Conclusiones del abogado general
1. El presente recurso de casación trae causa de la denegación de una solicitud de acceso a documentos basada en la necesidad de proteger el objetivo de las actividades de investigación y, en estos términos, ofrece al Tribunal de Justicia la ocasión de perfilar su doctrina en materia de acceso a los documentos de las instituciones, (2) concretamente en relación con la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento (CE) nº 1049/2001. (3) Una de las cuestiones debatidas en el presente asunto es justamente la definición del concepto de «actividades de investigación», en el sentido de si se comprenden en ellas cualesquiera actividades susceptibles de desembocar en un procedimiento por incumplimiento o únicamente las realizadas una vez acordada, precisamente, la incoación de ese procedimiento.
2. No es esa la única cuestión que habría de dilucidarse en este procedimiento, pues, de concluirse que las actividades litigiosas constituyen una «actividad de investigación» en el sentido del Reglamento nº 1049/2001, debería resolverse si el artículo 4, apartado 2, tercer guión, de este Reglamento se compadece con el artículo 4, apartado 4, letra c), del Convenio de Aarhus, (4) lo que traería a colación el Reglamento (CE) nº 1367/2006 (5) y, antes aún, el problema de la invocabilidad de ese Convenio a los fines de la interpretación del Reglamento nº 1049/2001.
I. Marco normativo
A. Derecho Internacional
3. En el Preámbulo del Convenio de Aarhus se declara que,
«[…]
Reconociendo que, en la esfera del medio ambiente, un mejor acceso a la información y una mayor participación del público en la toma de decisiones permiten tomar mejores decisiones y aplicarlas más eficazmente, contribuyen a sensibilizar al público respecto de los problemas medioambientales, le dan la posibilidad de expresar sus preocupaciones y ayudan a las autoridades públicas a tenerlas debidamente en cuenta,
Pretendiendo de esta manera favorecer el respeto del principio de la obligación de rendir cuentas y la transparencia del proceso de toma de decisiones y garantizar un mayor apoyo del público a las decisiones adoptadas sobre el medio ambiente,
[…]
Conscientes de que las autoridades públicas tienen en su poder informaciones relativas al medio ambiente en el interés general,
[…]»
4. De acuerdo con el artículo 1 del Convenio de Aarhus, «[a] fin de contribuir a proteger el derecho de cada persona, de las generaciones presentes y futuras, a vivir en un medio ambiente que permita garantizar su salud y su bienestar, cada Parte garantizará los derechos de acceso a la información sobre el medio ambiente, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia medioambiental de conformidad con las disposiciones del presente Convenio.»
5. En virtud del artículo 2, apartado 2, letra d), párrafo primero, del Convenio, se entiende por «autoridad pública» «las instituciones de cualquier organización de integración económica regional a que hace referencia el artículo 17 que sea Parte en el presente Convenio».
6. A tenor de lo dispuesto en el artículo 3, apartado 1, del Convenio, «[c]ada Parte adoptará las medidas legales, reglamentarias o de otro tipo necesarias, en particular las medidas encaminadas a garantizar la compatibilidad de las disposiciones que dan efecto a las disposiciones del presente Convenio relativas a la información, la participación del público y al acceso a la justicia, así como las medidas de ejecución apropiadas, con objeto de establecer y mantener un marco preciso, transparente y coherente a los efectos de aplicar las disposiciones del presente Convenio».
7. El artículo 4 del Convenio de Aarhus prescribe lo que sigue:
«1. Cada Parte procurará que, sin perjuicio de lo expresado en los apartados siguientes del presente artículo, las autoridades públicas pongan a disposición del público, en el marco de su legislación nacional, las informaciones sobre el medio ambiente que les soliciten, en particular, si se hace tal petición y sin perjuicio de lo dispuesto en la letra b) infra , copias de los documentos en que las informaciones se encuentren efectivamente consignadas, independientemente de que estos documentos incluyan o no otras informaciones:
a) Sin que el público tenga que invocar un interés particular;
b) en la forma solicitada, a menos que:
i) Sea razonable para la autoridad pública comunicar las informaciones de que se trate en otra forma, en cuyo caso deberán indicarse las razones de esta opción; o
ii) la información ya esté disponible públicamente de otra forma.
2. Las informaciones sobre el medio ambiente a que se refiere el apartado 1 supra serán puestas a disposición del público tan pronto como sea posible y a más tardar en el plazo de un mes a contar desde la fecha en que se haya presentado la solicitud, a menos que el volumen y la complejidad de los datos solicitados justifiquen una prórroga de ese plazo hasta un máximo de dos meses a partir de la solicitud. Se informará al solicitante de toda prórroga del plazo y de los motivos que la justifican.
3. Podrá denegarse una solicitud de información sobre el medio ambiente si:
[…]
c) la solicitud se refiere a documentos que estén elaborándose o concierne a comunicaciones internas de las autoridades públicas, siempre que esta excepción esté prevista en el derecho interno o en la costumbre, habida cuenta del interés que la divulgación de las informaciones solicitadas tenga para el público.
4. Podrá denegarse una solicitud de información sobre el medio ambiente en caso de que la divulgación de esa información pudiera tener efectos desfavorables sobre:
[…]
c) la buena marcha de la justicia, la posibilidad de que toda persona pueda ser juzgada equitativamente o la capacidad de una autoridad pública para efectuar una investigación de índole penal o disciplinaria;
[…]
Los motivos de denegación antes mencionados deberán interpretarse de manera restrictiva teniendo en cuenta el interés que la divulgación de las informaciones solicitadas tendría para el público y según que esas informaciones guarden o no relación con las emisiones al medio ambiente.
[…]»
B. Derecho de la Unión
1. Reglamento nº 1049/2001
8. De conformidad con el artículo 2, apartado 1, del Reglamento nº 1049/2001, «[t]odo ciudadano de la Unión, así como toda persona física o jurídica que resida o tenga su domicilio social en un Estado miembro, tiene derecho a acceder a los documentos de las instituciones, con arreglo a los principios, condiciones y límites que se definen en el presente Reglamento.»
9. Bajo el título «Excepciones», el artículo 4 del Reglamento prevé en su apartado 2 que «[l]as instituciones denegarán el acceso a un documento cuya divulgación suponga un perjuicio para la protección de:
[…]
[…]
el objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría, salvo que su divulgación revista un interés público.»
2. Reglamento nº 1367/2006
10. El considerando 15 del Reglamento nº 1367/2006 declara lo siguiente:
«Las excepciones contempladas en el Reglamento (CE) nº 1049/2001 deben aplicarse subordinadas a cualquier otra disposición específica en el presente Reglamento relativa a las solicitudes de información medioambiental. Los motivos de denegación en lo que se refiere al acceso a la información medioambiental deben interpretarse de forma restrictiva, teniendo en cuenta el interés público atendido por la divulgación y si la información solicitada se refiere a emisiones en el medio ambiente. El término “intereses comerciales” abarca los acuerdos confidenciales celebrados por instituciones u organismos que actúen en su capacidad bancaria.»
11. De acuerdo con el artículo 1, apartado 1, del Reglamento nº 1367/2006, el mismo «tiene el objetivo de contribuir a la aplicación de las obligaciones derivadas del Convenio de la Comisión Económica para Europa de las Naciones Unidas (CEPE) sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (en lo sucesivo, “el Convenio de Aarhus”), mediante el establecimiento de normas para aplicar las disposiciones de dicho Convenio a las instituciones y organismos comunitarios, en particular por los siguientes medios:
a) garantizar el derecho de acceso del público a la información medioambiental recibida o producida por las instituciones u organismos comunitarios que obre en poder de estos y establecer las condiciones básicas y las modalidades prácticas de su ejercicio;
[…]»
12. El artículo 3 del mismo Reglamento dispone lo que sigue:
«El Reglamento (CE) nº 1049/2001 se aplicará a cualquier solicitud de acceso a información medioambiental que obre en poder de las instituciones y organismos comunitarios, sin discriminación por razón de nacionalidad, ciudadanía o domicilio, y, en el caso de las personas jurídicas, sin discriminación por razón del lugar en que estas tengan su sede oficial o un centro efectivo de actividades.
[…]»
13. En virtud del artículo 6, apartado 1, del Reglamento nº 1367/2006, «[p]or lo que respecta al artículo 4, apartado 2, guiones primero y tercero, del Reglamento (CE) nº 1049/2001, con excepción de las investigaciones, en particular aquellas relativas a posibles incumplimientos del Derecho comunitario, se considerará que la divulgación reviste un interés público superior cuando la información solicitada se refiera a emisiones al medio ambiente. Por lo que respecta a las demás excepciones contempladas en el artículo 4 del Reglamento (CE) nº 1049/2001, los motivos de denegación serán interpretados de manera restrictiva, teniendo en cuenta el interés público que reviste la divulgación y si la información solicitada se refiere a emisiones al medio ambiente.»
II. Antecedentes
14. ClientEarth es una asociación inglesa cuyo objeto social es la protección del medio ambiente. Con fecha 8 de septiembre de 2010 interesó de la Comisión el acceso a determinados documentos con arreglo al Reglamento nº 1049/2001 y al Reglamento nº 1367/2006. Se trataba, concretamente, de varios documentos mencionados en el «Management Plan 2010. DG Environment» de la DG «Medio Ambiente», publicado en el portal de Internet de la misma.
15. La Comisión desestimó parcialmente la solicitud el 29 de octubre de 2010, invocando que, salvo en uno de los casos, la denegación de acceso a los documentos estaba amparada por las excepciones previstas en los apartados 2 (guión tercero) y 3, párrafo primero, del artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001 (protección del objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoria, y protección del proceso de toma de decisiones de las instituciones).
16. La actora solicitó el 10 de noviembre de 2010 confirmación de la denegación parcial con arreglo al artículo 7, apartado 2, del Reglamento nº 1049/2001. Ante la falta de respuesta de la Comisión, el 21 de febrero de 2011 presentó recurso ante el Tribunal General contra la denegación presunta de su solicitud. Finalmente, el 30 de mayo de 2011 la Comisión se pronunció expresamente sobre la solicitud confirmatoria, acordando el acceso de ClientEarth al contenido íntegro de 22 estudios —con excepción, en algunos casos, de los nombres de sus autores— relativos a la conformidad de la legislación de los Estados miembros al Derecho medioambiental de la Unión realizados por una empresa privada por cuenta de la Comisión y recibidos por ésta en 2009. Denegó, por el contrario, el acceso a parte del contenido de otros 41 estudios.
17. La información facilitada en relación con estos últimos comprendía, para cada uno de los estudios, la cubierta, el índice de materias, la relación de abreviaturas utilizada, un anexo con la legislación examinada y varias subsecciones tituladas «Introducción», «Visión general del marco jurídico del Estado miembro» y «Marco para la transposición». Por el contrario, la Comisión denegó el acceso a las subsecciones tituladas «Ficha resumen», «Análisis jurídico de las medidas de transposición» y «Conclusiones», así como un anexo que incluía un índice de equivalencias entre la legislación del Estado miembro afectado y la normativa de la Unión pertinente.
18. La Comisión dividió los estudios denegados en dos categorías. En la primera se comprendía un estudio sobre la transposición del Derecho de la Unión cuya evaluación había iniciado recientemente en comunicación con el Estado miembro concernido. La segunda comprendía los 40 estudios restantes, que habían dado lugar a un diálogo más pormenorizado con los Estados miembros afectados.
19. La Comisión fundamentó la denegación de acceso en la concurrencia de tres excepciones:
(A) Protección de los objetivos de las actividades de investigación (artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001). De acuerdo con la Comisión, los estudios concernidos se habían elaborado para permitirle controlar la transposición por los Estados miembros de varias Directivas y, en su caso, incoar el procedimiento por incumplimiento establecido en el artículo 258 TFUE. Por lo que respecta al estudio comprendido en la primera categoría antes mencionada, la Comisión indicó que no había llegado aún a una conclusión acerca de la transposición de la Directiva implicada. A su juicio, la divulgación de los datos y las conclusiones incluidos en este estudio —que aún no habían sido comprobados y con respecto a los cuales el Estado miembro afectado no había tenido la oportunidad de reaccionar— habría dado lugar a que éste pudiera ser criticado, quizás injustamente, y habría perjudicado al clima de confianza recíproca exigido para evaluar la transposición de la directiva de que se trata. En relación con los estudios controvertidos incluidos en la segunda categoría antes citada, la Comisión indicó que, en ciertos casos, había incoado el procedimiento por incumplimiento contra los Estados miembros afectados, mientras que en otros no había decidido aún si debía incoarse dicho procedimiento. A juicio de la Comisión, la divulgación de los estudios controvertidos habría perjudicado al clima de confianza recíproca necesario para resolver las diferencias entre ella y los Estados miembros afectados sin tener que utilizar la fase judicial de dicho procedimiento.
(B) Protección del proceso de toma de decisiones de las instituciones (artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento nº 1049/2001). La Comisión sostuvo que los estudios habían sido elaborados a petición suya con una finalidad meramente interna, en el contexto de la fase preliminar de una investigación sobre la transposición del Derecho de la Unión. La Comisión añadió que podía no compartir las conclusiones de dichos estudios y utilizar otros medios de investigación, incluidos su propia evaluación interna y la información derivada del diálogo con los Estados miembros afectados. En su opinión, al no haberse pronunciado aún acerca de la conformidad de la legislación nacional con el Derecho de la Unión ni acerca de la procedencia de incoar el procedimiento por incumplimiento, cuestión en la que disponía de un amplio margen de apreciación, la divulgación solicitada habría podido perjudicar a su proceso interno de toma de decisiones, lo que podía exponerla a presiones externas indebidas.
(C) Protección de la intimidad y la integridad de las personas [artículo 4, apartado 1, letra b), del Reglamento nº 1049/2001]. A juicio de la Comisión esta excepción era aplicable a la divulgación del nombre de los autores de algunos de los estudios solicitados.
20. En fin, la Comisión concluyó que no concurría un interés público superior que justificara la divulgación de los documentos controvertidos. En su opinión, el interés público se garantizaba mejor protegiendo el clima de confianza recíproca entre los Estados miembros y ella misma, por un lado, y su facultad discrecional para adoptar resoluciones administrativas relativas a eventuales infracciones, por otro. Por otra parte, la Comisión puso de manifiesto que la solicitud confirmatoria no incluía argumentos que pudieran demostrar la existencia de un interés público superior que justificase la divulgación.
21. ClientEarth interpuso recurso de anulación ante el Tribunal General, fundamentado en un total de siete motivos: (1) Infracción del artículo 8, apartados 1 y 2, del Reglamento nº 1049/2001, por considerar que la Comisión prorrogó ilegalmente el plazo para dar respuesta a la solicitud confirmatoria; (2) Infracción del artículo 4, apartados 1, 2 y 4, del Convenio de Aarhus, por entender que dicho precepto no contempla la excepción del acceso a documentos basada en la protección del objetivo de las actividades de investigación que no tengan naturaleza penal ni disciplinaria; (3) Incumplimiento de la obligación de difusión activa de las informaciones sobre el medioambiente establecida en el artículo 5, apartados 3 a 7, del Convenio de Aarhus, y en el artículo 4, apartado 2, letra b), del Reglamento nº 1367/2006; (4) Infracción del artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001, entendiendo que la Comisión vulneró los límites propios de la excepción al derecho de acceso a los documentos establecida en dicho precepto; (5) Infracción del artículo 4, apartado 3, párrafo primero, del Reglamento nº 1049/2001, al entender que la posibilidad de que la divulgación íntegra de los estudios controvertidos perjudique al proceso de toma de decisiones de la Comisión es hipotética y no es razonablemente previsible; (6) Infracción del artículo 4, apartado 2, in fine, y apartado 3, in fine, del Reglamento nº 1049/2001, por existir un interés público superior que justifica la divulgación; y (7) Infracción grave y reiterada por parte de la Comisión del artículo 8, apartados 1 y 2, del Reglamento nº 1049/2001, y del artículo 4, apartado 1, del Convenio de Aarhus, que obligaría al Tribunal General a adoptar medidas disuasorias.
III. La sentencia del Tribunal General
22. El Tribunal General dictó sentencia desestimatoria con fecha de 13 de septiembre de 2013 (en lo sucesivo, «sentencia impugnada»). (6) .
23. El Tribunal General ha reunido los motivos impugnatorios en dos grupos, entendiendo que con los reunidos en el primero de ellos se rebatía, por errónea, la fundamentación de la Decisión impugnada, en tanto que los comprendidos en el segundo grupo no se referían a errores de motivación. En lo que aquí interesa, el Tribunal General ha concluido que la recurrente no había logrado demostrar que la Comisión hubiera incurrido en error al denegar el acceso para proteger el objetivo de sus actividades de investigación, lo que eximía de la necesidad de examinar si había habido error al invocar también el objetivo de la protección de los procesos decisorios. En último término, el Tribunal General ha entendido que la actora tampoco había acreditado la existencia de un interés público superior que justificara el acceso a la documentación interesada.
IV. El recurso de casación
24. El recurso de casación interpuesto por ClientEarth se articula en tres motivos impugnatorios: (A) Error en la interpretación de los conceptos de «actividad de investigación» y «atentado a la protección de los objetivos de las actividades de investigación», en el sentido del artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001. (B) Error de Derecho por infracción del artículo 4, apartados 1 y 4, del Convenio de Aarhus. (C) Interpretación errónea del concepto de «interés público superior» en el sentido del artículo 4, apartado 2, in fine , del Reglamento nº 1049/2001.
V. El procedimiento ante el Tribunal de Justicia
A. Primer motivo casacional
25. El primer motivo se descompone en dos submotivos. Con el primero de ellos se discuten las razones que han llevado al Tribunal General a considerar que los estudios litigiosos se inscriben en el marco de una actividad de investigación de la Comisión. A juicio de ClientEarth, el concepto de «actividad de investigación» presupone la existencia de una decisión formal de la Comisión, que en el caso consistiría en la apertura de un procedimiento por incumplimiento. A falta de esa decisión —que incluso podría aceptarse que no precediera exactamente al documento concernido, siempre que éste constituyera un acto preparatorio de la misma—, los documentos concernidos no formarían parte de un expediente administrativo de investigación cubierto por una presunción general de confidencialidad.
26. La Comisión replica que cualquier documento que tenga por objeto la verificación por la Comisión del respeto del Derecho de la Unión por parte de los Estados miembros está vinculado a una investigación en el sentido del artículo 4, apartado 2, del Reglamento nº 1049/2001. A estos efectos, sería irrelevante, a su juicio, que la primera evaluación de la conformidad del Derecho de un Estado miembro con el Derecho de la Unión se realice por los propios servicios de la Comisión o por un tercero a solicitud de la propia Comisión.
27. Con el segundo submotivo alega ClientEarth que, aun admitiendo que los estudios litigiosos pudieran considerarse comprendidos en una actividad de investigación, el Tribunal General habría errado al entender que su divulgación podría afectar a la protección de los objetivos de las actividades de investigación, reconociendo a la Comisión el derecho de aplicar una presunción general de confidencialidad. En este sentido destaca la circunstancia de que se tratara de documentos específicos cuya divulgación no habría afectado al objetivo de procedimientos por incumplimiento posteriores.
28. La Comisión, por su parte, suscribe el buen sentido de la sentencia impugnada, que en su opinión se atiene correctamente a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia.
B. Segundo motivo casacional
29. El segundo motivo impugnatorio se fundamenta en cinco argumentos. En primer lugar, el Tribunal General habría desconocido la obligación de interpretar de manera restrictiva el artículo 4, apartado 4, letra c) del Convenio de Aarhus. En segundo término, la recurrente reprocha al Tribunal General haber examinado la aplicabilidad directa del artículo 4 del Convenio de Aarhus, siendo así que ello no era necesario para controlar la legalidad del artículo 4, apartado 2, guión tercero, del reglamento nº 1049/2001 a la luz de dicho Convenio. En tercer lugar, sostiene ClientEarth que la sentencia impugnada ha desconocido la obligación de interpretar el Convenio de Aarhus conforme a los artículos 26 y 31 del Convenio de Viena sobre Derecho de los Tratados, pues ha atribuido a su artículo 4, apartado 4, letra c), un sentido que no se compadece ni con su letra ni con su espíritu. En cuarto lugar, el Tribunal General habría errado igualmente al considerar que el artículo 4, apartado 4, letra c), del Convenio de Aarhus no es directamente aplicable a las instituciones de la Unión. Por último, la actora sostiene que la sentencia impugnada incurre en error al aceptar una excepción a la aplicación del Convenio de Aarhus sobre la base de las «especificidades» de la Unión.
30. La Comisión, con el apoyo del Parlamento Europeo y del Consejo, considera que el Tribunal General no ha incurrido en error alguno y se ha atenido a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, en particular por lo que hace a las tres condiciones cumulativas que han de darse para que el juez de la Unión pueda examinar la compatibilidad de un acto de la Unión con un acuerdo internacional. Para la Comisión, el Convenio de Aarhus se ha incorporado en el Derecho de la Unión a través del Reglamento nº 1367/2006, a la luz del cual debe verificarse la legalidad de la decisión atacada. Por lo demás, las tres instituciones señalan que las excepciones previstas en el Convenio están redactadas en términos tales que permiten a la Unión incorporarlas a su Ordenamiento protegiendo el conjunto de los intereses legítimos reconocidos en virtud del artículo 4 del Reglamento nº 1049/2001.
C. Tercer motivo casacional
31. ClientEarth discute la apreciación del Tribunal General en el sentido de que el «interés público superior», en el sentido del artículo 4, apartado 2, in fine , del Reglamento nº 1049/2001, susceptible de justificar la divulgación de un documento que perjudique los intereses jurídicos protegidos por una excepción debe ser distinto de los principios que están en la base de dicho Reglamento, es decir, el derecho de acceso a la información y la transparencia, y transcender la necesidad de protección de los documentos litigiosos. ClientEarth sostiene que, al haberle reprochado que se hubiera limitado a invocar consideraciones genéricas, sin acreditar que el principio de transparencia debía primar sobre las razones que justificaban la denegación de divulgación, el Tribunal General ha invertido la carga de la prueba que, de acuerdo con la jurisprudencia, correspondería en este caso a la Comisión.
32. La Comisión sostiene que, estando autorizada por una presunción general para denegar el acceso a los documentos litigiosos, correspondía a ClientEarth demostrar la existencia de un interés público superior capaz de justificar la publicación de los mismos, lo que no ha sido el caso.
VI. Apreciación
A. Primer motivo casacional
1. Primer submotivo: La «actividad de investigación» y la existencia de un procedimiento por incumplimiento
33. ClientEarth sostiene con el primer submotivo impugnatorio que el concepto de «actividad de investigación» en el sentido del artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001 presupone la existencia de una decisión formal de apertura de un procedimiento por parte de la Comisión. La Comisión defiende, por el contrario, que cualquier documento que tenga por objeto la verificación por la Comisión del respeto del Derecho de la Unión por parte de los Estados miembros está vinculado a una «investigación» en el sentido del referido precepto.
34. El núcleo del problema radica, por tanto, en determinar si el concepto de «actividades de investigación», en el sentido del Reglamento nº 1049/2001, supone la existencia de una decisión formal de incoación de un procedimiento por incumplimiento o si es suficiente con que se trate de documentos que puedan llevar a la Comisión a decidirse por incoarlo.
35. En su defensa de la tesis de que el Derecho de la Unión no permite que se incoe ningún procedimiento de investigación sin que medie una decisión explícita de la Comisión al respecto, ClientEarth trae a colación la sentencia de 14 de noviembre de 2013, LPN y Finlandia/Comisión. (7) Sin embargo, y a mi juicio, ni de dicha sentencia ni de la jurisprudencia en ella citada puede desprenderse la conclusión esgrimida por la actora, justamente porque en aquel caso los documentos litigiosos formaban parte del expediente administrativo de un procedimiento por incumplimiento ya en curso. En realidad, el presente asunto es la primera ocasión en la que se plantea si las «actividades de investigación» pueden comenzar antes de la apertura formal de un procedimiento por incumplimiento, de manera que no cabe contar con el auxilio inmediato de pronunciamientos anteriores al respecto.
36. Esto sentado, es preciso comenzar señalando que las circunstancias de los estudios litigiosos no son las mismas en lo que se refiere, precisamente, a la existencia de un concreto procedimiento por incumplimiento. En efecto, y según se hace constar en la sentencia impugnada, (8) uno de los estudios litigiosos se refería a un Estado miembro respecto del cual la Comisión aún no se había formado criterio en cuanto a la corrección de la transposición de la Directiva concernida. En cuanto a los restantes estudios, «en ciertos casos» habían dado lugar a la incoación de un procedimiento por incumplimiento contra los Estados miembros afectados, mientras que «en otros casos» no se había decidido aún si procedía también iniciar ese procedimiento.
37. El Tribunal General ha hecho abstracción de esa diferencia, englobando en el concepto «actividad de investigación» tanto los estudios referidos a supuestos en los que posteriormente se había iniciado un procedimiento por incumplimiento, como aquellos otros respecto de cuyo objeto no se había adoptado todavía la decisión de iniciarlo. Para el Tribunal General, lo determinante ha sido, por encima de aquella diferencia, «que los estudios controvertidos no fueron elaborados con una finalidad informativa o académica, sino como instrumentos destinados a descubrir incumplimientos concretos del Derecho de la Unión», (9) de lo que resulta, sin más, «que los estudios controvertidos se inscriben en el marco de una actividad de investigación de la Comisión en el sentido del artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001.» (10)
38. Este tratamiento indiferenciado de los estudios que han dado lugar a un procedimiento, por un lado, y de aquéllos que no han deparado ese resultado, por otro, se fundamenta en jurisprudencia reiterada del Tribunal de Justicia en el sentido de que «la Comisión puede aplicar válidamente la excepción a que se refiere el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001 para denegar el acceso a documentos relativos a investigaciones acerca de una posible vulneración del Derecho de la Unión que pudieran dar lugar al inicio de un procedimiento por incumplimiento o que efectivamente hubieran conducido a la apertura de tal procedimiento », (11) ya que «[e]n tales supuestos, se consideraba que la denegación de acceso estaba justificada por el hecho de que los Estados miembros afectados tienen derecho a confiar en que la Comisión mantenga la confidencialidad de dichas investigaciones, incluso después de que haya transcurrido cierto período de tiempo tras su conclusión (véase la sentencia API/Comisión, (12) […] apartado 120, y la jurisprudencia citada).» (13)
39. Según razona más adelante el Tribunal General, «los estudios controvertidos son documentos destinados y consagrados al análisis de la transposición por un Estado miembro concreto de una directiva concreta que forman parte de un expediente de la Comisión relativo a dicha transposición. Una vez incoado ya el procedimiento por incumplimiento, no se puede considerar que estos estudios no formen parte del expediente relativo al referido procedimiento, puesto que la Comisión decidió iniciar dicho procedimiento, en particular, sobre la base de dichos estudios. Es necesario preservar también la confidencialidad de los estudios para los que la Comisión no ha abierto aún el procedimiento por incumplimiento, pues, como alega acertadamente la Comisión, la información que ha pasado a ser de dominio público no puede ser retirada del mismo al abrirse el procedimiento.» (14)
40. Para el Tribunal General, en fin, no es necesario que, por lo que hace a «los estudios para los que la Comisión no ha abierto aún el procedimiento por incumplimiento», dicho procedimiento llegue finalmente a abrirse, pues entiende que «la excepción basada en la protección del objetivo de las actividades de investigación no se aplica sólo a documentos relativos a procedimientos por incumplimiento incoados, sino también a los documentos relativos a investigaciones que pudieran conducir, en su caso , a tal procedimiento». (15) Pudiera, por tanto, darse el caso de que no se incoara procedimiento alguno y, pese a ello, se aplicara igualmente aquella excepción.
41. En mi opinión, pueden merecer, en principio, el mismo tratamiento los estudios que han deparado ya la apertura de un procedimiento por incumplimiento en el momento en el que se presenta una solicitud de acceso a los mismos, y aquéllos que preceden de manera más o menos inmediata a la iniciación de ese tipo de procedimiento cuando se solicita el acceso a los estudios en cuestión. No cabe, sin embargo, a mi juicio, comprender en esos supuestos el caso de estudios que ni han motivado la apertura de un procedimiento ni constituyen un elemento preparatorio de su iniciación efectiva.
42. Ha de convenirse en que los procedimientos por incumplimiento no pueden iniciarse en el vacío, sino que necesariamente han de ir precedidos de la constatación de una duda mínimamente fundada sobre la licitud del comportamiento del Estado miembro concernido, lo que requiere algún grado de información por parte de la Comisión. Ello apuntaría en favor de una interpretación amplia del concepto «actividad de investigación», comprendiendo en ella actividades anteriores al inicio formal del procedimiento. En realidad, tal y como sostiene la Comisión en su escrito de contestación al recurso, (16) en la práctica todos los procedimientos van precedidos de una mínima actividad investigadora y, de manera más o menos, explícita, el Tribunal de Justicia viene admitiendo con naturalidad esa práctica. (17)
43. Ahora bien, esa mínima actividad investigadora previa debe estar referida, en todo caso, a la eventual iniciación de un procedimiento por incumplimiento. Quiero decir que, contra el parecer de la Comisión expuesto en la vista pública en respuesta a una de mis preguntas, la «actividad de investigación» en el sentido del artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001 no puede confundirse con la «actividad de supervisión» que, con carácter general, atribuye el artículo 17 TUE, apartado 1, a la Comisión en relación con «la aplicación del Derecho de la Unión». Hay, en efecto, una clara diferencia de grado entre la actividad de investigación a la que se refiere aquel precepto del Reglamento nº 1049/2001 y la actividad de información necesaria para que la Comisión pueda cumplir con su papel de guardián de los Tratados .
44. Supervisar la aplicación del Derecho de la Unión, como promover el interés general de la Unión o velar por la aplicación de los Tratados, al igual que las restantes funciones atribuidas a la Comisión en el artículo 17 TUE, apartado 1, constituyen actividades de principio que sólo se concretan en competencias jurídicas específicas en el marco de las potestades singulares conferidas a la Comisión en el conjunto de los Tratados. Así, su apoderamiento para velar por la correcta aplicación del Derecho primario y para supervisar la aplicación del Derecho de la Unión no le habilita para la adopción de cualesquiera medidas o disposiciones que la Comisión considere adecuadas para el cumplimiento de ese objetivo, sino, en todo caso, únicamente las previstas en los concretos procedimientos de actuación establecidos por el ordenamiento de la Unión.
45. Asumir el planteamiento de la Comisión sería tanto como extender de manera exorbitante una excepción al derecho de acceso a la información que, como todas las excepciones al ejercicio de un derecho, debe ser objeto de una interpretación restrictiva. (18) Sería tanto, en definitiva, como admitir que la Comisión podría, en la práctica, denegar el acceso a cualquier información que obrara en su poder con el argumento de que la misma ha sido recabada en el ejercicio de sus cometidos como garante de los Tratados, es decir, en el ejercicio de cualesquiera de sus competencias y no sólo, como parece más correcto, en el de aquéllas competencias de control articuladas a través de procedimientos específicos, tales como los procedimientos por incumplimiento o los establecidos en materia de competencia.
46. En mi opinión, por tanto, el Tribunal General ha venido a crear una categoría genérica, a saber, las «actividades de investigación previas a cualquier procedimiento», en la que se comprende de manera indiscriminada cualquier actividad informativa realizada por la Comisión. Ello no se compadece, a mi juicio, con el recto entendimiento del artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001, en el que la referencia al «objetivo de las actividades de inspección, investigación y auditoría» tiene una dimensión concreta y específica, por relación a los procedimientos concretos previstos en los Tratados, y no tan general y abstracta como para referirse a cualquier actividad de la Comisión en tanto que obligada a velar por la correcta aplicación del Derecho de los Tratados y a supervisar la aplicación del Derecho de la Unión.
47. En un contexto normativo que guarda cierta relación con el asunto que aquí nos ocupa, el Tribunal de Justicia ha acogido un criterio que puede ser de utilidad para determinar en qué medida una actividad de investigación previa a la iniciación de un procedimiento puede considerarse integrada o incorporada posteriormente en dicho procedimiento. En efecto, en el asunto Mecklenburg (19) se planteaba si el concepto de «investigación preliminar» contenido en el artículo 3, apartado 2, tercer guión, de la Directiva 90/313/CEE, sobre libertad de acceso a la información en materia de medio ambiente, (20) —en cuya virtud los Estados miembros podrán establecer disposiciones que permitan denegar información que afecte a «asuntos que se encuentren sub judice o lo hayan sido en el pasado, o sean objeto de pesquisas (incluidas las investigaciones disciplinarias), o de investigación preliminar»— debía interpretarse en el sentido de que comprendía un procedimiento administrativo que se limita a preparar una medida administrativa.
48. Concluyó entonces el Tribunal de Justicia que «el concepto de “investigación preliminar” […] debe interpretarse en el sentido de que sólo comprende un procedimiento administrativo […] que se limita a preparar una medida administrativa, en el supuesto de que preceda inmediatamente a un procedimiento judicial o cuasi judicial y obedezca a la necesidad de recabar pruebas o de instruir diligencias antes de que se inicie la fase procesal propiamente dicha.» (21)
49. En ese espíritu, entiendo que, por lo que hace al caso que ahora interesa, sólo podrían comprenderse en la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001 los estudios que, al tiempo de solicitarse el acceso a los mismos, se habían incorporado a un procedimiento por incumplimiento ya en curso y, además, aquellos otros que, si bien no se referían a un supuesto respecto del cual ya se hubiera iniciado un procedimiento, estaban llamados a incorporarse en el procedimiento que iba a incoarse de manera inminente.
50. Entiendo, en definitiva, que lleva razón ClientEarth al denunciar la infracción del artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001 por cuanto se han incluido de manera indebida en el concepto de «actividad de investigación» aquellos estudios que no fueron seguidos de manera inmediata por un procedimiento por incumplimiento.
51. Procedería, en consecuencia, estimar el recurso en este punto.
52. La estimación del primer submotivo supone la necesidad de que se determine cuáles son exactamente los estudios que, en razón de su conexión con un procedimiento por incumplimiento ya incoado o próximo a iniciarse en el momento de la solicitud de acceso, merecen ser considerados como integrados en un procedimiento de esa naturaleza. Esa necesidad ha de llevar, como se explica en el punto 76 de estas Conclusiones, a devolver la causa al Tribunal General.
53. Con todo, una vez que el Tribunal General señale cuáles son los estudios que guardan conexión con un procedimiento por incumplimiento en curso o de próxima iniciación, será preciso examinar si su divulgación puede denegarse en virtud de la presunción general de que tal denegación es necesaria para la protección del objetivo de las actividades de investigación de la Comisión, es decir, para que opere la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001.
2. Segundo submotivo: La protección de las actividades de investigación y la presunción general favorable a la denegación del acceso a documentos
54. Tal es la cuestión planteada con el segundo submotivo de este primer motivo casacional, en el que se discute que en el supuesto litigioso pudiera operar la presunción general de confidencialidad invocada por la Comisión para denegar el acceso a los documentos solicitados.
55. La jurisprudencia del Tribunal de Justicia viene admitiendo la posibilidad de que la institución a la que se dirige una solicitud de acceso pueda invocar una presunción general de confidencialidad en relación con una determinada categoría de documentos cuando la demanda de acceso a los mismos pueda ser objeto de consideraciones generales similares. En particular, el Tribunal de Justicia ha admitido una presunción general de ese tenor en relación con documentos referidos a procedimientos de control de ayudas de Estado, (22) a procedimientos de control en materia de competencia, (23) a procedimientos por incumplimiento (24) y, en fin, a procedimientos jurisdiccionales. (25)
56. En el presente supuesto es dudoso, sin embargo, que los estudios litigiosos puedan comprometer, en su conjunto y de manera indiferenciada, el objetivo de la protección de las actividades de investigación de la Comisión en los términos en los que ésta lo ha sostenido en el proceso.
57. Debe tenerse en cuenta que en todos los casos se trata, en efecto, de estudios realizados por una consultora privada, por encargo de la Comisión, sobre el grado de cumplimiento por varios Estados miembros de la obligación de transponer determinadas Directivas. (26) Según se afirma en la sentencia impugnada, dichos «[…] estudios fueron encargados por la Comisión en el marco de la obligación que recae sobre ella, en virtud del artículo 17 TUE, de velar, bajo el control del Tribunal de Justicia, por la aplicación del Derecho de la Unión». (27) Así las cosas, parece poco discutible que tanto por su objeto (examen de la transposición de determinadas Directivas) como por su autor (una consultora externa) los estudios litigiosos no podían contener, en ningún sentido, una información «sensible» y comprometedora para la Comisión.
58. Admito que en dichos estudios pudiera no contenerse únicamente información accesible a cualquier particular, pues, como ha explicado la Comisión en el acto de la vista pública, sus autores podían invocar el nombre de la Comisión para acceder a la información necesaria para la elaboración de los estudios en cuestión, lo que verosímilmente les ha permitido el acceso a fuentes acaso vedadas a los particulares. Admito, incluso, que los autores actuaran en nombre de la Comisión al recabar la información a partir de la cual elaboraron los estudios. Pero, aun así, sin embargo, lo que aquí debe importar es que tales estudios, incluidas las valoraciones contenidas en los mismos acerca del grado del cumplimiento de los Estados miembros y las conclusiones con las que eventualmente pudiera fundamentarse una concreta propuesta de iniciación de un procedimiento por incumplimiento, eran en todo caso estudios imputables a sus autores, en ningún caso a la Comisión en cuanto tal.
59. En la medida en que esto es así, entiendo que no puede aceptarse el argumento esgrimido por la Comisión en el sentido de que la divulgación de los estudios hubiera podido perjudicar al clima de confianza recíproca entre la Comisión y los Estados miembros, toda vez que su contenido no era expresión del parecer de aquélla, quien siempre podría invocar que los estudios en cuestión no reflejaban su opinión sobre la conformidad de la legislación nacional con el Derecho de la Unión, y destacar su carácter meramente informativo e instrumental a los efectos, precisamente, de la formación de su propio juicio.
60. A este respecto interesa recordar que, por más que, según ya he dicho, los autores de los estudios han podido recabar la información utilizada invocando el nombre de la Comisión, en último término dicha información no dejaba de referirse al grado de cumplimiento por los Estados miembros de su obligación de transponer determinadas Directivas en materia medioambiental, es decir, a una cuestión que en gran medida, y por definición, ha de ser del dominio público y, en cuanto tal, accesible a cualquier particular. Cuestión distinta es que, en el contexto de una Unión de, entonces, 27 Estados, el examen de todas las legislaciones implicadas comportara una dificultad técnica en absoluto desdeñable, siquiera sea sólo por razones lingüísticas, de ahí el interés que los estudios pudieran suscitar en la recurrente como organización dedicada a la protección del medio ambiente y, en consecuencia con ello, el valor preferente que en este contexto ha de merecer el principio de transparencia y, con él, el derecho de acceso a la información y a los documentos, reconocido por el artículo 42 de la Carta de Derechos Fundamentales de la Unión.
61. En todo caso, como quiera que los estudios interesados por la recurrente eran estrictamente los elaborados por la consultora externa, sin añadidos o valoraciones por parte de la Comisión, no serían imputables propiamente a la Comisión, sino a un tercero, siendo así que, de acuerdo con el artículo 4, apartado 4, del Reglamento nº 1049/2001, «[e]n el caso de documentos de terceros, la institución consultará a los terceros con el fin de verificar si son aplicables las excepciones previstas en los apartados 1 o 2, salvo que se deduzca con claridad que se ha de permitir o denegar la divulgación de los mismos».
62. Entiendo, por tanto, que también este segundo submotivo merece ser estimado. En todo caso, ha de corresponder al Tribunal General examinar si en cada uno de los estudios que considere integrados en un procedimiento por incumplimiento se incorpora información, opiniones o valoraciones que de algún modo puedan comprometer a la Comisión hasta el punto de perjudicar al objetivo de la protección de su actividad investigadora, no pudiendo, por tanto, valerse de la presunción general de que concurre la posibilidad de tal perjuicio.
B. Segundo motivo casacional
63. La estimación del primer motivo casacional no excluiría por principio el examen del segundo de los motivos impugnatorios, con el que la recurrente sostiene que la aplicación al caso del artículo 4, apartado 4, letra c), del Convenio de Aarhus tendría como consecuencia obligada la necesidad de restringir el concepto de «actividades de investigación» al ámbito penal o disciplinario.
64. El segundo motivo casacional habría de llevar entonces a detenerse en el contraste entre el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001, que se refiere genéricamente a «actividades de investigación», y el artículo 4, apartado 4, letra c), del Convenio de Aarhus, que permite la denegación de informaciones que puedan tener una incidencia desfavorable sobre «la capacidad de una autoridad pública para llevar a cabo una investigación de orden penal o disciplinario».
65. La cuestión sería, en definitiva, si la previsión del Convenio de Aarhus, en su caso, ha de imponerse sobre la del Reglamento nº 1049/2001.
66. Expuesto así el segundo motivo casacional, su respuesta a esta cuestión no puede ser distinta de la pronunciada por el Tribunal de Justicia en su reciente sentencia de 13 de enero de 2015, (28) en la que, bien que en relación con otro precepto del Convenio de Aarhus (el artículo 9, apartado 3, referido a la legitimación activa), la Gran Sala ha confirmado la jurisprudencia tradicional en materia de invocabilidad de las normas internacionales como parámetro de validez del Derecho derivado de la Unión.
67. Las mismas razones que han llevado a la Gran Sala a descartar la invocabilidad del artículo 9, apartado 3, del Convenio de Aarhus llevan también a descartar la del artículo 4, apartado 4, letra c), del mismo Convenio, pues tampoco para este precepto se cumplen las condiciones señaladas en el apartado 54 de dicha sentencia en punto al necesario carácter incondicional y suficientemente preciso de su contenido.
68. En efecto, del artículo 4, apartado 4, letra c), del Convenio de Aarhus no resulta una obligación incondicional y suficientemente precisa capaz de afectar directamente a la situación jurídica de los particulares. De acuerdo con dicho precepto, «[p]odrá denegarse una solicitud de información sobre el medio ambiente en caso de que la divulgación de esa información pudiera tener efectos desfavorables sobre: […] c) la buena marcha de la justicia, la posibilidad de que toda persona pueda ser juzgada equitativamente o la capacidad de una autoridad pública para efectuar una investigación de índole penal o disciplinaria». La referencia a «la capacidad […] para efectuar una investigación de índole […] disciplinaria» es lo suficientemente general e imprecisa como para que en ella pueda comprenderse cualquier actividad de control por parte de los poderes públicos sobre la corrección jurídica de la conducta de los sujetos obligados por las normas cuya observancia deben garantizar dichos poderes.
69. En este sentido, verificar si los Estados miembros cumplen con su obligación de transponer determinadas Directivas y, en su caso, iniciar el correspondiente procedimiento por incumplimiento puede decirse que, de manera natural, forma parte de la «capacidad» de la Comisión «para efectuar una investigación» que, en este sentido, puede calificarse, lato sensu , de «disciplinaria», pues en su virtud la Comisión está en condiciones de asegurar el cumplimiento del Derecho de la Unión mediante el ejercicio de la potestad sancionadora que con ese fin le confieren los Tratados. Únicamente si del artículo 4, apartado 4, letra c), del Convenio de Aarhus se desprendiera de manera inequívoca que la referencia a «la capacidad de una autoridad pública para efectuar una investi gación de índole penal o disciplinaria» se contrae a procedimientos relativos a particulares, cabría concluir que no pueden comprenderse los que tienen por objeto la conducta de los Estados miembros. Siendo la Unión Europea una unión de Estados, está en su propia y singular naturaleza que los procedimientos de control de la corrección jurídica de sus actores principales, los Estados miembros, hayan de interpretarse, en los términos del Convenio de Aarhus, como procedimientos, en este sentido, «disciplinarios». En consecuencia, la interpretación del artículo 4, apartado 4, letra c, del citado Convenio propuesta por ClientEarth requeriría una concreción sin la que no resulta posible que dicho precepto afecte directamente a su situación jurídica particular.
C. Tercer motivo casacional
70. Con el último motivo impugnatorio, claramente subsidiario de los que le preceden, ClientEarth plantea la cuestión de la entidad del interés público susceptible de justificar, en último término, la divulgación de un documento incluso en el supuesto de que perjudique intereses jurídicos protegidos por una de las excepciones previstas por el Reglamento nº 1049/2001. A su juicio, ese interés jurídico superior no tiene que ser distinto de los principios a los que sirve el principio de transparencia, de manera que, al no entenderlo así, el Tribunal General habría invertido en su perjuicio la carga de la prueba.
71. En el apartado 107 de la sentencia impugnada se afirma que «de la jurisprudencia resulta que el interés público superior, contemplado en el artículo 4, apartado 2, in fine, y en el artículo 4, apartado 3, párrafo primero, in fine, del Reglamento nº 1049/2001, [que] puede justificar la divulgación de un documento que suponga un perjuicio o un grave perjuicio para los intereses jurídicos protegidos por las excepciones a que se refieren dichas disposiciones, debe, en principio, ser distinto de los principios antes mencionados, que sirven de base para este Reglamento (sentencia API/Comisión, citada en el apartado 52 supra, apartado 97)».
72. Es el caso que el Tribunal de Justicia ha afirmado con claridad que «el interés público superior que puede justificar la divulgación de un documento no ha de ser necesariamente distinto de los principios que subyacen al Reglamento nº 1049/2001». (29) Ahora bien, la jurisprudencia del propio Tribunal de Justicia no admite que baste con invocaciones generales para acreditar que el principio de transparencia presente «un carácter tan acusado como para prevalecer sobre las razones que [justifiquen] denegar la divulgación de los documentos en cuestión». (30) Por tanto, no se puede sostener, como pretende la recurrente, que la mera invocación del principio de transparencia sea suficiente para justificar la divulgación de un documento que suponga un perjuicio para los intereses jurídicos protegidos por las excepciones en cuestión.
73. En todo caso, la estimación del primer motivo casacional y la remisión del asunto al Tribunal General habrá de permitir que, para el caso de los concretos estudios que puedan comprenderse en la excepción prevista en el artículo 4, apartado 2, tercer guión, del Reglamento nº 1049/2001, se compruebe si ClientEarth aduce razones suficientes para acreditar que el interés público superior subyacente al principio de transparencia ha de prevalecer sobre el fin de la protección de las actividades de investigación de la Comisión.
VII. Sobre la resolución definitiva del litigio por el Tribunal de Justicia
74. De conformidad con el artículo 61 del Estatuto del Tribunal de Justicia, «cuando se estime el recurso de casación, el Tribunal de Justicia anulará la resolución del Tribunal General», pudiendo «resolver él mismo definitivamente el litigio, cuando su estado así lo permita.»
75. A mi juicio, si el Tribunal de Justicia estimara, según propongo, el primer submotivo del primer motivo casacional no estaría en condiciones de pronunciarse sobre el fondo del asunto, siendo preciso reenviarlo al Tribunal General.
76. En efecto, para delimitar con precisión cuáles son, por un lado, los estudios en relación con los cuales debía darse por descartada la apertura de un procedimiento y, por otro lado, aquéllos referidos a supuestos en los que todavía cabía la posibilidad de su iniciación inmediata, sería necesario determinar, caso por caso, si la incoación del procedimiento era razonablemente verosímil en el momento de solicitarse el acceso a los mismos, ponderando al efecto el tiempo transcurrido desde que la Comisión los tenía a su disposición y las circunstancias que pudieran justificar el hecho de que la Comisión no se hubiera decidido aún por iniciar un procedimiento. Ello supone que el asunto deba devolverse al Tribunal General para que resuelva sobre este particular.
77. Si, además, el Tribunal de Justicia estimara también el segundo submotivo del primer motivo casacional sería igualmente necesario devolver la causa al Tribunal General con el fin de que, sin valerse de la presunción general de que concurre la posibilidad de un perjuicio para el objetivo de la actividad investigadora de la Comisión, examine si en cada uno de los estudios que el Tribunal General considere integrados en un procedimiento por incumplimiento se incorpora información, opiniones o valoraciones que de algún modo puedan comprometer a la Comisión hasta el punto de perjudicar dicho objetivo.
VIII. Costas
78. De conformidad con el artículo 138, apartado 1, del Reglamento de Procedimiento, aplicable al procedimiento de casación en virtud del artículo 184, apartado 1, del mismo Reglamento, propongo al Tribunal de Justicia que la Comisión sea condenada en costas.
IX. Conclusión
79. En virtud de las consideraciones expuestas, propongo al Tribunal de Justicia que decida:
1) Estimar el primer motivo del recurso de casación.
2) Anular la sentencia del Tribunal General de 13 de septiembre de 2013, ClientEarth/Comisión (T-111/11, EU:T:2013:482).
3) Devolver la causa al Tribunal General para que resuelva qué concretos estudios, entre el conjunto de los litigiosos, se comprenden en la categoría «actividad de investigación», bien por estar incorporados a un procedimiento en curso, bien por su conexión con un procedimiento cuya iniciación es razonablemente verosímil en un plazo asimismo razonable. El Tribunal General habrá de examinar si en cada uno de los estudios que considere integrados en un procedimiento por incumplimiento se incorpora información, opiniones o valoraciones que de algún modo puedan comprometer a la Comisión hasta el punto de perjudicar al objetivo de la protección de su actividad investigadora, no pudiendo, por tanto, valerse de la presunción general de que concurre la posibilidad de tal perjuicio.
4) Condenar a la Comisión en costas.
(1) .
(2) – Doctrina elaborada a través de una jurisprudencia referida a documentos relacionados con procedimientos de control de ayudas de Estado [Comisión/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376)], con procedimientos de control en materia de competencia [Comisión/Éditions Odile Jacob (C‑404/10 P, EU:C:2012:393)], con procedimientos por incumplimiento [LPN y Finlandia/Comisión (C‑514/11 P y C‑605/11 P, EU:C:2013:738)] y con procedimientos judiciales [Suecia y otros/API y Comisión (C‑514/07 P, C‑528/07 P y C‑532/07 P, EU:C:2010:541)].
(3) – Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo de 30 de mayo de 2001, relativo al acceso del público a los documentos del Parlamento Europeo, del Consejo y de la Comisión (DO L 145, p. 43).
(4) – Convenio sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente, firmado el 25 de junio de 1998 y aprobado en nombre de la Comunidad Europea mediante la Decisión 2005/370/CE del Consejo, de 17 de febrero de 2005 (DO L 124, p. 1).
(5) – Reglamento del Parlamento Europeo y del Consejo de 6 de septiembre de 2006, relativo a la aplicación, a las instituciones y a los organismos comunitarios, de las disposiciones del Convenio de Aarhus sobre el acceso a la información, la participación del público en la toma de decisiones y el acceso a la justicia en materia de medio ambiente (DO L 264, p. 13).
(6) – ClientEarth/Comisión (T-111/11, EU:T:2013:482).
(7) – Asuntos acumulados C‑514/11 P y C-605/11 P (EU:C:2013:738).
(8) – Sentencia impugnada, apartado 17.
(9) – Sentencia impugnada, apartado 49.
(10) – Sentencia impugnada, apartado 50.
(11) – Sentencia impugnada, apartado 58. Cursiva añadida.
(12) – Sentencia de 12 de septiembre de 2007 (T-36/04, EU:T:2007:258).
(13) – Sentencia impugnada, apartado 58, in fine.
(14) – Sentencia impugnada, apartado 79.
(15) – Sentencia impugnada, apartado 80. Cursiva añadida.
(16) – Apartados 18 a 22.
(17) – La Comisión trae a colación en este sentido varios pronunciamientos del Tribunal General confirmados en casación por el Tribunal de Justicia: Bavarian Lager (T‑309/97, EU:T:1999:257); API (T-36/04, EU:T:2007:258); Technische Glasswerke Ilmenau (T‑237/02, EU:T:2006:395); y Éditions Jacob (T‑237/05, EU:T:2010:224). Con carácter más explícito se ha pronunciado el Tribunal de Justicia en el asunto Mecklenburg (C‑321/96, EU:C:1998:300), apartado 30.
(18) – En particular, y por lo que hace al acceso a la información medioambiental, el considerando 15 del Reglamento nº 1367/2006 declara que los motivos de denegación deben interpretarse de forma restrictiva.
(19) – C-321/96, EU:C:1998:300.
(20) – Directiva del Consejo, de 7 de junio de 1990 (DO L 158, p. 56).
(21) – Mecklenburg (C‑321/96, EU:C:1998:300), apartado 30.
(22) – Sentencia Comisión/Technische Glaswerke Ilmenau (C‑139/07 P, EU:C:2010:376).
(23) – Tanto en relación con operaciones de concentración, sentencia Comisión/Éditions Odile Jacob (C‑404/10 P, EU:C:2012:393), como en procedimientos sobre concertaciones, sentencia Comisión/EnBW (C‑365/12 P, EU:C:2014:12). Sobre la cuestión puede verse Lenaerts, K.: «The Interplay between Regulation nº 1049/2001 on Access to Documents and the Specific EU Regulations in the Field of Competition Law», en Mundi et Europae civis. Liber Amicorum Jacques Steenbergen , Larcier, Bruselas, 2014, pp. 483 a 492.
(24) – Asunto LPN y Finlandia/Comisión (C‑514/11 P y C‑605/11 P, EU:C:2013:738).
(25) – Sentencia Suecia y otros/API y Comisión (C‑514/07 P, C‑528/07 P y C‑532/07 P, EU:C:2010:541).
(26) – Tal y como se afirma en el apartado 49 de la sentencia impugnada, «[…] los estudios controvertidos tienen por objeto la transposición de determinadas directivas de la Unión en materia de protección medioambiental por 19 Estados miembros».
(27) – Loc. ult. cit .
(28) – Consejo y Parlamento/Comisión y Comisión/Vereniging Milieudefensie y Stichting Stop Luchtverontreiniging Utrecht (C-401/12 P a C-403/12 P, EU:C:2015:4).
(29) – LPN y Finlandia/Comisión (C‑514/11 P y C‑605/11 P, EU:C:2013:738), apartado 92, con cita de la sentencia Suecia y Turco/Consejo, C‑39/05 P y C‑52/95 P, EU:C:2008:374, apartados 74 y 75.
(30) – LPN y Finlandia/Comisión (C‑514/11 P y C‑605/11 P, EU:C:2013:738), apartado 93.