(1)

Den 22. februar 2007 indgav klageren A en klage til Kommissionen om statsstøtte (2) i forbindelse med en påstået støtte fra Comunitat Valenciana til filmbyen Ciudad de la Luz. Den 15. marts 2007 bekræftede klageren A, at dennes klage måtte fremsendes til de spanske myndigheder.

(2)

Den 10. april 2007 fremsendte Kommissionen klagen i sin helhed til de spanske myndigheder og anmodede om oplysninger om den påståede støtte. Kommissionen har ikke modtaget nogen form for anmeldelse af statsstøtte til filmindustrien i Valencia med henblik på godkendelse i henhold til bestemmelserne om statsstøtte.

(3)

Den 18. april 2007 anmodede de spanske myndigheder om en udskydelse af fristen (som blev indrømmet den 24. april), men den 15. juni 2007 besvarede de spanske myndigheder Kommissionens anmodning om oplysninger.

(4)

Den 30. april 2007 fremsendte klageren A links til artikler, der var blevet trykt i Variety, hvori der angiveligt blev redegjort for de tilskud, som blev givet til filmproduktionen i Comunitat Valenciana, og det fremgik, at Ciudad de la Luz tiltrak filmproduktioner med store budgetter (3).

(5)

Den 13. juli 2007 anmodede Kommissionen de spanske myndigheder om yderligere oplysninger. Den 18. juli 2007 anmodede de spanske myndigheder om en udskydelse af fristen, som blev indrømmet den 19. juli, og den 8. oktober 2007 besvarede de spanske myndigheder Kommissionens anmodning om oplysninger.

(6)

Den 15. juli 2007 modtog Kommissionen en klage fra klageren B (4). Med klagerens samtykke fremsendte Kommissionen den 2. august 2007 dennes klage til de spanske myndigheder.

(7)

Ved brev af 13. februar 2008 meddelte Kommissionen Spanien, at den havde besluttet at indlede proceduren efter artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF), vedrørende ovennævnte støtte. De spanske myndigheder besvarede brevet den 28. april 2008.

(8)

Kommissionens beslutning om indledning af proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (5). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte eventuelle bemærkninger vedrørende den omhandlede støtteforanstaltning.

(9)

Kommissionen modtog bemærkninger fra interesserede parter, og disse bemærkninger blev videresendt til Spanien den 3. oktober 2008. De spanske myndigheders kommentarer hertil blev modtaget den 21. november og 29. november 2008.

(10)

Som følge af et møde mellem Kommissionen og de spanske myndigheder den 11. februar 2009 fremsendte Spanien yderligere oplysninger den 30. marts 2009.

(11)

Den 26. august 2009 anmodede Kommissionen endnu engang Spanien om oplysninger, og de spanske myndigheder besvarede denne anmodning den 20. oktober 2009, idet de tilbød at fremsende yderligere oplysninger den 1. februar 2010.

(12)

Den 24. maj 2011 fremsendte Kommissionen en ny anmodning om oplysninger, hvori den oplyste Spanien om, at der var blevet udpeget en uafhængig økonomisk konsulent, Ecorys. Spanien besvarede brevet den 7. juni 2011. Kommissionen svarede Spanien den 22. juli 2011.

(13)

Den 1. august 2011 fremsendte Kommissionen sin sidste anmodning om oplysninger til de spanske myndigheder, herunder Ecorys-rapporten. Den 3. oktober 2011 fremsendte Spanien sine kommentarer til Ecorys-rapporten. Den 11. april 2012 fremlagde Spanien nye oplysninger om de offentlige investeringer i Ciudad de la Luz SAU.

(14)

Ciudad de la Luz, der er beliggende i udkanten af Alicante (Comunitat Valenciana), er et stort kompleks med adskillige filmstudier. Den 24. oktober 2000 vedtog Generalitat Valenciana den oprindelige beslutning om at investere i projektet Ciudad de la Luz.

(15)

Ciudad de la Luz SA blev stiftet den 2. november 2000. Dets formål er at gennemføre de aktiviteter, der er nødvendige for at markedsføre, organisere og lede komplekset Ciudad de la Luz, herunder opførelsen, ledelsen og anvendelsen af AV- og filmproduktionsfaciliteterne samt af andre beslægtede fritids- og indlogeringsaktiviteter.

(16)

75 % af Ciudad de la Luz SA's indskudskapital på 600 000 EUR blev indskudt af Parque Temático de Alicante SAU, som efterfølgende ændrede navn til Sociedad Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU (SPTCV). SPTCV er en offentlig virksomhed, der gennemfører investeringsaktiviteter for Generalitat Valenciana. Producciones Aguamarga SL, der er en privat virksomhed, som var ansvarlig for udførelsen af de resterende bygningsarbejder, markedsføringen af Ciudad de la Luz og ledelsen af studierne, tegnede sig for de øvrige 25 %.

(17)

I november 2001 blev selskabskapitalen udvidet til 9 mio. EUR. SPTCV købte alle de nyemitterede aktier, hvorved selskabets andel blev forøget til 98,4 %. SPTCV forøgede igen sin andel i februar 2003 og maj 2004 gennem lignende køb af nyemitterede aktier. I juli 2004 solgte Producciones Aguamarga sin andel på 0,2 % i Ciudad de la Luz SA (6) til SPTCV (til en pris af 139 059 EUR). Siden da har selskabskapitalen i Ciudad de la Luz SAU været 100 % ejet af Generalitat Valenciana gennem SPTCV. Fra dette tidspunkt har Ciudad de la Luz SAU været en offentlig virksomhed, der er 100 % ejet af SPTCV og er underlagt de offentligretlige bestemmelser for så vidt angår indgåelse af kontrakter og finansiel overvågning. Ikke desto mindre fortsatte Producciones Aguamarga med at udføre ledelsesopgaverne i Ciudad de la Luz.

(18)

Filmbyen slog dørene op for filmproduktionen i august 2005. Anlægsarbejderne, der var projekteret med henblik på at skulle kunne rumme de største filmproduktioner, blev påbegyndt i 2002 og er blevet udført i tre faser:

(19)

Komplekset omfatter ligeledes et universitetscenter, der udelukkende beskæftiger sig med audiovisuelle produktioner (biograf, tv, radio og internet). Dette center udbyder masteruddannelser, som omfatter alle aspekter af produktionen (den kunstneriske del, markedsføringsteknik, kommunikation). I de oprindelige planer fra 2000 indgår der også andre komplementære investeringer i tilhørende indkøbscentre, hoteller og et sportsanlæg, som ville kunne tilføre komplekset likviditet, men som endnu ikke er blevet ført ud i livet. Selv om Generalitat Valenciana tilvejebragte de nødvendige arealer i 2004, og gennemførelsen af de ovennævnte aktiviteter i form af koncessioner blev udbudt i licitation i 2005, var de indkomne tilbud ikke tilstrækkeligt attraktive, hvilket er årsagen til, at de supplerende investeringer ikke er blevet foretaget.

(20)

Visse aspekter af de avancerede faciliteter i Ciudad de la Luz har bragt filmkomplekset i en fordelagtig position i forhold til de meget få store filmstudier, der konkurrerer med Ciudad de la Luz, for så vidt angår kapacitet til filmproduktioner med store budgetter. F.eks. ville de oprindelige planer om en studiescene på 5 000 m2 i Ciudad de la Luz have gjort denne scene til den største i verden (7). Kommissionen bemærker, at de store studiescener udelukkende er interessante i forbindelse med store filmproduktioner.

(21)

Indtil for kort tid siden blev filmstudiet administreret at Aguamarga Gestión de Estudios SL, der fungerede som agent mod et honorar i henhold til en flerårig administrationskontrakt, der blev indgået med aktionæren.

(22)

Inden anlægsarbejderne blev påbegyndt i 1999-2000, analyserede nogle uafhængige konsulenter gennemførligheden og omfanget af samt strategierne for udviklingen af Ciudad de la Luz på grundlag af fire undersøgelser, der blev bestilt af de spanske myndigheder, med henblik på den formelle undersøgelsesprocedure.

(23)

I disse undersøgelser blev der foretaget en analyse af vækstprognoserne for antallet af filmproduktioner (8), en sammenligning af alternative placeringer i Comunitat Valenciana for opførelsen af filmstudierne (9) samt en præsentation af en foreløbig analyse af (10) og en forretningsplan (11) for en filmby. De spanske myndigheder havde ikke forelagt disse undersøgelser, før Kommissionen vedtog sin beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure vedrørende statsstøtte i forbindelse med projektet. De oplysninger, som fremgår af beslutningen om at indlede en formel undersøgelsesprocedure af 22. februar 2008, hidrører fra en undersøgelse (udarbejdet af Consultia), som de spanske myndigheder har forsikret Kommissionen om blev gennemført i 2002. Efter beslutningen om at indlede proceduren var truffet, oplyste Spanien ikke desto mindre Kommissionen om, at denne undersøgelse var blevet udarbejdet i 2004.

(24)

Konklusionerne i forretningsplanen fra 2000, som var udarbejdet af Arthur Andersen (12), var positive, herunder for så vidt angår den fremtidige rentabilitet på mellemlang og lang sigt. Der blev dokumenteret positiv likviditet med hensyn til filmstudieprojektet for en fem-års-periode (2002-2006) efter færdiggørelsen af anlægsarbejderne i forbindelse med studiebygningerne, en konferencesal og en skole for biograf- og tv-teknik.

(25)

Anlægsudgifterne til disse faser blev anslået til 16 900 mio. ESP (101,7 mio. EUR). Arealudgifterne var ikke medregnet heri, og det fremgik af forretningsplanen, at udgifterne kunne svinge +/- 30 %. Udgifterne til de sidste faser inden projektets afslutning fremgik ikke.

(26)

Med udgangspunkt i denne forretningsplan foretog eller forpligtede SPTCV sig til investeringer i Ciudad de la Luz gennem forøgelser af selskabskapitalen og køb af grunde, der i alt beløb sig til 104 259 759 EUR. Jf. detaljerede oplysninger herom i betragtning 53.

(27)

I lyset af at anlægsarbejderne varede to år længere end forventet, og investeringsplanen blev ændret, således at investeringsbehovet blev væsentligt forøget, bestilte Ciudad de la Luz/SPTCV i 2004 en ny analyse og forretningsplan hos Consultia (13). Consultias analyse udmøntede sig også i positive konklusioner, for så vidt angår projektets rentabilitet, da forretningsplanen for perioden 2004-2014 viste en positiv rentabilitet af den investering, som SPTCV havde foretaget, indtil 2014 og længere ud i fremtiden.

(28)

Aktiepakken i Ciudad de la Luz SA, der var ejet af Producciones Aguamarga SL, blev købt af SPTCV i juli 2004 til en pris på 139 059 EUR. I modsætning til SPTCV havde Producciones Aguamarga SL efter sin oprindelige investering på 150 000 EUR i november 2000 ikke foretaget yderligere investeringer i filmstudierne. Derfor var Producciones Aguamarga SL's andel i Ciudad de la Luz SA faldet til 0,2 % på det tidspunkt, hvor denne andel blev købt af SPTCV. Efter denne transaktion blev selskabet et 100 % offentlig ejet selskab og ændrede navn til Ciudad de la Luz SAU.

(29)

På grundlag af den ændrede tidsplan for byggeriet og den ændrede forretningsplan, ydede SPTCV som eneaktionær to aktionærlån på henholdsvis 95 mio. EUR i 2005 og 20 mio. EUR i 2007. Det fremgår af regnskabet for Ciudad de la Luz SAU pr. 31. december 2010, som blev fremlagt af de spanske myndigheder i april 2012, at SPTCV investerede i alt 45 829 840 EUR i form af lån, der kan konverteres til aktier, i perioden 2008-2010. I regnskabet anføres det ligeledes, at man skyldte renter til SPTCV af de aktionærlån, der var ydet i 2005 og 2009, og at disse renteudgifter beløb sig til i alt 7 222 160 EUR i 2009 og 2010. Den 31. december 2010 blev de akkumulerede skyldige renter opgjort til 1 814 187 EUR for de lån, der kunne konverteres til aktier. Ved udgangen af 2010 beløb de offentlige investeringer gennem SPTCV i Ciudad de la Luz, inklusive de skyldige renter af lån, der var blevet ydet, sig således til i alt 274 125 946 EUR.

(30)

I forretningsplanen for 2000 var det hensigten, at Ciudad de la Luz skulle blive den næststørste filmby i Europa (efter Pinewood), og at den skulle tiltrække de spanske produktioner (biograf, tv, reklamer), og der blev fastlagt en målsætning om 16 årlige produktioner (fra EU og USA). I den reviderede forretningsplan fra 2004 blev det fastslået, at et af Ciudad de la Luz' strategiske målsætninger var at få de store biograf- og tv-produktioner som de største kunder.

(31)

Det blev anført i forretningsplanen fra 2004, at Ciudad de la Luz' største internationale konkurrenter var de store studier uden for USA, herunder især dem, der tilbyder tilsvarende faciliteter, navnlig Pinewood-Shepperton (Det Forenede Kongerige), Cinecittà (Italien), Barrandov (Den Tjekkiske Republik), Babelsberg (Østrig), Cinécité Montreal & Lions Gate (Canada) og Warner Roadshow & Fox (Australien).

(32)

I den oprindelige forretningsplan fra 2000 blev priserne for studiefaciliteterne (f.eks. leje af optagelsesområder, værksteder) tilpasset de prisniveauer, som EU's sammenlignelige studier (f.eks. Shepperton og Elstree i Det Forenede Kongerige og Babelsberg i Tyskland) havde fastlagt. I den reviderede forretningsplan fra 2004 fremlægges der ligeledes en strategisk prismodel med udgangspunkt i de priser, som internationalt anerkendte studier tilbyder, nemlig ca. 15-20 % billigere end de konsoliderede markedsledere (USA og Pinewood i Det Forenede Kongerige), men 50-100 % dyrere end studierne i EU (Barrandov i Den Tjekkiske Republik og Babelsberg i Tyskland).

(33)

I praksis er de nationale og internationale mål i Ciudad de la Luz' virksomhedsstrategi ikke nået. Af de 33 langfilm, der blev optaget i studierne i Ciudad de la Luz i perioden 2005-2009, var 28 spanske produktioner og kun fem co-produktioner med andre EU-lande (Grækenland, Frankrig). Ud over lejlighedsvise succeser, der er opnået takket være store europæiske co-produktioner som f.eks. »Asterix og De Olympiske Lege« og senest en spansk-amerikansk co-produktion, har de film, der er blevet produceret i Ciudad de la Luz siden filmbyens åbning i august 2005, i praksis været hovedsagelig nationale produktioner.

(34)

På trods af de perspektiver, der fremgår af forretningsplanen fra 2004, hvori 2010 fastsættes som værende det første år, hvor der skulle opnås et, omend beskedent, positivt årsresultat, har Ciudad de la Luz til dato været en underskudsforretning. Ciudad de la Luz havde ved udgangen af 2010 givet et samlet tab på 84 mio. EUR, hvilket skal ses i forhold til den samlede fortjeneste på 12 mio. EUR, der var budgetteret med på dette tidspunkt i forretningsplanen fra 2004. Hvis man sammenligner med de ovennævnte studier, har Ciudad de la Luz ikke formået at tiltrække det forventede antal ikke-spanske produktioner, og resultaterne er ringere end forventet, også selv om den spanske efterspørgsel bliver medregnet. Desuden er driftstabet større end budgetteret.

(35)

Kommissionens undersøgelse blev indledt i 2007 som følge af den klage, der var blevet indgivet af klageren A, og den efterfølgende klage, der blev indgivet af klageren B. Begge klagere er fremtrædende aktører i biografsektoren fra forskellige medlemsstater. I klagerne blev der fremsat påstande om, at der var ydet ulovlig statsstøtte i forbindelse med den offentlige finansiering af Ciudad de la Luz og navnlig den ordning for tilskyndelse til produktion af bestemte film, som Ciudad de la Luz havde fastlagt.

(36)

Som anført i det ovenstående var det eneste beslutningsgrundlag vedrørende investeringen, som de spanske myndigheder havde fremlagt, da Kommissionen indledte den formelle undersøgelsesprocedure i februar 2008, den forretningsplan, som Consultia angiveligt havde udarbejdet i 2002. Efter at have foretaget en indledende vurdering nærede Kommissionen alvorlig tvivl om, hvorvidt en privat investor på markedsøkonomiske vilkår ville have investeret på samme betingelser og i samme omfang som Generalitat Valenciana.

(37)

For så vidt angår støttens eventuelle forenelighed var Kommissionen ikke i besiddelse af oplysninger, der gjorde det muligt at efterprøve, om betingelserne i retningslinjerne om støtte til regionale formål, der fandt anvendelse på Comunitat Valenciana (2000-2004), var opfyldt. Kommissionen betvivlede ligeledes, at den kulturelle undtagelse i artikel 107, stk. 3, litra d) i TEUF, kunne gøres gældende, idet Ciudad de la Luz hverken fremmede kulturen eller bevarede kulturarven og kunne anvendes i forbindelse med enhver form for audiovisuel aktivitet, herunder reklamer, samt konkurrerede med andre aktører om at tiltrække kommercielle produktioner.

(38)

Kommissionen påpegede ligeledes, at der eventuelt kunne være tale om andre former for statsstøtte i ordningen om tilskyndelse til optagelser i Ciudad de la Luz og udpegede de forskellige filmproducenter som værende støttemodtagerne. De incitamenter, der var målrettet produktionen af bestemte langfilm, omfattede støtte til specifikke aktiviteter på en given lokalitet på grundlag af ukendte kriterier, hvilket gav indtryk af, at de pågældende incitamenter ikke var i overensstemmelse med de bestemmelser, som var fastlagt i Kommissionens meddelelse om biograffilm.

(39)

Kommissionen modtog bemærkninger fra i alt 10 interesserede parter. Fire heraf er beskæftiget inden for filmstudiebranchen i andre medlemsstater end Spanien, nemlig klageren A, klageren B, Barrandov Studio og Mediterranean Film Studios Limited, og fem var beskæftiget inden for den spanske filmbranche, nemlig Federación de asociaciones de productores audiovisuales españoles (FAPAE), Associació de directors de cinema valencians, Empreses audiovisuals valencianes federades (EAVf), la asociación Productors audiovisuals valencians y Sociedad Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana (SPTCV SAU), og en af parterne var et nationalt organ for finansiering og filmpolitik (UK Film Council).

(40)

I sin fortrolige skrivelse af 25. juni 2008 gør klageren B opmærksom på sine bekymringer med hensyn til den støtte, som gjorde det muligt at etablere Ciudad de la Luz, og som i dag gør det muligt at drive filmbyen. Det påstås, at de foranstaltninger, som Kommissionen har iværksat med indledningen af proceduren, er af afgørende betydning for klageren B og branchen som helhed.

(41)

I sin fortrolige skrivelse af 30. juni 2008 sammenfatter klageren A sine bemærkninger med hensyn til den tilbundsgående undersøgelse i fire spørgsmål: i) udgifterne til finansiering af studierne, ii) fokus med hensyn til finansieringen af en »nystiftet selskab«, iii) værdien ved endelig overdragelse og iv) de øvrige incitamenter, der gives af Ciudad de la Luz. Efter klagerens mening »ville en privat investor have anset en også etableret og rentabel forretning, der omfattede nogle studier, for som minimum at være en middelrisikabel investering. (…) Dette skyldes, at selv om et studie råder over en reservebeholdning i form af aktiver, (…) er det sandsynligt, at studiets driftsmæssige risiko er høj, hvilket besværliggør en budgettering af fortjenesten. Andre faktorer, som f.eks. filmbranchens konjunkturafhængighed, gør det endnu vanskeligere at lave sikre prognoser.«

(42)

Ifølge klageren A ville vægtede gennemsnitlige kapitalomkostninger (på engelsk anvendes forkortelsen »WACC«) på ca. 15 % være passende for et konsolideret filmstudieselskab, selv om »(klageren A's) private investorer havde forventet en højere forrentning«. En privat investor ville anse et nystiftet filmstudieselskab for at være en »middel- eller højrisikabel investering og ville derfor forvente en væsentlig bedre forrentning (selv om investoren ville acceptere en vis ventetid, før selskabet blev rentabelt). I betragtning af at nystartede virksomheder som regel har begrænset (om nogen) mulighed for at optage lån hos de almindelige kilder for udlån, er WACC for denne type virksomheder generelt højere, både hvad angår en højere forrentning af kapitalkravet og manglen på gæld til lave kapitalomkostninger«.

(43)

For så vidt angår den endelige overdragelsesværdi for Ciudad de la Luz, som fremgår af beslutningen om indledning af proceduren, anser klageren A denne værdi for at være urealistisk. Endvidere påstår klageren A, at en privat investor generelt ikke ville anse det for at være normalt at acceptere et multiplum af indtægter før renter og skatter på over 12-15 som en erstatning, der er tilstrækkelig med henblik på en vurdering.

(44)

Med hensyn til de incitamenter, der er givet for at tiltrække produktioner, påstod klageren A endelig, at producenterne tilsyneladende har modtaget faktiske tilskud til de udgifter, der var forbundet med at tiltrække kvalificeret teknisk personale og assistance, som der angiveligt var mangel på i Comunitat Valenciana. Klageren A mener, at disse incitamenter har en alvorlig negativ indvirkning på konkurrencen, da det uden disse incitamenter ville have været vanskeligere for studierne at tiltrække filmproduktioner.

(45)

I sin oprindelige skrivelse af 25. juni 2008 understregede Barrandov Studio, at den påståede støtte var konkurrenceforvridende på det pågældende marked og til skade for de øvrige konkurrenter. I lyset af sagens komplekse karakter anmodede Barrandov Studio ligeledes om en udsættelse af fristen for indgivelse af betragtninger, og den 15. september 2008 modtog Kommissionen yderligere betragtninger fra klageren. Barrandov Studio tilslutter sig de af klageren A fremsendte begrundelser og understreger, at studiescenernes størrelse og antal er et tegn på, at Ciudad de la Luz har til hensigt at tiltrække nordamerikanske højbudgetfilm og ikke spanske film. Det fåtal af fagpersoner og den ringe filminfrastruktur, der kendetegner Alicante i forhold til Madrid eller Barcelona, afspejler ikke et logisk valg af placering. Strategisk set sondrer ethvert selskab, der investerer i filmstudiebranchen, i princippet mellem lokale kunder, der giver en stabil indtjening, og udenlandske kunder, der bidrager med store produktioner. Ciudad de la Luz har fastlagt en modsatrettet strategi, som indebærer at tilbyde studieydelser til meget lave priser uden at tage højde for etableringsomkostningerne. I lyset af den usikkerhed, der er begrundet i denne branches vanskeligheder med at budgettere indtægter mere end tre-fem år frem i tiden, ville en privat investor desuden have stillet krav om rentabilitet på et meget tidligere tidspunkt, end det er tilfældet. Efter Barrandovs mening underbygges denne påstand af en fortrolig og informativ forretningsplan vedrørende den seneste investering i nye studier, der blev foretaget på baggrund af antagelsen om at kunne generere et nettooverskud efter det andet produktionsår og en afskrivningsperiode på under otte år. Efter Barrandovs opfattelse ligger der heller ikke en rationel forklaring til grund for størrelsen af den fortjeneste (341 mio. EUR), som de spanske myndigheder havde budgetteret med for 2014.

(46)

I sin skrivelse af 27. juni 2008 indskrænker Mediterranean Film Studios Limited sine bemærkninger til kun at omhandle det søområde, som Ciudad de la Luz havde annonceret. Mediterranean Film Studios Limited hævder, at deres egne vandområder er enestående i Europa og kun kan sammenlignes med dem, der er ejet af Fox i Baja California (Mexico). Som følge af den ringe årlige belægningsgrad, hvad angår Mediterranean Film Studios Limiteds vandområde, påstår denne, at der efter Mediterranean Film Studios Limiteds opfattelse og den i branchen udbredte opfattelse allerede er tilstrækkelig kapacitet i Middelhavsområdet og sågar i Europa til indspilning af film i vandområder.

(47)

I sine bemærkninger af den 30. juni 2008 anfører Federación de asociaciones de productores audiovisuales españoles (FAPAE), at Ciudad de la Luz har tilført en øget kompetence til markedet for store produktionsinstallationer, og at klagernes eneste formål er at bevare deres markedsstilling og hindre konkurrenter, der tilbyder troværdige tjenesteydelser til rimelige priser som et alternativ til deres egne studier, der dominerer det europæiske marked, i at få fodfæste på markedet. FAPAE hævder endvidere, at studier som f.eks. Barrandov, Cinecittà, Babelsberg og Mafilms har konsolideret deres markedsstilling og ry takket være offentlig støtte, som de har modtaget på forskellige måder, herunder i form af offentligt ejede aktieandele. Mere generelt understreger FAPAE, at opretholdelsen af den kulturelle mangfoldighed begrunder en konstant offentlig investering i branchen. Angiveligt tilbyder Ciudad de la Luz især de spanske producenter nogle sofistikerede og moderne tjenesteydelser, som disse producenter ellers ville have skullet tilkøbe i udlandet til en meget højere pris. Med henblik på at tilbagevise argumentet om, at Ciudad de la Luz har til hensigt at tiltrække megaproduktioner, hævder FAPAE, at Ciudad de la Luz drager enorm nytte af de spanske lavbudgetfilm og er rodfæstet i den nationale og lokale kultur og således bidrager til at nå de kulturelle målsætninger, der er fastlagt i artikel 87, stk. 3, litra d) (den nuværende artikel 107, stk. 3, litra d)). Bemærkningerne af 21. maj 2008 fra Empreses audiovisuals valencianes federades (EAVf) og af 16. maj 2008 fra sammenslutningen Productors audiovisuals valencians svarer for hovedpartens vedkommende, og lejlighedsvis ordret, til de bemærkninger, som FAPAE har indgivet.

(48)

I sine bemærkninger af 5. juni 2008 understreger Associació de directors de cinema valencians, at den nordamerikanske filmindustris dominerende stilling indebærer, at de europæiske produktioner bliver kørt ud på et sidespor som følge af en række påståede misbrug. I henhold til denne sammenslutning er det nødvendigt at iværksætte afhjælpende foranstaltninger for at sikre, at den europæiske kulturelle produktion konkurrerer på lige vilkår. Efter sammenslutningens opfattelse er den offentlige intervention i Ciudad de la Luz af afgørende betydning i denne forbindelse og til gavn for den europæiske, spanske og valencianske produktion, og formålet er at gå i brechen for den kulturelle identitet.

(49)

De bemærkninger, der blev indgivet af Sociedad Proyectos Temáticos de la Comunidad Valenciana SAU (der er ejet 100 % af Ciudad de la Luz SAU, som er ejet af Comunitat Valenciana) den 23. juni 2008, er grundlæggende en gengivelse af de samme underliggende argumenter og bygger på den dokumentation, som de spanske myndigheder har fremlagt. I det følgende foretages der en analyse af nogle af de aspekter, som er særligt fremhævet i deres bemærkninger. For det første understreger det forhold, at en privat investor delvist finansierede projektet i den indledende fase i 2000 på grundlag af de foreliggende undersøgelser, at den investering, som de offentlige myndigheder foretog, var i overensstemmelse med en privat investors logik. I såvel undersøgelsen fra 2000 som den fra 2004 blev det uden forbehold konkluderet, at projektet var rentabelt. For det andet er de incitamenter, der blev givet i forbindelse med bestemte film, begrundet ud fra et kommercielt synspunkt, når det drejer sig om et nyt forretningseventyr, og de blev endvidere givet som led i en »sponsoraftale« i bytte for pr-aktiviteter, der skaber rentabilitet som følge af det ry, som studierne skaber sig, samtidig med at de udgør reklameomkostninger for modtagerne. Ifølge en undersøgelse, der blev gennemført om dette emne, anslås det, at den økonomiske rentabilitet som følge af sponsoraftalerne til fordel for Ciudad de la Luz udgør […] (*1) mio. EUR.

(50)

I sin skrivelse af 25. juni 2008 fastslår UK Film Council, at det er nødvendigt at besvare de spørgsmål, som fremgår af beslutningen om indledning af den formelle undersøgelsesprocedure.

(51)

Efter indledningen af den formelle undersøgelsesprocedure afslørede de spanske myndigheder, at den oprindelige investeringsbeslutning byggede på en forretningsplan, der blev udarbejdet i 2000, og ikke på den, som myndighederne tidligere havde fremsendt. Denne forretningsplan var en del af en undersøgelse, der blev udarbejdet i 2004 og ikke i 2002, som de spanske myndigheder tidligere havde oplyst til Kommissionen.

(52)

Da 2004-undersøgelsen blev udarbejdet, havde de allerede investeret over 90 mio. EUR i projektet. De spanske myndigheder påstår følgelig, at der blev truffet to investeringsbeslutninger, nemlig en i 2000 vedrørende projektets første fase og en anden i 2004 om den planlagte udvidelse.

(53)

Investeringsplanen for Ciudad de la Luz efter de spanske myndigheders seneste ajourføring i april 2012 var som følger:

(54)

I sit svar forsøgte de spanske myndigheder grundlæggende at påvise, at investeringen ikke udgjorde statsstøtte, da en privat investor ville have investeret i projektet på samme måde og på samme vilkår (i henhold til princippet om den private investor, der opererer på markedsøkonomiske vilkår). Til støtte for sine argumenter har myndighederne fremsendt rapporter, der er udarbejdet af den økonomiske konsulentvirksomhed LECG.

(55)

De spanske myndigheder hævdede, at selv hvis man antog, at Kommissionen anså mindst en del af investeringen for at udgøre statsstøtte, opfyldte alle de film, der var blevet indspillet i Ciudad de la Luz, de kulturelle kriterier, som Kommissionen havde tilladt i april 2008, december 2008 og i juli 2009 (15), for de incitamenter, som Comunitat Valenciana havde givet i forbindelse med filmproduktionen. Det er de spanske myndigheders opfattelse, at den kulturelle undtagelse i artikel 107, stk. 3, litra d), i TEUF kan finde anvendelse på den investeringsstøtte, der blev ydet i filmproduktionens op- og nedgangstider.

(56)

De spanske myndigheder anfører ligeledes, at al den støtte, der er indeholdt i den offentlige finansiering af Ciudad de la Luz, og de incitamenter, der er givet til filmproduktionen, bør ses i lyset af de konkurrencefordrejende virkninger af de nationale støtteordninger vedrørende filmproduktioner, som Kommissionen har givet grønt lys til i andre medlemsstater, og som tiltrækker store filmproduktioner til Ciudad de la Luz' konkurrenter (16).

(57)

De spanske myndigheder hævder desuden, at det i henhold til de daværende gældende retningslinjer for statsstøtte med regionalt sigte (1998) ville have været tilladt med en støtteintensitet i forbindelse med projektet på 36 %. Desuden vil de supplerende betingelser, der efterfølgende blev indført inden for den tværsektorielle ramme for store investeringsprojekter for 2002 med en markedsandel på under 25 % og en kapacitetsforøgelse på 5 %, være opfyldt.

(58)

De spanske myndigheder fremsendte endnu en rapport udarbejdet af LECG Inc, der indeholdt kritik af Kommissionens tjenestegrenes analyse af forretningsplanen fra 2004. LECG Inc stillede spørgsmålstegn ved denne analyse og fremkom med alternative værdier til oplysningerne og risikofaktorerne og tilbød retrospektive vurderinger af de arealer, hvorpå Ciudad de la Luz blev opført.

(59)

I en anden økonomisk analyse, som var blevet udarbejdet af Kommissionens tjenestegrene, blev der foretaget en analyse af forretningsplanen fra 2000 og de retrospektive vurderinger af de arealer, som Spanien havde stillet til rådighed. Ydermere foretog en uafhængig konsulent på Kommissionens foranledning en økonomisk evaluering af princippet om den private investor, der opererer på markedsøkonomiske vilkår. Denne uafhængige rapport blev tilsendt de spanske myndigheder den 30. september 2011.

(60)

Som de tidligere havde gjort i deres bemærkninger vedrørende beslutningen om at indlede proceduren, gentog de spanske myndigheder deres synspunkt om, at rentabilitetsudsigterne for Ciudad de la Luz burde sammenholdes med rentabilitetsmulighederne, for så vidt angår filmbyens største konkurrenter i EU inden for filmstudiebranchen (f.eks. Babelsberg og Pinewood), og ikke som Ecorys gør (17), nemlig at sammenholde udsigterne til rentabilitet med de diversificerede kæmpekoncerner inden for audiovisuelle produktioner i USA (Time Warner, Disney) (18). De spanske myndigheder fastholder, at denne komparative evaluering burde bygge på oplysningerne om de statsejede andele (f.eks. Bloomberg), der vedrørte det tidspunkt, hvor investeringsbeslutningen blev taget (dvs. 2000, 2004 og ikke 2008). Afslutningsvis påstår de, at en række misforståelser og tekniske mangler gør, at konklusionerne i Ecorys' undersøgelse (19) er ubrugelige. De spanske myndigheder påstod, at hvis disse mangler blev afhjulpet, og der blev foretaget en passende komparativ sammenligning med konkurrenterne, ville rentabiliteten for så vidt angår udsigterne for den investeringsbeslutning, som blev truffet på grundlag af de på dette tidspunkt foreliggende oplysninger, være i overensstemmelse med princippet om den private investor, der opererer på markedsøkonomiske vilkår.

(61)

I henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF »er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«. Det udledes af denne bestemmelse, at alle følgende betingelser skal være opfyldt, hvis støtte skal betragtes som statsstøtte: 1) støtten ydes ved hjælp af statsmidler, 2) den begunstiger virksomhederne økonomisk, 3) støtten ydes selektivt og fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene, 4) støtten påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.

(62)

Som tidligere anført har de spanske myndigheder påstået, at støtten ikke udgør statsstøtte, da den er i overensstemmelse med princippet om den private investor, der opererer på markedsøkonomiske vilkår. Denne påstand efterprøves ved at analysere, om en privat investor ville have investeret i projektet på samme måde og på samme vilkår som den offentlige investor på det tidspunkt, hvor beslutningen om at foretage den offentlige investering blev vedtaget. I denne forbindelse har det betydning, at der oprindelig var en privat investor, som deltog i projektet (20), og at de spanske myndigheder havde bestilt adskillige undersøgelser, hvori man nåede frem til den konklusion, at projektet ville skabe positiv likviditet (jf. betragtning 22).

(63)

Som anført i betragtning 17, stod en privat investor (administrationsselskabet) i første omgang som indehaver af en andel på 25 % (svarende til 150 000 EUR af indskudskapitalen på 600 000 EUR) af Ciudad de la Luz-projektet. Denne investor trak sig imidlertid ud af projektet uden at tilføre yderligere midler (blev overtaget af SPTCV i 2004). Ingen andre investorer har efterfølgende investeret i projektet.

(64)

Det forhold, at den eneste private investor, der var villig til at foretage investeringer, kun havde forpligtet sig med en meget lille andel på det tidspunkt, hvor hovedparten af investeringen skulle foretages, kan anses for at være et umiddelbart tegn på, at en privat investor ikke ville have gennemført et projekt af denne art på de vilkår, der var gældende på daværende tidspunkt. Desuden var denne private investors rolle meget konkret (og følgelig var det ikke den rolle, som en privat investor spiller i henhold til retspraksis), da investoren tilmed var ansvarlig for projektets opstart, overvågningen af anlægsarbejdet og administrationen og bestillingen af undersøgelserne mod betaling af nærmere fastlagte administrationshonorarer. Dette betyder, at denne indledende investering kan siges at være rationel og begrundet i andre motiver end investeringens rentabilitet alene, hvis man anskuer den isoleret set.

(65)

Da der ikke var en privat aktionær, baserede den regionale myndighed sin investeringsbeslutning på resultaterne af konsulentundersøgelserne. Trods det er disse undersøgelsers blotte eksistens ikke tilstrækkelig til, at det kan konkluderes, at princippet om den private investor, der opererer på markedsøkonomiske vilkår, er overholdt. Inden der blev foretaget investeringer i den størrelsesorden, som det var tilfældet i Ciudad de la Luz, ville det have været logisk, hvis en privat investor havde analyseret forretningsplanen og de hypoteser, som disse undersøgelser byggede på. Enhver privat investor ville skulle drage sine egne konklusioner om, hvorvidt de specifikke forudsætninger, der var anvendt som begrundelse for forretningsplanen, var tilstrækkelige i det konkrete tilfælde. Det forventes endvidere, at en privat investor vil sammenligne den forventede rentabilitet af Ciudad de la Luz-projektet med andre alternative projekters rentabilitet. Denne analyse blev ikke foretaget dengang. Desuden var det heller ikke muligt at foretage en sådan sammenligning på grundlag af den positive likviditet, som fremgik af disse undersøgelser.

(66)

Når det drejer sig om en undersøgelse af statsstøtte, stilles der i retspraksis krav om, at Kommissionen foretager sin egen vurdering af omstændighederne (21). Det er således nødvendigt at vurdere gyldigheden af de rapporter, som er blevet udarbejdet på transaktionstidspunktet.

(67)

På baggrund af de rapporter, som de spanske myndigheder har fremsendt, siden beslutningen om indledning af en procedure blev truffet, konstateres det, at der blev truffet to investeringsbeslutninger i forbindelse med projektet. Den første beslutning blev truffet i 2000 på grundlag af den forretningsplan, der var blevet udarbejdet samme år af Arthur Andersen (og som vedrørte investeringerne for perioden 2002-2006). I 2004 blev Consultia-rapporten (der omhandlede de realiserede investeringer for perioden 2002-2004 og de forventede investeringer for perioden 2004-2014) bestilt med henblik på en revurdering af, hvorvidt det var hensigtsmæssigt at foretage nye investeringer i projektet. Som følge heraf skulle der i forbindelse med begge investeringsbeslutninger foretages en vurdering af princippet om den private investor, der opererer på markedsøkonomiske vilkår.

(68)

Kommissionen har vurderet, om en hypotetisk investor ville have investeret i det projekt, der førte til etableringen af selskabet Ciudad de la Luz. Ifølge princippet om den private investor, anses den gennemførte investering for at være statsstøtte, hvis den kompensation, som staten forventer at modtage, er ringere en den, som en privat investor ville have krævet under de omstændigheder, der karakteriserer det konkrete projekt.

(69)

For at finansiere et projekt skal investorerne investere kapital af en vis størrelsesorden. Der er omkostninger forbundet med denne kapital, nemlig kapitalomkostningerne. De to mest almindelige kapitalkilder er som hovedregel selskabskapital og finansiel gæld. Den samlede kapitalomkostning er den vægtede gennemsnitlige kapitalomkostning (WACC), hvori der tages højde for størrelsen af selskabskapitalen og størrelsen af den finansielle gæld. Kapitalomkostningerne ved den finansielle gæld og selskabskapitalen, udgør de forventede omkostninger og ikke de afholdte omkostninger. I den konkrete sag, der omhandler Ciudad de la Luz, forventedes det i henhold til forretningsplanen, at projektet blev finansieret helt og aldeles med selskabskapital, hvorfor de samlede kapitalomkostninger udgøres af selskabskapitalen.

(70)

En privat investor ville have været villig til at investere i Ciudad de la Luz, hvis den forventede interne afkastningsgrad (22) havde været større eller lig med de offeromkostninger, der var forbundet med selskabskapitalen (23), (dvs. den rente, som investoren ville have kunnet opnå i et tilsvarende projekt).

(71)

For at beregne kapitalomkostningerne ved selskabskapitalen, har Kommissionen vurderet modellen til fastsættelse af forrentningskravet til egenkapitalen (Capital Asset Pricing Model (CAPM). Kapitalomkostningerne ved selskabskapitalen, afspejler de offeromkostninger, der er forbundet med den investerede kapital for aktionærerne, i virksomheder eller projekter, der indebærer identiske (eller tilsvarende) virksomhedsrisici og finansielle risici sammenholdt med dem, som behandles i den foreliggende sag. I henhold til CAPM-modellen, beregnes kapitalomkostningerne ved selskabskapitalen, Ke , ved anvendelse af følgende formel:

hvor Rf er den risikofrie rente,

(72)

I forbindelse med den risikofrie rente, Rf , er det i henhold til markedspraksis (24) tilrådeligt, at der vælges langfristede statsobligationer (som hovedregel med en løbetid på 10 år) fra det land, som det drejer sig om (idet en sådan investering anses for at være mindst risikabel). I Spanien lå den gennemsnitlige årlige rente på statsobligationer med en løbetid på 10 år på 4,1 % i 2004 (25). For så vidt angår risikopræmien, er det hensigtsmæssigt at tage udgangspunkt i den historiske markedsrisikopræmie hen over en forholdsvis lang periode. Det er almindelig praksis at beregne differencen mellem den historiske forrentning af et diversificeret aktieindeks i det pågældende land, og den risikofrie rente. Ifølge Fernández (2004) (26) lå den historiske markedsrisikopræmie for spanske statsobligationer (i perioden 1991-2003) på mellem 6,8 % og 9,3 %. Kommissionen indtog en forsigtig holdning ved beregningen af markedsrisikopræmien og tog udgangspunkt i den laveste værdi i dette interval, nemlig 6,8 %. I en efterfølgende undersøgelse af nyere dato bekræfter den samme forfatter (27) rigtigheden af denne værdi ved at fastslå den ønskede risikopræmie i perioden 2000-2004 til at ligge i omegnen af 6 %-7 %.

(73)

Med henblik på beregningen af »betaværdier« anvendte Kommissionen offentligt tilgængelige oplysninger om virksomheder, som de spanske myndigheder har anset for at være direkte konkurrenter til Ciudad de la Luz, nemlig Carrère Group (28) og Babelsberg. Disse tal blev formidlet af finansanalytikere, der gennemførte en grundig analyse af de to virksomheder. Et gennemsnit af de to betaværdier, der er vægtet, således at de stemmer overens med den finansielle risikoprofil for Ciudad de la Luz, giver en tilnærmet værdi på 1,5. Dette er et meget forsigtigt skøn, da investeringen i Ciudad de la Luz med al sandsynlighed indebærer en idiosynkratisk risiko, der er meget højere end de to andre allerede etablerede studiers. Ciudad de la Luz er en ny investering i en region, hvor der ikke findes hverken spanske eller internationale filmproducentselskaber. Med andre ord er Ciudad de la Luz' betaværdi sandsynligvis højere end de to konkurrenters.

(74)

Ved anvendelse af den ovennævnte formel (jf. betragtning 71), fandt Kommissionen, at egenkapitalomkostningerne burde ligge på ca. 14,9 %.

(75)

Som drøftet i bilag I fremførte de spanske myndigheder til sammenligning, at anvendelsen af CAPM-modellen ville vise, at en investor »ville kræve« en risikopræmie — og ikke en afkastningsgrad — på 3,75 % i 2000 og på 2,07 % i 2004. Denne beregning er baseret på en beta-koefficient på ß = 0,395. En betaværdi på 1 ville afspejle hele aktieporteføljen, dvs. »gennemsnitsaktien«. En betaværdi på væsentligt under 1, ville således være ensbetydende med, at den pågældende investering var kendetegnet ved sin særlig lave risiko. De spanske myndigheder hverken begrundede deres påstand eller understøttede den med nogen form for velunderbyggede og kontrollerbare oplysninger.

(76)

Som anført ovenfor (jf. betragtning 70) ville en privat investor kun investere i et projekt med en intern afkastningsgrad, der lå over offeromkostningerne ved kapital. Kommissionen bemærker, at forretningsplanen fra 2000 udelukkende omfattede en nøje vurdering af projektets indledende faser. Kommissionens analyse (jf. bilag II) afspejlede en negativ nettonutidsværdi, som var baseret på forretningsplanen fra 2000 og tog udgangspunkt i den nominelle værdi af den likviditet, der var anført heri. En privat investor ville ikke have investeret i projektet på dette grundlag.

(77)

I forbindelse med vurderingen af den interne afkastningsgrad anlægger Kommissionen igen en meget forsigtig tilgang og udelader at stille spørgsmålstegn ved præmisserne og forudsætningerne i forretningsplanen og navnlig den beregnede likviditet i forbindelse med projektet. Det bør imidlertid bemærkes, at den likviditet, der er budgetteret med i forretningsplanen fra 2004, forekommer at være uhensigtsmæssigt optimistisk, navnlig i lyset af selskabets tab i perioden 2002-2004. (29) På baggrund af de oplysninger, som Kommissionen er bekendt med, må det vurderes, at den i forretningsplanen fra 2004 budgetterede likviditet var den maksimalt forventede likviditet (30). Likviditeten er afgørende for det forventede afkast. Kommissionen undlader ligeledes at begive sig ind i en drøftelse af Ciudad de la Luz' forventede afkast. Det anses ikke desto mindre for at være hensigtsmæssigt at justere kapitalomkostningerne, hvilket enhver fornuftig privat investor ville skulle gøre.

(78)

På grundlag af den forretningsplan for 2004, der blev fremlagt for Ciudad de la Luz, ligger den interne afkastningsgrad for dette projekt på 5,74 % (jf. bilag I). Med en offeromkostning ved kapital på under 14 % (der er beregnet i henhold til den tidligere beskrevne metode, jf. betragtning 73), ville en privat investor ikke have foretaget denne investering i Ciudad de la Luz, da den interne afkastningsgrad, der ville kunne opnås, er lavere end offeromkostningen ved kapital.

(79)

Kommissionen beregnede endvidere nettonutidsværdien (NNV) af investeringen i Ciudad de la Luz med henblik på at fastslå niveauet for værdiansættelsen af projektet for den private investor. Formålet med investeringsbeslutningen som helhed er at identificere reelle aktiver med en værdi, der overstiger omkostningerne, dvs. investeringer med en forventet rentabilitet, der overstiger offeromkostningerne ved kapitalen. Hvis dette ikke kan opnås, som det er tilfældet i forbindelse med Ciudad de la Luz, er værdien af projektet negativ, som investeringen er følgelig ikke gennemførlig for en fornuftig privat investor. NNV for ethvert projekt angiver værdien af investeringen på tidspunktet for beslutningstagningen og beregnes ved at diskontere den i forretningsplanen budgetterede likviditet med diskonteringsfaktoren, som udgør kapitalomkostningen. Umiddelbart forholder det sig sådan, at jo større kapitalomkostningen er, jo mindre er NNV.

(80)

Med hensyn til Ciudad de la Luz ligger NNV af investeringen cirka i underkanten af 130 mio. EUR (jf. bilaget), hvis man anvender offeromkostningen ved kapital på 14 % og den likviditet, der fremgår af den forretningsplan fra 2004, som er udarbejdet af Consultia (Kommissionen har, som anført i betragtning 76 anvendt den nominelle værdi). Som følge heraf forekommer denne investeringsmulighed ikke at være interessant for en privat investor.

(81)

Kommissionen har tilmed efterprøvet troværdigheden, hvoraf det fremgår, at resultatet er meget troværdigt. På trods af en rimelig tærskelværdi påvirkes resultatet næsten ikke af værdien af den offeromkostning ved kapital, som Kommissionen har beregnet. Sagt på en anden måde ændres resultatet ikke som følge af væsentlige ændringer i de parametre, som Kommissionen har opstillet i sin beregning af kapitalomkostningerne. I den nedenstående figur vises de tilnærmede NNV-værdier i forhold til forskellige kapitalomkostningsværdier (WACC) på mellem 5 % og 20 %. I figuren fremhæves det, at NNV bliver negativ ved en WACC på mellem 5 % og 6 %. Hvis kapitalomkostningen således overstiger 6 %, ville en privat investor følgelig ikke gennemføre projektet. NNV-værdien påvirkes desuden ikke ved WACC-værdier på over 10 %. Kommissionen har anslået en WACC i omegnen af 14 %, altså et niveau, hvor det med stor sikkerhed kan fastslås, at projektet ikke er rentabelt.

NPV(mil EUR) for different values of WACC

(82)

Som reaktion på Kommissionens vurdering hævdede de spanske myndigheder på baggrund af en konsulentrapport (31), at Kommissionens analyse var behæftet med fejl. De anførte for det første, at selv hvis det blev accepteret, at CAPM-analysen som sådan er et passende fokus, bliver der i konsulentrapporten stillet spørgsmålstegn ved de værdier, som Kommissionen anvender i forbindelse med forskellige parametre. Der skulle navnlig have været anvendt lavere værdier for markedsrisikopræmien og i forbindelse med »betaværdierne«. For det andet burde Kommissionen i forbindelse med fastlæggelsen af referenceværdien ikke udelukkende have anvendt den forretningsplan, som Consultia IT havde udarbejdet, men derimod ligeledes den af Arthur Andersen udarbejdede forretningsplan fra 2000. For det tredje anvendte Kommissionen ikke de korrekte finansielle nøgletal med henblik på at vurdere den forventede rentabilitet af Ciudad de la Luz-projektet. Endelig tog Kommissionen ikke højde for de budgetterede indtægter fra hotel- og kontorvirksomheden.

(83)

Kommissionen forkastede disse argumenter. For så vidt angår markedsrisikopræmien, redegøres der forholdsvis detaljeret i bilag II for grundene til, at de værdier, der er indeholdt i det interval, som Spanien foreslår, ikke er passende værdier. De værdier, der er indeholdt i forslaget, er frem for alt skøn for 2009 og svarer ikke til dem, der var gældende i 2000 og 2004. Det fremgår tydeligt, at der i forbindelse med skønnet af CAPM bør anvendes værdier, der er relevante i forhold til den dato, hvor den kommercielle beslutning blev truffet. Faktisk forholder det sig sådan, at den forfatter, som de spanske myndigheder selv har citeret, fremlægger skøn for den relevante periode, som er sammenfaldende med de af Kommissionen udarbejdede skøn. I bilag II redegøres der desuden for årsagen til, at de spanske myndigheders påstand om, at der skal anvendes lavere »betaværdier«, er fejlagtig. Kommissionen anvender værdier fra offentligt tilgængelige undersøgelser, som indeholder beregninger af betaværdier for konkurrenter, der er beliggende i nærheden af Ciudad de la Luz. Finanseksperter afviser, at der kan anvendes historiske betaværdier, som foreslået af de spanske myndigheder.

(84)

Som svar på de spanske myndigheders opfordring til at anvende forretningsplanen fra 2000 indeholder bilag II en beregning, der er baseret på dette grundlag. Som det fremgår, ville WACC i dette tænkte eksempel være højere end i 2004, hvilket skyldes en højere risikopræmie og en højere risikofri rente. Denne beregning indebærer også en negativ NNV. For så vidt angår de eventuelle indtægter fra hotel- og kontorvirksomhed, byggede de spanske myndigheders påstande afslutningsvis på nye dokumentationselementer, nemlig seks vurderingsrapporter, der var blevet udarbejdet efterfølgende. Disse elementer indgik ikke i de oplysninger, som en privat investor havde adgang til på det pågældende tidspunkt. Selv om det i rapporten udarbejdet af Arthur Andersen bliver nævnt, at det er muligt at opføre et hotelkompleks, indeholder rapporten ingen oplysninger om et sådan kompleks' eventuelle rentabilitet, og der blev ikke udarbejdet en forretningsplan, som omfattede fast ejendom. Ikke desto mindre indeholder bilag II en detaljeret analyse af de rapporter, der efterfølgende er blevet udarbejdet, og som omhandler fast ejendom. Disse er yderst problematiske. Eksempelvis svarer de referencepriser, der er angivet for kontorlokaler i Ciudad de la Luz, til priserne på de mest prestigefyldte erhvervslokaliteter i Alicantes centrum. Eftersom komplekset Ciudad de la Luz er beliggende uden for Alicante by og i nærheden af et industriområde, forekommer referencepriserne at være alt for høje. Desuden er referencepriserne for hoteller fastlagt med udgangspunkt i prisen på fire-femstjernede hoteller. Der er absolut intet, der tyder på, at der er tilstrækkelig efterspørgsel på hoteller uden for Alicante i disse kategorier, navnlig også i lyset af et sådant hotels beliggenhed i nærheden af en motorvej og et industriområde.

(85)

Ud over at foretage sin egen interne vurdering bestilte Kommissionen også en uafhængig undersøgelse med henblik på at få svar på, om en privat investor ville have foretaget en investering af denne art i Ciudad de la Luz på de samme betingelser (32). Ecorys-rapporten indeholder en analyse af forskellige hypoteser, som resulterer i en skønnet kapitalomkostning på mellem 12,5 % og 21,4 % for investeringen i 2000 og på mellem 10,9 % og 15,9 % for den supplerende investering i 2004. Resultatet af Kommissionens undersøgelse ligger derfor på niveau med tallene i Ecorys-rapporten. Til gengæld ligger den interne afkastningsgrad, der er beregnet med udgangspunkt i forretningsplanen, langt under den minimumstærskel for kapitalomkostninger, som er anført i Ecorys' skøn.

(86)

Ecorys' generelle konklusion er således, at det ikke forekommer at være sandsynligt, at de investeringer, der blev foretaget i 2000 og 2004, ville være blevet foretaget af en fornuftig privat investor, der opererer på markedsøkonomiske vilkår. Med hensyn til investeringsplanen for 2000 anslår Ecorys, at den rekonstruerede forretningsplan indebærer en negativ NNV på 9,3 mia. ESP. Det ville have været meget mere interessant for en fornuftig investor at investere på børsmarkedet. Med hensyn til investeringen i 2004 konkluderer Ecorys, at »det mest sandsynlige er, at en fornuftig investor, der opererer på markedsøkonomiske vilkår, ville have valgt ikke at færdiggøre hele Ciudad de la Luz-projektet, men derimod at anvende de seks studiescener, der allerede var blevet investeret i, eller alternativt at opgive projektet og kalkulere med tabet« (33). Endelig anser Ecorys det for at være usandsynligt, at en privat udlåner ville have ydet et aktionærlån eller enhver anden form for lån til projektet, da projektets likviditet var utilstrækkelig til at betale gældsforpligtelserne.

(87)

Det konkluderes således, at hverken investeringerne i Ciudad de la Luz i perioden 2000-2004 eller de efterfølgende investeringer er i overensstemmelse med princippet om den private investor, der opererer på markedsøkonomiske vilkår, hvorfor disse investeringer begunstiger selskabet Ciudad de la Luz SAU. I betragtning af at investeringerne ikke er i overensstemmelse med princippet om den private investor, der opererer på markedsøkonomiske vilkår, ville en lignende investor ikke have foretaget investeringerne i 2000 og ville ikke være fortsat med at foretage disse investeringer på grundlag af 2004-forretningsplanen.

(88)

Kommissionen anser følgelig den økonomiske begunstigelse for at udgøre hele investeringsbeløbet. De lån, som SPTCV ydede til Ciudad de la Luz, var underordnede lån, der altså stod opført i resultatopgørelsen på samme måde som equity. Som allerede anført af Kommissionen i beslutningen om at indlede proceduren, blev renten på lånene beregnet med udgangspunkt i både en fast rente og en variabel rente. Den faste rente var meget lav og ville ikke have syntes at være acceptabel for en privat udlåner, der opererede på markedsøkonomiske vilkår. Den faste del af lånet, som var optaget til en rente, der lå bemærkelsesværdig lavt, kunne i princippet være blevet kompenseret af udsigten til et passende afkast som følge af aktionærlånet, takket være den variable rente, som var knyttet til projektets rentabilitet, men det kunne ikke forholde sig således i den foreliggende sag (jf. den ovenstående begrundelse vedrørende princippet om den private investor, der opererer på markedsøkonomiske vilkår). Desuden er de finansielle omkostninger ikke medregnet i budgetteringen af fortjenesten eller i de regnskaber, som de spanske myndigheder har forelagt Kommissionen vedrørende perioden 2002-2014. Afslutningsvis var der i teorien budgetteret med en tilbagebetaling af lånene i april 2015, dvs. efter projektets afslutning (og eventuelle salg), som forventes i 2014, og dette ville en privat udlåner ikke have accepteret. I sit svar af 20. april 2009 vedrørende beslutningen om at indlede proceduren forklarede de spanske myndigheder, at disse lån fra et økonomisk synspunkt skulle betragtes som kapitalindsprøjtninger, da udlåneren og aktionæren er en og samme enhed (dvs. SPTCV). Da ingen af de lån, der blev udbetalt i 2005, 2007, 2008 og 2009, er blevet (hverken helt eller delvist) tilbagebetalt, og da låntageren ikke har betalt renter af disse lån, skal lånene de facto anses for at være en equity investment. Ifølge de spanske myndigheders oplysninger, der blev fremlagt i april 2012, udgjorde de i alt 265 089 599 EUR ved udgangen af 2010 (34).

(89)

Støtten er ligeledes selektiv, da de fordele, der opnås som følge heraf, udelukkende begunstiger de virksomheder, der er aktører i branchen, og i virkeligheden kun nogle af disse virksomheder.

(90)

Kommissionen anfører, at Generalitat Valenciana har finansieret investeringen gennem SPTCV som investeringslokomotiv, og som Generalitat Valenciana ejer 100 %, og at de undersøgelser, der resulterede i den offentlige investering i Ciudad de la Luz, blev gennemført af Generalitat Valenciana. Disse investeringer kan derfor betegnes som statsmidler.

(91)

Hvis statsstøtte styrker en virksomheds stilling i forhold til andre konkurrenter, må det konkluderes, at disse konkurrenter bliver berørt af støtten. Den støtte, der er blevet ydet, styrker Ciudad de la Luz' stilling i forhold til andre konkurrenter, idet den gør det muligt for Ciudad de la Luz at markedsføre sig inden for filmstudiebranchen. Konkurrencen mellem de virksomheder, der bliver begunstiget af foranstaltningen, og dem, der ikke bliver det, bliver fordrejet. Såfremt det antages, at der ikke bliver ydet støtte til filmproduktionen i andre medlemsstater, hvor der findes andre filmstudier, er dette ikke et argument, som kan fremføres med henblik på at afvise, at støtten fordrejer konkurrencen. En foranstaltning kan ikke undgå at blive betegnet som statsstøtte alene med den begrundelse, at andre medlemsstater har fået lov til at iværksætte deres egne konkurrencefordrejende foranstaltninger. Der kan ikke være tale om en »kompensation« af denne art i forbindelse med undersøgelsen af de vilkår, der vedrører konkurrencefordrejningen.

(92)

Kommissionen er afslutningsvis af den opfattelse, at den pågældende foranstaltning påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne. Filmstudierne udbyder deres faciliteter på verdensplan. Filmproducenterne forhandler regelmæssigt priser og betingelser med en række filmstudier i forskellige medlemsstater. Kommissionen har i Spanien og andre medlemsstater givet tilladelse til støtteordninger, hvorigennem der ydes støtte til produktionen af audiovisuelle værker, og som derfor indirekte fremmer anvendelsen af de nationale tekniske faciliteter, der tilbydes af filmstudierne. Ikke desto mindre udelukkes støttetilskud til specifikke produktionsaktiviteter, herunder anvendelsen af filmstudier, i det fjerde kriterium i meddelelsen om biograffilm (2001).

(93)

På baggrund af det ovenstående er det Kommissionens opfattelse, at Ciudad de la Luz selektivt bliver økonomisk begunstiget i forbindelse med projektet. Projektet finansieres med statsmidler, fordrejer konkurrencen og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne. Kommissionen mener derfor, at den meddelte foranstaltning udgør statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF.

(94)

Det påhviler først og fremmest Kommissionen at garantere, at støtten ikke er i strid med bestemmelserne i TEUF inden for andre områder end statsstøtte. I den foreliggende sag skal Kommissionens vurdering forstås med forbehold af enhver anden konklusion vedrørende foreneligheden med lovgivningen om offentlige kontrakter i EU. Støtten består ikke af andre elementer, som ville kunne udgøre et problem i forbindelse med princippet om støttens generelle lovlighed.

(95)

I beslutningen om at indlede proceduren er det som subsidiært argument i tilfælde af, at Kommissionen vurderede, at de pågældende foranstaltninger udgør statsstøtte, anført, at de spanske myndigheder har påstået, at foranstaltninger af denne art er forenelige med artikel 107, stk. 3, da de udgør støtte med regionalt sigte og støtte til fremme af kulturen.

(96)

Støtten med regionalt sigte i forbindelse med opførelsen af Ciudad de la Luz kan begrundes med, at investeringen foretages i et støtteberettiget område. De spanske myndigheder har erindret om, at det i henhold til de bestemmelser om støtte med regionalt sigte, der var gældende på det tidspunkt, hvor den oprindelige investeringsbeslutning blev truffet, nemlig i perioden 2000-2006, var tilladt med en støtteintensitet på 36 %.

(97)

Da det drejer sig om en uanmeldt støtte, finder retningslinjerne om statsstøtte med regionalt sigte for anvendelse for perioden 2000-2006 (35). Følgende fastslås i punkt 4.2 i disse retningslinjer: »For at sikre, at de støttede produktive investeringer er rentable og sunde, skal støttemodtagerens bidrag til investeringernes finansiering mindst udgøre 25 %". I fodnoten på side 20 i retningslinjerne præciseres det, at der ikke må gives nogen form for støtte til dette minimumsbidrag på 25 %. Selv om der indledningsvis var en privat investor, som ejede 25 % af indskudskapitalen på 600 000 EUR, var denne investor projektets administrationsselskab, som til gengæld modtog honorarer af en vis størrelse og ikke foretog andre investeringer i projektet, som svarede til hovedparten af den offentlige investering i projektet. Den første investering kan derfor ikke betragtes isoleret i forhold til den offentlige investering, da det ikke er en uafhængig investering. Desuden overtog SPTCV i juli 2004 den private investor, hvorved selskabets andel faldt til 0,2 %.

(98)

De spanske myndigheder har påstået, at SPTCV's egen investering på 25 % kunne anses for at udgøre støttemodtagerens bidrag. Kommissionen skønner, at der med dette synspunkt, hvorefter 25 % af investeringen foretages af et offentligt ejet organ, der ikke handler på samme måde, som en privat investor ville have gjort (jf. ovenstående afsnit V, underafsnit »Økonomisk begunstigelse«), og de resterende 75 % også hidrører fra statslige midler, ikke sikres, at den produktive investering, der støttes, er rentabel og sund.

(99)

Da investeringen i Ciudad de la Luz er 100 % finansieret med offentlige midler fra SPTCV, er denne betingelse ikke opfyldt.

(100)

I visse situationer har Kommissionen givet tilladelse til støtte til den audiovisuelle sektor i overensstemmelse med artikel 107, stk. 3, litra c), under hensyntagen til de kulturelle aspekter, der er omhandlet i artikel 167 i TEUF. Den kulturelle undtagelse kan gøres gældende i forening med andre forenelige retsgrundlag, som f.eks. støtten til visse økonomiske aktiviteter, jf. artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF (36). På baggrund af bemærkningerne fra de interesserede parter berører vi i det følgende spørgsmålet om det ovennævnte retsgrundlag, selv om de spanske myndigheder ikke har anmodet herom.

(101)

Vurderingen i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF foretages ved at gennemføre en efterprøvning i tre faser, hvor fordele og ulemper ved den pågældende foranstaltning afvejes.

(102)

På baggrund af denne afvejning vurderer Kommissionen de følgende aspekter:

(103)

»Markedssvigt« henviser til en situation, hvor markedsudbyttet ikke resulterer i den størst mulige samfundsmæssige velfærd. Et ineffektivt markedsudbytte kan forekomme i forbindelse med de såkaldte offentlige goder eller samfundsgoder (37). Disse goder resulterer i positive eksterne virkninger, når den samfundsmæssige nytteværdi overstiger den individuelle nytteværdi. Som følge heraf ligger udbuddet under det optimale niveau, hvilket samtidig begrunder den offentlige intervention (og eventuelt de offentlige tilskud).

(104)

I Den Europæiske Union er der et meget konkurrencepræget marked med en række store filmstudier som aktører. Med hensyn til de store filmproduktioner bliver de europæiske studier desuden udsat for en skarp konkurrence fra studier uden for Unionen. Umiddelbart foreligger der således ikke veldokumenterede beviser for markedssvigt som følge af et utilstrækkeligt udbud og høje omkostninger for dem, som ønsker at komme ind på markedet. I deres svar på beslutningen om at indlede proceduren påstår filmfolkene, at Spanien ikke rådede over tilsvarende faciliteter af høj kvalitet, før Ciudad de la Luz blev opført. De valencianske filmfolk anførte konkret, at den korte afstand til filmstudierne gjorde det muligt for dem at mindske produktionsomkostningerne (lavere transportomkostninger, andre tjenesteydelser, der er nødvendige for filmproduktion, i nærheden osv.).

(105)

Det forhold, at de nationale filmproducenter bliver begunstiget af Ciudad de la Luz er imidlertid ikke tilstrækkeligt til at påvise, at der er tale om et »markedssvigt« som defineret i det ovenstående. For det første ville det være i strid med det mål, som de spanske myndigheder har erklæret, hvis Ciudad de la Luz blev anset for at afhjælpe et markedssvigt med hensyn til den lokale filmproduktion i Spanien. I rapporten udarbejdet af Consultia i 2004 vurderes det, at de lokale studier udelukkende er »indirekte« konkurrenter, mens Ciudad de la Luz vil konkurrere om at skaffe de store filmproduktioner til huse.

(106)

For det andet vil man, for at påvise et markedssvigt for så vidt angår de spanske producenter, skulle vurdere, om den samfundsmæssige fordel af filmstudier som Ciudad de la Luz overstiger de omkostninger, der er forbundet hermed. Dette ville bl.a. kræve en vurdering af, om de nuværende faciliteter ikke er tilstrækkelige, dvs. om de spanske filmfolk ikke ville kunne benytte de eksisterende studier i Spanien (som f.eks. Video Planning, Cartuja Producciones og Loasur Audiovisual i Andalucía, Media Park i Cataluña, Platós Valencia i Valencia, og Estudios Barajas, Estudios El Álamo, Estudios Los Ángeles og Flash Estudio i Madrid) eller i andre medlemsstater. Selv om de spanske filmproducenter anførte, at de takket være Ciudad de la Luz har opnået nogle omkostningsrelaterede fordele (uden nærmere angivelse), hævdede de ikke, at nogle lokale studier med disse faciliteter ville være af afgørende betydning for den lokale filmproduktion.

(107)

I lyset af at der ikke er tale om et markedssvigt, som er veldefineret, og som havde til formål at begrunde foranstaltningen, kan støtten heller ikke anses for at være passende eller rimelig med henblik på at afhjælpe dette svigt. Hvis formålet med filmstudiet var at fremme den lokale produktion, ville det bl.a. have været nødvendigt at sammenholde den investering, der er foretaget, med andre foranstaltninger, der fra filmproducenternes synspunkt kunne have udmøntet sig i en tilsvarende effektivitet. De spanske myndigheder har ikke foretaget en sådan sammenligning.

(108)

For at kunne foretage en afvejning kræves det endvidere, at der foretages en vurdering af de negative virkninger i form af fordrejning af konkurrencen og af samhandelen. Da produktionen har været meget lavere end oprindelig forventet og hovedsagelig har tiltrukket lokale produktioner, må det vurderes, at de eventuelle konkurrencefordrejende virkninger af studierne i Ciudad de la Luz indtil videre har været få. Antallet af filmproduktioner fra Ciudad de la Luz er imidlertid ikke en god indikator for filmbyens eventuelle konkurrencefordrejende virkninger. Ciudad de la Luz' indtræden på det europæiske marked for filmstudier har øget markedets samlede kapacitet. I overensstemmelse med en rent grundlæggende økonomisk logik indebærer denne forøgelse, at det generelle prisniveau bliver sænket, uanset hvor mange produktioner Ciudad de la Luz vil være i stand til at tiltrække. Eftersom denne prisnedsættelse ville få indvirkning på verdensmarkedspriserne, ville den ikke kunne ses ved en sammenligning af prisfastsættelsen i henholdsvis Ciudad de la Luz og hos dennes konkurrenter. Desuden er det muligt, at opførelsen af Ciudad de la Luz vil tilskynde andre medlemsstater til at foretage tilsvarende investeringer. Endelig kan det være, at Ciudad de la Luz' position vil ændre sig med tiden som følge af filmbyens moderne faciliteter.

(109)

På baggrund af det ovenstående kan foranstaltningen ikke anses for at være forenelig med bestemmelserne i artikel 107, stk. 3, litra c), da den ikke har til formål at afhjælpe et markedssvigt, men truer med at påvirke konkurrencen og samhandelen negativt.

(110)

De spanske myndigheder har ikke fremsat argumenter, der har formået at ændre Kommissionens synspunkt, som fremgår af beslutningen om at indlede proceduren, nemlig at »det vurderes, at der ikke er indeholdt noget element, der antyder, at den [kulturelle] undtagelse kan finde anvendelse på den statsstøtte, som er ydet til de anlægs- og driftsomkostninger, der vedrører et nyopført, stort filmstudiekompleks.« I beslutningen om at indlede proceduren blev det taget for givet, at studierne blev vurderet til at udgøre en »kulturel infrastruktur« som følge af deres højt specialiserede faciliteter og det forhold, at studierne er begrænset til den audiovisuelle sektor (til filmindspilninger, tv- og reklameproduktioner).

(111)

For at kunne anvende den kulturelle undtagelse, der er beskrevet i artikel 107, stk. 3, litra d), i TEUF på den finansiering, der ikke er omfattet af meddelelsen om biograffilm, ville støtten ikke blot skulle have været nødvendig, rimelig og hensigtsmæssig (i overensstemmelse med artikel 107, stk. 3, litra c)), men skulle ligeledes have haft et kulturelt sigte. Da det er konkluderet, at disse betingelser ikke er opfyldt i overensstemmelse med artikel 107, stk. 3, litra c), gør det samme sig gældende med hensyn til artikel 107, stk. 3, litra d).

(112)

Under henvisning til meddelelsen om biograffilm (38) godkendte Kommissionen i december 2008 de incitamenter, som Comunitat Valenciana havde givet filmbranchen. Alle incitamenter, som Comunitat Valenciana havde givet før dette tidspunkt, og som vedrørte filmindspilninger i Ciudad de la Luz, kan ikke anses for at være i overensstemmelse med bestemmelserne i de tilfælde, hvor støtten har været betinget af, at indspilningen skulle foregå i Ciudad de la Luz (idet dette er i strid med det fjerde kriterium i meddelelsen om biograffilm, hvorefter bonus til visse aktiviteter i forbindelse med filmproduktion ikke er tilladt).

(113)

Afslutningsvis er det ikke nødvendigt at undersøge nærmere i den foreliggende beslutning, om der er blevet tildelt støtte til filmproducenter.

(114)

Kommissionen konstaterer, at den spanske stat har ydet statsstøtte til Ciudad de la Luz SA i strid med artikel 108, stk. 3, i TEUF. En privat investor ville ikke have foretaget en investering i Ciudad de la Luz på samme vilkår som Comunitat Valenciana. Som følge heraf konstaterer Kommissionen, at hele den offentlige investering i projektet udgør ulovlig støtte.

(115)

Støttebeløbet indtil december 2010 udgør følgelig i alt 265 089 599 EUR i form af direkte offentlige investeringer i Ciudad de la Luz SA og de incitamenter, der er givet til filmproducenterne på den betingelse, at indspilningerne foregik i Ciudad de la Luz.

(116)

I overensstemmelse med TEUF og Domstolens faste retspraksis er Kommissionen, når den fastslår en støtteordnings uforenelighed med det indre marked, beføjet til at bestemme, at den pågældende stat skal ophæve eller ændre ordningen (39). I henhold til Domstolens faste praksis er formålet med at pålægge en stat at ophæve eller ændre støtteordninger, som Kommissionen har fundet uforenelige med det indre marked, at genoprette den oprindelige situation (40). Domstolen har i den forbindelse slået fast, at dette mål er nået, når modtageren har tilbagebetalt de beløb, der blev ydet i form af ulovlig støtte, og dermed mister den fordel, vedkommende havde i forhold til sine konkurrenter på markedet, og situationen forud for støtten er genoprettet (41).

(117)

I overensstemmelse med ovennævnte retspraksis fastslås følgende i artikel 14 i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 (42): »I negative beslutninger om ulovlig støtte bestemmer Kommissionen, at den pågældende medlemsstat skal træffe alle nødvendige foranstaltninger til at kræve støtten tilbagebetalt fra støttemodtageren.«