Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
A. BIONDI
van 26 maart 2026 (1)
Zaak C‑855/24 P
Crown Holdings, Inc.,
Crown Cork & Seal Deutschland Holdings GmbH
tegen
Europese Commissie
„ Hogere voorziening – Mededinging – Mededingingsrecht – Markt voor metalen verpakkingen – Inleiding van de onderzoeksprocedure door de Commissie op verzoek van een nationale mededingingsautoriteit – Verordening (EG) nr. 1/2003 – Mededeling van de Commissie betreffende de samenwerking binnen het netwerk van mededingingsautoriteiten – Beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen ”
I. Inleiding
1. In deze hogere voorziening vorderen Crown Holdings, Inc. en Crown Cork & Seal Deutschland Holdings GmbH (hierna gezamenlijk: „Crown”) de vernietiging van het arrest van het Gerecht van 2 oktober 2024, Crown Holdings en Crown Cork & Seal Deutschland/Commissie (T‑587/22, EU:T:2024:661; hierna: „bestreden arrest”), waarbij hun beroep is verworpen tegen besluit C(2022) 4761 final(2) (hierna: „litigieus besluit”)(3) inzake een procedure op grond van artikel 101 VWEU (zaak AT.40522 – Metalen verpakkingen). Samengevat heeft de Commissie op verzoek van het Bundeskartellamt (mededingingsautoriteit, Duitsland; hierna: „nationale mededingingsautoriteit”) een procedure ingeleid tegen onder meer Crown. De nationale mededingingsautoriteit heeft de Commissie verzocht om de procedure in te leiden omdat de betrokken ondernemingen door leemten in de destijds geldende Duitse wetgeving niet doeltreffend konden worden bestraft, aangezien het na de bedrijfsherstructurering door de ondernemingen van Crown niet mogelijk was om alle ondernemingen te identificeren die de inbreuk hadden gepleegd.(4) Aan het einde van de procedure heeft de Commissie één enkele voortdurende inbreuk op artikel 101 VWEU in de sector metalen verpakkingen in Duitsland vastgesteld(5), die heeft geduurd van 11 maart 2011 tot en met 18 september 2014, en Crown een geldboete van 7 670 000 EUR opgelegd, verminderd met 50 % overeenkomstig de mededeling van de Commissie betreffende immuniteit tegen geldboeten en vermindering van geldboeten in kartelzaken(6) en met 10 % overeenkomstig de mededeling van de Commissie betreffende schikkingsprocedures(7).
2. In het bestreden arrest heeft het Gerecht alle middelen die tot staving van het beroep tegen het litigieuze besluit zijn aangevoerd, ten gronde afgewezen.
II. Toepasselijke bepalingen
A. Verordening nr. 1/2003
3. Artikel 11, leden 3 en 6, van verordening (EG) nr. 1/2003 betreffende de uitvoering van de mededingingsregels van de artikelen [101] en [102 VWEU](8) is relevant in het kader van de onderhavige hogere voorziening.
4. Artikel 11, leden 3 en 6, met als opschrift „Samenwerking tussen de Commissie en de mededingingsautoriteiten van de lidstaten”, bepaalt:
„3. De mededingingsautoriteiten van de lidstaten stellen, wanneer zij op grond van artikel [101] of artikel [102 VWEU] optreden, de Commissie hiervan vóór of onverwijld na het begin van de eerste formele onderzoeksmaatregel schriftelijk in kennis. Deze inlichtingen kunnen tevens ter beschikking worden gesteld van de mededingingsautoriteiten van de andere lidstaten.
[...]
6. Wanneer de Commissie een procedure begint die tot het geven van een beschikking op grond van hoofdstuk III moet leiden, ontneemt dit de mededingingsautoriteiten van de lidstaten hun bevoegdheid tot toepassing van de artikelen [101] en [102 VWEU]. Indien een mededingingsautoriteit van een lidstaat een zaak reeds in behandeling heeft genomen, begint de Commissie alleen een procedure na overleg met deze autoriteit.”
B. Mededeling van de Commissie betreffende de samenwerking binnen het netwerk van mededingingsautoriteiten
5. De werking van verordening nr. 1/2003 wordt nader toegelicht in de mededeling betreffende de samenwerking binnen het netwerk van mededingingsautoriteiten(9) (hierna: „mededeling betreffende samenwerking”). De nationale mededingingsautoriteiten en de Commissie vormen tezamen een netwerk van openbare autoriteiten, het „European Competition Network” (ECN) genaamd(10). Wat de hogere voorziening betreft, moet met name worden verwezen naar punt 6 van deze mededeling(11), dat het volgende bepaalt:
„In de meeste gevallen zal de autoriteit die een klacht ontvangt of ambtshalve een procedure inleidt, belast blijven met de zaak. Doorverwijzing van een zaak zal alleen worden overwogen bij het begin van een procedure (zie punt 18) indien ofwel deze autoriteit van mening is niet geschikt te zijn om de zaak te behandelen ofwel indien andere autoriteiten van mening zijn dat ook zij geschikt zijn om de zaak te behandelen (zie hieronder de punten 8 tot 15).”
6. Punt 7 luidt als volgt:
„Indien doorverwijzing noodzakelijk wordt geacht voor een doeltreffende bescherming van de mededinging en van het communautaire belang, zullen de leden van het netwerk zoveel mogelijk trachten om in zo’n geval de zaak aan één enkele geschikte mededingingsautoriteit toe te wijzen. De doorverwijzing dient hoe dan ook snel en doeltreffend te verlopen en het lopende onderzoek niet op te houden.”
7. Punt 16 is als volgt geformuleerd:
„Teneinde na te gaan of er meerdere procedures zijn ingeleid en ervoor te zorgen dat zaken worden behandeld door een geschikte mededingingsautoriteit, dienen de leden van het netwerk in een vroeg stadium te worden ingelicht over de zaken die bij de verschillende mededingingsautoriteiten aanhangig zijn. Indien een zaak moet worden doorverwezen, is het namelijk in het belang van zowel het netwerk als de betrokken ondernemingen dat de doorverwijzing snel plaatsvindt.”
8. Punt 18 van deze mededeling bepaalt het volgende:
„Wanneer zich problemen inzake doorverwijzing voordoen, dienen deze onverwijld te worden opgelost, gewoonlijk binnen een periode van twee maanden vanaf de datum waarop de eerste informatie aan het netwerk werd toegezonden overeenkomstig artikel 11 van [verordening nr. 1/2003]. Tijdens deze periode zullen de mededingingsautoriteiten trachten tot een akkoord te komen over een mogelijke doorverwijzing en zo nodig over een nadere regeling van een parallel optreden.”
9. Punt 19 van deze mededeling luidt als volgt:
„De mededingingsautoriteit of -autoriteiten die aan het einde van de doorverwijzingsperiode met een zaak belast is/zijn, zal/zullen in de regel deze zaak verder behandelen tot het einde van de procedure. Doorverwijzing van een zaak na de eerste toewijzingsperiode van twee maanden dient alleen plaats te vinden indien de feiten die bekend zijn over de zaak, in de loop van de procedure wezenlijk veranderen.”
10. Punt 31 is als volgt geformuleerd:
„Alle leden van het netwerk zullen trachten de toewijzing van zaken snel en efficiënt te laten verlopen. Aangezien bij [verordening nr. 1/2003] een stelsel van parallelle bevoegdheden is ingevoerd, komt de toewijzing van zaken aan leden van het netwerk gewoonweg neer op een taakverdeling waarbij sommige autoriteiten ervan afzien om op te treden. De toewijzing van zaken schept derhalve geen individueel recht voor de ondernemingen die bij een inbreuk betrokken zijn of daardoor getroffen worden, dat hun zaak door een welbepaalde autoriteit zal worden behandeld.”
11. In deel 3.2 van de mededeling, met als opschrift „De inleiding van een procedure door de Commissie krachtens artikel 11, lid 6, van [verordening nr. 1/2003]”, wordt uiteengezet hoe de inleiding van een procedure verloopt. In dit deel wordt met name uiteengezet dat zich twee situaties kunnen voordoen. De tweede situatie doet zich voor wanneer een of meer nationale mededingingsautoriteiten het netwerk ter kennis hebben gebracht dat zij een bepaalde zaak in behandeling hebben genomen. De tweede situatie, die relevant is voor de onderhavige hogere voorziening, wordt behandeld in punt 54. Meer bepaald luidt dat punt als volgt:
„De tweede situatie doet zich voor wanneer een of meer [nationale mededingingsautoriteiten] het netwerk overeenkomstig artikel 11, lid 3, van [verordening nr. 1/2003] ter kennis hebben gebracht dat zij een bepaalde zaak in behandeling hebben genomen. Tijdens de eerste toewijzingsperiode (indicatieve duur van twee maanden, zie hierboven punt 18) kan de Commissie na overleg met de betrokken autoriteiten een procedure inleiden die de gevolgen van artikel 11, lid 6, van [verordening nr. 1/2003] teweegbrengt. Na de toewijzingsfase zal de Commissie in principe alleen artikel 11, lid 6, [van verordening nr. 1/2003] toepassen indien zich een van de volgende situaties voordoet:
[...]
d) er is behoefte aan een beschikking van de Commissie om het communautaire mededingingsbeleid verder te ontwikkelen, met name wanneer zich in verschillende lidstaten een vergelijkbaar mededingingsvraagstuk voordoet, of om een doeltreffende handhaving te verzekeren;
[...]”
III. Hogere voorziening
12. Net als in de zaak Silgan, waarin ik op 12 maart 2026 conclusie heb genomen, is het hoofdonderwerp van de onderhavige hogere voorziening de werking van het samenwerkingskader tussen de Commissie en de mededingingsautoriteiten van de lidstaten, zoals beschreven in de mededeling betreffende samenwerking, in de specifieke omstandigheid dat het verzoek om doorverwijzing na de eerste toewijzingsperiode wordt ingediend. De argumenten van Silgan en Crown vertonen overeenkomsten, maar Crown voert ook aanvullende argumenten aan, met name met betrekking tot de uitoefening van de discretionaire bevoegdheid van de Commissie en het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen.
13. Meer bepaald verzoekt Crown het Hof om het bestreden arrest te vernietigen, het litigieuze besluit nietig te verklaren en de Commissie te verwijzen in de kosten van beide procedures, of subsidiair de zaak terug te verwijzen naar het Gerecht voor een nieuw onderzoek en de beslissing omtrent de kosten van de procedure in hogere voorziening aan te houden.
14. De Commissie en de Bondsrepubliek Duitsland, interveniënte in eerste aanleg, verzoeken het Hof de hogere voorziening af te wijzen en Crown te verwijzen in de kosten.
15. Tot staving van haar hogere voorziening voert Crown vier middelen aan, die alle door de Commissie worden betwist. Het eerste middel – waarop ik op verzoek van het Hof deze conclusie zal toespitsen – betreft de onjuiste uitlegging door het Gerecht van de mededeling betreffende samenwerking, met name van de punten 18 en 19 ervan. Het tweede middel betreft een onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging van de motiveringsplicht van de Commissie. Volgens het derde middel heeft het Gerecht blijk gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging van het subsidiariteitsbeginsel. Met haar vierde middel verwijt Crown het Gerecht ten slotte dat het niet alle relevante juridische gegevens heeft beoordeeld die zij had voorgelegd, waardoor haar rechten van verdediging zijn aangetast.
16. Het eerste middel valt uiteen in twee onderdelen.
17. In het eerste onderdeel betoogt Crown dat het Gerecht blijkt heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting bij de uitlegging van de punten 18 en 19 van de mededeling van de Commissie. In tweede onderdeel voert zij aan dat het Gerecht blijk heeft gegeven van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat het bestreden besluit in overeenstemming is met de mededeling betreffende samenwerking.
A. Eerste onderdeel van het eerste middel van de hogere voorziening
18. Crown betwist punt 63 van het bestreden arrest, waarin het Gerecht heeft geoordeeld dat de Commissie weliswaar aan de mededeling betreffende samenwerking is gebonden, maar dat deze mededeling niet het gewettigd vertrouwen doet ontstaan dat de doorverwijzing hoe dan ook binnen de in die mededeling gestelde termijn van twee maanden moet plaatsvinden. Crown betwist voorts de conclusie van het Gerecht dat de verandering van de feiten die bekend zijn over de zaak de doorverwijzing door de nationale mededingingsautoriteit aan de Commissie rechtvaardigde. Voorts betoogt zij dat zij, anders dan het Gerecht heeft geoordeeld, de gerechtvaardigde verwachting mocht hebben dat de Commissie de doorverwijzing van de procedure niet zou aanvaarden nadat het onderzoek door de nationale mededingingsautoriteit meer dan drie jaar had geduurd.(12) In het kader van het eerste onderdeel van het eerste middel van de hogere voorziening voert zij twee grieven aan.
19. Met de eerste grief betwist Crown de punten 47 en 48 van het bestreden arrest, waarin het Gerecht heeft geoordeeld dat de mededeling betreffende samenwerking geen concrete garantie biedt dat de termijn voor doorverwijzing niet langer kan zijn dan twee maanden, en dat punt 18 in casu niet relevant is. Zij bekritiseert ook het feit dat de in punt 18 genoemde termijn van twee maanden volgens het Gerecht niet dwingend is.
20. Met de tweede grief betwist Crown de punten 49 en 51 van het bestreden arrest, waarin het Gerecht haar uitlegging van punt 19, tweede volzin, van de mededeling betreffende samenwerking, met name van de uitdrukking „feiten die bekend zijn over de zaak”, heeft afgewezen op grond dat zij deze uitdrukking strikt heeft uitgelegd. Volgens Crown heeft de uitdrukking „feiten die bekend zijn over de zaak” in punt 19, tweede volzin, geen betrekking op gebeurtenissen die zich in de loop van de procedure hebben voorgedaan, maar die niets van doen hebben met de inbreuk op de mededinging, zoals de bedrijfsherstructurering.
1. Eerste grief: punt 18 van de mededeling betreffende samenwerking is onjuist uitgelegd
a) Argumenten van Crown
21. Wat de eerste grief betreft, voert Crown aan dat punt 18 van de mededeling betreffende samenwerking in casu om twee redenen relevant is. In de eerste plaats betoogt zij dat, anders dan het Gerecht in punt 48 van het bestreden arrest heeft geoordeeld, de nationale mededingingsautoriteit en de Commissie overeenstemming hebben bereikt over het oplossen van het probleem van de doorverwijzing. In de tweede plaats voert zijn aan dat punt 18 het enige punt in de mededeling betreffende samenwerking is dat een nauwkeurige aanwijzing geeft over de termijn. Volgens haar is dit punt dus relevant wanneer moet worden beoordeeld of het besluit van de Commissie om de doorverwijzing te aanvaarden in overeenstemming is met de mededeling betreffende samenwerking.
22. Crown betoogt voorts dat de mededeling betreffende samenwerking, anders dan het Gerecht heeft geconcludeerd, concrete garanties biedt die bij de betrokken ondernemingen een gewettigd vertrouwen kunnen doen ontstaan. Volgens haar moet punt 18 dan ook aldus worden uitgelegd dat de problemen in verband met de doorverwijzing dienen te worden opgelost binnen een termijn van twee maanden of binnen een termijn die redelijk dicht bij twee maanden ligt. In dit verband voert zij aan dat uit specifieke punten van de mededeling betreffende samenwerking, namelijk de punten 7, 16, 17, 18 en 31, kan worden afgeleid dat de doorverwijzing snel dient te gebeuren. Crown werkt deze argumenten met betrekking tot de procedure voor doorverwijzing echter vervolgens niet verder uit.
23. Voorts betoogt Crown in repliek, onder verwijzing naar punt 72 van die mededeling, volgens hetwelk de mededingingsautoriteiten zich aan de in deze mededeling vervatte beginselen zullen houden, dat deze mededeling, anders dan de Commissie in haar stukken stelt, bindend is voor de lidstaten.
b) Beoordeling
24. Zoals uiteengezet in de punten 17 en 18 van mijn conclusie in de zaak Silgan, dient de mededeling betreffende samenwerking, een „soft law”-instrument, als leidraad voor de coördinatie van de samenwerking en de toewijzing van zaken tussen de Commissie en de mededingingsautoriteiten van de lidstaten.
25. Opgemerkt zij dat de mededeling betreffende samenwerking zich onderscheidt van andere „soft law”-instrumenten in het mededingingsrecht(13), aangezien deze mededeling beoogt de werking van het ECN en de toewijzing van de zaken te regelen(14). Punt 1 van de mededeling betreffende samenwerking verduidelijkt namelijk dat het ECN een forum is voor discussie en samenwerking met het oog op de toepassing en handhaving van het mededingingsbeleid. Zoals het Hof heeft geoordeeld, volgt hieruit dat de mededeling betreffende samenwerking niet bindend is voor de lidstaten.(15) Het Hof heeft ook gepreciseerd dat het feit dat de nationale mededingingsautoriteiten zich er formeel toe hebben verplicht om zich aan de in de mededeling betreffende samenwerking vervatte beginselen te houden, zoals vermeld in punt 72, niets verandert aan de juridische waarde die deze mededeling heeft.(16) Het argument van Crown dat de mededeling betreffende samenwerking bindend is voor de lidstaten, moet dus worden afgewezen.
26. Volgens vaste rechtspraak van het Hof beperkt de Commissie met „soft law”-instrumenten weliswaar de uitoefening van haar beoordelingsbevoegdheid en kan zij niet van de inhoud van deze mededeling afwijken zonder de algemene rechtsbeginselen, met name het beginsel van gelijke behandeling en het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen, te schenden(17), maar het recht om zich op het beginsel van bescherming van het gewettigd vertrouwen te beroepen vereist dat de betrokkene van de bevoegde instanties van de Unie nauwkeurige, onvoorwaardelijke en onderling overeenstemmende toezeggingen heeft gekregen die van bevoegde en betrouwbare bronnen afkomstig zijn.(18)
27. In de onderhavige hogere voorziening voert Crown aan dat de mededeling betreffende samenwerking een gewettigd vertrouwen heeft doen ontstaan betreffende de snelheid waarmee een zaak wordt doorverwezen. In haar repliek verduidelijkt zij dat de mededeling betreffende samenwerking jegens ondernemingen het gewettigd vertrouwen doet ontstaan dat de Commissie in overeenstemming met die mededeling handelt.
28. Ik merk op dat de raadplegingen en uitwisselingen binnen het netwerk, zoals in punt 4 van deze mededeling staat te lezen, een zaak zijn tussen de openbare handhavingsinstanties en de rechten of verplichtingen van ondernemingen onverlet laten.
29. Hieruit volgt mijns inziens dat het antwoord op de vraag in hoeverre sprake is van „nauwkeurige, onvoorwaardelijke en onderling overeenstemmende toezeggingen die van bevoegde en betrouwbare bronnen afkomstig zijn” dient te variëren, met name naargelang van de context waarin het „soft law”-instrument wordt toegepast.(19) Zoals ik in punt 25 van deze conclusie heb uiteengezet, beoogt de mededeling betreffende samenwerking de interne werking van het ECN te regelen. Ik merk echter op dat uit het bestreden arrest niet blijkt dat Crown heeft aangetoond dat zij de toezegging had gekregen dat de termijn voor doorverwijzing twee maanden zou bedragen.
30. Crown betoogt echter dat uit de punten 7, 16, 17, 18 en 31 van de mededeling betreffende samenwerking kan worden afgeleid dat een snelle en doeltreffende doorverwijzing moet worden gewaarborgd. Tot staving van haar betoog verwijst zij naar het arrest van 9 februari 2022, Sped-Pro/Commissie (T‑791/19, EU:T:2022:67).
31. Volgens mij is deze grief ongegrond. In punt 47 van het bestreden arrest heeft het Gerecht terecht geconcludeerd dat de mededeling betreffende samenwerking geen concrete garantie bevat dat de termijn voor doorverwijzing niet langer dan twee maanden kan zijn. Punt 7 moet mijns inziens namelijk worden gelezen in samenhang met punt 6, dat onder verwijzing naar punt 18 specifiek aangeeft dat de zaak alleen bij het begin van de procedure kan worden doorverwezen. De punten 16 en 17 regelen de wijze van samenwerking tussen de leden van het ECN. Punt 31 daarentegen heeft betrekking op de toewijzing van zaken en bepaalt dat deze snel en efficiënt moet verlopen en dat zij „gewoonweg” neerkomt op „een taakverdeling” tussen de leden van het ECN.
32. Wat punt 18 betreft, heeft het Gerecht in punt 48 van het bestreden arrest terecht geoordeeld dat uit het gebruik van de uitdrukking „gewoonweg” in punt 18 volgt dat de termijn van twee maanden niet dwingend is, en dat punt 18 van de mededeling betreffende samenwerking in casu hoe dan ook niet relevant is. In dit verband verwijs ik naar de overwegingen in punt 43 van mijn conclusie in de zaak Silgan.
33. De verwijzing naar het arrest van 9 februari 2022, Sped-Pro/Commissie (T‑791/19, EU:T:2022:67), is mijns inziens in casu niet relevant. Die rechtspraak betreft immers een situatie waarin de Commissie een klacht overeenkomstig artikel 7, lid 2, van verordening (EG) nr. 773/2004(20) had afgewezen omdat zij van oordeel was dat de nationale mededingingsautoriteit meer geschikt was om de klacht te onderzoeken. Na onder meer te hebben vastgesteld dat tussen de indiening van de klacht en de vaststelling van het bestreden besluit ongeveer twee jaar en negen maanden waren verstreken, heeft het Gerecht geoordeeld dat de motivering in het bestreden besluit beknopt was. Voorts achtte het Gerecht het niet nodig om definitief uitspraak te doen over de vraag of de Commissie niet had voldaan aan haar verplichting om de klacht binnen een redelijke termijn te behandelen. Het heeft zich daarentegen gebogen over de vraag of de rechten van verdediging van de betrokken onderneming al dan niet waren geschonden door de gestelde schending van de redelijke termijn.(21) Hieruit volgt dat deze rechtspraak niet relevant is voor de snelheid waarmee de in de mededeling betreffende samenwerking bedoelde gevallen moeten worden doorverwezen, en dat op basis daarvan niet kan worden geoordeeld dat in deze mededeling een dwingende termijn wordt vastgesteld.
34. Wat ten slotte het argument van Crown betreft dat zij op grond van de mededeling betreffende samenwerking de gewettigde verwachting kon koesteren dat de Commissie de doorverwijzing van de zaak niet zou aanvaarden nadat het onderzoek van de nationale mededingingsautoriteit meer dan drie jaar had geduurd, kan worden volstaan met de opmerking dat punt 31 van de mededeling betreffende samenwerking als volgt luidt: „[...] De toewijzing van zaken schept [...] geen individueel recht voor de ondernemingen die bij een inbreuk betrokken zijn of daardoor getroffen worden, dat hun zaak door een welbepaalde autoriteit zal worden behandeld.”(22)
35. Hieruit volgt dat de eerste grief van het eerste onderdeel van het eerste middel van de hogere voorziening mijns inziens moet worden afgewezen.
2. Tweede grief: punt 19 van de mededeling betreffende samenwerking is onjuist uitgelegd
a) Argumenten van Crown
36. Wat de tweede grief betreft, volgens welke punt 19 van de mededeling betreffende samenwerking onjuist is uitgelegd, betwist Crown de punten 49 en 51 van het bestreden arrest, waarin het Gerecht de door Crown gegeven uitlegging heeft afgewezen, volgens welke de uitdrukking „feiten die bekend zijn over de zaak” moet worden geacht enkel te verwijzen naar inbreuken op bepalingen van het mededingingsrecht, en niet naar gebeurtenissen die zich tijdens de procedure hebben voorgedaan, zoals de bedrijfsherstructurering. Volgens het Gerecht moet deze uitdrukking daarentegen aldus worden opgevat dat zij ziet op alle relevante feiten die in de loop van de procedure aan het licht komen.(23)
37. Volgens Crown volgt uit de uitlegging van het Gerecht dat een doorverwijzing als bedoeld in punt 19 van de mededeling betreffende samenwerking onder alle omstandigheden mogelijk is. Haars inziens had het Gerecht naast de contextuele uitlegging ook een historische, teleologische en systematische uitlegging van punt 19 moeten geven.
38. Wat de contextuele uitlegging betreft, betwist Crown punt 51 van het bestreden arrest, waarin het Gerecht opmerkt dat uit punt 54 van de mededeling betreffende samenwerking volgt dat de Commissie op grond van artikel 11, lid 6, van verordening nr. 1/2003 een procedure kan inleiden om specifieke redenen die verder gaan dan de feitelijke omstandigheden die relevant zijn voor de vaststelling van een inbreuk op het mededingingsrecht. Volgens Crown pleiten de overwegingen van het Gerecht voor een ruime uitlegging van punt 19. Dit punt heeft echter betrekking op de evolutie van de feiten die door een nationale mededingingsautoriteit worden onderzocht, terwijl in punt 54 de gevallen worden opgesomd die doorverwijzing aan de Commissie om beleidsmatige redenen rechtvaardigen. De in punt 54 bedoelde gevallen moeten volgens Crown dus worden onderscheiden van de in punt 19 bedoelde verandering van de feiten die bekend zijn over de zaak.
39. Wat de historische uitlegging betreft, voert Crown aan dat uit de totstandkomingsgeschiedenis van verordening nr. 1/2003, met name uit artikel 11, lid 6, ervan, volgt dat punt 19 van de mededeling betreffende samenwerking uitsluitend bedoeld is voor gevallen waarin doorverwijzing plaatsvindt op grond van feiten die aanvankelijk zijn gedeeld met het ECN in de zin van artikel 11 van verordening nr. 1/2003.
40. Voorts betoogt Crown dat de mededeling betreffende samenwerking moet worden uitgelegd tegen de achtergrond van de fundamentele beginselen van de Unie, het rechtszekerheidsbeginsel en het beginsel van procedurele autonomie. Zij voert met name aan dat uitlegging van punt 19 volgens welke de nationale mededingingsautoriteiten en de Commissie kunnen overeenkomen om een procedure door te verwijzen wanneer de nationale regels ontoereikend zijn om de toepassing van doeltreffende sancties te waarborgen, in strijd is met deze beginselen.
b) Beoordeling
41. Wat betreft het betoog van Crown dat uit een letterlijke uitlegging kan worden afgeleid dat de in punt 19 bedoelde wezenlijke verandering van de feiten die bekend zijn over de zaak uitsluitend betrekking heeft op inbreuken op het mededingingsrecht, en niet ook op feiten die zich hebben voorgedaan in de loop van de procedure, zoals de bedrijfsherstructurering, verwijs ik naar de overwegingen in punt 36 van mijn conclusie in de zaak Silgan. Samenvattend ben ik van mening dat de bedrijfsherstructurering wel degelijk kan vallen onder de definitie van een wezenlijke verandering van de feiten die bekend zijn over de zaak. Ik ben namelijk van mening dat de herstructurering weliswaar moet worden beschouwd als een mogelijk middel om de commerciële en strategische positie van om het even welke onderneming op de markt te verbeteren, maar dat zij hoe dan ook leidt tot wezenlijke wijzigingen voor de ondernemingen die de inbreuk hebben gepleegd.
42. Wat het betoog inzake de contextuele uitlegging betreft, kan het argument dat punt 54 afwijkt van punt 19 van de mededeling betreffende samenwerking mij niet overtuigen. In dit verband verwijs ik naar de overwegingen over de punten 19 en 54 van deze mededeling in respectievelijk de punten 27 en 45 van mijn conclusie in de zaak Silgan. In de onderhavige conclusie wijs ik er alleen op dat het feit dat punt 19 verwijst naar de omstandigheid dat in de loop van de procedure, en hoe dan ook na de eerste toewijzingsperiode, de feiten die bekend zijn over de zaak wezenlijk veranderen, de toepassing van punt 54 niet uitsluit. Met andere woorden, wanneer een wezenlijke verandering van de feiten in een bepaalde procedure de doeltreffende handhaving van het mededingingsrecht van de Unie(24) in gevaar brengt, is punt 54 van toepassing. In dit verband merk ik op dat Crown betoogt dat de in punt 54 genoemde gevallen niet het geval omvatten waarin de Commissie op grond van artikel 11, lid 6, van verordening nr. 1/2003 een procedure kan inleiden om leemten in de toepasselijke nationale wetgeving te verhelpen. Dit betoog is mijns inziens ongegrond. In dit verband verwijs ik naar de overwegingen in de punten 30 tot en met 32 van mijn conclusie in de zaak Silgan.
43. Voorts merk ik op dat het betoog inzake de historische uitlegging niet aantoont in welk opzicht uit de bezorgdheid die de lidstaten met betrekking tot artikel 11, lid 6, van verordening nr. 1/2003 hebben geuit, kan worden afgeleid dat punt 19 tot doel heeft de doorverwijzing alleen toe te staan in geval van verandering van de feiten die aanvankelijk met de leden van het ECN zijn gedeeld in de zin van artikel 11 van verordening nr. 1/2003.
44. Wat het betoog inzake de teleologische uitlegging betreft, voert Crown aan dat de uitlegging van het Gerecht geen steun vindt in deze uitlegging. In dit verband stelt zij dat de uitlegging van het Gerecht in strijd is met het doel van de mededeling betreffende samenwerking en van verordening nr. 1/2003 om een snelle en doeltreffende toewijzing van zaken binnen het ECN te waarborgen. Volgens mij toont het betoog van Crown niet aan in welk opzicht de uitlegging van het Gerecht in strijd is met het doel van zowel de mededeling betreffende samenwerking als verordening nr. 1/2003. Ook dit betoog is hoe dan ook ongegrond. Zoals in overweging 8 van verordening nr. 1/2003 is uiteengezet, heeft deze verordening namelijk tot doel „de daadwerkelijke handhaving van de mededingingsregels van de [Unie] en de goede werking van de [...] samenwerkingsmechanismen te waarborgen”.
45. Met betrekking tot de grieven inzake schending van het rechtszekerheidsbeginsel, het beginsel van procedurele autonomie en de fundamentele beginselen van de Unie moet allereerst worden opgemerkt dat deze ongegrond zijn. Zoals ook de Commissie in haar memories heeft vermeld, merk ik voorts op dat Crown in het kader van haar hogere voorziening op generlei wijze heeft aangegeven welke onderdelen van het bestreden arrest zij betwist, en evenmin stelt dat deze beginselen in het bestreden arrest worden geschonden. Zij betoogt enkel dat de mededeling betreffende samenwerking in overeenstemming met deze beginselen moet worden uitgelegd. Overigens is er in het bestreden arrest nergens sprake van een discussie over een schending van deze beginselen.
46. Met name de argumenten waarop Crown haar grieven inzake het rechtszekerheidsbeginsel baseert, zijn ongegrond. Zij beroept zich op de totstandkomingsgeschiedenis van verordening nr. 1/2003 en op overweging 38 van deze verordening, waarin staat te lezen dat rechtszekerheid bijdraagt tot meer innovatie en meer investeringen, om te betogen dat punt 19 van de mededeling betreffende samenwerking strikt moet worden uitgelegd.
47. Ik merk op dat overweging 38 van verordening nr. 1/2003 expliciet verwijst naar gevallen die aanleiding geven tot onzekerheid over nieuwe of onopgeloste vragen betreffende de toepassing van het mededingingsrecht.(25) Zoals wordt uiteengezet in overweging 38, kunnen ondernemingen in die gevallen een informeel advies van de Commissie krijgen. Deze overweging is echter niet van belang voor de onderhavige hogere voorziening.
48. De argumenten inzake schending van het beginsel van procedurele autonomie zijn in de onderhavige context kennelijk niet relevant, al was het maar omdat de onderhavige hogere voorziening geen betrekking heeft op de procedurele autonomie. Ook het argument dat de regels inzake de toepassing van artikel 101 VWEU niet waren geharmoniseerd vóór de vaststelling van richtlijn (EU) 2019/1(26), waarbij aan de mededingingsautoriteiten van de lidstaten doeltreffendere handhavingsbevoegdheden werden verleend, is in het kader van de onderhavige hogere voorziening kennelijk niet relevant. Crown betoogt dat de aansprakelijkheid van moedermaatschappijen en hun rechtsopvolgers ten tijde van de doorverwijzing van de procedure niet door het Unierecht werd beheerst, zodat de procedure door het Duitse recht moest worden geregeld. In haar repliek zet Crown uiteen dat de Commissie haar discretionaire bevoegdheid te buiten is gegaan door de procedure in te leiden om leemten in de Duitse wetgeving te verhelpen.
49. Dit argument is kennelijk ongegrond, aangezien het niet alleen in strijd is met het bij verordening nr. 1/2003(27) ingevoerde samenwerkingsmechanisme, maar ook met het doel van deze verordening om de daadwerkelijke handhaving van het mededingingsrecht van de Unie te waarborgen. Het Gerecht heeft onder andere in het arrest van 2 oktober 2024, Silgan Holdings e.a./Commissie (T‑589/22, EU:T:2024:662), naar analogie geoordeeld dat de Commissie zich in een geschikte positie bevindt om het doel van verordening nr. 1/2003 na te streven.(28)
50. Voorts verwijst Crown in zijn betoog naar punt 67(29) van het arrest van 9 februari 2022, Sped-Pro/Commissie (T‑791/19, EU:T:2022:67). Deze verwijzing berust mijns inziens op een onjuiste lezing van dat arrest. In dat punt heeft het Gerecht verklaard dat het aan de lidstaten is om een daadwerkelijke rechtsbescherming te verzekeren, en niet aan de Commissie om tekortkomingen in de rechterlijke bescherming op nationaal niveau te ondervangen door een onderzoek in te stellen. Deze rechtspraak is niet relevant in een situatie zoals die van de onderhavige hogere voorziening, waarin het, ten eerste, door leemten in de wetgeving op het gebied van sancties niet mogelijk was om doeltreffende sancties op te leggen aan ondernemingen die inbreuken hadden gepleegd en, ten tweede, de Commissie op verzoek van de nationale mededingingsautoriteit heeft besloten de procedure in te leiden.
51. Ten slotte stel ik vast dat het betoog dat de mededeling betreffende samenwerking moet worden uitgelegd in overeenstemming met de fundamentele beginselen van de Unie op een onjuiste lezing van het bestreden arrest berust. Crown betoogt dat de uitlegging van het Gerecht in punt 19 ertoe leidt dat de wetgeving van een lidstaat wordt omzeild wanneer de Commissie en de nationale mededingingsautoriteit van mening zijn dat de nationale regels in de weg staan aan de toepassing van de bepalingen van het mededingingsrecht. Zoals hierboven is uiteengezet, konden in het kader van de onderhavige hogere voorziening de ondernemingen die aan de inbreuk hebben deelgenomen, door leemten in de Duitse wetgeving niet doeltreffend worden bestraft na de bedrijfsherstructurering.(30) Dit doet afbreuk aan de doelstelling om de daadwerkelijke handhaving van het mededingingsrecht van de Unie te waarborgen.
52. Hieruit volgt dat de tweede grief van het eerste onderdeel van het eerste middel mijns inziens moet worden afgewezen.
B. Tweede onderdeel van het eerste middel van de hogere voorziening
1. Argumenten van Crown
53. Met het tweede onderdeel van het eerste middel van de hogere voorziening betoogt Crown dat het Gerecht in het bestreden arrest blijk geeft van een onjuiste rechtsopvatting door te oordelen dat het bestreden besluit in overeenstemming is met de mededeling betreffende samenwerking. Zij betwist punt 61 van het bestreden arrest, waarin het Gerecht heeft geoordeeld dat Crown de Commissie niet kan verwijten dat de nationale mededingingsautoriteit gedurende een bepaalde periode onderzoek heeft gedaan alvorens vervolgens de Commissie te verzoeken om de zaak aan zichzelf toe te wijzen. Zij voert voorts aan dat de nationale mededingingsautoriteit de Commissie op grond van punt 17 van de mededeling betreffende samenwerking tijdig in kennis had moeten stellen van iedere relevante verandering van de feiten die bekend waren over de zaak. Bijgevolg had de Commissie volgens Crown op het moment waarop zij het verzoek ontving om de zaak aan zichzelf toe te wijzen, moeten beoordelen of zij de doorverwijzing moest aanvaarden, aangezien zij reeds van wezenlijke veranderingen op de hoogte was gesteld. Hoe dan ook zijn de feiten van de zaak haars inziens niet zodanig veranderd dat een latere doorverwijzing gerechtvaardigd was, en is de termijn van twee maanden niet in acht genomen.
54. Crown wijst tevens op vermoedens dat het kartel mogelijk ook andere lidstaten betrof. Zoals de Bondsrepubliek Duitsland in haar memories heeft aangegeven, zijn uit het onderzoek van de nationale mededingingsautoriteit aanwijzingen naar voren gekomen dat het mededingingsrecht in verschillende lidstaten is geschonden. Volgens Crown konden deze vermoedens het te late verzoek om toewijzing aan de Commissie echter niet rechtvaardigen.
55. De Commissie stelt in haar memories dat haar niet kan worden verweten dat zij de procedure niet vóór de ontvangst van het verzoek van de nationale mededingingsautoriteit in juni 2017 heeft ingeleid. Volgens haar is het voorts niet duidelijk hoe het feit dat de nationale mededingingsautoriteit vanaf het begin van het onderzoek kennis had van bepaalde feiten, ertoe zou kunnen leiden dat de Commissie de procedure in een eerder stadium had moeten inleiden.
2. Beoordeling
56. Om te beginnen moet worden opgemerkt dat Crown in het kader van het tweede onderdeel van het eerste middel van de hogere voorziening – mijns inziens op niet al te duidelijke wijze – verwijst naar zowel de lange duur van het onderzoek door de nationale mededingingsautoriteit als het feit dat de Commissie de procedure te laat heeft ingeleid.
57. Wat het betoog met betrekking tot punt 17 van de mededeling betreffende samenwerking betreft, is niet duidelijk hoe het feit dat de Commissie mogelijk reeds kennis had van het verloop van de procedure van invloed had kunnen zijn op de snelheid waarmee de procedure aan de Commissie is doorverwezen. Zoals ik in punt 50 van deze conclusie heb opgemerkt, was het door leemten in de nationale wetgeving niet mogelijk om een doeltreffende handhaving van het mededingingsrecht van de Unie te waarborgen.
58. Ook het argument dat er vermoedens zijn dat het kartel ook andere lidstaten betrof, kan niet overtuigen. Het valt namelijk niet in te zien hoe dit gevolgen zou hebben gehad voor de duur van het onderzoek van de nationale mededingingsautoriteit en voor de datum waarop de Commissie de procedure heeft ingeleid.
59. Bijgevolg ben ik van mening dat het tweede onderdeel van het eerste middel van de hogere voorziening ongegrond is en moet worden afgewezen.
IV. Conclusie
60. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging om het eerste middel van de hogere voorziening af te wijzen.
1 Oorspronkelijke taal: Italiaans.
2 Dit besluit van de Commissie, dat dateert van 12 juli 2022, is te vinden op https://ec.europa.eu/competition/antitrust/cases1/202307/AT_40522_8986595_2868_7.pdf.
3 Voor een nadere uiteenzetting van de feiten van de onderhavige zaak verwijs ik naar de punten 2-11 van het bestreden arrest.
4 Vervolgens heeft de Duitse wetgever de leemten verholpen door artikel 81 in te voeren bij het Neuntes Gesetz zur Änderung des Gesetzes gegen Wettbewerbsbeschränkungen (negende wijziging van de wet tegen mededingingsbeperkingen) (BGBl. 2017 I, blz. 1416).
5 In hetzelfde besluit heeft de Commissie vastgesteld dat de inbreuk ook was gepleegd door Silgan Holdings, Inc., Silgan Holdings Austria GmbH, Silgan International Holdings BV, Silgan Metal Packaging Distribution GmbH en Silgan White Cap Manufacturing GmbH (hierna gezamenlijk: „Silgan”). Zij heeft ook deze vennootschappen een geldboete opgelegd. Ook Silgan heeft bij het Gerecht een beroep tot nietigverklaring van het litigieuze besluit ingesteld, maar dit beroep is verworpen bij arrest van 2 oktober 2024, Silgan Holdings e.a./Commissie (T‑589/22, EU:T:2024:662). Bij het Hof is thans de hogere voorziening van Silgan aanhangig, waarin deze de vernietiging vordert van het arrest van het Gerecht in zaak C‑845/24 P, Silgan Holdings e.a./Commissie (hierna: „zaak Silgan”). In die zaak heb ik op 12 maart 2026 conclusie genomen. In deze conclusie zal ik mij beperken tot de argumenten van Crown.
6 PB 2006, C 298, blz. 17.
7 Mededeling van de Commissie betreffende schikkingsprocedures met het oog op de vaststelling van beschikkingen op grond van de artikelen 7 en 23 van verordening (EG) nr. 1/2003 van de Raad in kartelzaken (PB 2008, C 167, blz. 1).
8 Verordening van de Raad van 16 december 2002 (PB 2003, L 1, blz. 1), zoals laatstelijk gewijzigd bij verordening (EG) nr. 487/2009 van de Raad van 25 mei 2009 (PB 2009, L 148, blz. 1).
9 Zie punt 3 van de mededeling van de Commissie betreffende de samenwerking binnen het netwerk van mededingingsautoriteiten (PB 2004, C 101, blz. 43).
10 Zie punt 1 van de mededeling betreffende samenwerking.
11 Volledigheidshalve wijs ik erop dat in alle taalversies van punt 6 van de mededeling betreffende samenwerking wordt verwezen naar de punten 8-15, behalve in de Italiaanse versie [waarin wordt verwezen naar de punten 9-16].
12 Ik merk op dat Crown dit argument in het kader van het eerste middel van de hogere voorziening niet heeft uitgewerkt. Haar betoog spitst zich toe op de stelling dat de mededeling betreffende samenwerking het gewettigd vertrouwen heeft doen ontstaan dat de doorverwijzing van de procedure binnen de termijn van twee maanden had moeten plaatsvinden.
13 Zo is de mededeling van de Commissie betreffende immuniteit tegen geldboeten en vermindering van geldboeten in kartelzaken gericht tot ondernemers. In het arrest van 28 juni 2005, Dansk Rørindustri e.a./Commissie (C‑189/02 P, C‑202/02 P, C‑205/02 P–C‑208/02 P en C‑213/02 P, EU:C:2005:408), heeft het Hof echter bevestigd dat de marktdeelnemers geen gewettigd vertrouwen kunnen hebben in een bepaalde praktijk, aangezien de Commissie op het gebied van het mededingingsrecht „over een beoordelingsvrijheid beschikt op grond waarvan zij het algemene niveau van de geldboeten binnen de in verordening nr. 17 [Eerste verordening over de toepassing van de artikelen 85 en 86 van het Verdrag (PB 1962, 13, blz. 204)] gestelde grenzen steeds kan verhogen indien dit noodzakelijk is ter uitvoering van het [...] mededingingsbeleid [van de Unie]” (punt 191).
14 Zie met name de punten 1 en 3 van de mededeling betreffende samenwerking.
15 Zie arrest van 20 januari 2016, DHL Express (Italy) en DHL Global Forwarding (Italy) (C‑428/14, EU:C:2016:27, punt 33).
16 Ibidem, punt 43.
17 Zie naar analogie arrest van 13 mei 2012, Expedia (C‑226/11, EU:C:2012:795, punt 28).
18 Zie arresten van 12 januari 2017, Timab Industries en CFPR/Commissie (C‑411/15 P, EU:C:2017:11, punt 134), en 9 oktober 2025, On Air Media Professionals en Different Media (C‑416/24 en C‑417/24, EU:C:2025:765, punt 60).
19 In dit verband merk ik op dat de Commissie in haar memories van mening is dat de punten 42 en 43 van het bestreden arrest blijk geven van een onjuiste rechtsopvatting. Volgens de Commissie heeft het Gerecht geoordeeld dat de mededeling betreffende samenwerking de Commissie bindt jegens de verzoekende partijen en dat de punten 18 en 19 van deze mededeling geen gewettigd vertrouwen doen ontstaan. De Commissie verzoekt het Hof derhalve de juridische motivering van de punten 42 en 43 te wijzigen. In het licht van de aangehaalde rechtspraak en de overwegingen in de punten 24-29 van deze conclusie ben ik echter van mening dat het verzoek van de Commissie moet worden afgewezen.
20 Verordening van de Commissie van 7 april 2004 betreffende procedures van de Commissie op grond van de artikelen 81 en 82 van het Verdrag (PB 2004, L 123, blz. 18).
21 Punt 29.
22 Zie arrest van 17 december 2014, Si.mobil/Commissie (T‑201/11, EU:T:2014:1096, punt 39). Zie in die zin eveneens arrest van 20 april 2023, Amazon.com e.a./Commissie (C‑815/21 P, EU:C:2023:308, punt 35).
23 Punt 51 van het bestreden arrest.
24 Zie punt 54, onder d), tweede optie, van de mededeling betreffende samenwerking.
25 Overweging 38 van verordening nr. 1/2003 is als volgt geformuleerd: „Rechtszekerheid voor ondernemingen die onder de mededingingsregels van de Gemeenschap werken, draagt bij tot meer innovatie en meer investeringen. In gevallen die aanleiding geven tot werkelijke onzekerheid omdat hierin nieuwe of onopgeloste vragen betreffende de toepassing van deze regels rijzen, is het mogelijk dat afzonderlijke ondernemingen de Commissie informeel om advies willen vragen. Deze verordening laat de mogelijkheid van de Commissie om zo’n informeel advies te verstrekken onverlet”.
26 Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 11 december 2018 tot toekenning van bevoegdheden aan de mededingingsautoriteiten van de lidstaten voor een doeltreffendere handhaving en ter waarborging van de goede werking van de interne markt (PB 2019, L 11, blz. 3).
27 Zie arrest van 11 juni 2009, X BV (C‑429/07, EU:C:2009:359), waarin het Hof het volgende heeft bepaald: „Teneinde in de lidstaten een coherente toepassing van de mededingingsregels te waarborgen, is in hoofdstuk IV van verordening nr. 1/2003 een mechanisme voor samenwerking tussen de Commissie, de nationale mededingingsautoriteiten en de rechterlijke instanties van de lidstaten ingevoerd” (punt 20).
28 Zie punt 60.
29 Ik merk op dat in voetnoot 50 van het verzoekschrift in hogere voorziening wordt verwezen naar punt 27 van het aangehaalde arrest. Het juiste punt is echter punt 67.
30 Zie arrest van 14 juni 2011, Pfleiderer (C‑360/09, EU:C:2011:389), waarin het Hof heeft bepaald dat de lidstaten „ervoor zorgen dat de regels die zij vaststellen en toepassen, de doeltreffende toepassing van de artikelen 101 VWEU en 102 VWEU onverlet laten” (punt 24). Zie eveneens arrest van 30 januari 2025, Caronte & Tourist (C‑511/23, EU:C:2025:42, punt 62).