23.12.2006   

DE

Amtsblatt der Europäischen Union

C 318/47

1.1

Gegenstand des Kommissionsvorschlags ist ein neues „e-Zoll“-Projekt, das letztendlich auf die Einführung eines gänzlich automatisierten, interoperablen, sicheren, leicht zugänglichen und papierlosen elektronischen Zollsystems in Europa abzielt. Der Vorschlag bildet die notwendige Ergänzung zur Einführung des von der Kommission vorgeschlagenen neuen Zollkodex der Gemeinschaft (1), zu dem der EWSA bereits eine gesonderte Stellungnahme erarbeitet hat.

1.2

Die Umstellung auf EDV setzt ein gemeinsames und koordiniertes Engagement aller Mitgliedstaaten voraus, und zwar nicht nur vonseiten der Zollverwaltungen, sondern auch der Grenzstellen, die nicht Teil der Zollverwaltung sind. Diese müssen sich dazu verpflichten, die Konzepte des einzigen Schalters und der einzigen Anlaufstelle in die Praxis umzusetzen. Dadurch wird eine einfachere, schnellere und kostengünstigere Zollabwicklung ermöglicht, und die Zollverwaltungen werden wirksamere Kontrollen des Risikomanagements durchführen können.

1.3

Die Mitgliedstaaten haben bereits in erheblichem Umfang in die Entwicklung elektronischer Zollsysteme investiert. Zwischen diesen Systemen bestehen jedoch hinsichtlich des technischen Entwicklungsstands, der geltenden Vorschriften und der Datenverwendung beträchtliche Unterschiede. Die bisher erzielte Harmonisierung ist folglich unzureichend. Hinzu kommt ein noch viel wichtigeres und bislang ungelöstes Problem: die fehlende Interoperabilität der Systeme.

1.4

Die Interoperabilität ermöglicht den Informationsaustausch zwischen den Verwaltungen der verschiedenen Länder. Als Zeichen für die Berücksichtigung der Anliegen der Bürger sind im Rahmen des Projektes auch Schnittstellen für den Handel vorgesehen, und zwar nicht nur, um das Konzept der einzigen Anlaufstelle umzusetzen, sondern auch um den Informationsaustausch sicherzustellen. Sobald es in vollem Umfang einsatzbereit ist, wird das neue EDV-gestützte System auf dem Weg zur Vollendung eines einheitlichen Binnenmarkts, dessen einzige Grenzen die Außengrenzen sind, zumindest rein in Bezug auf die Zollverfahren einen entscheidenden Fortschritt darstellen. Es darf jedoch nicht vergessen werden, dass aufgrund der globalen Dimension der Märkte den Beziehungen mit Drittstaaten Beachtung geschenkt werden muss. Diesem Aspekt wird im Kommissionsdokument nicht Rechnung getragen.

2.1

Die Kommission weist darauf hin, dass der auf interoperable Systeme gestützte „e-Zoll“ auch mit einem zentralen Zollsystem erreicht werden könnte. Aus unterschiedlichen Gründen — so die Kommission — sei aber eine solche Lösung nicht möglich. Dazu gehörten die Schwierigkeiten bei der Verlagerung der Verwaltungszuständigkeit von den Mitgliedstaaten auf die Kommission, was dem Subsidiaritäts- und dem Verhältnismäßigkeitsprinzip widersprechen würde. Der wahre Grund hierfür ist aber wahrscheinlich der Widerstand der Mitgliedstaaten, eigene Zuständigkeiten abzutreten, wohl wissend, dass ein Teil der Zolleinnahmen in die unmittelbare Befugnis des Gemeinschaftshaushalts fällt. Der EWSA ist der Auffassung, dass die gemeinschaftliche Zollverwaltung zu den langfristigen Zielen der Union zählen muss. Dank einer solchen Verwaltung würde der Zoll einfacher, zuverlässiger und kostengünstiger werden. Dadurch wäre auch die Zusammenschaltung mit anderen Systemen in der EU und in Drittstaaten möglich. Im Hinblick auf mögliche Verzögerungen bei der Implementierung der einzelnen von den 25 Mitgliedstaaten entwickelten Grundsysteme sollte geprüft werden, ob nicht vollautomatisierten Systemen wie dem Automatisierten Einfuhrsystem und dem Automatisierten Ausfuhrsystem mit einer Verbindung über ein einziges europäisches Zugangsportal der Vorzug zu geben ist.

2.2

Die Kommissionsinitiative ist in erster Linie eine notwendige Maßnahme, da die Umsetzung des neuen Zollkodex die Anpassung der Verfahren an die neuen Normen voraussetzt. Darüber hinaus ist sie Teil einer Reihe von Initiativen, die im Rahmen von eEurope und eGovernment  (2) ergriffen wurden; genauer gesagt ist sie eine Folgemaßnahme der in der Mitteilung der Kommission an den Rat Eine vereinfachte, papierlose Umgebung für Zoll und Handel  (3) im Jahr 2003 eingegangenen Verpflichtungen. Andererseits wurden diese Verpflichtungen zumindest im Hinblick auf das papierlose Umfeld bereits im Programm Zoll 2007  (4) umrissen und im Vorschlag zur Änderung der Verordnung zur Festlegung des Zollkodex (5) aus dem Jahr 2004 bekräftigt.

2.3

Der EWSA kann die wichtigsten Neuerungen, die mit dem von der Kommission vorgeschlagenen System eingeführt werden, nur begrüßen. Die Zusammenschaltung der nationalen Systemen, die Schaffung eines einzigen Schalters als Anlaufstelle für die Wirtschaftsbeteiligten, die Möglichkeit einer elektronischen Zollabwicklung und ein integriertes Risikomanagement sind unverzichtbare Voraussetzungen für den Erfolg — vorausgesetzt, die Kosten sind sowohl für die Allgemeinheit als auch für die Wirtschaftsbeteiligten tragbar. Aus diesem Grund wäre es sinnvoll, die Konsequenzen dieser Veränderungen für das Zollpersonal zu berücksichtigen (Mittel, Bildungsmaßnahmen, berufliche Laufbahn, Anpassung).

2.4

Der EWSA sieht sich jedoch gezwungen, einige Anmerkungen zur Integration der EDV-Systeme und ihrer Komplementarität zu machen. Die Kommission zielt auf eine volle Interoperabilität der Zollsysteme ab. Die Zollverwaltungen sollen so sowohl untereinander als auch mit „anderen Verwaltungen oder Stellen, die mit dem internationalen Warenverkehr befasst sind,“ Daten austauschen können. Die für die Erhebung der Mehrwertsteuer zuständigen Verwaltungen fallen sicherlich nicht darunter. Dabei wäre eine feste Verbindung zwischen den Zoll- und den Mehrwertsteuerbehören im Hinblick auf die Kontrolle der Fälschung von Ursprungskennzeichnungen — zumindest in bestimmten Fällen und für bestimmte Waren — sicherlich sinnvoll. Es handelt sich dabei um keine neue Erscheinung, sondern um ein immer mehr um sich greifendes Phänomen: Oftmals wird aus Drittstaaten importierte Ware mit europäischen Ursprungsangaben oder mit gefälschten „europäischen“ Marken versehen und in der Gemeinschaft in Verkehr gebracht (wobei die MwSt. gezahlt wird).

2.5

Der EWSA möchte darüber hinaus auf den zweiten Erwägungsgrund des Entscheidungsvorschlags aufmerksam machen: „Im Rahmen der europaweiten Aktion ‚e-Government‘ […] sind Maßnahmen erforderlich, […] um die Bekämpfung von Betrug, organisiertem Verbrechen und Terrorismus zu unterstützen.“ Die Absichtserklärung ist klar. Weniger klar ist hingegen, inwiefern das Ziel mithilfe der im Vorschlag enthaltenen Bestimmungen erreicht werden kann. Die Datenerhebung für Zollzwecke kann nämlich ohne ein System, das mit anderen Systemen verknüpft ist, nicht für andere Zwecke verwendet werden.

2.5.1

Im Dezember 2004 hat der Rat auf der Grundlage einer Bewertung der Kommission (6) und einer Empfehlung des Europäischen Parlaments vom 14. Oktober 2004 das „Haager Programm“ angenommen. Darin wurde eine Reihe von Maßnahmen und Aktionen zur Verbesserung der Sicherheit in der EU und insbesondere zur Aufnahme der Zusammenarbeit im Polizei-, Zoll- und Justizbereich festgelegt. In einem weiteren Dokument vom 10. Juni 2005 wurde ein Aktionsplan zur Umsetzung des Haager Programms erarbeitet, in dem die Entschließung des Rates „Justiz und Inneres“ bezüglich der zollbehördlichen Zusammenarbeit vom 30.3.2004 sowie die Mitteilung über die Bekämpfung des grenzüberschreitenden Handels mit verbotenen oder beschränkt handelbaren Waren angeführt werden. In einem noch später verfassten Dokument (7) wird die zollbehördliche Zusammenarbeit erneut zu den Prioritäten gezählt. Alle in den vorgenannten Dokumenten vorgesehenen Projekte beruhen auf der Verfügbarkeit von Informationen im Bereich der Bekämpfung; dies ist auch Gegenstand des Haager Programms. Angesichts der Gesamtmaterie und der Art der laufenden Projekte muss nach Auffassung des EWSA bei der Planung eines dauerhaften „e-Zollsystems“ unbedingt dafür Sorge getragen werden, dass die Zolldatenbank zum Zeitpunkt der Umsetzung des Systems oder kurze Zeit später mit anderen Systemen, und insbesondere mit Systemen der inneren Sicherheit in Europa und in Drittstaaten, verknüpft wird. Die Privatsphäre, das Berufsgeheimnis und der Datenschutz müssen dabei selbstverständlich stets gewahrt werden.

2.5.2

Mit Ausnahme der in Ziffer 2.5.1 angeführten Verweise kommt dieses Anliegen im Kommissionsdokument überhaupt nicht zum Ausdruck. Auch im einleitenden Teil wird an keiner Stelle auf das Haager Programm verwiesen. Im Abschnitt Vereinbarkeit mit den anderen Politikbereichen und Zielen der Union werden nur die Lissabon-Strategie und die Initiativen im Rahmen von eEurope und eGovernment genannt. Auch unter Berücksichtigung des Artikels 3 Buchstabe d), auf den noch näher eingegangen wird, kann eine solch wichtige Auslassung kein Zufall sein, und die Kommission sollte die Gründe hierfür deutlich darlegen. Fest steht jedenfalls, dass es inakzeptabel wäre, eine Initiative, die bereits hätte ergriffen werden sollen, einfach auf einen späteren Zeitpunkt zu verschieben.

2.5.3

In der Vorbereitungsphase dieses Dokuments veranstaltete die Kommission innerhalb von zwei Jahren ganze sechs Seminare, befragte die Beteiligten und erörterte das Thema in dem Ausschuss für den Zollkodex, in der Gruppe „Zollpolitik“, in der Gruppe „Zoll 2007 — e-Zoll“ und in der Wirtschaftskontaktgruppe. Es gibt hingegen keinen Hinweis auf Kontakte mit Europol, OLAF bzw. anderen Direktionen der Kommission. Ein System kann nicht nur auf der Grundlage der Bedürfnisse seiner unmittelbaren Nutzer geplant werden. Wenn es für die Verbindung mit anderen Systemen ausgelegt werden soll, müssen auch deren Merkmale und Bedürfnisse bekannt sein. Der EWSA hat den Eindruck, dass sich die in seiner Stellungnahme zum Zollkodex der Gemeinschaft bereits zum Ausdruck gebrachten Bedenken hinsichtlich des Fehlens einer wirklichen Berücksichtigung der Interdependenz der verschiedenen Behörden bei der Bekämpfung der Kriminalität nun bewahrheiten.

2.5.4

Aufgrund der im Programm festgelegten kurzen Durchführungsfristen ist es wahrscheinlich schwierig, eine radikale Änderung des Ansatzes im Sinne der vorstehenden Ausführungen vorzunehmen. Es erscheint hingegen durchaus möglich, künftig Sicherheitsmaßnahmen für „sensible Güter“ vorzusehen (Waffen, Sprengstoffe, Kernmaterial, Maschinen und Geräte für die Chemie-, Nuklear- oder Rüstungsindustrie, Narkotika, Alkohol, Tabakwaren). Im Rahmen solcher Maßnahmen könnten Untersuchungen durchgeführt werden, die den zuständigen Behörden automatisch oder auf Ersuchen übermittelt würden.

2.6

Mit Mitteln aus dem Gemeinschaftshaushalt werden auf der Grundlage des Subsidiaritätsprinzips die für die Gewährleistung der Interoperabilität der Systeme, des einzigen Schalters und der Zollportale erforderlichen Kosten getragen. Diese werden auf rund 180 Millionen EUR geschätzt und in jährliche Ermächtigungen über immer höhere Beträge aufgeteilt. Sie steigen von 4 Millionen im Jahr 2006 auf 11 Millionen im Jahr 2011 und den Folgejahren. Der EWSA ist an und für sich einverstanden, wundert sich jedoch über die Entscheidung, die Kosten für die nationalen Portale dem Gemeinschaftshaushalt anzulasten. Auch wenn diese Portale grundsätzlich allen Wirtschaftsbeteiligten — sowohl im eigenen Land als auch in anderen EU-Mitgliedstaaten — zur Verfügung stehen, so ist doch vorauszusehen, dass die Wirtschaftsbeteiligten in der Regel auf das Portal ihres eigenen Landes zurückgreifen werden. Es wäre somit angemessener, wenn die Kosten für diese Portale von den einzelnen Mitgliedstaaten und nicht von der Gemeinschaft getragen würden. Anders würde es sich natürlich verhalten, wenn die Kommission europäische Portale meinte, die jedoch nicht ausdrücklich erwähnt werden.

2.7

In Bezug auf die Umsetzungsfristen hat die Kommission einen für alle Mitgliedstaaten verbindlichen Zeitplan erarbeitet, der mit der Veröffentlichung der Entscheidung im Amtsblatt beginnt: Innerhalb von drei Jahren sind automatisierte und interoperable Zollabwicklungssysteme, Systeme für die Erfassung der Wirtschaftsbeteiligten und Informationsportale einzurichten. Innerhalb von fünf Jahren müssen ein Rahmen für einzige Zugangsportale und ein den gemeinschaftlichen Normen entsprechendes Zolltarifumfeld entstehen, während innerhalb von sechs Jahren Dienstleistungen nach dem Konzept des einzigen Schalters zu gewährleisten sind. Nach Auffassung des EWSA sind diese Fristen, insbesondere die erste, etwas zu optimistisch: Drei Jahre sind nicht viel Zeit, zumal einige Monate für eine Pilotphase und einen Austausch mit den anderen Teilnehmern eingerechnet werden müssen. Darüber hinaus sind im Hinblick auf die Informatisierung und die Verfügbarkeit von Finanz- und Humanressourcen nicht alle Mitgliedstaaten auf dem gleichen Stand. Nicht nur für das reibungslose Funktionieren des Systems, sondern auch für seine Glaubwürdigkeit wäre es abträglich, wenn die Kommission eine Fristverlängerung gewähren müsste, weil eines oder mehrere Mitgliedstaaten den Verpflichtungen nicht nachkommen. Der derzeitige mehrjährige strategische Aktionsplan muss unter Berücksichtigung folgender Gesichtspunkte überarbeitet werden:

3.1

Artikel 2: Ziele. Eines der im Vorschlag genannten Ziele ist die Koordinierung eines gemeinsamen Vorgehens bei der Prüfung von gefährlichen und illegalen Waren. Unter Berücksichtigung der Anregungen des EWSA in Ziffer 2.5.4 müsste dieses Ziel umformuliert werden.

3.2

Artikel 3: Datenaustausch. Laut Buchstabe d) des Artikels sollen die Zollsysteme einen Datenaustausch mit „den anderen Verwaltungen oder Stellen, die mit dem internationalen Warenverkehr befasst sind“ ermöglichen. Der EWSA hat seine Bedenken hinsichtlich der Beschränktheit dieser Definition bereits ausführlich dargelegt (vgl. Ziffer 2.4 ff.). Wenn dem Vorschlag, im Abschnitt Vereinbarkeit mit den anderen Politikbereichen und Zielen der Union das Haager Programm zu nennen, Rechnung getragen wird, dann sollte dieser Absatz dementsprechend umformuliert werden. Auf jeden Fall muss der Text klarer gefasst werden, so dass sich eine der beiden möglichen Interpretationen durchsetzt: Entweder spricht man von „Verwaltungen, die mit dem internationalen Warenverkehr befasst sind“ als Alternative zu den „Stellen“, oder man spricht von „Verwaltungen“ im Allgemeinen. In diesem Fall müsste spezifiziert werden, dass die Kommission mit dieser Formulierung eine mit dem Haager Programm kohärente Öffnung herausstellen wollte. Die recht vage Formulierung und der daraus resultierende Auslegungsspielraum lassen viel Raum für Unsicherheit.

3.3

Artikel 4: Systeme und Dienstleistungen, Zeitplan. Wie bereits in Ziffer 2.7 dargelegt, scheinen die Umsetzungsfristen zu optimistisch zu sein. Die Kommission und die Mitgliedstaaten sowie deren direkt zuständige Dienststellen sollten dieses Thema erneut unter technischen Gesichtspunkten erörtern, um sicherzugehen, dass alle ausdrücklich versichern, die Verpflichtungen in der vorgegebenen Frist erfüllen zu können.

3.4

Artikel 9: Mittel. In Artikel 9 wird die Zuständigkeit für die Bereitstellung der Personal-, Haushalts- und Sachmittel auf die Kommission und die Mitgliedstaaten aufgeteilt: Die Kommission trägt die Verantwortung für die gemeinschaftlichen Elemente, die Mitgliedstaaten für die einzelstaatlichen Elemente. Die Formulierung dieses Artikels ist korrekt, hängt jedoch im Hinblick auf die Bedeutung und den Inhalt der Begriffe „gemeinschaftliche Elemente“ und „einzelstaatliche Elemente“ mit den Bestimmungen des Artikels 10 zusammen.

3.5

Artikel 10: Finanzbestimmungen. Im Hinblick auf die Formulierung dieses Artikels gibt es ebenfalls keinen Anlass zu Kritik. Zu Problemen könnte es allerdings bei der Interpretation kommen. Im dritten Abschnitt heißt es, dass die Mitgliedstaaten die Kosten für die einzelstaatlichen Elemente tragen, „einschließlich der Schnittstellen zu den anderen staatlichen Stellen und den Wirtschaftsbeteiligten“. Es ist wohl anzunehmen, dass die Portale, die in der Regel in der jeweiligen Landessprache aufgebaut und auf die Bedürfnisse der Wirtschaftsbeteiligten des betreffenden Landes zugeschnitten sind, zu den einzelstaatlichen Elementen zählen. In der Einleitung heißt es hingegen (vgl. Ziffer 2.6), dass diese zu den gemeinschaftlichen Elementen zählen. Einem Leser, der lediglich den Artikel liest, wäre diese Interpretation entgangen. Nach Auffassung des EWSA muss dieser Artikel überarbeitet werden, und zwar in seiner Substanz, falls den Anmerkungen des EWSA Rechnung getragen wird, im entgegengesetzten Fall jedoch zumindest in seiner Form, um den Grundsatz der Transparenz zu wahren.

3.6

Artikel 12: Berichte. Spätestens am 31. Dezember jedes Jahres müssen die Mitgliedstaaten einen Bericht über die geleistete Arbeit und die erzielten Ergebnisse vorlegen. Die Kommission wiederum übermittelt den Mitgliedstaaten spätestens am 31. März jedes Jahres einen konsolidierten Bericht, der die Ergebnisse von Kontrollbesuchen und sonstigen Prüfungen umfassen kann. Dagegen ist im Grunde genommen nichts einzuwenden. Die Frage ist nur, welche Konsequenzen die Kontrollbesuche haben und ob ihre Ergebnisse tatsächlich veröffentlicht werden müssen.

3.7

Artikel 13: Anhörung der Wirtschaftsbeteiligten. Es ist vorgesehen, dass die Kommission und die Mitgliedstaaten die Wirtschaftsbeteiligten in allen Phasen der Ausarbeitung, der Entwicklung und des Einsatzes der Systeme und Dienstleistungen „regelmäßig“ hören. Im Rahmen dieser Anhörung soll regelmäßig eine repräsentative Gruppe von Wirtschaftsbeteiligten konsultiert werden. Nach Auffassung des EWSA entspricht dies der normalen gemeinschaftlichen Praxis sowie den Grundsätzen der Konsultation und der Transparenz. Wichtig ist jedoch auch, dass bei diesen Konsultationen nicht zu viele unterschiedlich gelagerte Bedürfnisse und entgegengesetzte Trends zu Tage treten, die möglicherweise zu Hindernissen führen würden, deren Bewältigung zeitaufwändig wäre und mit vernunftwidrigen Kompromissen einherginge. Die konsultative Phase muss folglich so eingehend sein, dass sie eine Entscheidungsfindung ohne Verzögerungen ermöglicht.

3.8

Artikel 14: Beitritts- und Bewerberländer. In diesem Artikel wird festgelegt, dass die Kommission diese Länder über die ergriffenen Initiativen und die in den verschiedenen Phasen erzielten Fortschritte unterrichtet und ihnen die Beteiligung an diesen Phasen gestattet. Die Formulierung ist vage. Es wird nicht gesagt, ob diese Länder als aktive Mitglieder oder lediglich als Beobachter teilnehmen können, ob sie mit Blick auf ihren Beitritt parallele Zollsysteme einführen dürfen und ob sie in diesem Fall Anspruch auf Unterstützung aus dem Gemeinschaftshaushalt haben. Der EWSA spricht sich dafür aus, diesen Artikel klarer zu formulieren.