62013CC0612

Προτάσεις του γενικού εισαγγελέα

1. Η υπό κρίση αίτηση αναιρέσεως ανάγεται σε απόρριψη αιτήσεως προσβάσεως σε έγγραφα στηριζόμενη στην ανάγκη προστασίας των σκοπών που εξυπηρετούν οι έρευνες των θεσμικών οργάνων και, κατόπιν τούτου, παρέχει στο Δικαστήριο την ευκαιρία να αναπτύξει περαιτέρω τη νομολογία του όσον αφορά την πρόσβαση στα έγγραφα των οργάνων αυτών (2), συγκεκριμένα σε σχέση με την εξαίρεση του άρθρου 4, παράγραφος 2, τρίτη περίπτωση, του κανονισμού (ΕΚ) 1049/2001 (3) . Ένα από τα ζητήματα που εγείρονται στην υπό κρίση υπόθεση είναι ακριβώς ο ορισμός της έννοιας «έρευνα», ήτοι, εάν σε αυτήν εμπίπτουν όλες οι ενέργειες που μπορούν να καταλήξουν σε κίνηση διαδικασίας λόγω παραβάσεως ή μόνον όσες γίνονται μετά την κίνηση της συγκεκριμένης αυτής διαδικασίας.

2. Τούτο δεν είναι το μοναδικό ζήτημα που θα πρέπει να διασαφηνιστεί στην παρούσα διαδικασία, καθώς, εάν γίνει δεκτό ότι οι επίμαχες εν προκειμένω ενέργειες συνιστούν «έρευνα» κατά την έννοια του κανονισμού 1049/2001, τότε το Δικαστήριο θα κληθεί να κρίνει εάν το άρθρο 4, παράγραφος 2, τρίτη περίπτωση, του κανονισμού αυτού συνάδει με το άρθρο 4, παράγραφος 4, στοιχείο γʹ, της Συμβάσεως του Aarhus (4), όπερ σημαίνει ότι θα έπρεπε να εξεταστεί και ο κανονισμός (ΕΚ) 1367/2006 (5) και, κατ’ αρχάς, το ζήτημα της δυνατότητας επικλήσεως της Συμβάσεως αυτής για τους σκοπούς της ερμηνείας του κανονισμού 1049/2001.

I – Νομοθετικό πλαίσιο

Α. Διεθνές δίκαιο

3. Στο προοίμιο της Συμβάσεως του Aarhus εξαγγέλλεται ότι,

«[…]

Αναγνωρίζοντας ότι, στο πεδίο του περιβάλλοντος, η ευρύτερη πρόσβαση σε πληροφορίες και η συμμετοχή του κοινού στη λήψη αποφάσεων βελτιώνει την ποιότητα και την εφαρμογή των αποφάσεων, συμβάλλει στην ευαισθητοποίηση του κοινού για περιβαλλοντικά ζητήματα, δίδει στο κοινό την ευκαιρία να εκφράσει τις ανησυχίες του και επιτρέπει στις δημόσιες αρχές να λαμβάνουν δεόντως υπόψη τις ανησυχίες αυτές,

Αποσκοπώντας, με τον τρόπο αυτόν, να προωθήσουν την υπευθυνότητα και τη διαφάνεια στη λήψη αποφάσεων και να ενισχύσουν την υποστήριξη του κοινού για αποφάσεις σχετικά με το περιβάλλον,

[…]

Αναγνωρίζοντας ότι οι δημόσιες αρχές διατηρούν περιβαλλοντικές πληροφορίες προς το δημόσιο συμφέρον,

[…]».

4. Το άρθρο 1 της Συμβάσεως του Aarhus προβλέπει ότι, «[π]ροκειμένου να συμβάλ[ει] στην προστασία του δικαιώματος κάθε ατόμου από τις παρούσες και μελλοντικές γενεές να ζει σε περιβάλλον κατάλληλο για την υγεία και την ευημερία του, κάθε μέρος εξασφαλίζει τα δικαιώματα της πρόσβασης σε πληροφορίες, της συμμετοχής του κοινού στη λήψη αποφάσεων και της πρόσβασης στη δικαιοσύνη για περιβαλλοντικά θέματα, σύμφωνα με τις διατάξεις της παρούσας σύμβασης».

5. Δυνάμει του άρθρου 2, παράγραφος 2, στοιχείο δʹ, πρώτο εδάφιο, της Συμβάσεως, ως «δημόσια αρχή» νοούνται «τα θεσμικά όργανα οποιουδήποτε περιφερειακού οργανισμού οικονομικής ολοκλήρωσης που μνημονεύεται στο άρθρο 17, ο οποίος είναι μέρος της παρούσας σύμβασης».

6. Κατά το άρθρο 3, παράγραφος 1, της Συμβάσεως, «[κ]άθε μέρος λαμβάνει τα αναγκαία νομοθετικά, κανονιστικά και λοιπά μέτρα, συμπεριλαμβανομένων μέτρων για την επίτευξη συμβατότητας μεταξύ των διατάξεων για την εφαρμογή των διατάξεων της παρούσας σύμβασης σχετικά με τις πληροφορίες, τη συμμετοχή του κοινού και την πρόσβαση στη δικαιοσύνη, καθώς και κατάλληλα μέτρα επιβολής, προκειμένου να θεσπίσει και να διατηρεί ένα σαφές, διαφανές και συνεπές πλαίσιο για την εφαρμογή των διατάξεων της παρούσας σύμβασης».

7. Το άρθρο 4 της Συμβάσεως του Aarhus ορίζει τα εξής:

«1. Κάθε μέρος εξασφαλίζει ότι, υπό τους όρους των ακολούθων παραγράφων του παρόντος άρθρου, οι δημόσιες αρχές, ανταποκρινόμενες σε αίτημα για περιβαλλοντικές πληροφορίες, διαθέτουν τις εν λόγω πληροφορίες στο κοινό, εντός του πλαισίου της εθνικής νομοθεσίας, συμπεριλαμβανομένων, εφόσον ζητούνται και υπό τους όρους του στοιχείου β), αντιγράφων των πραγματικών εγγράφων που περιέχουν ή περιλαμβάνουν τις πληροφορίες αυτές:

α) χωρίς να πρέπει να δηλωθεί η ύπαρξη συμφέροντος·

β) υπό την ζητούμενη μορφή, εκτός εάν:

i) είναι εύλογο να τις διαθέτει η δημόσια αρχή υπό άλλη μορφή, περίπτωση στην οποία πρέπει να δικαιολογείται η διάθεσή τους υπό αυτή τη μορφή, ή

ii) οι πληροφορίες είναι ήδη διαθέσιμες για το κοινό υπό άλλη μορφή.

2. Οι περιβαλλοντικές πληροφορίες που αναφέρονται στην παράγραφο 1 διατίθενται το συντομότερο δυνατόν και το αργότερο εντός μηνός από την υποβολή του αιτήματος, εκτός εάν ο όγκος και το σύνθετο των πληροφοριών δικαιολογούν παράταση αυτού του χρονικού διαστήματος έως δύο μήνες από την υποβολή του αιτήματος. Ο αιτών ενημερώνεται για τυχόν παράταση και για την αιτιολόγησή της.

3. Αίτημα για περιβαλλοντικές πληροφορίες δύναται να απορρίπτεται, εάν:

[…]

γ) το αίτημα αφορά υλικό υπό ολοκλήρωση ή αφορά εσωτερικές επικοινωνίες δημοσίων αρχών, σε περίπτωση που η εν λόγω εξαίρεση προβλέπεται από το εθνικό δίκαιο ή την εθιμική πρακτική, λαμβανομένου υπόψη του δημοσίου συμφέροντος που εξυπηρετείται από την κοινολόγηση.

4. Αίτημα για περιβαλλοντικές πληροφορίες δύναται να απορρίπτεται, εάν η κοινολόγηση θα είχε δυσμενείς επιπτώσεις:

[…]

γ) στην πορεία της δικαιοσύνης, στη δυνατότητα ενός ατόμου να τυγχάνει δίκαιης κρίσης ή στη δυνατότητα μιας δημόσιας αρχής να διεξάγει έρευνα ποινικού ή πειθαρχικού χαρακτήρα·

[…]

Οι προαναφερόμενοι λόγοι απόρριψης ερμηνεύονται υπό στενή έννοια, λαμβανομένου υπόψη του δημοσίου συμφέροντος που εξυπηρετείται από την κοινολόγηση και λαμβανομένου υπόψη κατά πόσον οι ζητούμενες πληροφορίες σχετίζονται με εκπομπές στο περιβάλλον.

[…]»

Β. Δίκαιο της Ένωσης

1. Κανονισμός 1049/2001

8. Κατά το άρθρο 2, παράγραφος 1, του κανονισμού 1049/2001, «[κ]άθε πολίτης της Ένωσης και κάθε φυσικό ή νομικό πρόσωπο που κατοικεί ή έχει την έδρα του σε ένα κράτος μέλος έχει δικαίωμα πρόσβασης σε έγγραφα των θεσμικών οργάνων, υπό την επιφύλαξη των αρχών, όρων και περιορισμών που καθορίζονται στον παρόντα κανονισμό».

9. Υπό τον τίτλο «Εξαιρέσεις», το άρθρο 4, παράγραφος 2, του κανονισμού προβλέπει ότι «[τ]α θεσμικά όργανα αρνούνται την πρόσβαση σ’ ένα έγγραφο, η γνωστοποίηση του οποίου θα έθιγε την προστασία:

– […]

– του σκοπού επιθεώρησης, έρευνας και οικονομικού ελέγχου, εκτός εάν για τη γνωστοποίηση του εγγράφου υπάρχει υπερισχύον δημόσιο συμφέρον».

2. Κανονισμός 1367/2006

10. Στην αιτιολογική σκέψη 15 του κανονισμού 1367/2006 επισημαίνονται τα εξής:

«Στις περιπτώσεις για τις οποίες ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1049/2001 προβλέπει εξαιρέσεις, οι εξαιρέσεις αυτές θα πρέπει να ισχύουν, υπό την επιφύλαξη άλλων ειδικών διατάξεων του παρόντος κανονισμού σχετικά με αιτήσεις για περιβαλλοντικές πληροφορίες. Οι λόγοι άρνησης σχετικά με την πρόσβαση στις περιβαλλοντικές πληροφορίες θα πρέπει να ερμηνεύονται περιοριστικά, λαμβάνοντας υπόψη το δημόσιο συμφέρον που εξυπηρετείται με τη δημοσιοποίηση καθώς και το κατά πόσον οι αιτούμενες πληροφορίες σχετίζονται με εκπομπές στο περιβάλλον. Ο όρος “εμπορικά συμφέροντα” καλύπτει τις συμφωνίες περί εμπιστευτικότητας που συνάπτονται από όργανα ή οργανισμούς που ενεργούν υπό τραπεζική ιδιότητα.»

11. Κατά το άρθρο 1, παράγραφος 1, του κανονισμού 1367/2006, σκοπός αυτού «είναι να συμβάλλει στην εφαρμογή των υποχρεώσεων που απορρέουν από τη σύμβαση της ΟΕΕ/ΗΕ σχετικά με την πρόσβαση σε πληροφορίες, τη συμμετοχή του κοινού στη λήψη αποφάσεων και την πρόσβαση στη δικαιοσύνη για περιβαλλοντικά θέματα, εφεξής αποκαλούμενη “σύμβαση του Aarhus”, θεσπίζοντας κανόνες για την εφαρμογή των διατάξεων της σύμβασης στα όργανα και τους οργανισμούς της Κοινότητας, ιδίως:

α) εξασφαλίζοντας το δικαίωμα πρόσβασης του κοινού σε περιβαλλοντικές πληροφορίες που παραλαμβάνονται ή προέρχονται από όργανα ή οργανισμούς της Κοινότητας και βρίσκονται στην κατοχή τους, και καθορίζον τας τους βασικούς όρους και τις προϋποθέσεις, καθώς και τις πρακτικές ρυθμίσεις, για την άσκηση του εν λόγω δικαιώματος·

[…]».

12. Το άρθρο 3 του ίδιου κανονισμού ορίζει τα εξής:

«Ο κανονισμός (ΕΚ) αριθ. 1049/2001 ισχύει για οιαδήποτε αίτηση πρόσβασης σε περιβαλλοντικές πληροφορίες τις οποίες έχουν στην κατοχή τους όργανα και οργανισμοί της Κοινότητας, άνευ διακρίσεων λόγω ιθαγένειας, εθνικότητας ή τόπου διανομής του αιτούντος, και, στην περίπτωση νομικού προσώπου, άνευ διακρίσεων ως προς τον τόπο της καταστατικής έδρας του ή του πραγματικού κέντρου των δραστηριοτήτων του.

[…]»

13. Δυνάμει του άρθρου 6, παράγραφος 1, του κανονισμού 1367/2006, «[ό]σον αφορά το άρθρο 4 παράγραφος 2, πρώτο και τρίτο εδάφιο, του κανονισμού (ΕΚ) 1049/2001, εξαιρέσει των ερευνών, ιδίως εκείνων που αφορούν τυχόν παραβάσεις του κοινοτικού δικαίου, θεωρείται ότι υπάρχει υπερισχύον δημόσιο συμφέρον που επιβάλλει τη δημοσιοποίηση των πληροφοριών, όταν οι ζητούμενες πληροφορίες αφορούν εκπομπές στο περιβάλλον. Όσον αφορά τις λοιπές εξαιρέσεις που προβλέπονται στο άρθρο 4 του κανονισμού (ΕΚ) 1049/2001, οι λόγοι απόρριψης ερμηνεύονται περιοριστικά, λαμβανομένου υπόψη του δημοσίου συμφέροντος που εξυπηρετείται από τη δημοσιοποίηση και το κατά πόσον οι ζητούμενες πληροφορίες αφορούν εκπομπές στο περιβάλλον».

II – Ιστορικό

14. Η ClientEarth είναι ένωση αγγλικού δικαίου με καταστατικό σκοπό την προστασία του περιβάλλοντος. Στις 8 Σεπτεμβρίου 2010 ζήτησε από την Επιτροπή να της επιτρέψει την πρόσβαση σε συγκεκριμένα έγγραφα δυνάμει του κανονισμού 1049/2001 και του κανονισμού 1367/2006. Επρόκειτο, ειδικότερα, για διάφορα έγγραφα μνημονευόμενα στο «Management Plan 2010. DG Environment» της ΓΔ «Περιβάλλον», που είχε δημοσιευθεί στη διαδικτυακή πύλη της τελευταίας.

15. Στις 29 Οκτωβρίου 2010 η Επιτροπή απέρριψε μερικώς την αίτηση, επικαλούμενη ότι, εκτός από μία περίπτωση, η άρνηση προσβάσεως στα έγγραφα έβρισκε έρεισμα στις εξαιρέσεις του άρθρου 4 του κανονισμού 1049/2001 (προστασία του σκοπού επιθεωρήσεως, έρευνας και οικονομικού ελέγχου, και προστασία της διαδικασίας λήψεως αποφάσεων από τα θεσμικά όργανα), παράγραφοι 2 (τρίτη περίπτωση) και 3, πρώτο εδάφιο.

16. Στις 10 Νοεμβρίου 2010 η αναιρεσείουσα αιτήθηκε επιβεβαίωση της μερικής αρνήσεως σύμφωνα με το άρθρο 7, παράγραφος 2, του κανονισμού 1409/2001. Ελλείψει απαντήσεως εκ μέρους της Επιτροπής, άσκησε, στις 21 Φεβρουαρίου 2011, ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου προσφυγή κατά της σιωπηρής απορρίψεως της αιτήσεώς της. Τελικά, στις 30 Μαΐου 2011, η Επιτροπή εξέδωσε ρητή απόφαση επί της επιβεβαιωτικής αιτήσεως, παρέχοντας στην ClientEarth άδεια προσβάσεως στο πλήρες περιεχόμενο –αλλά σε ορισμένες περιπτώσεις όχι στα ονόματα των συντακτών– 22 μελετών σχετικών με τη συμβατότητα της νομοθεσίας των κρατών μελών προς το δίκαιο της Ένωσης για περιβαλλοντικά θέματα, οι οποίες είχαν καταρτιστεί από ιδιωτική εταιρία για λογαριασμό της Επιτροπής και παραληφθεί από την τελευταία το 2009. Δεν επέτρεψε, αντιθέτως, την πρόσβαση σε μέρος του περιεχομένου άλλων 41 μελετών.

17. Οι παρασχεθείσες πληροφορίες σε σχέση με τις τελευταίες αυτές μελέτες περιελάμβαναν, για καθεμία εξ αυτών, το εξώφυλλο, τον πίνακα περιεχομένων, τον κατάλογο των συντομογραφιών που χρησιμοποιήθηκαν, παράρτημα με την εξετασθείσα νομοθεσία, καθώς και διάφορα τμήματα με τους τίτλους «Εισαγωγή», «Γενική άποψη του νομικού πλαισίου του κράτους μέλους» και «Πλαίσιο μεταφοράς και εφαρμογής». Αντιθέτως, η Επιτροπή αρνήθηκε την πρόσβαση στα τμήματα με τους τίτλους «Περίληψη», «Νομική ανάλυση των μέτρων μεταφοράς» και «Συμπεράσματα», καθώς και σε παράρτημα που περιείχε πίνακα αντιστοιχιών μεταξύ της νομοθεσίας του οικείου κράτους μέλους και των σχετικών διατάξεων του δικαίου της Ένωσης.

18. Η Επιτροπή κατέταξε τις επίδικες μελέτες σε δύο κατηγορίες. Στην πρώτη περιλαμβανόταν μία μελέτη σε σχέση με τη μεταφορά του δικαίου της Ένωσης σε εσωτερικό δίκαιο, της οποίας η αξιολόγηση είχε αρχίσει πρόσφατα σε επικοινωνία με το οικείο κράτος. Η δεύτερη κατηγορία περιελάμβανε τις υπόλοιπες 40 μελέτες οι οποίες είχαν αποτελέσει αφορμή για εκτενέστερες συζητήσεις με τα οικεία κράτη μέλη.

19. Η Επιτροπή θεμελίωσε την άρνηση προσβάσεως στη συνδρομή τριών εξαιρέσεων:

(Α) Προστασία των σκοπών που εξυπηρετούσαν οι έρευνες (άρθρο 4, παράγραφος 2, τρίτη περίπτωση, του κανονισμού 1409/2001). Κατά την Επιτροπή, οι επίμαχες μελέτες είχαν καταρτιστεί προκειμένου να μπορέσει να ελέγξει τη μεταφορά ορισμένων οδηγιών στην έννομη τάξη των κρατών μελών και, ενδεχομένως, να κινήσει κατά περίπτωση τη διαδικασία λόγω παραβάσεως, δυνάμει του άρθρου 258 ΣΛΕΕ. Όσον αφορά τη μελέτη της πρώτης κατηγορίας για την οποία έγινε λόγος ανωτέρω, η Επιτροπή δήλωσε ότι δεν είχε ακόμη καταλήξει σε συμπέρασμα όσον αφορά τη μεταφορά της σχετικής οδηγίας στο εσωτερικό δίκαιο. Η γνωστοποίηση των δεδομένων και των συμπερασμάτων που περιέχονται στη μελέτη αυτή, –τα οποία ούτε είχαν ακόμη επαληθευθεί ούτε είχαν κοινοποιηθεί στο οικείο κράτος μέλος προκειμένου να διατυπώσει τις παρατηρήσεις του–, θα συνεπαγόταν τον κίνδυνο το συγκεκριμένο κράτος μέλος να αποτελέσει αντικείμενο κριτικής, ενδεχομένως άδικης, και θα έθιγε το κλίμα αμοιβαίας εμπιστοσύνης που είναι αναγκαίο για να αξιολογηθεί η εφαρμογή της οδηγίας. Όσον αφορά τις επίδικες μελέτες της προαναφερθείσας δεύτερης κατηγορίας, η Επιτροπή επισήμανε ότι, σε ορισμένες περιπτώσεις, είχε κινήσει διαδικασία λόγω παραβάσεως κατά των οικείων κρατών μελών ενώ σε άλλες δεν είχε ακόμη αποφασίσει εάν έπρεπε να κινηθεί η διαδικασία αυτή. Η γνωστοποίηση των επίδικων μελετών θα έθιγε το κλίμα αμοιβαίας εμπιστοσύνης που είναι απαραίτητο για την επίλυση των διαφορών μεταξύ της Επιτροπής και των οικείων κρατών μελών χωρίς προσφυγή στο ένδικο στάδιο της εν λόγω διαδικασίας.

(Β) Προστασία της διαδικασίας λήψεως αποφάσεων των θεσμικών οργάνων (άρθρο 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001). Η Επιτροπή υποστήριξε ότι είχε ζητήσει την κατάρτιση των μελετών αυτών για αμιγώς εσωτερικούς σκοπούς, στο πλαίσιο του προκαταρκτικού σταδίου έρευνας σχετικά με τη μεταφορά του δικαίου της Ένωσης στις εσωτερικές έννομες τάξεις. Η Επιτροπή προσέθεσε ότι μπορούσε κάλλιστα να μην αποδεχθεί τα συμπεράσματα των μελετών αυτών, καθώς και να χρησιμοποιήσει άλλα μέσα έρευνας, συμπεριλαμβανομένων τόσο της δικής της εσωτερικής αξιολογήσεως όσο και πληροφοριών που προκύπτουν από τις συζητήσεις με τα οικεία κράτη μέλη. Κατά την άποψή της, εφόσον δεν είχε ακόμη λάβει θέση ούτε ως προς τη συμβατότητα της εθνικής νομοθεσίας με το δίκαιο της Ένωσης ούτε ως προς τη σκοπιμότητα κινήσεως της διαδικασίας λόγω παραβάσεως, ζήτημα για το οποίο έχει ευρύ περιθώριο εκτιμήσεως, τυχόν γνωστοποίηση θα έθιγε την εσωτερική διαδικασία λήψεως αποφάσεων, πράγμα που θα μπορούσε να την εκθέσει σε ανεπιθύμητες εξωτερικές πιέσεις.

(Γ) Προστασία της ιδιωτικής ζωής και της ακεραιότητας του ατόμου (άρθρο 4, παράγραφος 1, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 1049/2001). Κατά την κρίση της Επιτροπής, η εξαίρεση αυτή είχε εφαρμογή όσον αφορά τη γνωστοποίηση του ονόματος των συντακτών ορισμένων εκ των μελετών των οποίων ζητήθηκε η κοινοποίηση.

20. Τέλος, η Επιτροπή κατέληξε ότι δεν συνέτρεχε υπέρτερο δημόσιο συμφέρον που να δικαιολογεί τη γνωστοποίηση των επίδικων εγγράφων. Κατά την άποψή της, υπηρετούσε καλύτερα το δημόσιο συμφέρον η προστασία του κλίματος αμοιβαίας εμπιστοσύνης μεταξύ των κρατών μελών και της ιδίας, καθώς και της διακριτικής της ευχέρειας να λαμβάνει διοικητικές αποφάσεις σχετικά με τις τυχόν παραβάσεις. Εξάλλου, η Επιτροπή επισήμανε ότι η επιβεβαιωτική αίτηση δεν περιείχε επιχειρήματα τα οποία να θεμελιώνουν τη διαπίστωση ότι υφίστατο υπέρτερο δημόσιο συμφέρον που δικαιολογούσε τη γνωστοποίηση.

21. Η ClientEarth άσκησε προσφυγή ακυρώσεως ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου, την οποία στήριξε σε επτά συνολικά λόγους: (1) παράβαση του άρθρου 8, παράγραφοι 1 και 2, του κανονισμού 1049/2001, για τον λόγο ότι η Επιτροπή παρέτεινε παρανόμως την προθεσμία απαντήσεως στην επιβεβαιωτική αίτηση· (2) παράβαση του άρθρου 4, παράγραφοι 1, 2 και 4, της Συμβάσεως του Aarhus, με το επιχείρημα ότι η προβλεπόμενη από το άρθρο αυτό εξαίρεση από το δικαίωμα προσβάσεως στα έγγραφα αφορά μόνον ενέργειες στο πλαίσιο έρευνας ποινικού ή πειθαρχικού χαρακτήρα· (3) παράβαση της υποχρεώσεως ενεργούς διαδόσεως των περιβαλλοντικών πληροφοριών, την οποία επιβάλλουν τόσο το άρθρο 5, παράγραφοι 3 έως 7, της Συμβάσεως του Aarhus όσο και το άρθρο 4, παράγραφος 2, στοιχείο βʹ, του κανονισμού 1367/2006· (4) παράβαση του άρθρου 4, παράγραφος 2, τρίτη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001, καθώς, κατά την άποψή της, η Επιτροπή υπερέβη τα όρια της εξαιρέσεως την οποία θεσπίζει η συγκεκριμένη διάταξη σε σχέση με το δικαίωμα προσβάσεως σε έγγραφα· (5) παράβαση του άρθρου 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, του κανονισμού 1049/2001, καθόσον ο κίνδυνος να θίγει η γνωστοποίηση του πλήρους κειμένου των επίδικων μελετών τη διαδικασία λήψεως αποφάσεων της Επιτροπής ήταν υποθετικός και δεν ήταν ευλόγως προβλέψιμος· (6) παράβαση του άρθρου 4, παράγραφος 2, in fine, και παράγραφος 3, in fine, του κανονισμού 1049/2001, δεδομένου ότι συνέτρεχε υπέρτερο δημόσιο συμφέρον που δικαιολογούσε τη γνωστοποίηση· και (7) σοβαρή και επαναλαμβανόμενη παράβαση εκ μέρους της Επιτροπής του άρθρου 8, παράγραφοι 1 και 2, του κανονισμού 1049/2001 και του άρθρου 4, παράγραφος 1, της Συμβάσεως του Aarhus, εξαιτίας της οποίας το Γενικό Δικαστήριο όφειλε να προβεί σε λήψη αποτρεπτικών μέτρων.

III – Η απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου

22. Στις 13 Σεπτεμβρίου 2013 το Γενικό Δικαστήριο εξέδωσε απορριπτική απόφαση επί της προσφυγής (6) .

23. Το Γενικό Δικαστήριο κατένειμε τους λόγους της προσφυγής σε δύο ομάδες, με το σκεπτικό ότι οι διαλαμβανόμενοι στην πρώτη εξ αυτών έβαλλαν κατά της αιτιολογίας της προσβαλλομένης αποφάσεως, ενώ αυτοί της δεύτερης ομάδας δεν αναφέρονταν σε πλημμέλειες στην αιτιολογία. Το σημαντικό εν προκειμένω είναι ότι το Γενικό Δικαστήριο κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η προσφεύγουσα δεν κατάφερε να αποδείξει ότι η Επιτροπή είχε υποπέσει σε σφάλμα αρνούμενη την πρόσβαση προκειμένου να προστατεύσει τον σκοπό για τον οποίο είχε προχωρήσει σε έρευνα και, ως εκ τούτου, δεν ήταν αναγκαίο να εξετάσει εάν η Επιτροπή είχε υποπέσει σε σφάλμα στο μέτρο που επικαλέστηκε και τον σκοπό της προστασίας των διαδικασιών λήψεως αποφάσεων. Τέλος, το Γενικό Δικαστήριο έκρινε ότι η προσφεύγουσα δεν κατάφερε να αποδείξει ούτε τη συνδρομή υπέρτερου δημοσίου συμφέροντος που να δικαιολογεί την πρόσβαση στα ζητηθέντα έγγραφα.

IV – Η αίτηση αναιρέσεως

24. Η ClientEarth προβάλλει με την αίτηση αναιρέσεως τρεις λόγους: (Α) Πλάνη κατά την ερμηνεία του όρου «έρευνα» και της φράσεως «θα έθιγε την προστασία του σκοπού […] έρευνας», όπως χρησιμοποιούνται στο άρθρο 4, παράγραφος 2, τρίτη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001. (Β) Πλάνη περί το δίκαιο λόγω παραβάσεως του άρθρου 4, παράγραφοι 1 και 4, της Συμβάσεως του Aarhus. (Γ) Πλάνη κατά την ερμηνεία του όρου «υπερισχύον δημόσιο συμφέρον» όπως χρησιμοποιείται στο άρθρο 4, παράγραφος 2, in fine, του κανονισμού 1049/2001.

V – Η διαδικασία ενώπιον του Δικαστηρίου

Α. Πρώτος λόγος αναιρέσεως

25. Ο πρώτος λόγος χωρίζεται σε δύο σκέλη. Με το πρώτο εξ αυτών αμφισβητείται το σκεπτικό βάσει του οποίου το Γενικό Δικαστήριο κατέληξε στο συμπέρασμα ότι οι επίδικες μελέτες εντάσσονταν στο πλαίσιο έρευνας της Επιτροπής. Κατά την ClientEarth, ο όρος «έρευνα» θα προϋπέθετε την ύπαρξη τυπικής πράξεως με την οποία η Επιτροπή αποφάσισε να κινήσει διαδικασία λόγω παραβάσεως. Ελλείψει τέτοιας αποφάσεως –ως προς την οποία θα μπορούσε επίσης να γίνει δεκτό ότι η έκδοσή της ενδέχεται να μην προηγείται της καταρτίσεως του επίμαχου εγγράφου, εφόσον αυτό αποτελεί προπαρασκευαστική πράξη για την έκδοσή της–, τα σχετικά έγγραφα δεν αποτελούν τμήμα διοικητικού φακέλου έρευνας καλυπτόμενης από γενικό τεκμήριο εμπιστευτικότητας.

26. Η Επιτροπή αντιτείνει ότι κάθε έγγραφο που αφορά τον εκ μέρους της έλεγχο της τηρήσεως του δικαίου της Ένωσης από τα κράτη μέλη συνδέεται με έρευνα, κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 2, του κανονισμού 1049/2001. Είναι άνευ σημασίας συναφώς εάν η αρχική αξιολόγηση ως προς τη συμβατότητα της νομοθεσίας κράτους μέλους με το δίκαιο της Ένωσης πραγματοποιείται από τις υπηρεσίες της Επιτροπής ή από τρίτον κατά παραγγελία της ίδιας.

27. Με το δεύτερο σκέλος, η ClientEarth υποστηρίζει ότι, ακόμη και εάν γινόταν δεκτό ότι οι επίδικες μελέτες εντάσσονταν στο πλαίσιο έρευνας, το Γενικό Δικαστήριο υπέπεσε σε πλάνη κρίνοντας ότι η γνωστοποίησή τους θα μπορούσε να θίξει την προστασία των σκοπών που εξυπηρετούν οι έρευνες, αναγνωρίζοντας κατά συνέπεια στην Επιτροπή τη δυνατότητα να εφαρμόζει ένα γενικό τεκμήριο εμπιστευτικότητας. Η ClientEarth σημειώνει επ’ αυτού ότι επρόκειτο για ειδικά έγγραφα η γνωστοποίηση των οποίων επ’ ουδενί θα έθιγε τον επίμαχο εν προκειμένω σκοπό, ο οποίο συνίστατο στην ενδεχόμενη άσκηση μεταγενέστερων προσφυγών λόγω παραβάσεως.

28. Η Επιτροπή, από την πλευρά της, υπεραμύνεται του σκεπτικού της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, η οποία συνάδει, κατά την άποψή της, απολύτως με τη νομολογία του Δικαστηρίου.

Β. Δεύτερος λόγος αναιρέσεως

29. Ο δεύτερος λόγος αναιρέσεως στηρίζεται σε πέντε επιχειρήματα. Πρώτον, κατά την αναιρεσείουσα, το Γενικό Δικαστήριο δεν έλαβε υπόψη του την υποχρέωση συσταλτικής ερμηνείας του άρθρου 4, παράγραφος 4, στοιχείο γʹ, της Συμβάσεως του Aarhus. Δεύτερον, η αναιρεσείουσα προσάπτει στο Γενικό Δικαστήριο ότι εξέτασε εάν το άρθρο 4 της Συμβάσεως του Aarhus τυγχάνει άμεσης εφαρμογής, ενώ η εκτίμηση του ζητήματος αυτού δεν ήταν σε καμία περίπτωση απαραίτητη για τον έλεγχο της νομιμότητας του άρθρου 4, παράγραφος 2, τρίτη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001. Τρίτον, η ClientEarth υποστηρίζει ότι, στην αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση, δεν ελήφθη υπόψη η απαίτηση να ερμηνεύεται η Σύμβαση του Aarhus κατά τρόπο σύμφωνο με τα άρθρα 26 και 31 της Συμβάσεως της Βιέννης περί του δικαίου των συνθηκών, καθόσον η ερμηνεία του Γενικού Δικαστηρίου επί του άρθρου 4, παράγραφος 4, στοιχείο γʹ, της Συμβάσεως του Aarhus δεν συνάδει ούτε με το γράμμα ούτε με το πνεύμα της Συμβάσεως αυτής. Τέταρτον, το Γενικό Δικαστήριο υπέπεσε επίσης σε πλάνη κρίνοντας ότι το άρθρο 4, παράγραφος 4, στοιχείο γʹ, της Συμβάσεως του Aarhus δεν έχει άμεση εφαρμογή στα θεσμικά όργανα της Ένωσης. Τέλος, η αναιρεσείουσα ισχυρίζεται ότι το Γενικό Δικαστήριο υπέπεσε, με την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση, σε πλάνη κάνοντας δεκτή εξαίρεση στην εφαρμογή της Συμβάσεως του Aarhus επί τη βάσει των «ιδιομορφιών» της Ένωσης.

30. Η Επιτροπή, υποστηριζόμενη από το Ευρωπαϊκό Κοινοβούλιο και το Συμβούλιο, φρονεί ότι το Γενικό Δικαστήριο δεν υπέπεσε σε πλάνη και ότι ευθυγραμμίστηκε με τη νομολογία του Δικαστηρίου, ιδίως όσον αφορά τις τρεις προϋποθέσεις που πρέπει να συντρέχουν σωρευτικώς προκειμένου ο δικαστής της Ένωσης να μπορεί να εξετάσει τη συμβατότητα πράξεως της Ένωσης με διεθνή συμφωνία. Κατά την Επιτροπή, η Σύμβαση του Aarhus έχει ενσωματωθεί στο δίκαιο της Ένωσης με τον κανονισμό 1367/2006, υπό το πρίσμα του οποίου πρέπει να ελεγχθεί η νομιμότητα της προσβαλλομένης αποφάσεως. Περαιτέρω, τα τρία θεσμικά όργανα τονίζουν ότι οι εξαιρέσεις τις οποίες προβλέπει η ως άνω Σύμβαση είναι διατυπωμένες υπό τέτοιους όρους ώστε να καθίσταται δυνατή η ενσωμάτωσή τους στην έννομη τάξη της Ένωσης και να εξασφαλίζεται, παράλληλα, η προστασία των εννόμων συμφερόντων που αναγνωρίζονται δυνάμει του άρθρου 4 του κανονισμού 1049/2001.

Γ. Τρίτος λόγος αναιρέσεως

31. Η ClientEarth αμφισβητεί την κρίση του Γενικού Δικαστηρίου ότι το κατά το άρθρο 4, παράγραφος 2, in fine, του κανονισμού 1049/2001 «υπερισχύον δημόσιο συμφέρον» το οποίο μπορεί να δικαιολογήσει τη γνωστοποίηση εγγράφου που θίγει τα προστατευόμενα δυνάμει συγκεκριμένης εξαιρέσεως έννομα συμφέροντα πρέπει να διακρίνεται από τις αρχές στις οποίες ερείδεται ο εν λόγω κανονισμός, ήτοι από το δικαίωμα προσβάσεως στην πληροφορία και από την αρχή της διαφάνειας, και να κατισχύει της ανάγκης προστασίας των επίδικων εγγράφων. Η ClientEarth υποστηρίζει ότι το Γενικό Δικαστήριο, προσάπτοντάς της ότι είχε περιοριστεί στην επίκληση γενικών παρατηρήσεων χωρίς να καταφέρει να αποδείξει ότι η αρχή της διαφάνειας έπρεπε να κατισχύσει των λόγων που δικαιολογούσαν την άρνηση γνωστοποιήσεως, ανέτρεψε το βάρος αποδείξεως το οποίο, σύμφωνα με τη νομολογία, έφερε εν προκειμένω η Επιτροπή.

32. Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι, εφόσον δυνάμει ενός γενικού τεκμηρίου της επιτρεπόταν να αρνηθεί την πρόσβαση στα επίδικα έγγραφα, η ClientEarth ήταν εκείνη η οποία όφειλε να αποδείξει ότι συνέτρεχε υπέρτερο δημόσιο συμφέρον ικανό να δικαιολογήσει τη γνωστοποίηση αυτών, πράγμα που δεν συνέβη.

VI – Εκτίμηση

Α. Πρώτος λόγος αναιρέσεως

1. Πρώτο σκέλος: «έρευνα» και ύπαρξη διαδικασίας λόγω παραβάσεως

33. Η ClientEarth υποστηρίζει, με το πρώτο σκέλος του πρώτου λόγου αναιρέσεως, ότι ο όρος «έρευνα» κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 2, τρίτη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001 προϋποθέτει την ύπαρξη τυπικής αποφάσεως της Επιτροπής να κινήσει διαδικασία λόγω παραβάσεως. Η Επιτροπή αντιτείνει ότι κάθε έγγραφο το οποίο έχει σκοπό να της δώσει τη δυνατότητα να ελέγξει κατά πόσον τα κράτη μέλη τηρούν το δίκαιο της Ένωσης συνδέεται με «έρευνα» κατά την έννοια του άρθρου αυτού.

34. Η καρδιά του ζητήματος είναι, επομένως, εάν ο όρος «έρευνα», κατά την έννοια του κανονισμού 1049/2001, προϋποθέτει την ύπαρξη τυπικής αποφάσεως περί κινήσεως διαδικασίας λόγω παραβάσεως ή εάν αρκεί να πρόκειται για έγγραφα βάσει των οποίων η Επιτροπή θα μπορούσε να λάβει τέτοια απόφαση.

35. Προς υποστήριξη της θέσεώς της ότι το δίκαιο της Ένωσης δεν επιτρέπει την κίνηση οποιασδήποτε διαδικασίας έρευνας χωρίς προηγούμενη ρητή απόφαση της Επιτροπής, η ClientEarth επικαλείται την απόφαση της 14ης Νοεμβρίου 2013, Liga para a Protecção da Natureza (LPN) κατά Επιτροπής (7) . Ωστόσο, κατά τη γνώμη μου, ούτε από την εν λόγω απόφαση ούτε από την παρατιθέμενη εκεί νομολογία μπορεί να συναχθεί το προβαλλόμενο από την αναιρεσείουσα συμπέρασμα, ακριβώς διότι στην υπόθεση εκείνη τα επίδικα έγγραφα αποτελούσαν μέρος του διοικητικού φακέλου ήδη κινηθείσας διαδικασίας λόγω παραβάσεως. Στην πραγματικότητα, η υπό κρίση υπόθεση είναι η πρώτη περίπτωση στην οποία τίθεται το ζήτημα εάν μπορεί να γίνει λόγος για «έρευνα» πριν από την επίσημη κίνηση διαδικασίας λόγω παραβάσεως, οπότε οι παλαιότερες συναφείς αποφάσεις δεν βοηθούν άμεσα στην επίλυση του ζητήματος αυτού.

36. Πάντως, διαπιστώνεται εκ προοιμίου ότι οι συγκεκριμένες περιστάσεις ως προς καθεμία από τις επίδικες μελέτες δεν είναι οι ίδιες όσον αφορά, ακριβώς, την ύπαρξη διαδικασίας λόγω παραβάσεως. Πράγματι, όπως προκύπτει και από την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση (8), μία εκ των επίδικων μελετών αφορούσε κράτος μέλος ως προς το οποίο η Επιτροπή δεν είχε σχηματίσει ακόμη άποψη αναφορικά με την ορθότητα της μεταφοράς της σχετικής οδηγίας στο εσωτερικό του δίκαιο. Όσον αφορά τις υπόλοιπες μελέτες, «σε ορισμένες περιπτώσεις» οδήγησαν στην κίνηση διαδικασίας λόγω παραβάσεως κατά των οικείων κρατών μελών, ενώ «σε άλλες περιπτώσεις» δεν είχε ακόμη αποφασιστεί κατά πόσον ήταν σκόπιμο να κινηθεί η διαδικασία αυτή.

37. Το Γενικό Δικαστήριο δεν έλαβε υπόψη του τη διαφορά αυτή όταν ερμήνευσε τον όρο «έρευνα» υπό την έννοια ότι κάλυπτε τόσο τις μελέτες που αφορούσαν περιπτώσεις στις οποίες κινήθηκε μεταγενέστερα διαδικασία λόγω παραβάσεως, όσο και εκείνες όπου δεν είχε ακόμη ληφθεί απόφαση περί κινήσεως της διαδικασίας αυτής. Κατά το Γενικό Δικαστήριο, το καθοριστικό στοιχείο δεν ήταν η προαναφερθείσα διαφορά, αλλά «ότι οι επίδικες μελέτες δεν καταρτίστηκαν με σκοπούς πληροφοριακούς ή ακαδημαϊκούς, αλλά ως μέσα συγκεκριμένης στοχεύσεως για την αποκάλυψη συγκεκριμένων παραβιάσεων του δικαίου της Ένωσης» (9), εκ του οποίου συνάγεται, δίχως άλλο, «ότι οι επίδικες μελέτες εντάσσονται στο πλαίσιο έρευνας της Επιτροπής κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 2, τρίτη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001» (10) .

38. Η ενιαία αυτή αντιμετώπιση των μελετών, τόσο αυτών που είχαν ως αποτέλεσμα την κίνηση διαδικασίας λόγω παραβάσεως, όσο και εκείνων που δεν είχαν την ίδια έκβαση, στηρίζεται στην πάγια νομολογία του Δικαστηρίου ότι «η Επιτροπή μπορεί εγκύρως να εφαρμόσει την εξαίρεση που προβλέπει το άρθρο 4, παράγραφος 2, τρίτη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001, προκειμένου να αρνηθεί την πρόσβαση σε έγγραφα σχετικά με έρευνες που αφορούν ενδεχόμενη παραβίαση του δικαίου της Ένωσης που μπορούν να οδηγήσουν σε κίνηση διαδικασίας λόγω παραβάσεως ή που έχουν όντως καταλήξει στην κίνηση της εν λόγω διαδικασίας » (11), καθώς «[σ]τις περιπτώσεις αυτές, η άρνηση προσβάσεως κρίθηκε δικαιολογημένη εκ του γεγονότος ότι τα κράτη μέλη νομιμοποιούνται να αναμένουν ότι η Επιτροπή τηρεί την εμπιστευτικότητα σχετικά με τις έρευνες, ακόμη και μετά την παρέλευση ορισμένου χρόνου από την περάτωσή τους (βλ. απόφαση API κατά Επιτροπής (12), […] σκέψη 120 και εκεί παρατιθέμενη νομολογία)» (13) .

39. Κατά τη συλλογιστική του Γενικού Δικαστηρίου, «οι επίδικες μελέτες είναι έγγραφα συγκεκριμένης στοχεύσεως με σκοπό την ανάλυση της μεταφοράς από ορισμένο κράτος μέλος στο εσωτερικό του δίκαιο ορισμένης οδηγίας, τα οποία προορίζονται να αποτελέσουν τμήμα φακέλου της Επιτροπής σχετικά με τη μεταφορά αυτή. Στην περίπτωση που έχει ήδη κινηθεί η διαδικασία λόγω παραβάσεως, δεν μπορεί να γίνει δεκτό ότι οι μελέτες δεν αποτελούν τμήμα του φακέλου της οικείας διαδικασίας, καθόσον η Επιτροπή έχει αποφασίσει να κινήσει την εν λόγω διαδικασία μεταξύ άλλων και επί τη βάσει των μελετών αυτών. Όσον αφορά τις μελέτες για τις οποίες η Επιτροπή δεν έχει κινήσει ακόμη τη διαδικασία λόγω παραβάσεως, είναι επίσης αναγκαία η διαφύλαξη της εμπιστευτικότητάς τους, δεδομένου ότι δεν είναι δυνατή η απόσυρση κατά τον χρόνο κινήσεως της διαδικασίας πληροφοριών που έχουν δημοσιοποιηθεί, όπως ορθώς παρατηρεί η Επιτροπή» (14) .

40. Κατά το Γενικό Δικαστήριο, τέλος, δεν είναι αναγκαίο, όσον αφορά «τις μελέτες για τις οποίες η Επιτροπή δεν έχει κινήσει ακόμη τη διαδικασία λόγω παραβάσεως», να κινηθεί τελικώς η διαδικασία αυτή, καθώς εκτιμά ότι «η εξαίρεση που αφορά την προστασία των σκοπών έρευνας δεν εφαρμόζεται μόνο σε έγγραφα σχετικά με διαδικασίες λόγω παραβάσεως που βρίσκονται σε εξέλιξη, αλλά επίσης και στα έγγραφα που αφορούν έρευνες οι οποίες θα μπορούσαν ενδεχομένως να καταλήξουν σε τέτοια διαδικασία» (15) . Δεν αποκλείεται επομένως το ενδεχόμενο να μην κινηθεί οποιαδήποτε διαδικασία και, παρά ταύτα, η εν λόγω εξαίρεση να μπορεί να εφαρμοστεί.

41. Κατά την άποψή μου, είναι κατ’ αρχήν εντελώς θεμιτό οι μελέτες που έχουν ήδη οδηγήσει στην κίνηση διαδικασίας λόγω παραβάσεως κατά τον χρόνο υποβολής της αιτήσεως για πρόσβαση σε αυτές να τυγχάνουν της ίδιας μεταχειρίσεως με τις μελέτες οι οποίες εκπονούνται και, αμέσως ή σχεδόν αμέσως πριν από την κίνηση τέτοιας διαδικασίας, ζητείται πρόσβαση σε αυτές. Δεν πρέπει, όμως, κατά την γνώμη μου, να περιληφθεί στις ανωτέρω περιπτώσεις η κατηγορία των μελετών εκείνων που ούτε οδήγησαν στην κίνηση διαδικασίας ούτε αποτελούν προπαρασκευαστικό στοιχείο διαδικασίας που όντως κινήθηκε εκ των υστέρων.

42. Επιβάλλεται η επισήμανση ότι οι διαδικασίες λόγω παραβάσεως δεν μπορούν να κινηθούν εκ του μη όντος, αλλά απαιτείται να έχει ανακύψει προηγουμένως μια στοιχειωδώς βάσιμη αμφιβολία όσον αφορά το σύννομο της συμπεριφοράς του οικείου κράτους μέλους, προς τον σκοπό δε αυτό η Επιτροπή πρέπει να διαθέτει ορισμένες πληροφορίες. Τούτο θα συνηγορούσε υπέρ της ευρείας ερμηνείας του όρου «έρευνα», βάσει της οποίας θα καλύπτονταν και ενέργειες προγενέστερες της επίσημης κινήσεως της διαδικασίας. Πράγματι, όπως υποστηρίζει η Επιτροπή με το υπόμνημά της επί της αιτήσεως αναιρέσεως (16), στην πράξη, μια στοιχειώδης έρευνα προηγείται πάντοτε της οποιασδήποτε διαδικασίας και, κατά τρόπο περισσότερο ή λιγότερο ρητό, το Δικαστήριο δέχεται αβίαστα την πρακτική αυτή (17) .

43. Πρέπει, ωστόσο, η στοιχειώδης αυτή έρευνα να συνέχεται, σε κάθε περίπτωση, με την ενδεχόμενη κίνηση διαδικασίας λόγω παραβάσεως. Εννοώ ότι, σε αντίθεση με την άποψη της Επιτροπής, όπως αυτή εκτέθηκε κατά την επ’ ακροατηρίου συζήτηση σε απάντηση ενός από τα ερωτήματά μου, η «έρευνα» κατά την έννοια του άρθρου 4, παράγραφος 2, τρίτη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001 δεν πρέπει να συγχέεται με την «επίβλεψη» την οποία αναθέτει γενικώς στην Επιτροπή το άρθρο 17, παράγραφος 1, ΣΕΕ σε σχέση με «την εφαρμογή του δικαίου της Ένωσης». Υφίσταται, πράγματι, σαφής διαφορά βαθμού μεταξύ της έρευνας στην οποία αναφέρεται το εν λόγω άρθρο του κανονισμού 1049/2001 και των ενεργειών που απαιτούνται, σε επίπεδο πληροφόρησης, προκειμένου η Επιτροπή να μπορεί να επιτελέσει τον ρόλο της ως θεματοφύλακας των Συνθηκών .

44. Η επίβλεψη της εφαρμογής του δικαίου της Ένωσης, η προώθηση του γενικού συμφέροντος της Ένωσης και η μέριμνα για την εφαρμογή των Συνθηκών, όπως άλλωστε και οι υπόλοιπες αρμοδιότητες που ανατίθενται στην Επιτροπή με το άρθρο 17, παράγραφος 1, ΣΕΕ, συνιστούν δραστηριότητες αρχής οι οποίες εξειδικεύονται σε συγκεκριμένες νομικής φύσεως αρμοδιότητες μόνο στο πλαίσιο των συγκεκριμένων εξουσιών που απονέμονται στην Επιτροπή από το σύνολο των Συνθηκών. Έτσι, η εξουσία της να μεριμνά για την ορθή εφαρμογή του πρωτογενούς δικαίου και να επιβλέπει την εφαρμογή του δικαίου της Ένωσης δεν την νομιμοποιεί να θεσπίζει κάθε είδους μέτρα ή διατάξεις που θεωρεί κατάλληλες για την επίτευξη του σκόπου αυτού, αλλά, σε κάθε περίπτωση, μόνον όσα προβλέπει η έννομη τάξη της Ένωσης στο πλαίσιο συγκεκριμένων διαδικασιών δράσεως.

45. Αν γινόταν δεκτή η άποψη της Επιτροπής, θα διευρυνόταν κατά τρόπο εντελώς δυσανάλογο το πεδίο εφαρμογής μιας εξαιρέσεως από το δικαίωμα προσβάσεως στην πληροφόρηση, ενώ αυτή, όπως και όλες οι εξαιρέσεις στην άσκηση ενός δικαιώματος, θα πρέπει να ερμηνεύεται περιοριστικά (18) . Τούτο θα σήμαινε, σε τελική ανάλυση, ότι η Επιτροπή θα μπορούσε, στην πράξη, να αρνείται την πρόσβαση σε κάθε είδους πληροφορία που έχει στην κατοχή της, με την αιτιολογία ότι η πληροφορία έχει συγκεντρωθεί κατά την άσκηση των καθηκόντων της ως εγγυήτριας των Συνθηκών, ήτοι, κα τά την άσκηση οποιασδήποτε από τις αρμοδιότητές της, και όχι μόνον, όπως φαίνεται ορθότερο, κατά την άσκηση εκείνων των αρμοδιοτήτων ελέγχου που πλαισιώνονται σε συγκεκριμένες διαδικασίες, όπως είναι οι διαδικασίες λόγω παραβάσεως ή οι προβλεπόμενες στον τομέα του ανταγωνισμού.

46. Έτσι, το Γενικό Δικαστήριο δημιούργησε, κατά την άποψή μου, μια γενική κατηγορία, ήτοι «την προγενέστερη οποιασδήποτε διαδικασίας έρευνα», στην οποία εντάσσεται αδιακρίτως κάθε είδους δραστηριότητα της Επιτροπής σε επίπεδο πληροφόρησης. Φρονώ ότι τούτο δεν συνάδει με την ορθή ερμηνεία του άρθρου 4, παράγραφος 2, τρίτη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001, σύμφωνα με την οποία η αναφορά στον «σκοπ[ό] επιθεώρησης, έρευνας και οικονομικού ελέγχου» έχει συγκεκριμένη και ειδική διάσταση, λόγω της συνδέσεώς της με συγκεκριμένες διαδικασίες που προβλέπονται στις Συνθήκες, και όχι τόσο γενική και αφηρημένη ώστε να καλύπτει σε κάθε είδους δραστηριότητα της Επιτροπής στο πλαίσιο της υποχρεώσεώς της να μεριμνά για την ορθή εφαρμογή του δικαίου των Συνθηκών και να επιβλέπει την εφαρμογή του δικαίου της Ένωσης.

47. Σε σχέση με ένα κανονιστικό πλαίσιο συναφές εν μέρει με την υπόθεση που μας απασχολεί, το Δικαστήριο είχε κάνει δεκτό ένα κριτήριο το οποίο μπορεί να αποδειχθεί χρήσιμο κατά την εξέταση του ζητήματος σε ποιο βαθμό σχετικές με έρευνα ενέργειες που προηγούνται της κινήσεως ορισμένης διαδικασίας μπορούν να θεωρηθούν εκ των υστέρων ότι εμπίπτουν ή εντάσσονται στην εν λόγω διαδικασία. Πράγματι, στην υπόθεση Mecklenburg (19) ετέθη το ζήτημα εάν ο όρος «προανάκριση» του άρθρου 3, παράγραφος 2, τρίτη περίπτωση, της οδηγίας 90/313/ΕΟΚ, σχετικά με την ελεύθερη πληροφόρηση για θέματα περιβάλλοντος (20), –το οποίο προβλέπει ότι τα κράτη μέλη μπορούν να θεσπίζουν διατάξεις που να επιτρέπουν την άρνηση χορηγήσεως πληροφοριών σχετικών με «υποθέσεις που εκκρεμούν ή εκκρεμούσαν ενώπιον δικαστηρίων ή υποθέσεις για τις οποίες διενεργείται είτε ανάκριση (συμπεριλαμβανομένου και του πειθαρχικού ελέγχου) είτε προανάκριση»– έπρεπε να γίνει δεκτό ότι περιλαμβάνει μια διοικητική διαδικασία που αποσκοπεί αποκλειστικώς στην προετοιμασία ενός διοικητικού μέτρου.

48. Το Δικαστήριο κατέληξε στην υπόθεση εκείνη στο συμπέρασμα ότι «ο όρος “προανάκριση” […] έχει την έννοια ότι δεν περιλαμβάνει μια διοικητική διαδικασία […] η οποία περιορίζεται στην προετοιμασία ενός διοικητικού μέτρου, [παρά μόνο] στην περίπτωση που αυτή προηγείται αμέσως μιας δικαστικής ή οιονεί δικαστικής διαδικασίας και επιβάλλεται από την ανάγκη διεξαγωγής αποδείξεων επί μιας υποθέσεως πριν από την έναρξη της καθαυτό διαδικασίας» (21) .

49. Στο ίδιο πνεύμα, θεωρώ ότι εν προκειμένω η εξαίρεση του άρθρου 4, παράγραφος 2, τρίτη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001 μπορεί να καλύπτει όχι μόνον τις μελέτες που, κατά τον χρόνο υποβολής της αιτήσεως προσβάσεως σε αυτές, είχαν ήδη περιληφθεί στον φάκελο μιας εν εξελίξει διαδικασίας λόγω παραβάσεως, αλλά, επιπλέον, και όλες εκείνες που, μολονότι δεν αφορούσαν υπόθεση σε σχέση με την οποία είχε ήδη κινηθεί διαδικασία, μπορούσαν να ενσωματωθούν στον φάκελο επικείμενης διαδικασίας.

50. Φρονώ, σε τελική ανάλυση, ότι η ClientEarth ορθώς κάνει λόγο για παράβαση του άρθρου 4, παράγραφος 2, τρίτη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001 στο μέτρο που ο όρος «έρευνα» ερμηνεύθηκε υπό την έννοια ότι περιλαμβάνει και τις μελέτες στις περιπτώσεις των οποίων δεν κινήθηκε διαδικασία λόγω παραβάσεως αμέσως μετά την εκπόνησή τους.

51. Πρέπει, επομένως, η αίτηση αναιρέσεως να γίνει δεκτή ως προς το σημείο αυτό.

52. Η ευδοκίμηση του πρώτου σκέλους του πρώτου λόγου αναιρέσεως σημαίνει ότι είναι αναγκαίο να προσδιοριστεί επακριβώς ποιες μελέτες πρέπει, λόγω της συνδέσεώς τους με διαδικασία λόγω παραβάσεως ήδη κινηθείσα ή επικείμενη κατά τον χρόνο υποβολής της αιτήσεως προσβάσεως, να γίνει δεκτό ότι εντάσσονται σε διαδικασία τέτοιας φύσεως. Όπως θα εξηγήσω κατωτέρω, στο σημείο 76 των προτάσεών μου, επειδή ακριβώς είναι αναγκαία η εκτίμηση του ζητήματος αυτού, η υπόθεση πρέπει να αναπεμφθεί στο Γενικό Δικαστήριο.

53. Πάντως, αφού το Γενικό Δικαστήριο διαπιστώσει ποιες μελέτες έχουν σχέση με εν εξελίξει ή επικείμενη διαδικασία λόγω παραβάσεως, θα πρέπει επίσης να εξεταστεί εάν η γνωστοποίησή τους μπορεί να αποκλειστεί δυνάμει του γενικού τεκμηρίου κατά το οποίο η άρνηση γνωστοποιήσεως είναι αναγκαία για την προστασία των σκοπών που εξυπηρετούν οι έρευνες της Επιτροπής, ήτοι κατ’ εφαρμογήν της εξαιρέσεως του άρθρου 4, παράγραφος 2, τρίτη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001.

2. Δεύτερο σκέλος του πρώτου λόγου αναιρέσεως: Η προστασία του σκοπού που εξυπηρετούσαν οι έρευνες και το γενικό τεκμήριο υπέρ της αρνήσεως προσβάσεως σε έγγραφα

54. Αυτό είναι το ζήτημα που τίθεται με το δεύτερο σκέλος αυτού του πρώτου λόγου αναιρέσεως, με το οποίο προβάλλεται ότι δεν ισχύει εν προκειμένω το γενικό τεκμήριο εμπιστευτικότητας που επικαλέστηκε η Επιτροπή προκειμένου να αρνηθεί την πρόσβαση στα ζητηθέντα έγγραφα.

55. Σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου, το θεσμικό όργανο προς το οποίο απευθύνεται αίτηση προσβάσεως έχει τη δυνατότητα να επικαλεστεί ένα γενικό τεκμήριο εμπιστευτικότητας σε σχέση με συγκεκριμένη κατηγορία εγγράφων όταν ως προς τις αιτήσεις προσβάσεως σε αυτά θα μπορούσαν να ισχύουν οι ίδιες γενικές εκτιμήσεις. Ειδικότερα, το Δικαστήριο έχει δεχθεί ότι υφίσταται γενικό τεκμήριο αυτού του είδους σε σχέση με έγγραφα που αναφέρονται σε διαδικασίες ελέγχου κρατικών ενισχύσεων (22), διαδικασίες ελέγχου σε θέματα ανταγωνισμού (23), διαδικασίες λόγω παραβάσεως (24) και, τέλος, ένδικες διαδικασίες (25) .

56. Στην υπό κρίση υπόθεση είναι αμφίβολο, ωστόσο, εάν οι επίδικες μελέτες μπορούν να θίξουν, στο σύνολό τους και αδιακρίτως, τον σκοπό που εξυπηρετούσαν οι έρευνες της Επιτροπής, όπως υποστήριξε το θεσμικό όργανο στο πλαίσιο της διαδικασίας.

57. Υπενθυμίζεται ότι σε όλες τις περιπτώσεις πρόκειται, πιο συγκεκριμένα, για μελέτες που είχαν καταρτιστεί, κατόπιν παραγγελίας της Επιτροπής, από ιδιωτική συμβουλευτική εταιρία και αφορούσαν τον βαθμό στον οποίο ορισμένα κράτη μέλη είχαν συμμορφωθεί προς την υποχρέωση που υπείχαν για μεταφορά συγκεκριμένων οδηγιών στις έννομες τάξεις τους (26) . Σύμφωνα με την αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση, «η Επιτροπή ανέθεσε την κατάρτιση των μελετών αυτών στο πλαίσιο της υποχρεώσεως που υπέχει, βάσει του άρθρου 17 ΣΕΕ, να επιβλέπει την εφαρμογή του δικαίου της Ένωσης υπό τον έλεγχο του Δικαστηρίου» (27) . Με αυτά τα δεδομένα, δεν υπάρχει αμφιβολία ότι, λαμβανομένων υπόψη τόσο του αντικειμένου (εξέταση της μεταφοράς συγκεκριμένων οδηγιών) όσο και του συντάκτη τους (εξωτερική συμβουλευτική εταιρία), οι επίδικες μελέτες δεν θα μπορούσαν να περιέχουν, υπό οιαδήποτε έννοια, πληροφορίες «ευαίσθητες» και ικανές να δυσχεράνουν τη θέση της Επιτροπής.

58. Δέχομαι ότι στις εν λόγω μελέτες μπορεί να μην περιλαμβάνονταν μόνον πληροφορίες προσβάσιμες στον οποιονδήποτε, καθώς, όπως εξήγησε η Επιτροπή κατά την ακροαματική διαδικασία, οι συντάκτες τους είχαν τη δυνατότητα να επικαλούνται το όνομα της Επιτροπής προκειμένου να αποκτήσουν πρόσβαση στις πληροφορίες που απαιτούνταν για την κατάρτιση των επίμαχων μελετών, οπότε κατά πάσα πιθανότητα εξασφάλισαν με τον τρόπο αυτό πρόσβαση σε πηγές από τις οποίες οι ιδιώτες μάλλον θα αποκλείονταν. Δέχομαι, ακόμη, ότι οι συντάκτες ενήργησαν στο όνομα της Επιτροπής κατά τη συγκέντρωση των πληροφοριών βάσει των οποίων εκπόνησαν τις μελέτες. Εντούτοις, το κρίσιμο εν προκειμένω στοιχείο είναι ότι εν πάση περιπτώσει την ευθύνη για τις επίδικες μελέτες, συμπεριλαμβανομένων των εκτιμήσεων που περιέχονται σε αυτές σχετικά με τον βαθμό συμμορφώσεως των κρατών μελών και των συμπερασμάτων στα οποία θα μπορούσε ενδεχομένως να στηριχθεί συγκεκριμένη πρόταση κινήσεως διαδικασίας λόγω παραβάσεως, έφεραν οι συντάκτες τους, και επ’ ουδενί η ίδια η Επιτροπή.

59. Κατόπιν τούτου, θεωρώ ότι δεν είναι δυνατό να γίνει δεκτό το επιχείρημα της Επιτροπής ότι η γνωστοποίηση των μελετών μπορούσε να θίξει το κλίμα αμοιβαίας εμπιστοσύνης μεταξύ της Επιτροπής και των κρατών μελών, εφόσον το περιεχόμενό τους δεν αποτελούσε έκφραση δικής της απόψεως, ενώ η ίδια είχε πάντοτε τη δυνατότητα να υποστηρίξει ότι οι επίμαχες μελέτες δεν εξέφραζαν την άποψή της ως προς τη συμβατότητα της εθνικής νομοθεσίας με το δίκαιο της Ένωσης και να τονίσει ότι είχαν απλώς ενημερωτικό και τεχνικό χαρακτήρα, προκειμένου ακριβώς να τη διευκολύνουν να σχηματίσει δική της άποψη.

60. Ως προς το σημείο αυτό αξίζει να υπομνηστεί ότι, ακόμη και αν, όπως έχει ήδη εκτεθεί, οι συντάκτες των μελετών κατάφεραν να συγκεντρώσουν τις χρησιμοποιηθείσες πληροφορίες επικαλούμενοι το όνομα της Επιτροπής, πρόκειται για πληροφορίες που αφορούν τον βαθμό συμμορφώσεως των κρατών μελών προς την υποχρέωσή τους να μεταφέρουν συγκεκριμένες οδηγίες για θέματα περιβάλλοντος στις έννομες τάξεις τους, δηλαδή ένα ζήτημα το οποίο σε μεγάλο βαθμό και, εξ ορισμού, εμπίπτει στη δημόσια σφαίρα, οπότε όλοι οι ιδιώτες πρέπει να έχουν πρόσβαση στις σχετικές πληροφορίες. Το γεγονός ότι, στο πλαίσιο μιας Ένωσης 27 τότε κρατών, η εξέταση όλων των οικείων νομοθεσιών ενείχε τεχνικές δυσκολίες επ’ ουδενί αμελητέες, αν μη τι άλλο για γλωσσικούς και μόνο λόγους, είναι ένα εντελώς διαφορετικό ζήτημα, το οποίο εξηγεί ενδεχομένως το ενδιαφέρον που παρουσίαζαν οι μελέτες για την αναιρεσείουσα ως οργανισμό αφιερωμένο στην προστασία του περιβάλλοντος και, κατά συνέπεια, την ιδιαίτερη αξία που πρέπει, στο πλαίσιο αυτό, να αποδοθεί στην αρχή της διαφάνειας και, μαζί με αυτήν, στο δικαίωμα προσβάσεως στις πληροφορίες και τα έγγραφα, όπως κατοχυρώνεται στο άρθρο 42 του Χάρτη των Θεμελιωδών Δικαιωμάτων της Ένωσης.

61. Εν πάση περιπτώσει, εφόσον οι ζητηθείσες από την αναιρεσείουσα μελέτες ήταν αποκλειστικά οι καταρτισθείσες από την εξωτερική συμβουλευτική εταιρία, χωρίς προσθήκες ή αξιολογήσεις εκ μέρους της Επιτροπής, οι μελέτες αυτές δεν θα μπορούσαν να θεωρηθούν ως πράξεις της ίδιας της Επιτροπής, αλλά ως πράξεις τρίτου, καθόσον, σύμφωνα με το άρθρο 4, παράγραφος 4, του κανονισμού 1049/2001 «[σ]την περίπτωση εγγράφων τρίτων, το θεσμικό όργανο διαβουλεύεται με τον τρίτο προκειμένου να εκτιμήσει κατά πόσον μπορεί να εφαρμοστεί η εξαίρεση που προβλέπεται στην παράγραφο 1 ή 2, εκτός εάν είναι σαφές ότι το έγγραφο θα δημοσιοποιηθεί ή όχι».

62. Φρονώ, λοιπόν, ότι και το δεύτερο αυτό σκέλος του πρώτου λόγου αναιρέσεως πρέπει να γίνει δεκτό. Απόκειται επομένως στο Γενικό Δικαστήριο να εξετάσει εάν σε κάθε μία από τις μελέτες που κρίνει ότι εντάσσονται σε διαδικασία λόγω παραβάσεως περιέχονται πληροφορίες, γνώμες ή αξιολογήσεις που μπορούν κατά κάποιον τρόπο να δυσχεράνουν τη θέση της Επιτροπής έως του σημείου να υπονομεύσουν τον σκοπό που εξυπηρετούσαν οι έρευνές της. Κατά συνέπεια, το θεσμικό όργανο δεν μπορεί εν προκειμένω να επικαλεστεί το γενικό τεκμήριο ότι συντρέχει τέτοια πιθανότητα.

Β. Δεύτερος λόγος αναιρέσεως

63. Η ευδοκίμηση του πρώτου λόγου αναιρέσεως δεν θα απέκλειε κατ’ αρχήν την εξέταση του δεύτερου λόγου αναιρέσεως, με τον οποίο η αναιρεσείουσα προβάλλει ότι η εφαρμογή εν προκειμένω του άρθρου 4, παράγραφος 4, στοιχείο γʹ, της Συμβάσεως του Aarhus θα είχε ως λογική απόρροια τον περιορισμό του όρου «έρευνα» στο ποινικό ή πειθαρχικό πεδίο.

64. Η εξέταση του δεύτερου λόγου θα αναδείκνυε επομένως τη διαφορά ανάμεσα στο άρθρο 4, παράγραφος 2, τρίτη περίπτωση του κανονισμού 1049/2001, το οποίο αναφέρεται γενικώς σε «έρευνα», και στο άρθρο 4, παράγραφος 4, στοιχείο γʹ, της Συμβάσεως του Aarhus, το οποίο επιτρέπει την άρνηση χορηγήσεως πληροφοριών που μπορούν να επηρεάσουν αρνητικά «τη δυνατότητα μιας δημόσιας αρχής να διεξάγει έρευνα ποινικού ή πειθαρχικού χαρακτήρα».

65. Το ερώτημα θα ήταν, εν τέλει, εάν η διάταξη της Συμβάσεως του Aarhus θα μπορούσε, ενδεχομένως, να υπερισχύσει εκείνης του κανονισμού 1049/2001.

66. Μετά την κατ’ αυτόν τον τρόπο παρουσίαση του δεύτερου λόγου αναιρέσεως, η απάντηση στο ερώτημα αυτό δεν μπορεί να είναι άλλη από αυτήν που έδωσε το Δικαστήριο με την πρόσφατη απόφαση της 13ης Ιανουαρίου 2015 (28), με την οποία το τμήμα μείζονος συνθέσεως, μολονότι σε σχέση με ά λλο άρθρο της Συμβάσεως του Aarhus (το άρθρο 9, παράγραφος 3, σχετικά με την ενεργητική νομιμοποίηση), επιβεβαίωσε την πάγια νομολογία ως προς τις προϋποθέσεις υπό τις οποίες μπορεί να γίνει επίκληση κανόνων του διεθνούς δικαίου στο πλαίσιο του ελέγχου του κύρους διατάξεων του παράγωγου δικαίου της Ένωσης.

67. Για τους ίδιους λόγους για τους οποίους το τμήμα μείζονος συνθέσεως απέρριψε ενδεχόμενη επίκληση του άρθρου 9, παράγραφος 3, της Συμβάσεως του Aarhus, πρέπει να αποκλειστεί και η δυνατότητα επικλήσεως του άρθρου 4, παράγραφος 4, στοιχείο γʹ, της ίδιας Συμβάσεως, καθώς ούτε ως προς αυτό το άρθρο πληρούνται οι προϋποθέσεις οι οποίες υπενθυμίστηκαν στη σκέψη 54 της αποφάσεως εκείνης, ότι δηλαδή η σχετική διάταξη πρέπει να μην περιέχει αιρέσεις και να είναι αρκούντως ακριβής.

68. Πράγματι, από το άρθρο 4, παράγραφος 4, στοιχείο γʹ, της Συμβάσεως του Aarhus δεν απορρέει υποχρέωση απαλλαγμένη αιρέσεων και αρκούντως ακριβής, η οποία να μπορεί να επηρεάσει άμεσα την έννομη κατάσταση των ιδιωτών. Κατά το άρθρο αυτό «[α]ίτημα για περιβαλλοντικές πληροφορίες δύναται να απορρίπτεται, εάν η κοινολόγηση θα είχε δυσμενείς επιπτώσεις: […] γ) στην πορεία της δικαιοσύνης, στη δυνατότητα ενός ατόμου να τυγχάνει δίκαιης κρίσης ή στη δυνατότητα μιας δημόσιας αρχής να διεξάγει έρευνα ποινικού ή πειθαρχικού χαρακτήρα». Η αναφορά «στη δυνατότητα […] να διεξάγει έρευνα […] πειθαρχικού χαρακτήρα» είναι αρκούντως γενική και ασαφής ώστε να μπορεί να ενταχθεί σε αυτή κάθε είδους ελεγκτική δραστηριότητα από την πλευρά των δημοσίων αρχών σε σχέση με τη νομική ορθότητα της συμπεριφοράς των υποκειμένων που είναι υπόχρεα βάσει των κανόνων την τήρηση των οποίων οφείλουν να διασφαλίζουν οι εν λόγω αρχές.

69. Υπό την έννοια αυτή, μπορεί να γίνει αβίαστα δεκτό ότι ο έλεγχος του κατά πόσον τα κράτη μέλη τηρούν την υποχρέωσή τους για τη μεταφορά συγκεκριμένων οδηγιών στις έννομες τάξεις τους και, η κίνηση, κατά περίπτωση, της αντίστοιχης διαδικασίας λόγω παραβάσεως αποτελούν μέρος της «δυνατότητας» της Επιτροπής «να διεξάγει έρευνα», η οποία μπορεί, υπό την έννοια αυτή, να χαρακτηριστεί, lato sensu, «πειθαρχικού χαρακτήρα», καθώς δυνάμει αυτής η Επιτροπή είναι σε θέση να διασφαλίσει την τήρηση του δικαίου της Ένωσης ασκώντας την κυρωτική της εξουσία που για τον σκοπό αυτό της αναθέτουν οι Συνθήκες. Μόνον εφόσον από το άρθρο 4, παράγραφος 4, στοιχείο γʹ, της Συμβάσεως του Aarhus προέκυπτε αναμφίβολα ότι η αναφορά «στη δυνατότητα μιας δημόσιας αρχής να διεξάγει έρευνα ποινικού ή πειθαρχικού χαρακτήρα» περιορίζεται σε διαδικασίες που αφορούν ιδιώτες, θα μπορούσε να συναχθεί ότι δεν δύνανται να περιληφθούν αυτές που έχουν ως αντικείμενο τη συμπεριφορά των κρατών μελών. Εφόσον η Ευρωπαϊκή Ένωση αποτελεί Ένωση κρατών πρέπει, λόγω της ιδιαίτερης φύσεώς της, οι διαδικασίες ελέγχου περί της νομικής ορθότητας των βασικών πρωταγωνιστών της, των κρατών μελών, να ερμηνεύονται, κατά τους όρους της Συμβάσεως του Aarhus, ως διαδικασίες, εν προκειμένω, «πειθαρχικού χαρακτήρα». Συνεπώς, η προταθείσα από την ClientEarth ερμηνεία του άρθρου 4, παράγραφος 4, στοιχείο γʹ, της εν λόγω Συμβάσεως θα προϋπέθετε σαφήνεια χωρίς την οποία δεν είναι δυνατό το εν λόγω άρθρο να επηρεάσει ευθέως την έννομη κατάστασή της ως ιδιώτη.

Γ. Τρίτος λόγος αναιρέσεως

70. Με τον τελευταίο λόγο αναιρέσεως, ο οποίος είναι σαφώς επικουρικός σε σχέση με τους προηγούμενους, η ClientEarth εγείρει το ζήτημα εάν το γεγονός ότι είναι οργανισμός δημοσίου συμφέροντος δύναται να δικαιολογήσει, σε τελική ανάλυση, τη γνωστοποίηση ενός εγγράφου ακόμη και στην περίπτωση που θίγει έννομα συμφέροντα τα οποία προστατεύονται από μια εκ των εξαιρέσεων του κανονισμού 1049/2001. Κατά την κρίση της, το εν λόγω υπέρτερο έννομο συμφέρον δεν απαιτείται να είναι διαφορετικό από τους σκοπούς τους οποίους εξυπηρετεί η αρχή της διαφάνειας, με αποτέλεσμα το Γενικό Δικαστήριο, κρίνοντας διαφορετικά, να έχει ανατρέψει σε βάρος της το βάρος αποδείξεως.

71. Το Γενικό Δικαστήριο έκρινε, με τη σκέψη 107 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, ότι «από τη νομολογία [προκύπτει] ότι το υπέρτερο δημόσιο συμφέρον κατά το άρθρο 4, παράγραφος 2, in fine, και το άρθρο 4, παράγραφος 3, πρώτο εδάφιο, in fine, του κανονισμού 1049/2001, το οποίο δύναται να δικαιολογήσει τη γνωστοποίηση εγγράφου που θίγει ή θίγει σοβαρά τα έννομα συμφέροντα που προστατεύουν οι εξαιρέσεις τις οποίες προβλέπουν οι διατάξεις αυτές, πρέπει κατ’ αρχήν να διακρίνεται από τις ανωτέρω αρχές επί των οποίων θεμελιώνεται ο εν λόγω κανονισμός (απόφαση API κατά Επιτροπής, σκέψη 52 ανωτέρω, σκέψη 97)».

72. Το Δικαστήριο όμως έχει επίσης αποφανθεί ρητώς ότι «το υπέρτερο δημόσιο συμφέρον που δύναται να δικαιολογήσει τη δημοσιοποίηση ενός εγγράφου δεν απαιτείται κατ’ ανάγκην να διακρίνεται από τις αρχές που διέπουν τον κανονισμό 1049/2001» (29) . Πάντως, κατά τη νομολογία του ίδιου του Δικαστηρίου, δεν αρκούν γενικές εκτιμήσεις προκειμένου να διαπιστωθεί ότι η αρχή της διαφάνειας «[είναι] ιδιαιτέρως επιτακτική, ώστε να δύναται να κατισχύσει των λόγων που [δικαιολογούν] την άρνηση δημοσιοποιήσεως των επίμαχων εγγράφων» (30) . Συνεπώς, δεν μπορεί να γίνει δεκτό, όπως υποστηρίζει η αναιρεσείουσα, ότι η απλή επίκληση της αρχής της διαφάνειας αρκεί για να δικαιολογήσει τη γνωστοποίηση ενός εγγράφου που προκαλεί βλάβη στα έννομα συμφέροντα τα οποία προστατεύονται από τις επίμαχες εξαιρέσεις.

73. Εν πάση περιπτώσει, αν υποτεθεί ότι οι επίδικες μελέτες θα μπορούσαν να καλύπτονται από την εξαίρεση του άρθρου 4, παράγραφος 2, τρίτη περίπτωση, του κανονισμού 1049/2001, το Γενικό Δικαστήριο θα έχει τη δυνατότητα, εφόσον όντως ευδοκιμήσει ο πρώτος λόγος αναιρέσεως και αναπεμφθεί η υπόθεση ενώπιόν του, να ελέγξει εάν η ClientEarth έχει προβάλει πειστικά επιχειρήματα ώστε να γίνει δεκτό ότι το υπέρτερο δημόσιο συμφέρον το οποίο εξυπηρετεί η αρχή της διαφάνειας πρέπει να κατισχύσει του σκοπού της προστασίας των ερευνών που διενεργεί η Επιτροπή.

VII – Επί της οριστικής επιλύσεως της διαφοράς από το Δικαστήριο

74. Κατά το άρθρο 61 του Οργανισμού του Δικαστηρίου, «[ε]άν η αναίρεση κριθεί βάσιμη, το Δικαστήριο αναιρεί την απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου», οπότε μπορεί «το ίδιο να αποφανθεί οριστικά επί της διαφοράς, εφόσον είναι ώριμη προς εκδίκαση».

75. Κατά την κρίση μου, εφόσον το Δικαστήριο κάνει δεκτό, όπως προτείνω, το πρώτο σκέλος του πρώτου λόγου αναιρέσεως δεν θα είναι σε θέση να αποφανθεί επί της ουσίας της υποθέσεως, και ως εκ τούτου θα πρέπει να την αναπέμψει στο Γενικό Δικαστήριο.

76. Πράγματι, προκειμένου να προσδιοριστεί επακριβώς σε ποιες περιπτώσεις το ενδεχόμενο κινήσεως διαδικασίας λόγω παραβάσεως αποκλείστηκε μετά την εκπόνηση της σχετικής μελέτης και σε ποιες περιπτώσεις ήταν ακόμη πιθανό, μετά την εκπόνηση της σχετικής μελέτης, να κινηθεί αμέσως τέτοια διαδικασία, πρέπει να εξεταστεί κατά περίπτωση εάν η κίνηση της διαδικασίας ήταν ευλόγως πιθανή κατά τον χρόνο υποβολής της αιτήσεως προσβάσεως στην αντίστοιχη μελέτη, όπερ σημαίνει ότι θα πρέπει να ληφθούν υπόψη, αφενός, το χρονικό διάστημα που παρήλθε από τη στιγμή κατά την οποία η μελέτη περιήλθε στην κατοχή της Επιτροπής και, αφετέρου, οι περιστάσεις που θα μπορούσαν να δικαιολογήσουν το γεγονός ότι η Επιτροπή δεν είχε ακόμη λάβει απόφαση για την κίνηση διαδικασίας. Ως εκ τούτου, η υπόθεση πρέπει να αναπεμφθεί στο Γενικό Δικαστήριο προκειμένου να αποφανθεί επί του σημείου αυτού.

77. Επιπλέον, εάν το Δικαστήριο κάνει δεκτό και το δεύτερο σκέλος του πρώτου λόγου αναιρέσεως θα καταστεί ομοίως αναγκαία η αναπομπή της υποθέσεως στο Γενικό Δικαστήριο προκειμένου να εξετάσει, χωρίς να κάνει χρήση του γενικού τεκμηρίου ότι ενδεχόμενη γνωστοποίηση θα έθιγε τον σκοπό που εξυπηρετούσαν οι έρευνες της Επιτροπής, εάν σε καθεμία από τις μελέτες που το Γενικό Δικαστήριο κρίνει ότι εντάσσονται σε διαδικασία λόγω παραβάσεως περιλαμβάνονται πληροφορίες, γνώμες ή αξιολογήσεις οι οποίες μπορούν, κατά κάποιον τρόπο, να δυσχεράνουν τη θέση της Επιτροπής, έως του σημείου να διακυβεύσουν την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού.

VIII – Δικαστικά έξοδα

78. Κατά το άρθρο 138, παράγραφος 1, του Κανονισμού Διαδικασίας, που εφαρμόζεται στη διαδικασία αναιρέσεως δυνάμει του άρθρου 184, παράγραφος 1, αυτού, προτείνω στο Δικαστήριο να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.

IX – Πρόταση

79. Βάσει των ανωτέρω, προτείνω στο Δικαστήριο:

1) Να κάνει δεκτό τον πρώτο λόγο αναιρέσεως.

2) Να αναιρέσει την απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου της 13ης Σεπτεμβρίου 2013 (T-111/11, EU:T:2013:482).

3) Να αναπέμψει την υπόθεση στο Γενικό Δικαστήριο προκειμένου αυτό να διαπιστώσει ποιες συγκεκριμένα μελέτες, μεταξύ του συνόλου των επίδικων μελετών, μπορούν να θεωρηθούν ότι εντάσσονται στο πλαίσιο «έρευνα[ς]», είτε επειδή περιλήφθηκαν σε φάκελο εν εξελίξει διαδικασίας, είτε λόγω συνδέσεώς τους με διαδικασία η κίνηση της οποίας είναι ευλόγως πιθανή. Το Γενικό Δικαστήριο πρέπει να εξετάσει εάν σε κάθε μία από τις μελέτες που κρίνει ότι εντάσσονται σε διαδικασία λόγω παραβάσεως περιλαμβάνονται πληροφορίες, γνώμες ή αξιολογήσεις οι οποίες μπορούν, κατά κάποιον τρόπο, να δυσχεράνουν τη θέση της Επιτροπής, έως του σημείου να διακυβεύσουν την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού. Δεν τίθεται επομένως ζήτημα επικλήσεως του γενικού τεκμηρίου ότι συντρέχει ούτως ή άλλως τέτοια πιθανότητα.

4) Να καταδικάσει την Επιτροπή στα δικαστικά έξοδα.

(1) .

(2) – Νομολογία διαμορφωθείσα από αποφάσεις αναφερόμενες σε έγγραφα σχετικά με διαδικασίες ελέγχου κρατικών ενισχύσεων (Επιτροπή κατά Technische Glaswerke Ilmenau, C-139/07 P, EU:C:2010:376), διαδικασίες ελέγχου στον τομέα του ανταγωνισμού (Επιτροπή κατά Éditions Odile Jacob, C-404/10 P, EU:C:2012:393), διαδικασίες λόγω παραβάσεως [Liga para a Protecção da Natureza (LPN) κατά Επιτροπής, C-514/11 P και C-605/11 P, EU:C:2013:738] και ένδικες διαδικασίες (Σουηδία κατά API και Επιτροπής, C-514/07 P, C-528/07 P και C-532/07 P, EU:C:2010:541).

(3) – Κανονισμός του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 30ής Μαΐου 2001, για την πρόσβαση του κοινού στα έγγραφα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, του Συμβουλίου και της Επιτροπής (ΕΕ L 145, σ. 43).

(4) – Σύμβαση για την πρόσβαση σε πληροφορίες, τη συμμετοχή του κοινού στη λήψη αποφάσεων και την πρόσβαση στη δικαιοσύνη για περιβαλλοντικά θέματα, η οποία υπογράφηκε στις 25 Ιουνίου 1998 και εγκρίθηκε εξ ονόματος της Ευρωπαϊκής Κοινότητας με την απόφαση 2005/370/ΕΚ του Συμβουλίου, της 17ης Φεβρουαρίου 2005 (ΕΕ L 124, σ. 1).

(5) – Κανονισμός του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 6ης Σεπτεμβρίου 2006, για την εφαρμογή στα όργανα και τους οργανισμούς της Κοινότητας των διατάξεων της Συμβάσεως του Aarhus, σχετικά με την πρόσβαση στις πληροφορίες, τη συμμετοχή του κοινού στη λήψη αποφάσεων και την πρόσβαση στη δικαιοσύνη για περιβαλλοντικά θέματα (EE L 264, σ. 13).

(6) – Υπόθεση T-111/11 (EU:T:2013:482).

(7) – Συνεκδικασθείσες υποθέσεις C-514/11 P και C-605/11 P (EU:C:2013:738).

(8) – Αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση (σκέψη 17).

(9) – Αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση (σκέψη 49).

(10) – Αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση (σκέψη 50.

(11) – Αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση (σκέψη 58). Η υπογράμμιση δική μου.

(12) – Απόφαση της 12ης Σεπτεμβρίου 2007 (T-36/04, EU:T:2007:258).

(13) – Αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση (σκέψη 58, in fine).

(14) – Αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση (σκέψη 79).

(15) – Αναιρεσιβαλλόμενη απόφαση (σκέψη 80). Η υπογράμμιση δική μου.

(16) – Σκέψεις 18 έως 22.

(17) – Η Επιτροπή επικαλείται υπό την έννοια αυτή διάφορες αποφάσεις του Γενικού Δικαστηρίου επικυρωθείσες κατ’ αναίρεση από το Δικαστήριο: Bavarian Lager (T‑309/97, EU:T:1999:257)· API (T‑36/04, EU:T:2007:258)· Technische Glasswerke Ilmenau (T-237/02, EU:T:2007:257)· και Odile Jacob (T‑237/05, EU:T:2006:395). Με μεγαλύτερη σαφήνεια απεφάνθη το Δικαστήριο στην υπόθεση Mecklenburg (C‑321/96, EU:C:1998:300, σκέψη 30).

(18) – Συγκεκριμένα, όσον αφορά την πρόσβαση στις περιβαλλοντικές πληροφορίες, στην αιτιολογική σκέψη 15 του κανονισμού 1367/2006 επισημαίνεται ότι οι λόγοι αρνήσεως πρέπει να ερμηνεύονται περιοριστικά.

(19) – Απόφαση της 17ης Ιουνίου 1998 (C-321/96, EU:C:1998:300).

(20) – Οδηγία του Συμβουλίου, της 7ης Ιουνίου 1990 (ΕΕ L 158, σ. 56).

(21) – Mecklenburg (C-321/96, EU:C:1998:300, σκέψη 30).

(22) – Απόφαση Επιτροπή κατά Technische Glaswerke Ilmenau (C-139/07 P, EU:C:2010:376).

(23) – Τόσο σε σχέση με τις συγκεντρώσεις επιχειρήσεων, απόφαση Επιτροπή κατά Éditions Odile Jacob (C-404/10 P, EU:C:2012:393), όσο και με τις διαδικασίες επί συγκεντρώσεων, απόφαση Επιτροπή κατά EnBW (C-365/12 P, EU:C:2014:12). Βλ., συναφώς, Lenaerts, K., «The Interplay between Regulation nº 1049/2001 on Access to Documents and the Specific EU Regulations in the Field of Competition Law», στο Mundi et Europae civis. Liber Amicorum Jacques Steenbergen, Larcier, Βρυξέλλες, 2014, σ. 483-492.

(24) – Υπόθεση LPN κατά Επιτροπής (C-514/11 P και C-605/11 P, EU:C:2013:738).

(25) – Απόφαση Σουηδία κατά API και Επιτροπής (C-514/07 P, C-528/07 P και C‑532/07 P, EU:C:2010:541).

(26) – Όπως επισημαίνεται στη σκέψη 49 της αναιρεσιβαλλομένης αποφάσεως, «[…] οι επίδικες μελέτες αφορούν τη μεταφορά στην έννομη τάξη 19 κρατών μελών ορισμένων οδηγιών της Ένωσης που αφορούν την προστασία του περιβάλλοντος».

(27) – Όπ.π.

(28) – Συμβούλιο κατά Vereniging Milieudefensie (C-401/12 P έως C-403/12 P, EU:C:2015:4).

(29) – LPN κατά Επιτροπής (C-514/11 P και C-605/11 P, EU:C:2013:738, σκέψη 92), με παράθεση της αποφάσεως Σουηδία και Τουρκία κατά Συμβουλίου (συνεκδικασθείσες υποθέσεις C‑39/05 P και C-52/95 P, EU:C:2008:374, σκέψεις 74 και 75).

(30) – Απόφαση LPN κατά Επιτροπής (C-514/11 P και C-605/11 P, EU:C:2013:738, σκέψη 93).