният бюджет на Съюза се определя с европейски закон“.

56.

Поради липса на изрично указание в член 314 ДФЕС относно необходимостта от законодателен акт, подписан съвместно от председателите на Парламента и на Съвета, за официално установяване на приемането на бюджета, следва да се провери дали, както твърди Съветът, текстът в първа алинея от този член, съгласно който бюджетът се установява в съответствие със „специална законодателна процедура“, е от естество да подкрепи поддържаната от Съвета теза.

57.

Този текст може на пръв поглед да създаде объркване, ако го сравним с член 14, параграф 1 ДЕС и член 16, параграф 1 ДЕС. Всъщност докато тези две разпоредби осъществяват разграничение между законодателната и бюджетната функция, формулировката на член 314, първа алинея ДФЕС подсказва, че бюджетната процедура трябва да бъде отнесена към категорията на законодателните процедури. От това приравняване на бюджетната процедура на законодателна процедура Съветът заключава, че тя трябва да води до приемането на законодателен акт, избран измежду актовете от предвидената в член 288 ДФЕС номенклатура и подписан от председателите и на Парламента, и на Съвета. Аз не споделям това мнение.

58.

Ако се придържаме към буквата на член 289, параграф 3 ДФЕС, съгласно който „[п]равните актове, приети по законодателна процедура, представляват законодателни актове“, смятам за правилно да се твърди, че доколкото влиза в категорията на законодателните процедури, бюджетната процедура трябва да доведе до приемане на законодателен акт.

59.

Не смятам обаче, че трябва да става дума за законодателен акт, подписан от председателите и на Парламента, и на Съвета.

60.

Във връзка с това отбелязвам, че от член 297, параграф 1, първа и втора алинея ДФЕС може да се заключи, че макар и съвместното подписване да е правило в рамките на обикновената законодателна процедура, това не се отнася за законодателните актове, приети в съответствие със специална законодателна процедура. Тази констатация се вписва в логиката на предвиденото в член 289, параграф 2 ДФЕС, а именно, че за разлика от обикновената законодателна процедура, която представлява приемане на законодателен акт съвместно от Парламента и от Съвета, специалната законодателна процедура се характеризира с приемане на законодателен акт само от едната от тези институции с участието на другата. Ако авторите на договора бяха искали истинско съвместно взето решение, конкретизирано със законодателен акт, подписан от Парламента и от Съвета, те биха предвидили, че в рамките на бюджетната процедура се прилагат условията и реда на обикновената законодателна процедура.

61.

Указанието, съгласно което годишният бюджет на Съюза се установява в съответствие със специална законодателна процедура, е предназначено именно да изтъкне факта, че бюджетната процедура, макар и да се вдъхновява от хода на обикновената законодателна процедура, уточнен в член 294 ДФЕС, например що се отнася до свикването на помирителен комитет в случай на несъгласие между Парламента и Съвета, трябва да бъде отличавана от последната.

62.

Без съмнение става дума за законодателна процедура, в смисъл че тя предполага участието на двата клона на законодателния орган, които съставляват и двата клона на бюджетния орган, и трябва да доведе до приемане на законодателен акт. Тази процедура обаче е определена като „специална“, в смисъл че е адаптирана към присъщите на бюджетната функция изисквания и към спецификата на инструмент какъвто представлява бюджетът.

63.

Така авторите на Договора въвеждат специална процедура, чиито различни етапи съответстват на особеното естество на бюджета, който представлява акт за прогнозиране и разрешаване ( 7 ), на императивното изискване за оперативност на процедурата, за да бъде възможно гласуване на бюджета преди началото на следващата бюджетна година, както и на необходимостта да се постигне резултат чрез преодоляване на евентуално разногласие между Парламента и Съвета.

64.

Тази процедура се вписва в един график с кратки срокове и е организирана така, че да бъде постигнато своевременно съгласие между Парламента и Съвета, за да се избегне, доколкото е възможно, прибягването към режима на временни дванадесети части в рамките на следващата бюджетна година ( 8 ).

65.

Съгласието между Парламента и Съвета може да бъде постигнато на различни етапи. В най-добрия случай то се постига, когато Парламентът одобри позицията на Съвета след първия етап, съгласно член 314, параграф 4, буква а) ДФЕС ( 9 ). Ако Парламентът приеме някои изменения с мнозинство от съставляващите го членове, се свиква помирителен комитет, освен в случая, в който Съветът уведоми Европейския парламент, че одобрява всички предложени от него изменения ( 10 ).

66.

Когато помирителният комитет заседава, започва втори етап, насочен към търсенето на споразумение по общ проект между членовете на Съвета или техните представители и членовете, представляващи Европейския парламент ( 11 ). Ако в срок от двадесет и един дни от неговото свикване помирителният комитет постигне споразумение по общ проект, Парламентът и Съветът разполагат поотделно със срок от четиринадесет дни, считано от датата на това споразумение, за да одобрят общия проект ( 12 ).

67.

Оттук нататък са възможни няколко положения.

68.

Ако и Парламентът, и Съветът одобрят общия проект или не се произнесат, или ако една от тези институции одобри общия проект, а другата не се произнесе, бюджетът се счита за окончателно приет в съответствие с общия проект ( 13 ).

69.

Обратно, ако и Парламентът, с мнозинство от съставляващите го членове, и Съветът отхвърлят общия проект, или ако една от тези институции отхвърли общия проект, а другата не се произнесе, бюджетът не може да се счита за приет и Европейската комисия представя нов проектобюджет ( 14 ). Същото става и когато Парламентът, с мнозинство от съставляващите го членове, отхвърли общия проект, а Съветът го одобри ( 15 ).

70.

Обратно, положението, в което Съветът отхвърли общия проект, а Парламентът го одобри, не възпрепятства непременно приемането на бюджета. Всъщност отхвърлянето на общия проект от Съвета може при определени условия да бъде преодоляно. Така член 314, параграф 7, буква г) ДФЕС предвижда, че Парламентът може, с мнозинство от съставляващите го членове и три пети от подадените гласове, да реши да потвърди всички или част от измененията, посочени в параграф 4, буква в) от същия член. Освен това член 314, параграф 7, буква г) ДФЕС уточнява, че ако дадено изменение на Парламента не бъде потвърдено, се приема позицията, договорена в помирителния комитет относно бюджетния ред, предмет на това изменение. На тази основа бюджетът се счита за окончателно приет.

71.

Накрая, ако в рамките на срока от 21 дни, посочен в член 314, параграф 5 ДФЕС, помирителният комитет не постигне споразумение по общ проект, Комисията представя нов проектобюджет ( 16 ).

72.

От това представяне на бюджетната процедура, както тя понастоящем е предвидена в член 314 ДФЕС, заключавам, че приемането на бюджета може да се осъществи само когато е постигнато съгласие между Парламента и Съвета. Дори в частния случай, посочен в член 314, параграф 7, буква г) ДФЕС, който дава на Парламента правомощието да действа въпреки отхвърлянето от Съвета на общия проект, бюджетът се счита за приет въз основа на споразумението, постигнато в рамките на помирителния комитет. Именно наличието на споразумение, постигнато в рамките на процес, който поставя на първо място сътрудничеството и съгласуването между Парламента и Съвета ( 17 ), позволява да се приеме, че бюджетът е установен от тези две институции, съгласно изискваното от член 314, първа алинея ДФЕС.

73.

Независимо какви са разглежданите хипотези, така постигнатото съгласие между Парламента и Съвета не се нуждае, противно на онова, което твърди последният, от официално установяване със законодателен акт, подписан от председателите и на двете институции, за да може бюджетът да се счита за приет.

74.

Ако вземем предвид хипотезата, предвидена в член 314, параграф 7, буква г) ДФЕС, според мен е трудно да се твърди, че авторите на договора са възнамерявали да обвържат приемането на бюджета с подписване от председателя на Съвета, след като самата тази институция е отхвърлила общия проект.

75.

Освен това, за да може бюджетът да започне да произвежда правно действие, член 314 ДФЕС не изисква нито изрично, нито мълчаливо наличието на законодателен акт, подписан от председателите и на Парламента, и на Съвета.

76.

Да се реши другояче би означавало, както изтъква Парламентът, да се лиши от полезно действие актът на председателя на Парламента, предвиден в член 314, параграф 9 ДФЕС.

77.

Налага се обаче изводът, че авторите на Договора от Лисабон са решили да запазят с практически непроменен текст този последен етап от бюджетната процедура, в който председателят на Парламента обявява, че бюджетът е окончателно приет. Впрочем нищо не показва, че те са имали намерение да отнемат на този акт на председателя на Парламента правното действие, което практиката на Съда му признава.

78.

При тези условия аз смятам, че на акта, с който председателят на Парламента обявява, че бюджетът е окончателно приет, трябва да бъдат признати същата функция и същото правно действие, както преди влизането в сила на Договора от Лисабон.

79.

В това отношение от практиката на Съда следва, че с този акт „[и]менно председателят на Парламента официално обявява, че бюджетната процедура е завършила с окончателното приемане на бюджета, и по този начин придава на бюджета неговата задължителна сила както по отношение на институциите, така и по отношение на държавите членки. Упражнявайки тази функция, председателят на Парламента издава собствен правен акт от обективно естество след процедура, характеризираща се със съвместно действие на различни институции“ ( 18 ).

80.

С други думи, в този последен етап от процедурата функцията на акта на председателя на Парламента е да удостовери редовното прилагане и приключване на бюджетната процедура. Също така именно този акт на председателя на Парламента позволява на бюджета да поражда правно действие по отношение на институциите и на държавите членки.

81.

Следователно актът на председателя на Парламента съставлява законодателният акт, който може да бъде приравнен на решение, пораждащо задължително действие по смисъла на член 288, четвърта алинея ДФЕС, и който приключва специалната законодателна процедура, предвидена в член 314 ДФЕС ( 19 ). Всъщност става дума за бюджетното решение, без което бюджетът би останал инструмент, лишен от правно действие ( 20 ).

82.

Разбира се, това бюджетно решение съставлява подлежащ на обжалване акт, както показва настоящото производство. По-специално такова решение може да бъде отменено, когато то е взето в отсъствието на съгласие между Парламента и Съвета относно съдържанието на бюджета при предвидените в член 314 ДФЕС условия.

83.

Това изобщо не е така в настоящия случай. Всъщност от материалите по делото ясно е видно, че между Парламента и Съвета е постигнато недвусмислено съгласие относно съдържанието на бюджета за финансовата 2011 година. Обстоятелството, че между тези две институции има разногласия относно официалната форма на това съгласие, не е било пречка за председателя на Парламента да издаде на 15 декември 2010 г. акта, с който се обявява, че процедурата, започнала по реда на член 314 ДФЕС, е приключила и че общият бюджет на Съюза за финансовата 2011 година е окончателно приет.

84.

С оглед на всичко изложено по-горе предлагам на Съда да отхвърли като неоснователно главното правно основание на Съвета, изведено от нарушение на член 314 ДФЕС поради отсъствието на законодателен акт, подписан от председателите и на Парламента, и на Съвета.

85.

Впрочем, доколкото смятам, че Парламентът е действал при зачитане на член 314 ДФЕС, той не може да бъде упрекнат, че не е спазил институционалното равновесие, установено с член 314 ДФЕС, че е нарушил принципа на предоставената компетентност и задължението за лоялно сътрудничество между институциите или че е нарушил съществени процедурни правила.

86.

С оглед на всички изложени по-горе съображения предлагам на Съда: