Opinion of the Advocate-General
1. Käesoleva apellatsioonkaebuse alus on dokumentidega tutvumise võimaldamisest keeldumine, mis tugines vajadusele kaitsta uurimise eesmärke, ning see annab seega Euroopa Kohtule võimaluse kujundada välja doktriin institutsioonide dokumentidega tutvumise valdkonnas,(2) täpsemalt seoses määruse (EÜ) nr 1049/2001(3) artikli 4 lõike 2 kolmandas taandes ette nähtud erandiga. Üks siinses asjas arutatud küsimustest on nimelt see, kuidas määratleda mõistet „uurimine”, st kas selle alla kuulub mis tahes tegevus, mis võib viia rikkumismenetluse algatamiseni, või üksnes selline tegevus, mis on nimelt läbi viidud siis, kui selline menetlus on juba algatatud.
2. See ei ole ainus siinses menetluses selgitamist vajav küsimus, kuna juhul, kui järeldada, et vaidlusalune tegevus kujutab endast „uurimist” määruse nr 1049/2001 tähenduses, tuleb lahendada küsimus, kas selle määruse artikli 4 lõike 2 kolmas taane on kooskõlas Århusi konventsiooni(4) artikli 4 lõike 4 punktiga c, mis tooks võrdlusesse määruse (EÜ) nr 1367/2006(5) ja ennekõike ka küsimuse, kas seda konventsiooni saab kasutada määruse nr 1049/2001 tõlgendamisel.
I. Õiguslik raamistik
A. Rahvusvaheline õigus
3. Århusi konventsiooni preambulis on märgitud:
„[…]
tõdedes, et üldsuse osalemine keskkonnaasjade otsustamises ning teabe saamise tõhustamine parandab otsuste kvaliteeti ja kiirendab nende täitmist, suurendab üldsuse keskkonnateadlikkust ning annab talle võimaluse väljendada muret keskkonna pärast ja võimaldab avaliku võimu organitel seda asjakohaselt arvestada,
püüdes seeläbi ette näha otsustajate vastutust, muuta otsused selgeks ning võimaldada üldsusel toetada keskkonnaasjus tehtavaid otsuseid,
[…]
tunnistades, et avaliku võimu organid valdavad keskkonnainfot üldsuse huvides,
[…]”
4. Århusi konventsiooni artiklis 1 on sätestatud: „[e]t kaitsta praeguste ja tulevaste põlvkondade õigust elada keskkonnas, mis vastab nende tervise ja heaolu vajadustele, teeb konventsiooniosaline keskkonnainfo üldkättesaadavaks, kaasab üldsuse keskkonnaasjade otsustamisse ning võimaldab konventsiooni kohaselt pöörduda neis asjus kohtusse”.
5. Konventsiooni artikli 2 lõike 2 punkti d esimese lõigu kohaselt on „avaliku võimu organ” „artiklis 17 nimetatud selle piirkondliku majanduskoostöö organisatsiooni institutsioon, kes on konventsiooniosaline”.
6. Konventsiooni artikli 3 lõikes 1 on märgitud, et „[k]onventsiooniosaline rakendab seadusandlikke ja muid abinõusid, et konventsiooni nõuetega kohandada info üldkättesaadavust, keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemist ja kohtu poole pöördumise õigust reguleerivad siseriiklikud õigusaktid. Konventsiooniosaline võtab meetmeid, et tagada nende nõuete järgimine, mis võimaldavad luua konventsiooni järjepidevaks ellurakendamiseks kindla õigusliku aluse.”
7. Århusi konventsiooni artikkel 4 sätestab:
„1. Konventsiooniosaline tagab, et tema avaliku võimu asutused annavad üldsusele keskkonnainfot, vastates keskkonnainfo taotlusele selle artikli kohaselt siseriiklikke õigusakte järgides. See kehtib ka juhul, kui infot küsitakse ja kooskõlas punktiga b esitatakse taotletud infot sisaldava dokumendi koopiana:
a) ilma et taotleja peaks huvi tõendama;
b) soovitud vormis, välja arvatud juhul, kui
i) avaliku võimu organi seisukohalt on mõistlik anda infot muus vormis. Sel juhul tuleb info muus vormis esitamist põhjendada; või
ii) info on üldsusele muus vormis juba kättesaadav.
2. Lõikes 1 käsitletud keskkonnainfot antakse võimalikult kiiresti või taotluse esitamisest alates ühe kuu jooksul, välja arvatud juhul, kui info maht ja keerukus õigustavad pikendama tähtaega kuni kahe kuuni taotluse esitamisest alates. Taotlejale tehakse tähtaja pikendamine teatavaks ja pikendamist tuleb põhjendada.
3. Keskkonnainfo taotluse võib jätta rahuldamata, kui:
[…]
c) taotletakse alles koostatavat materjali või avaliku võimu organi sisesuhtlust kajastavat infot ja selle andmisest keeldumine on siseriiklikus õigusaktis või õiguspraktikas ette nähtud erandina, võttes arvesse üldsuse huvi, mille rahuldamist avalikustamine täidab.
4. Keskkonnainfo taotluse võib jätta rahuldamata, kui avalikustamine võib ebasoodsalt mõjutada:
[…]
c) õigusemõistmist, isiku õigust õiglasele kohtumõistmisele või avaliku võimu organi korraldatavat kriminaal- või distsiplinaaruurimist;
[…]
Info avalikustamisest keeldumise põhjendusi tõlgendatakse kitsendavalt, arvestades vajadust info avalikustamisega rahuldada üldsuse huvi ja seda, kas taotletud info käsitleb heidete keskkonda viimist.
[…]”
B. Liidu õigus
1. Määrus nr 1049/2001
8. Määruse nr 1049/2001 artikli 2 lõikes 1 on sätestatud, et „[k]õigil liidu kodanikel ning kõigil füüsilistel ja juriidilistel isikutel, kelle elukoht või registrijärgne asukoht on mõnes liikmesriigis, on õigus tutvuda institutsioonide dokumentidega, arvestades käesolevas määruses sätestatud põhimõtteid, tingimusi ja piiranguid”.
9. Määruse artikli 4 „Erandid” lõikes 2 on sätestatud, et „[i]nstitutsioonid keelavad juurdepääsu dokumentidele, mille avaldamine kahjustaks:
[…]
[…]
Kontrollimiste, uurimise või audiitorkontrolli eesmärki,
välja arvatud juhul, kui avaldamine teenib ülekaalukaid üldisi huve.”
2. Määrus nr 1367/2006
10. Määruse nr 1367/2006 põhjendus 15 kõlab järgmiselt:
„Kui määruses (EÜ) nr 1049/2001 on ette nähtud erandid, tuleks neid kohaldada vastavalt käesoleva määruse mis tahes erisätetele, mis käsitlevad keskkonnainfo saamise taotlusi. Keskkonnainfo kättesaadavaks tegemisest keeldumise aluseid tuleks tõlgendada kitsendavalt, võttes arvesse, kas avalikustamine teeniks üldsuse huvi ja kas taotletud info on seotud heidetega keskkonda. Mõiste „ärihuvid” hõlmab pangandussektoris tegutsevate institutsioonide ja organite sõlmitud konfidentsiaalsuskokkuleppeid.”
11. Määruse nr 1367/2006 artikli 1 lõike 1 kohaselt on selle määruse „eesmärk […] aidata kaasa ÜRO Euroopa Majandusorganisatsiooni keskkonnainfo kättesaadavuse, keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise konventsioonist (edaspidi „Århusi konventsioon”) tulenevate kohustuste rakendamisele, kehtestades eeskirjad konventsiooni sätete kohaldamiseks ühenduse institutsioonide ja organite suhtes, eelkõige:
a) garanteerides üldsusele õiguse saada kätte keskkonnainfot, mille ühenduse institutsioonid või organid on saanud või koostanud ja mis on nende valduses, ning määrates selle õiguse kasutamise põhitingimused ja praktilise korra;
[…]”
12. Sama määruse artiklis 3 on sätestatud:
„Määrust (EÜ) nr 1049/2001 kohaldatakse kõikide taotluste suhtes, mille taotleja on esitanud ühenduse institutsioonide ja organite valduses oleva keskkonnainfo kättesaamiseks, ilma et kedagi kodakondsuse, rahvuse või elukoha tõttu või juriidilise isiku puhul tema registreeritud asukoha või tegeliku tegevuskoha tõttu diskrimineeritaks.
[…]”
13. Määruse nr 1367/2006 artikli 6 lõikes 1 on märgitud, et „[m]ääruse (EÜ) nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 esimese ja kolmanda taande puhul, välja arvatud uurimine ja eelkõige ühenduse õiguse võimalike rikkumiste uurimine, eeldatakse info avaldamiseks ülekaalukat üldsuse huvi, kui taotletud info on seotud heitmetega keskkonda. Määruse (EÜ) nr 1049/2001 artiklis 4 sätestatud muude erandite puhul tõlgendatakse keeldumise aluseid kitsendaval viisil, võttes arvesse avalikustamisega teenitavat üldsuse huvi ja seda, kas taotletud info on seotud heidetega keskkonda”.
II. Taust
14. ClientEarth on inglise õiguse alusel asutatud ühendus, mis teenib keskkonnakaitse eesmärki. Ühendus taotles 8. septembril 2010 komisjonilt luba tutvuda teatud dokumentidega vastavalt määrusele nr 1049/2001 ja määrusele nr 1367/2006. Täpsemalt oli tegu rea dokumentidega, mida mainitakse keskkonna peadirektoraadi dokumendis „2010. aasta juhtimiskava. Keskkonna peadirektoraat”, mis oli avaldatud selle peadirektoraadi veebiportaalil.
15. Komisjon jättis 29. oktoobril 2010 taotluse osaliselt rahuldamata, märkides, et dokumentidega tutvumise loast keeldumine oli üht dokumenti arvestamata hõlmatud määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõigetega 2 (kolmas taane) ja 3 (esimene lõik) (kontrollimiste, uurimise või audiitorkontrolli eesmärgi või institutsioonide otsustamisprotsessi kaitse).
16. Hageja esitas 10. novembril 2010 kordustaotluse osalise rahuldamata jätmise läbivaatamiseks vastavalt määruse nr 1049/2001 artikli 7 lõikele 2. Kuna komisjon ei vastanud, esitas ta 21. veebruaril 2011 Üldkohtule hagi taotluse väidetava rahuldamata jätmise peale. Lõpuks võttis komisjon 30. mail 2011 otsesõnu seisukoha kordustaotluse osas, andes ClientEarth’ile loa tutvuda 22 vastavusanalüüsiga tervikuna – välja arvatud mõnel juhul nende koostajate nimed –, mis puudutasid liikmesriikide õigusnormide vastavust liidu keskkonnaõigusele ja mille oli koostanud eraõiguslik ettevõtja komisjoni arvel ning mille komisjon oli kätte saanud 2009. aastal. Seevastu jättis ta rahuldamata taotluse tutvuda ülejäänud 41 vastavusanalüüsi teatud sisuga.
17. Viimastega seoses edastatud teave hõlmas iga vastavusanalüüsi osas esilehte, sisukorda, kasutatud lühendite loetelu, läbivaadatud õigusakte sisaldavat lisa ning alajaotisi pealkirjadega „Sissejuhatus”, „Liikmesriigi õigusraamistiku ülevaade” ja „Ülevõtmise ja rakendamise raamistik”. Seevastu ei võimaldanud komisjon tutvuda alajaotistega „Kokkuvõte”, „Ülevõtmismeetmete õiguslik analüüs” ja „Järeldused” ega ka ühe lisaga, mis sisaldas asjaomase liikmesriigi õigusaktide ja asjassepuutuva liidu õiguse vastavustabelit.
18. Komisjon jaotas vaidlusalused vastavusanalüüsid kahte liiki. Esimesse liiki kuulus liidu õiguse rakendamist puudutav vastavusanalüüs, mille hindamine oli äsja alanud koostöös asjaomase liikmesriigiga. Teise liiki kuulusid ülejäänud 40 vastavusanalüüsi, mis olid andnud alust pikemaks dialoogiks asjaomaste liikmesriikidega.
19. Komisjon põhjendas juurdepääsu keelamist kolme erandi samaaegse esinemisega.
A. Uurimise eesmärkide kaitse (määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmas taane). Vastavalt komisjoni seisukohale olid kõnealused analüüsid välja töötatud selleks, et ta saaks kontrollida eri direktiivide ülevõtmist liikmesriikide poolt ja vajaduse korral alustada nende suhtes ELTL artiklis 258 sätestatud rikkumismenetlust. Eespool viidatud esimesse liiki arvatud vastavusanalüüsi käsitledes märkis komisjon, et ta ei ole veel jõudnud teha järeldusi vastava direktiivi ülevõtmise kohta. Tema arvates tekitaks selles vastavusanalüüsis sisalduvate, alles kontrollimata andmete ja järelduste avalikustamine, millele liikmesriigil ei ole veel olnud võimalust vastata, ohu, et liikmesriiki hakatakse võib-olla ebaõiglaselt kritiseerima, ja kahjustaks direktiivi rakendamise hindamiseks vajalikku vastastikuse usalduse õhkkonda. Eespool viidatud teise liiki arvatud vaidlusaluste vastavusanalüüside kohta selgitas komisjon, et teatud juhtudel on ta alustanud rikkumismenetlust asjaomaste liikmesriikide suhtes ja ülejäänud juhtudel ei ole ta veel otsustanud, kas seda menetlust tuleb alustada. Komisjon leidis, et vaidlusaluste vastavusanalüüside avalikustamine kahjustaks vastastikuse usalduse õhkkonda, mis on vajalik komisjoni ja asjaomaste liikmesriikide vaidluste lahendamiseks nii, et asja ei pea andma kohtusse.
B. Institutsioonide otsustamisprotsessi kaitse (määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimene lõik). Komisjon väitis, et vastavusanalüüsid olid tema taotlusel välja töötatud üksnes sisemise kasutamise eesmärgil, liidu õiguse ülevõtmist puudutava uurimise esialgse faasi kontekstis. Komisjon lisas, et ta ei tarvitse jagada vastavusanalüüside järeldustes esitatud seisukohti ning võib kasutada muid uurimisvahendeid, sealhulgas oma asutusesisest hinnangut ja asjaomaste liikmesriikidega peetava dialoogi tulemusena saadud teavet. Komisjon leidis, et kuni ta ei ole veel võtnud seisukohta liikmesriigi õigusaktide liidu õigusele vastavuse ega rikkumismenetluse alustamise otstarbekuse kohta – selles küsimuses on tal ulatuslik kaalutlusõigus –, kahjustaks taotletav avalikustamine tema asutusesisest otsustamisprotsessi, mis võib teda seada põhjendamatu välise surve alla.
C. Eraelu puutumatuse ja isikupuutumatuse kaitse (määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 1 punkt b). Komisjoni arvates oli see erand kohaldatav teatud vaidlusaluste vastavusanalüüside autorite nimede suhtes.
20. Lõpuks järeldas komisjon, et ei esinenud ülekaalukaid üldisi huve, mis põhjendaksid vaidlusaluste dokumentide avalikustamist. Tema arvates on antud juhul üldine huvi paremini tagatud, kui kaitsta esiteks liikmesriikide ja komisjoni vahelist vastastikuse usalduse õhkkonda ning teiseks komisjoni kaalutlusõigust võimalike rikkumiste kohta haldusotsuste vastuvõtmisel. Lisaks sedastas komisjon, et kordustaotlus ei sisaldanud argumente, millest oleks piisanud, et tõendada, et esineb ülekaalukas üldine huvi, mida avalikustamine teenib.
21. ClientEarth esitas Üldkohtule tühistamishagi, mida ta põhjendas kokku seitsme väitega: 1) määruse nr 1049/2001 artikli 8 lõigete 1 ja 2 rikkumine, kuna komisjon on õigusvastaselt pikendanud kordustaotlusele vastamise tähtaega; 2) Århusi konventsiooni artikli 4 lõigete 1, 2 ja 4 rikkumine, kuna see säte ei näe ette ühtegi erandit õigusest tutvuda dokumentidega mõne muu uurimise eesmärgi kaitseks peale kriminaal- või distsiplinaaruurimise; 3) Århusi konventsiooni artikli 5 lõigetest 3–7 ja määruse nr 1367/2006 artikli 4 lõike 2 punktist b tuleneva keskkonnateabe aktiivse levitamise kohustuse rikkumine; 4) määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmanda taande rikkumine, kuna komisjon eiras piire, mis kaasnevad nimetatud sättes ette nähtud erandiga õigusest tutvuda dokumentidega; 5) määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 3 esimese lõigu rikkumine, kuna võimalus, et vaidlusaluste vastavusanalüüside täieulatuslik avalikustamine kahjustab komisjoni otsustamisprotsessi, on oletuslik ja seda ei saa mõistlikult ette näha; 6) määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 lõpuosa ja lõike 3 lõpuosa rikkumine, kuna esineb ülekaalukas üldine huvi, mida avalikustamine teenib; ning 7) määruse nr 1049/2001 artikli 8 lõigete 1 ja 2 ning Århusi konventsiooni artikli 4 lõike 1 jäme ja korduv rikkumine komisjoni poolt, mis nõuab, et Üldkohus võtaks hoiatavad meetmed.
III. Üldkohtu otsus
22. Üldkohus jättis 13. septembril 2013 tehtud kohtuotsusega(6) hagi rahuldamata.
23. Üldkohus jagas tühistamisväited kahte gruppi, kusjuures esimese grupi väidetega vaidlustati ekslikult vaidlustatud otsuse põhjendusi, teise grupi väidetega aga ei viidatud põhjendamisvigadele. Siinses asjas omab tähtsust see, et Üldkohus järeldas, et hagejal ei õnnestunud tõendada, et komisjon oli teinud vea, kui ta keelas juurdepääsu dokumentidele, et kaitsta uurimise eesmärki, mis vabastas vajadusest hinnata, kas oli tehtud viga, kui viidati samuti otsustamisprotsesside kaitse eesmärgile. Lõpuks märkis Üldkohus, et hageja ei ole tõendanud ka ülekaaluka üldise huvi olemasolu, mis põhjendaks teda huvitanud dokumentidega tutvumise lubamist.
IV. Apellatsioonkaebus
24. ClientEarth esitab apellatsioonkaebuses kolm tühistamisväidet: a) määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmanda taande tähenduses mõistete „uurimine” ja „uurimise eesmärkide kahjustamine” ekslik tõlgendamine; b) õigusnormi rikkumine, kuna on rikutud Århusi konventsiooni artikli 4 lõikeid 1 ja 4; c) määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 lõpuosa mõiste „ülekaalukas üldine huvi” ekslik tõlgendamine.
V. Menetlus Euroopa Kohtus
A. Apellatsioonkaebuse esimene väide
25. Esimene väide koosneb kahest osast. Neist esimesega vaidlustatakse põhjused, mille alusel Üldkohus järeldas, et vaidlusalused vastavusanalüüsid kuuluvad komisjoni uurimise raamistikku. ClientEarth leiab, et mõiste „uurimine” eeldab komisjoni ametlikku otsust, mis siinses asjas oleks rikkumismenetluse algatanud. Kuna sellist otsust ei olnud – ja ühtlasi võib nõustuda, et see ei eelne tingimata asjaomasele dokumendile, tingimusel et see valmistab nimetatud otsust ette –, siis ei olnud kõnealused dokumendid osaks haldusalasest uurimistoimikust, mille suhtes kehtib üldine konfidentsiaalsuse eeldus.
26. Komisjon vastab, et mis tahes dokument, millega komisjon kontrollib, kas liikmesriigid on liidu õigust järginud, on seotud uurimisega määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 tähenduses. Seetõttu ei oma tähtsust, et esimese hinnangu sellele, kas liikmesriigi õigus on kooskõlas liidu õigusega, annavad komisjoni enda talitused või annab komisjoni taotlusel keegi kolmas isik.
27. Teise osaga väidab ClientEarth, et isegi kui vaidlusaluseid vastavusanalüüse võiks lugeda uurimiseks, tegi Üldkohus vea, kui ta järeldas, et nende avalikustamine võiks mõjutada uurimise eesmärke, andes komisjonile õiguse kohaldada üldist konfidentsiaalsuse eeldust. Sellega seoses toob ta välja asjaolu, et tegu on spetsiifiliste dokumentidega, mille avalikustamine ei oleks mõjutanud hilisemate rikkumismenetluste eesmärki.
28. Komisjon seevastu nõustub vaidlustatud kohtuotsusega, mis tema arvates on kooskõlas Euroopa Kohtu praktikaga.
B. Apellatsioonkaebuse teine väide
29. Apellatsioonkaebuse teist väidet on põhjendatud viie argumendiga. Esiteks on Üldkohus eiranud kohustust tõlgendada Århusi konventsiooni artikli 4 lõike 4 punkti c kitsendavalt. Teiseks heidab apellant Üldkohtule ette, et ta hindas Århusi konventsiooni artikli 4 vahetut kohaldatavust, kuigi see ei olnud vajalik, et kontrollida määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmanda taande õiguspärasust selle konventsiooni valguses. Kolmandaks väidab ClientEarth, et vaidlustatud otsus eiras kohustust tõlgendada Århusi konventsiooni kooskõlas rahvusvaheliste lepingute õiguse Viini konventsiooni artiklitega 26 ja 31, sest omistas Århusi konventsiooni artikli 4 lõike 4 punktile c tähenduse, mis ei lange kokku ei selle sõnastuse ega ka mõttega. Neljandaks on Üldkohus eksinud ka selles, kui ta järeldas, et Århusi konventsiooni artikli 4 lõike 4 punkt c ei ole vahetult kohaldatav liidu institutsioonidele. Lõpuks väidab apellant, et vaidlustatud kohtuotsuses on tehtud viga, kui nõustuti tegema erandit Århusi konventsiooni kohaldamisest liidu „eripära” alusel.
30. Komisjon, keda toetavad Euroopa Parlament ja nõukogu, leiab, et Üldkohus ei ole teinud ühtegi viga ja on järginud Euroopa Kohtu praktikat, eelkõige seoses kolme kokkulangeva kumulatiivse tingimusega, mis peavad olema täidetud, et liidu kohus võiks hinnata liidu akti kooskõla rahvusvahelise lepinguga. Komisjoni arvates on Århusi konventsioon saanud liidu õiguse osaks määrusega nr 1367/2006 ning vaidlustatud otsuse õiguspärasust tuleb hinnata viimatinimetatud määruse alusel. Ülejäänud osas märgivad kolm institutsiooni, et konventsioonis ette nähtud erandid on koostatud nii, et see võimaldab liidul võtta need üle oma õiguskorda, kaitstes kõiki õiguspäraseid huve, mida on käsitletud määruse nr 1049/2001 artiklis 4.
C. Apellatsioonkaebuse kolmas väide
31. ClientEarth vaidlustab Üldkohtu hinnangu, mille kohaselt määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 lõpuosa tähenduses „ülekaalukas üldine huvi” (mis võib põhjendada sellise dokumendi avalikustamist, mis kahjustab erandiga kaitstud õiguslikke huve) peab olema eraldiseisev põhimõtetest, mis on selle määruse aluseks, st õigus informatsiooniga tutvuda ja läbipaistvus, ning ületama vajaduse kaitsta vaidlusaluseid dokumente. ClientEarth väidab, et kuna talle heideti ette, et ta viitas üksnes üldistele kaalutlustele, märkimata, et läbipaistvuse põhimõte peaks olema tähtsam põhjustest, mis keelavad avalikustamist, siis on Üldkohus pööranud ümber tõendamiskoormise, mis kohtupraktika kohaselt peaks siinses asjas lasuma komisjonil.
32. Komisjon väidab, et kuna üldine eeldus lubas tal keelata juurdepääsu vaidlusalustele dokumentidele, siis pidi ClientEarth tõendama, et esines ülekaalukas üldine huvi, mis võis põhjendada nende dokumentide avalikustamist; seda ta aga ei teinud.
VI. Hinnang
A. Apellatsioonkaebuse esimene väide
1. Väite esimene osa: „uurimine” ja rikkumismenetluse olemasolu
33. ClientEarth väidab selle tühistamisväite esimeses osas, et määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmanda taande tähenduses mõiste „uurimine” eeldab, et komisjon on teinud ametliku otsuse menetluse algatamise kohta. Komisjon vaidleb vastu, et mis tahes dokument, millega komisjon kontrollib, kas liikmesriigid on liidu õigust järginud, on seotud „uurimisega” selle sätte tähenduses.
34. Probleemi tuum seisneb seega küsimuses, kas määruse nr 1049/2001 tähenduses „uurimine” eeldab ametlikku otsust rikkumismenetluse alustamise kohta, või on piisav, et tegu on dokumentidega, mis võivad komisjoni viia otsuseni see menetlus algatada.
35. Kaitsmaks väidet, et liidu õigus ei võimalda ühtegi uurimismenetlust algatada ilma, et komisjon oleks selle kohta teinud otsese otsuse, teeb ClientEarth võrdluse 14. novembri 2013. aasta kohtuotsusega Liga para a Protecção da Natureza (LPN) vs. komisjon.(7) Leian siiski, et ei see kohtuotsus ega ka seal viidatud kohtupraktika ei võimalda teha järeldust, mida apellant toetab, just nimelt seetõttu, et viidatud kohtuasjas olid vaidlusalused dokumendid osaks juba poolelioleva rikkumismenetluse haldustoimikust. Tegelikult on siinne kohtuasi esimene kord, kui küsitakse, kas „uurimine” võib alata enne ametliku rikkumismenetluse algatamist, nii et ei saa tugineda vahetult varasematele sellekohastele otsustele.
36. Seda arvestades tuleb alustuseks märkida, et vaidlusaluseid vastavusanalüüse puudutavad asjaolud ei ole samad nimelt konkreetse rikkumismenetluse olemasolu osas. Nagu vaidlustatud kohtuotsuses märgiti,(8) viitab üks vaidlusalustest vastavusanalüüsidest ühele liikmesriigile, kelle suhtes komisjon ei olnud veel teinud järeldusi asjaomase direktiivi ülevõtmise nõuetekohasuse kohta. Ülejäänud vastavusanalüüside osas oli „teatud juhtudel” asjaomaste liikmesriikide suhtes rikkumismenetlust alustatud, samas kui „ülejäänud juhtudel” ei olnud veel otsustatud, kas seda menetlust tuleb alustada.
37. Üldkohus ei võtnud seda erinevust arvesse, hõlmates uurimise mõiste alla nii vastavusanalüüsid, mis puudutasid olukordi, milles oli hiljem rikkumismenetlus algatatud, kui ka neid olukordi, mille kohta ei olnud otsust veel tehtud. Üldkohtu jaoks oli sellest erinevusest olulisem see, et „vaidlusaluseid vastavusanalüüse ei ole koostatud teavitamise ega akadeemilise töö tarbeks, vaid tegemist on sihipäraste vahenditega liidu õiguse konkreetsete rikkumiste avastamiseks”,(9) millest tuleneb vahetult, et „vaidlusalused vastavusanalüüsid kuuluvad komisjoni uurimistegevuse raamidesse määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmanda taande tähenduses”.(10)
38. Ühelt poolt nende vastavusanalüüside, mille alusel on menetlus algatatud, ja teiselt poolt nende, millel sellist tagajärge ei ole, eristamata kohtlemine on põhjendatud Euroopa Kohtu väljakujunenud praktikaga, mille kohaselt „võib komisjon õiguspäraselt kohaldada määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmandas taandes sätestatud erandit, et keelduda võimaldamast tutvuda dokumentidega, mis puudutavad liidu õiguse võimaliku rikkumise uurimist, mis võib viia rikkumismenetluse alustamiseni või mille põhjal seda menetlust on tegelikult juba alustatud ”,(11) kuna „[s]elliste juhtumite puhul leiti keeldumine olevat põhjendatud, tulenevalt asjaolust, et liikmesriikidel on õigus eeldada, et komisjon hoiab nende uurimiste puhul konfidentsiaalsust ka teatud aja möödumisel pärast nende lõpetamist (vt […] kohtuotsus API vs. komisjon[(12) ], punkt 120 ja seal viidatud kohtupraktika)”.(13)
39. Nagu Üldkohus hiljem selgitab: „vaidlusalused vastavusanalüüsid on sihipärased dokumendid, mis sisaldavad konkreetse liikmesriigi poolt konkreetse direktiivi ülevõtmise analüüsi, mis on mõeldud osana komisjoni toimikust selle ülevõtmise asjas. Kui rikkumismenetlust on juba alustatud, ei saa vastavusanalüüse pidada kõnealuse menetluse toimikusse mittekuuluvaks, kuna just nende vastavusanalüüside alusel otsustas komisjon seda menetlust alustada. Ka nende vastavusanalüüside puhul, mille alusel komisjon ei ole veel rikkumismenetlust avanud, tuleb säilitada konfidentsiaalsus, kuna üldkasutatavaks muutunud teavet ei saa menetluse avamise ajal tagasi võtta, nagu komisjon õigesti märkis.”(14)
40. Üldkohtu jaoks ei ole lõpuks vajalik, et „vastavusanalüüside puhul, mille alusel komisjon ei ole veel rikkumismenetlust avanud”, seda menetlust lõpuks ka alustatakse, kuna kohus leiab, et „uurimise eesmärgi kaitseks kehtestatud erand on kohaldatav mitte ainult alustatud rikkumismenetlust käsitlevatele dokumentidele, vaid ka sellist uurimist puudutavatele dokumentidele, mis võib viia nimetatud menetluseni”.(15) Seega võib esineda olukord, kus ei avata mingit menetlust ja kus sellele vaatamata nimetatud erandit kohaldatakse.
41. Minu arvates võivad põhimõtteliselt sama kohtlemist väärida nii vastavusanalüüsid, mis on juba tinginud rikkumismenetluse algatamise hetkel, kui esitatakse taotlus nende dokumentidega tutvumiseks, kui ka need, mis suuremal või vähemal määral vahetult eelnevad seda tüüpi menetluse algatamisele, kui soovitakse tutvuda kõnealuste vastavusanalüüsidega. Minu arvates ei saa siiski nende olukordade alla hõlmata vastavusanalüüse, mille alusel ei ole menetlust algatatud ning mis ei ole ka ettevalmistavaks osaks sellise menetluse tegelikus algatamises.
42. Tuleb nõustuda, et rikkumismenetlust ei saa algatada tühja koha pealt, vaid sellele peab tingimata eelnema minimaalselt põhjendatud kahtlus asjaomase liikmesriigi tegevuse õiguspärasuse kohta, mis nõuab teatud määral uurimist komisjoni poolt. See näib viitavat mõiste „uurimine” laiendava tõlgendamise kasuks, hõlmates menetluse ametlikule algatamisele eelnevaid toiminguid. Tegelikult, ja nagu väidab ka komisjon oma vastuses apellatsioonkaebusele,(16) eelneb kõigile menetlustele minimaalne uurimine, ning Euroopa Kohus on enam-vähem otseselt selle praktikaga loomulikult ka nõustunud.(17)
43. Siiski peab see minimaalne eelnev uurimine olema igal juhul seotud hilisema rikkumismenetluse algatamisega. Pean silmas seda, et vastupidi komisjoni seisukohale, mille ta esitas kohtuistungil vastusena ühele mu küsimustest, ei saa määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmanda lõigu tähenduses „uurimist” segi ajada „järelevalvega”, mille EL lepingu artikli 17 lõige 1 üldiselt annab komisjonile „liidu õiguse kohaldamise üle”. Nimelt on selge erinevus määruse nr 1049/2001 viidatud sättes käsitletud uurimise ja selle uurimistegevuse vahel, mis on vajalik, et komisjon saaks täita oma aluslepingute täitmise järelevalvaja ülesannet.
44. Järelevalve liidu õiguse kohaldamise üle, liidu üldiste huvide edendamine või aluslepingute rakendamise tagamine, nagu ka muud ülesanded, mida EL lepingu artikli 17 lõige 1 komisjonile paneb, on põhimõtteline tegevus, mis konkretiseerub konkreetsetes pädevusvaldkondades nende individuaalsete volituste piires, mis on komisjonile aluslepingutega seoses antud. Seega ei anna komisjonile antud pädevus tagada esmase õiguse nõuetekohane kohaldamine ja teostada järelevalvet liidu õiguse kohaldamise üle talle õigust võtta vastu mis tahes meetmeid või sätteid, mida komisjon loeb sobivaks selle eesmärgi täitmiseks, vaid igal juhul üksnes neid, mis on ette nähtud konkreetsetes menetlustes, mis on sätestatud liidu õiguskorras.
45. Komisjoni argumentidega nõustumine tähendaks, et laiendatakse liigselt erandit õigusest informatsiooniga tutvuda, mida nagu kõiki mõne õiguse teostamise erandeid tuleb tõlgendada kitsendavalt.(18) See tähendaks lõpuks, et komisjonil lubataks praktikas keelata juurdepääs mis tahes teabele, mis on tema valduses, kasutades argumenti, et teave koguti seoses aluslepingute täitmise järelevalvaja rolliga, st mis tahes pädevust kasutades, ja mitte üksnes – nagu näib olevat õigem – selliste kontrollipädevuste kasutamisel, mis väljenduvad konkreetsete menetluste kaudu, nagu rikkumismenetlus või konkurentsivaldkonna menetlused.
46. Minu arvates on Üldkohus seega loonud üldise kategooria „mis tahes menetlusele eelnev uurimine”, mille hulka kuulub eristamata komisjoni mis tahes uurimistegevus. See ei lange minu arvates kokku määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmanda taande range tähendusega, milles osundatud „kontrollimiste, uurimise või audiitorkontrolli eesmärk[…]” omab konkreetset ja spetsiifilist ulatust, mis on seotud aluslepingutes ette nähtud konkreetsete menetlustega, mitte aga nii üldist ja abstraktset ulatust, et see hõlmaks komisjoni mis tahes tegevust, kui ta täidab oma kohustust tagada aluslepingute õiguse nõuetekohane kohaldamine ja teostada järelevalvet liidu õiguse kohaldamise üle.
47. Ühes normatiivses kontekstis, millel on teatud seos siinse asjaga, võttis Euroopa Kohus aluseks kriteeriumi, mis võib olla kasulik, et määrata kindlaks, mis ulatuses võib menetluse algatamisele eelnenud uurimist lugeda selle menetluse osaks või liita hiljem sellega. Nimelt küsiti kohtuasjas Mecklenburg,(19) kas direktiivi 90/313/EMÜ, mis käsitleb vaba juurdepääsu keskkonnateabele,(20) artikli 3 lõike 2 kolmandas taandes kasutatud mõiste „uurimine”, mille alusel liikmesriigid võivad sätestada, et taotletud teabe andmisest võidakse keelduda, kui see on seotud „küsimustega, mis on kohtumenetluses või uurimise all (kaasa arvatud distsiplinaarjuurdlus) või pooleliolevas kohtumenetluses,” tuleb tõlgendada nii, et see hõlmab haldusmenetlust, mis piirdub haldusmeetme ettevalmistamisega.
48. Euroopa Kohus järeldas seega, et „mõistet „uurimine” […] tuleb tõlgendada nii, et see hõlmab haldusmenetlust […], mis on piiratud haldusmeetme ettevalmistamisega, üksnes juhul, kui see eelneb vahetult kohtumenetlusele või kohtulaadsele menetlusele ja tuleneb vajadusest koguda tõendeid või uurida asja enne kitsas tähenduses kohtumenetluse faasi algust.”(21)
49. Selles mõttes saavad minu arvates siinses asjas määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmandas taandes toodud erandi alla kuuluda vaid vastavusanalüüsid, mis nendega tutvumise taotluse esitamise hetkel olid osaks juba käimasolevast rikkumismenetlusest, ja veel need, mis ei viita küll juhtumile, millega seoses on menetlus algatatud, kuid on siiski saamas osaks menetlusest, mis viivitamatult algatatakse.
50. Lõpuks leian, et ClientEarth’il on õigus, kui ta viitab määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmanda taande rikkumisele, kuna „uurimise” alla on alusetult hõlmatud sellised vastavusanalüüsid, millele vahetult ei järgnenud rikkumismenetlust.
51. Seega tuleb apellatsioonkaebus selles osas rahuldada.
52. Väite esimese osa rahuldamiseks on vaja kindlaks määrata, millised on täpselt need vastavusanalüüsid, mis seetõttu, et neil on seos rikkumismenetlusega, mis oli dokumentidega tutvumise taotluse hetkel juba algatatud või peagi algav, tuleb lugeda osaks seda tüüpi menetlusest. Nagu siinse ettepaneku punktis 76 on selgitatud, tuleb selleks kohtuasi suunata tagasi Üldkohtusse.
53. Kõike arvestades, kui Üldkohus näitab ära, millised vastavusanalüüsid on seotud juba poolelioleva või peagi algava rikkumismenetlusega, tuleb hinnata, kas sellise analüüsi avalikustamisest võib keelduda üldise eelduse alusel, et keeldumine on vajalik komisjoni uurimise eesmärgi kaitseks, st et kohaldada määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmandas taandes toodud erandit.
2. Väite teine osa: uurimise kaitse ja üldine eeldus, mis toetab dokumentidega tutvumise võimaldamise keeldumist
54. Apellatsioonkaebuse esimese väite teises osas vaieldakse vastu sellele, et vaidlusaluses olukorras võiks kehtida üldine konfidentsiaalsuse eeldus, millele komisjon viitas, et taotletud dokumentidega tutvumise võimaldamisest keelduda.
55. Euroopa Kohtu praktikas tunnistatakse võimalust, et dokumentidega tutvumise taotluse saanud institutsioon võib tugineda üldisele konfidentsiaalsuse eeldusele seoses teatud liiki dokumentidega, kui taotlustele nende dokumentidega tutvumiseks võib kohaldada sarnaseid üldisi kaalutlusi. Eelkõige on Euroopa Kohus tunnistanud, et esineb sellekohane üldine eeldus dokumentide puhul, mis on seotud riigiabi järelevalvemenetlustega,(22) konkurentsivaldkonna kontrollimenetlustega,(23) rikkumismenetlustega(24) ja lõpuks kohtumenetlustega.(25)
56. Siiski on siinses asjas ebakindel, kas kõik vaidlusalused vastavusanalüüsid vahet tegemata võivad kahjustada komisjoni uurimise kaitse eesmärki viisil, nagu komisjon menetluse käigus väitis.
57. Tuleb arvesse võtta, et kõigil juhtudel on tegu nimelt vastavusanalüüsidega, mille koostas eraõiguslik nõustamisettevõtja komisjoni arvel ja mis käsitlesid seda, mis ulatuses on erinevad liikmesriigid täitnud oma kohustust teatud direktiive üle võtta.(26) Vaidlustatud kohtuotsuses on kinnitatud, et need „[…] vastavusanalüüsid tellis komisjon talle ELL artikliga 17 pandud kohustuse raames teostada järelevalvet liidu õiguse kohaldamise üle Euroopa Kohtu kontrolli all”.(27) Sellises olukorras ei näi olevat vaidlust selles, et nii vaidlusaluste vastavusanalüüside eesmärki (teatud direktiivide ülevõtmise hindamine) kui ka nende autorit (väline nõustaja) arvestades ei saa need mingilgi moel olla „tundlik” ja komisjoni kahjustav teave.
58. Tunnistan, et viidatud vastavusanalüüsid võivad sisaldada ka teavet, mis ei ole kättesaadav kõigile eraõiguslikele isikutele, kuna nagu komisjon on kohtuistungi protokollis selgitanud, võisid nende analüüside autorid kasutada komisjoni nime, et tutvuda teabega, mis on kõnealuste vastavusanalüüside koostamiseks vajalik, see on aga tõenäoliselt võimaldanud neile juurdepääsu allikatele, mis on ehk eraõiguslikele isikutele kättesaamatud. Samuti nõustun, et analüüside autorid tegutsesid komisjoni arvel, kogudes teavet, mille põhjal nad oma analüüsid koostasid. Siiski on siin oluline see, et taolised vastavusanalüüsid, sh nendes sisalduvad hinnangud selle kohta, mis ulatuses on liikmesriigid kohustusi täitnud, ja järeldused, mille põhjal võib vajaduse korral teha konkreetse ettepaneku algatada rikkumismenetlus, olid igal juhul omistatavad nende autoritele ja ei mingil juhul komisjonile kui sellisele.
59. Seda arvestades leian, et ei saa nõustuda komisjoni argumendiga, et vastavusanalüüside avalikustamine oleks võinud kahjustada komisjoni ja liikmesriikide vahelist vastastikuse usalduse õhkkonda, sest nende vastavusvanalüüside sisu ei väljenda komisjoni seisukohta, ning komisjon saaks alati väita, et kõnealused vastavusanalüüsid ei esinda tema seisukohta siseriiklike õigusnormide kooskõla küsimuses liidu õigusega, ning tuua välja, et need analüüsid on pelgalt informatiivsed ning kujutavad endast vahendit tema enda seisukoha kujundamiseks.
60. Sellega seoses tuleb veel märkida, et kuigi – nagu juba mainitud – vastavusanalüüside autorid said koguda kõnealust teavet, kasutades komisjoni nime, siis lõppude lõpuks puudutas see teave ikkagi seda, millises ulatuses on liikmesriigid täitnud oma kohustust võtta üle teatud keskkonnaalaseid direktiive, see tähendab küsimust, mis suures ulatuses ja juba määratluse kohaselt peab olema avalik teave ja sellisena kättesaadav kõigile. Teine küsimus on aga see, et tollal 27-liikmelise liidu kontekstis oleks kõikide asjassepuutuvate õigusaktide hindamine kaasa toonud üldsegi mitte väikse tehnilise raskuse, olgu kasvõi ainult keelelistel põhjustel; sellest tuleneb ka apellandi huvi vastavusanalüüside suhtes, kuna tegu on keskkonnakaitsele pühendunud organisatsiooniga, ja seetõttu tuleks suuremat tähtsust omistada selles kontekstis läbipaistvuspõhimõttele ja sellega koos ka õigusele teabe ja dokumentidega tutvuda, mida tunnistatakse liidu põhiõiguste harta artiklis 42.
61. Igal juhul, kuna apellandile huvi pakkunud vastavusanalüüsid oli eranditult kõik koostanud sõltumatu nõustamisettevõtja, ilma et komisjon oleks neid täiendanud või neile hinnanguid andnud, siis ei ole need ranges mõttes omistatavad komisjonile, vaid hoopis kolmandale isikule, mille kohta määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõikes 4 on sätestatud, et „[k]olmandate isikute dokumentide puhul konsulteerib institutsioon kolmanda isikuga, et hinnata, kas tuleks kohaldada lõike 1 või 2 erandit, välja arvatud juhul, kui on ilmne, et dokument tuleb avaldada või et seda ei tohi avaldada”.
62. Seega leian, et ka väite teine osa tuleb rahuldada. Igal juhul peab Üldkohus hindama, kas mõni vastavusanalüüsidest, mida ta peab osaks rikkumismenetlusest, sisaldab teavet, arvamusi või hinnanguid, mis võiks mingilgi määral kahjustada komisjoni selles ulatuses, et see kahjustaks tema uurimise kaitse eesmärki, kusjuures ei ole võimalik tugineda üldisele eeldusele, et sellise kahju võimalus esineb.
B. Apellatsioonkaebuse teine väide
63. Apellatsioonkaebuse esimese väite rahuldamine ei välista põhimõtteliselt teise tühistamisväite läbivaatamist; selle väitega märgib apellant, et siinses asjas peab Århusi konventsiooni artikli 4 lõike 4 punkti c kohaldamise tagajärjel mõiste „uurimine” tingimata piirduma kriminaal- või distsiplinaaruurimisega.
64. Apellatsioonkaebuse teise väite osas peaks võrdlema määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmandat taanet, mis viitab üldiselt „uurimistele”, ning Århusi konventsiooni artikli 4 lõike 4 punkti c, mis lubab taotluse jätta rahuldamata, kui teabe avaldamine võib ebasoodsalt mõjutada „avaliku võimu organi korraldatavat kriminaal- või distsiplinaaruurimist”.
65. Lõpuks on küsimus selles, kas Århusi konventsiooni säte peab vajaduse korral prevaleerima määruse nr 1049/2001 üle.
66. Nii väljendatult ei saa apellatsioonkaebuse teisele väitele antav vastus erineda sellest, mille Euroopa Kohus andis oma hiljutises, 13. jaanuari 2015. aasta otsuses,(28) milles – tõsi küll Århusi konventsiooni ühe teise sättega (artikli 9 lõige 3, mis käsitleb õigust pöörduda kohtusse) seoses – suurkoda kinnitas klassikalist kohtupraktikat, mis puudutas rahvusvahelistele normidele tuginemist parameetrina liidu teisese õiguse kehtivusele.
67. Põhjused, mille alusel suurkoda lükkas tagasi võimaluse tugineda Århusi konventsiooni artikli 9 lõikele 3, viivad ka sama konventsiooni artikli 4 lõike 4 punkti c tagasilükkamiseni, kuna ka see säte ei täida nimetatud kohtuotsuse punktis 54 toodud tingimusi, nimelt et selle sisu on tingimusteta ja piisavalt täpne.
68. Nimelt ei tulene Århusi konventsiooni artikli 4 lõike 4 punktist c tingimusteta ja piisavalt täpset kohustust, mis võiks vahetult mõjutada isikute õiguslikku olukorda. Sätte alusel võib „[k]eskkonnainfo taotluse […] jätta rahuldamata, kui avalikustamine võib ebasoodsalt mõjutada: […] c) õigusemõistmist, isiku õigust õiglasele kohtumõistmisele või avaliku võimu organi korraldatavat kriminaal- või distsiplinaaruurimist”. Väljend „ebasoodsalt mõjutada […] distsiplinaaruurimist” on piisavalt üldine ja ebatäpne, mistõttu selle alla võib kuuluda avaliku võimu mis tahes järelevalvetegevus selle üle, kas kohustatud isikud on õiguslikult nõuetekohaselt tegutsenud vastavalt normidele, mille järgimist see avalik võim peab tagama.
69. Selles tähenduses on kontrollimine, kas liikmesriigid on täitnud oma kohustusi võtta üle teatud direktiivid, ning vajaduse korral rikkumismenetluse algatamine loomulik osa komisjoni „pädevusest” „viia läbi uurimine”, mis selles tähenduses võiks kvalifitseeruda laias mõttes „distsiplinaaruurimiseks”, kuna komisjon saab selle alusel tagada liidu õiguse täitmist, kasutades oma karistamispädevust, mille aluslepingud talle sellel eesmärgil annavad. Üksnes siis, kui Århusi konventsiooni artikli 4 lõike 4 punktist c tuleneks ühemõtteliselt, et viide „ebasoodsalt mõjutada avaliku võimu organi korraldatavat kriminaal- või distsiplinaaruurimist” viitab eraõiguslikke isikuid puudutavatele menetlustele, tuleks järeldada, et selle alla ei saa kuuluda menetlused, mille ese on liikmesriikide tegevus. Kuna Euroopa Liit on riikide liit, siis on üksnes talle omane, et tema peamiste subjektide, st liikmesriikide tegevuse õiguspärasuse kontrolli tuleb tõlgendada Århusi konventsiooni alusel kui selles tähenduses „distsiplinaarmenetlusi”. Seetõttu tuleks ClientEarth’i pakutud tõlgendust kõnealuse konventsiooni artikli 4 lõike 4 punkti c kohta konkretiseerida, ilma selleta on võimatu, et see säte mõjutaks vahetult tema konkreetset õiguslikku olukorda.
C. Apellatsioonkaebuse kolmas väide
70. Viimase tühistamisväitega (mis on esitatud ilmselgelt teise võimalusena sellele eelnenud väidetele) küsib ClientEarth, milline üldine huvi võib lõpuks põhjendada dokumendi avalikustamist, sh olukorras, kui see kahjustab õiguslikke huve, mida kaitstakse mõne määruses nr 1049/2001 toodud erandiga. Tema arvates ei pea see ülekaalukas õiguslik huvi erinema põhimõtetest, mida teenib läbipaistvuse põhimõte, ning vastupidisel juhul on Üldkohus tema kahjuks tõendamiskoormise ümber pööranud.
71. Vaidlustatud kohtuotsuse punktis 107 on kinnitatud, et „[k]ohtupraktikast nähtub siiski, et ülekaalukas üldine huvi, mida on nimetatud määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 lõpuosas ja artikli 4 lõike 3 esimese lõigu lõpuosas ning mille tõttu võib olla põhjendatud sellise dokumendi avalikustamine, mis riivab või kahjustab oluliselt neis sätetes leiduvate eranditega kaitstud õiguslikke huve, peab olema põhimõtteliselt erinev selle määruse aluseks olevatest eespool mainitud põhimõtetest (eespool punktis 52 viidatud kohtuotsus API vs. komisjon, punkt 97).”
72. Euroopa Kohus kinnitas selgelt, et „ülekaalukas üldine huvi, mis võib õigustada dokumendi avalikustamist, ei pea tingimata erinema põhimõttest, mis on määruse nr 1049/2001 lähtekohaks”.(29) Siiski ei tunnista Euroopa Kohtu praktika, et piisaks üldistest viidetest, et teha kindlaks, et läbipaistvuse põhimõttel on „eriline tähtsus, mis oleks võinud kaaluda üles kõnealuste dokumentide avalikustamisest keeldumist õigustavad põhjused”.(30) Seega ei saa väita – nagu teeb apellant –, et pelk viide läbipaistvuse põhimõttele on piisav, et põhjendada sellise dokumendi avalikustamist, mis võib kahjustada kõnealuste eranditega kaitstud õiguslikke huve.
73. Igal juhul peaks apellatsioonkaebuse esimese väite rahuldamine ja kohtuasja tagasi suunamine Üldkohtusse võimaldama konkreetsete vastavusanalüüside puhul, mis võivad kuuluda määruse nr 1049/2001 artikli 4 lõike 2 kolmandas taandes toodud erandi alla, kindlaks teha, kas ClientEarth on esitanud piisavaid põhjuseid tõendamaks, et läbipaistvuse põhimõtte aluseks olev ülekaalukas üldine huvi peab prevaleerima komisjoni uurimise kaitse eesmärgi üle.
VII. Vaidluse lõplik lahendamine Euroopa Kohtus
74. Vastavalt Euroopa Kohtu põhikirja artiklile 61 „kui apellatsioonkaebus on põhjendatud, tühistab Euroopa Kohus Üldkohtu otsuse” ning võib „ise teha asja suhtes lõpliku kohtuotsuse, kui menetlusstaadium seda lubab.”
75. Leian, et kui Euroopa Kohus rahuldab apellatsioonkaebuse esimese väite esimese osa (nagu on minu ettepanek), siis ei ole tal võimalik asja sisuliselt lahendada, vaid asi tuleb tagasi Üldkohtusse suunata.
76. Nimelt, et määrata täpselt kindlaks esiteks, millised on vastavusanalüüsid, millega seoses peaks menetluse algatamine olema välistatud, ja teiseks, millistel juhtudel esineb veel võimalus sellise menetluse peatseks algatamiseks, on igal üksikjuhul vaja kindlaks määrata, kas menetluse algatamine oli mõistlikult tõenäoline hetkel, kui esitati taotlus tutvuda nende analüüsidega; selle tarvis tuleb kaaluda, kui pikka aega on need komisjoni valduses olnud, ja asjaolusid, mis võiksid põhjendada asjaolu, et komisjon ei ole veel otsustanud menetlust algatada. See aga eeldab asja Üldkohtusse tagasi suunamist, et see küsimus lahendada.
77. Lisaks, kui Euroopa Kohus rahuldab ka apellatsioonkaebuse esimese väite teise osa, oleks samuti vaja asi suunata tagasi Üldkohtusse, et – tuginemata üldisele eeldusele, et esineb võimalus, et komisjoni uurimise eesmärki kahjustatakse – hinnata, kas iga vastavusanalüüs, mida Üldkohus loeb osaks rikkumismenetlusest, sisaldab teavet, arvamusi või hinnanguid, mis mingilgi määral võivad kahjustada komisjoni sellises ulatuses, et see kahjustaks seda eesmärki.
VIII. Kohtukulud
78. Vastavalt kodukorra artikli 138 lõikele 1, mida selle kodukorra artikli 184 lõike 1 alusel kohaldatakse apellatsioonkaebuse suhtes, teen Euroopa Kohtule ettepaneku jätta kohtukulud komisjoni kanda.
IX. Ettepanek
79. Eespool öeldust lähtudes teen Euroopa Kohtule järgmise ettepaneku:
1. Rahuldada apellatsioonkaebuse esimene väide.
2. Tühistada Üldkohtu 13. septembri 2013. aasta otsus (T‑111/11, EU:T:2013:482).
3. Suunata asi tagasi Üldkohtusse, et see lahendaks küsimuse, millised konkreetsed vastavusanalüüsid vaidlusaluste dokumentide hulgast kuuluvad kategooriasse „uurimine” kas seetõttu, et need on osaks pooleliolevast menetlusest, või seetõttu, et need on seotud menetlusega, mille algatamine on mõistlikult tõenäoline samuti mõistliku tähtaja jooksul. Üldkohus peab hindama, kas iga vastavusanalüüs, mida Üldkohus loeb osaks rikkumismenetlusest, sisaldab teavet, arvamusi või hinnanguid, mis mingilgi määral võivad kahjustada komisjoni sellises ulatuses, et see kahjustaks tema uurimise kaitse eesmärki, kusjuures ei ole võimalik tu gineda üldisele eeldusele, et sellise kahju võimalus esineb.
4. Mõista kohtukulud välja komisjonilt.
(1) .
(2) – See doktriin on välja töötatud kohtupraktikas, mis käsitleb dokumente riigiabi kontrollimenetlustes (komisjon vs. Technische Glaswerke Ilmenau, C-139/07 P, EU:C:2010:376), konkurentsivaldkonna uurimismenetlustes (komisjon vs. Éditions Odile Jacob, C-404/10 P, EU:C:2012:393), liikmesriigi kohustuse rikkumise menetlustes (Liga para a Protecção da Natureza (LPN) vs. komisjon, C-514/11 P ja C-605/11 P, EU:C:2013:738)) ja kohtumenetlustes (Rootsi vs. API ja komisjon (C-514/07 P, C-528/07 P ja C-532/07 P, EU:C:2010:541).
(3) – Euroopa Parlamendi ja nõukogu 30. mai 2001. aasta määrus üldsuse juurdepääsu kohta Euroopa Parlamendi, nõukogu ja komisjoni dokumentidele (EÜT L 145, lk 43; ELT eriväljaanne 01/03, lk 331).
(4) – Keskkonnainfo kättesaadavuse, keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise konventsioon on alla kirjutatud 25. juunil 1998 ja Euroopa Ühenduse nimel heaks kiidetud nõukogu 17. veebruari 2005. aasta otsusega 2005/370/EÜ (ELT L 124, lk 1).
(5) – Euroopa Parlamendi ja nõukogu 6. septembri 2006. aasta määrus keskkonnainfo kättesaadavuse, keskkonnaasjade otsustamises üldsuse osalemise ning neis asjus kohtu poole pöördumise Århusi konventsiooni sätete kohaldamise kohta ühenduse institutsioonide ja organite suhtes (ELT L 264, lk 13).
(6) – Kohtuasi T‑111/11 (EU:T:2013:482).
(7) – Liidetud kohtuasjad C‑514/11 P ja C‑605/11 P (EU:C:2013:738).
(8) – Vaidlustatud kohtuotsus, punkt 17.
(9) – Vaidlustatud kohtuotsus, punkt 49.
(10) – Vaidlustatud kohtuotsus, punkt 50.
(11) – Vaidlustatud kohtuotsus, punkt 58. Kohtujuristi kursiiv.
(12) – 12. septembri 2007. aasta kohtuotsus (T‑36/04, EU:T:2007:258).
(13) – Vaidlustatud kohtuotsus, punkti 58 lõpp.
(14) – Vaidlustatud kohtuotsus, punkt 79.
(15) – Vaidlustatud kohtuotsus, punkt 80. Kohtujuristi kursiiv.
(16) – Punktid 18–22.
(17) – Komisjon toob selles osas välja mitu Üldkohtu otsust, mida Euroopa Kohus on apellatsiooniastmes kinnitanud: Bavarian Lager (T‑309/97, EU:T:1999:257); API (EU:T:2007:258); Technische Glasswerke Ilmenau (T‑237/02, EU:T:2007:257); ja Odile Jacob (T‑237/05, EU:T:2006:395). Veelgi otsesemalt on Euroopa Kohus oma seisukoha esitanud kohtuasjas Mecklenburg (C-321/96, EU:C:1998:300, punkt 30).
(18) – Eelkõige mis puudutab juurdepääsu keskkonnateabele, siis on määruse nr 1367/2006 põhjenduses 15 märgitud, et kättesaadavaks tegemisest keeldumise aluseid tuleks tõlgendada kitsendavalt.
(19) – 17. juuni 1998. aasta kohtuotsus (C‑321/96, EU:C:1998:300).
(20) – Nõukogu 7. juuni 1990. aasta direktiiv (EÜT L 158, lk 56; ELT eriväljaanne 15/01, lk 402).
(21) – Mecklenburg (C‑321/96, EU:C:1998:300, punkt 30).
(22) – 29. juuni 2010. aasta kohtuotsus, komisjon vs. Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376).
(23) – Nii seoses koondumistehingutega, 28. juuni 2012. aasta kohtuotsus, komisjon vs. Éditions Odile Jacob (C-404/10 P, EU:C:2012:393), kui ka koondumisi puudutavate menetlustega, 27. veebruari 2014. aasta kohtuotsus, komisjon vs. EnBW (C-365/12 P, EU:C:2014:12). Selle küsimuse kohta vt Lenaerts, K.: „The Interplay between Regulation nº 1049/2001 on Access to Documents and the Specific EU Regulations in the Field of Competition Law”, väljaandes Mundi et Europae civis. Liber Amicorum Jacques Steenbergen , Larcier, Brüssel, 2014, lk 483–492.
(24) – Kohtuasi LPN vs. komisjon (C-514/11 P ja C-605/11 P, EU:C:2013:738).
(25) – 21. septembri 2010. aasta kohtuotsus, Rootsi vs. API ja komisjon (C-514/07 P, C-528/07 P ja C‑532/07 P, EU:C:2010:541).
(26) – Nagu on kinnitatud ka vaidlustatud kohtuotsuse punktis 49: „[…] vaidlusalused vastavusanalüüsid käsitlevad teatavate keskkonnakaitsealaste liidu direktiivide ülevõtmist 19 liikmesriigi poolt”.
(27) – Vaidlustatud kohtuotsus, punkt 49.
(28) – Nõukogu vs. Vereniging Milieudefensie (C‑401/12 P – C‑403/12 P, EU:C:2015:4).
(29) – LPN vs. komisjon (C‑514/11 P ja C‑605/11 P (EU:C:2013:738), punkt 92), milles viidatakse 1. juuli 2008. aasta kohtuotsusele Rootsi ja Turco vs. nõukogu (liidetud kohtuasjad C‑39/05 P ja C‑52/95 P (EU:C:2008:374), punktid 74 ja 75).
(30) – LPN vs. komisjon (C‑514/11 P ja C‑605/11 P (EU:C:2013:738), punkt 93).