23.12.2006   

CS

Úřední věstník Evropské unie

C 318/47

1.1

Návrh Komise se týká nového projektu elektronického celnictví, který by měl umožnit úplnou automatizaci evropského celního systému, jeho interoperabilitu, bezpečnost, přístupnost a úplnou elektronickou funkčnost v bezpapírovém prostředí. Představuje nezbytný doplněk k realizaci nového celního kodexu Společenství, který navrhla Komise (1), a k němuž se EHSV vyjádřil ve zvláštním stanovisku.

1.2

Přijetí navrhovaného elektronického systému předpokládá spojené a koordinované úsilí všech členských států, nejen pokud se týče celních orgánů, ale též s ohledem na další subjekty zodpovědné za hranice, jiné než celní, které budou muset užívat v praxi koncepty jednotného portálu a jednoho správního místa: tyto dva cíle umožní příslušným subjektům zjednodušený, rychlejší a hospodárnější postup při vyřizování celních záležitostí a celním orgánům umožní efektivnější kontroly řízení rizik.

1.3

Členské státy již významně investovaly do realizace elektronických celních systémů: nicméně mezi nimi jsou značné rozdíly, jak pokud se týče otázky padělání, tak pokud jde o předpisy a použití údajů. Dosud dosažená harmonizace je tudíž nedostatečná a k tomu se řadí ještě další doposud nedořešený problém, a sice chybějící interoperabilita systémů.

1.4

Interoperabilita umožní výměnu informací mezi správami různých zemí; důkazem pozornosti vůči občanům je plánovaná možnost rozhraní pro obchodní subjekty, nejen proto, aby bylo umožněno uskutečnění jednoho správního místa, ale i pro zaručení výměny informací. Až bude nový elektronický systém plně v provozu, bude to znamenat výrazný pokrok – přinejmenším z hlediska čistě celního – směrem k realizaci vnitřního sjednoceného trhu, jehož jedinými hranicemi budou pouze hranice vnější. Dále je nutno nezapomínat, že globální rozměr trhů vyžaduje zohlednění vztahů s třetími zeměmi: tento aspekt dokument Komise nezmiňuje.

2.1

Komise upozorňuje, že cíle elektronického systému založeného na interoperabilitě by bylo možno dosáhnout také na základě vypracování centrálního celního systému; nicméně zaznamenává, že toto řešení není možné z různých důvodů, např. protože je obtížné přenést operativní odpovědnost členských států na samotnou Komisi, s odvoláním se na zásadu proporcionality a subsidiarity. Skutečný důvod této nemožnosti ovšem spočívá v odporu členských států postoupit svá přednostní práva s vědomím, že část příjmů z cel je v přímé zodpovědnosti rozpočtu Společenství. EHSV se tudíž domnívá, že řízení cel ze strany Společenství by mělo patřit k dlouhodobým cílům Unie: řízení tohoto druhu představuje výhody z hlediska jednoduchosti, spolehlivosti a nákladů jakož i možnosti propojení s dalšími systémy EU a třetích zemí. Kvůli případným prodlevám při provádění základních systémů rozvinutých každým z 25 členských států je třeba zvážit, zda-li by nebylo vhodnější provádět plně automatizované systémy, jako např. automatizovaný systém dovozu a automatizovaný systém vývozu, propojené s evropským jednotným přístupovým místem.

2.2

Iniciativa Komise představuje v první řadě „povinnou činnost“, vzhledem k tomu, že provedení nového celního kodexu vyžaduje, aby byly postupy v souladu s novými normami. Kromě toho je součástí řady dalších iniciativ přijatých v různých dalších sektorech v oblasti eEurope a eGovernment  (2), a je vlastně pokračováním závazků přijatých v roce 2003 vyplývajících ze sdělení Komise Radě Bezpapírové prostředí pro clo a obchod  (3). Tyto závazky byly na druhé straně již vytyčeny – přinejmenším pro část týkající se odstranění papírového prostředí – v programu Clo 2007  (4) a potvrzeny u příležitosti pozměnění nařízení celního kodexu (5) v roce 2004.

2.3

EHSV s potěšením komentuje hlavní inovační prvky, které zavedl systém navržený Komisí: vzájemné propojení národních systémů, vytvoření portálu pro subjekty prostřednictvím jednoho správního místa, možnost podání žádosti o proclení elektronickou cestou a integrované řízení rizik představují nepopiratelné základy pokroku za podmínky, že náklady zůstanou pro společnost a subjekty udržitelné. Za tímto účelem by bylo užitečné zvážit následky těchto převratných změn pro celní zaměstnance (prostředky, školení, pracovní místa, přizpůsobení).

2.4

EHSV nicméně musí formulovat některé připomínky, pokud se týče integrace elektronických systémů a jejich komplementarity. Komise zamýšlí dosáhnout plné interoperability celních systémů: celní správy tedy budou schopny vyměňovat si informace jak mezi sebou, tak s „jinými orgány zapojenými do mezinárodního pohybu zboží“. V této definici jistě nejsou obsaženy správy pověřené vybíráním DPH; přitom by mohlo být propojení celních úřadů a správy DPH užitečné pro kontrolu napodobování značek původu, přinejmenším v některých případech a pro některé druhy zboží. Nejedná se o nový fakt, ale o stále častější zjev: často přijde zboží dovezené ze třetích zemí (po zaplacení DPH) do oběhu v rámci Společenství, se značkami evropského původu nebo s „evropskými“ padělanými značkami.

2.5

EHSV by rád upozornil na druhý bod odůvodnění: „Celoevropská akce elektronické správy vyžaduje opatření vedoucí k účinnějšímu boji proti podvodům, organizované kriminalitě a terorismu“. Prohlášení záměru je jasné; méně jasné je, jak mohou opatření obsažená v návrhu dosáhnout splnění tohoto záměru.. Sběr údajů pro celní účely nemůže skutečně sloužit k jiným účelům bez předchozího vytvoření systému, který by byl interoperabilní s jinými systémy.

2.5.1

V prosinci 2004 Rada na základě hodnocení Komise (6) a doporučení EP ze dne 14. října 2004 přijala „Haagský program“. Tento program stanovil řadu opatření a akcí k posílení bezpečnosti v EU, a zejména k „zajištění policejní, celní a justiční spolupráce“. V následujícím dokumentu z 10. června 2005 byl vypracován akční plán k provádění Haagského programu, který připomínal prohlášení Rady (ve složení pro spravedlnost a vnitřní věci) ze 30.3.2004 týkající se celní spolupráce, a sdělení k boji proti nezákonnému přeshraničnímu obchodování se zbožím, na které se vztahuje omezení nebo zákaz. V ještě pozdějším dokumentu (7) byla celní spolupráce opět zmíněna mezi prioritami. Všechny projekty naplánované v uvedených dokumentech jsou založeny na dostupnosti informací co se týče trestního řízení, což je prvek, který se vyskytuje i v Haagském programu. Vzhledem k celkovému kontextu a povaze probíhajících projektů EHSV považuje za samozřejmé, že v navrhování elektronického celního systému, který by měl nějakou dobu vydržet, se musí naplánovat, aby v době zprovoznění nebo později byla celní databáze interoperabilní s jinými systémy, především se systémem vnitřní bezpečnosti evropských i třetích zemí. Samozřejmě vždy s důrazem na respektování soukromého života, profesního tajemství a ochrany osobních údajů.

2.5.2

Žádná zmínka na toto téma není v dokumentu Komise, s výjimkou citace v odstavci 2.5.1. Na druhé straně ani úvodní zpráva Komise nikde nepřipomíná Haagský program: pod názvem Soulad s ostatními politikami a cíli Unie jsou pouze citovány Lisabonská strategie a iniciativy pro eEurope a eGovernment. Ani s ohledem na článek 3, bod d) – ke kterému se vrátíme později – takto závažné opomenutí nemůže být náhodné a Komise by to měla jasně zdůvodnit; v každém případě zůstává skutečností, že je nepřijatelné jednoduše posunout do budoucna iniciativu, která by měla být přijata bez prodlení.

2.5.3

V přípravné fázi dokumentu Komise zorganizovala šest seminářů během dvou let, konzultovala uživatele, diskutovala v rámci výboru celního kodexu, skupiny pro celní politiku, skupiny Clo 2007 pro elektronický systém celnic a kontaktní skupiny pro obchod; nikde ale není zmínka o kontaktech s Europolem, OLAF nebo s jinými ředitelstvími Komise. Systém nelze plánovat pouze s ohledem na požadavky přímých uživatelů; jestliže má být strukturován pro napojení na další systémy, je nutné mít znalosti o jejich vlastnostech a potřebách. EHSV se domnívá, že se teď potvrzují výhrady, které již byly uvedené ve stanovisku k celnímu kodexu Společenství co se týče nedostatku uvědomění si vzájemné závislosti různých veřejných správ v boji proti kriminalitě.

2.5.4

Celková změna přístupu, jak je popsána v předchozím odstavci, je pravděpodobně obtížná vzhledem k tomu, že program předpokládá krátkou dobu provedení; nicméně se nezdá být nemožné naplánovat okamžitě bezpečnostní opatření týkající se „citlivého zboží“ (zbraně, výbušniny, jaderné látky, průmyslové stroje a zařízení pro chemický, jaderný nebo zbrojní průmysl, narkotika, alkohol, tabák). Tato opatření by mohla sloužit pro sběr dat, která lze předat automaticky nebo na požádání příslušným úřadům.

2.6

Pro zajištění interoperability systémů, jednotného portálu a celních portálů je nutné, aby byly náklady financované z rozpočtu Společenství na základě zásady subsidiarity. Tyto náklady se odhadují na 180 milionů eur, rozdělené na roční dotace, jejichž výše bude růst od 4 milionů v roce 2006 až po 111 milionů počínaje rokem 2011. EHSV souhlasí, ale diví se rozhodnutí zatížit rozpočet Společenství náklady v souvislosti s národními portály: i když je pravda, že jsou portály v zásadě k užitku všech subjektů, ať již jsou národní či jiných zemí Unie, mělo by se zajistit, aby byl každý z nich používán velkou většinou národními subjekty. Zdá se tedy správnější, aby náklady na tyto portály spíš než Společenství nesl každý členský stát sám. Podmínky by samozřejmě byly jiné, kdyby Komise narážela na evropské portály, o nichž se explicitně nehovoří.

2.7

Co se týče doby provádění, Komise vypracovala časový plán se lhůtami, které jsou pro členské státy závazné, a které začínají datem zveřejnění rozhodnutí v Úředním věstníku: tři roky na přijetí automatizovaných a interoperabilních systémů celního řízení, systémů registrace hospodářských subjektů a informačních portálů; pět let na vytvoření sítě jednotných přístupových míst a integrovaného celního prostředí v souladu s normami Společenství; šest let na zajištění služeb jednotného portálu. EHSV se domnívá, že tyto lhůty, především ta první, byly stanoveny s jistým optimismem: tři roky nejsou moc, jestliže se zohlední, že musí obsahovat několik měsíců na ověření programů a vzájemné výměny s ostatními účastníky. Dále nejsou všechny členské státy na stejné úrovni výpočetní techniky a dosažitelných lidských a finančních zdrojů. Funkčnosti systému a ještě více jeho věrohodnosti by uškodilo, kdyby nedodržení lhůt ze strany jednoho nebo více členských států donutilo Komisi povolit odklad. Proto musí být stávající víceletý strategický plán revidován, aby bral v potaz:

3.1

Článek 2: cíle. Jako jeden z cílů návrh jmenuje hledání společného přístupu ke kontrole nebezpečného a ilegálního zboží; s ohledem na to, co EHSV navrhnul v odstavci 2.5.4 by měl být tento cíl formulován jinak.

3.2

Článek 3: výměna údajů. V bodu d) článek předpokládá,že celní systémy musí umožňovat výměnu údajů s „jinými správami nebo subjekty, které jsou zapojené do mezinárodního pohybu zboží“. EHSV již obsáhle vysvětlil své obavy týkající se omezenosti této definice (viz odst. 2.4 a dále). Jestliže bude zohledněn návrh začlenit Haagský program do kapitoly Soulad s ostatními politikami Společenství, musí být v důsledku toho upraveno i znění tohoto odstavce. V každém případě musí být vyjasněno znění textu, který má vliv na jeho rozdílnou interpretaci: buď se mluví o „správách, které jsou zapojené do mezinárodního pohybu zboží“, jako alternativy k „agenturám“, nebo se mluví o „správách“ všeobecně a v tom případě by se mělo upřesnit, že tímto výrazem chtěla Komise označit otevření v souladu s Haagským programem. Poněkud nejasná definice a její následná interpretace ponechávají prostor nejistotě.

3.3

Článek 4: systémy a služby a časový plán: Jak bylo uvedeno v odstavci 2.7, prováděcí lhůty systému se zdají být příliš optimistické: Komise by je ještě měla po technické stránce prodiskutovat s členskými státy a jejich přímo dotčenými službami, aby se ujistila, že všichni podají explicitní ujištění, že jsou schopny se vypořádat se závazky ve stanovených lhůtách.

3.4

Článek 9: zdroje. Článek rozděluje zdroje, které mají být zpřístupněny – lidské, rozpočtové a technické zdroje – mezi Komisi a členské státy: Komise je odpovědná za prvky Společenství, členské státy za prvky vnitrostátní. Formulace tohoto článku je správná, je ale spojena s ustanovením v článku 10 pokud se týče významu a obsahu pojmů „prvky Společenství“ a „prvky vnitrostátní“

3.5

Článek 10: finanční ustanovení. Ani k tomuto článku nejsou výhrady, pokud jde o definice, představuje ale rizika, pokud jde o interpretaci. Třetí odstavec stanovuje, že členské státy ponesou náklady na zřízení a provoz vnitrostátních prvků, „včetně rozhraní s jinými vládními orgány a hospodářskými subjekty“. Dalo by se očekávat, že portály, které zpravidla fungují v jazyku dané země, a které jsou vytvořeny podle potřeb subjektu dané země, budou považovány za prvky vnitrostátní. Úvodní zpráva ale vysvětluje (viz odst. 2.6), že byly začleněny mezi prvky Společenství: vysvětlení, které by uniklo každému, kdo by četl pouze text článku. EHSV se domnívá, že by měl být tento odstavec zrevidován: ve své podstatě, kdyby byly přijaty jeho připomínky, v opačném případě aspoň co se týče formy, aby se zachovala zásada transparentnosti.

3.6

Článek 12: zprávy. Členské státy podávají každý rok Komisi nejpozději do 31. prosince výroční zprávy o pokroku práce a dosažených výsledcích; nejpozději do 31. března následujícího roku Komise na základě těchto zpráv zašle členským státům konsolidovanou zprávu, která by měla obsahovat výsledky případných monitorovacích návštěv a jiných kontrol. V podstatě zde nejsou žádné námitky, ale klade se otázka, jaké důsledky mají „monitorovací návštěvy“ a zda mají být jejich výsledky zveřejněny.

3.7

Článek 13: konzultace hospodářských subjektů. Předpokládá se, že Komise a členské státy „pravidelně“ konzultují hospodářské subjekty ve všech fázích přípravy, vývoje a zavádění systémů a služeb. Konzultace by se měla konat prostřednictvím mechanismu, na jehož základě se pravidelně schází reprezentativní výběr hospodářských subjektů. EHSV se domnívá, že by měl být tento mechanismus v souladu s obvyklým postupem Společenství a respektovat zásady konzultací a transparentnosti; proto je na základě zkušeností nezbytné, aby konzultace nedala vzniknout příliš rozdílným požadavkům nebo protichůdným záměrům, schopným vytvořit překážky, jejichž překlenutí by vyžadovalo mnoho času a neracionální kompromisy. Proto je nezbytné, aby konzultační fáze byla tak hluboká, aby mohla být kompatibilní s požadavkem včasného rozhodnutí.

3.8

Článek 14: přistupující a kandidátské země. Tento článek ustanovuje, že Komise informuje tyto země o započatých iniciativách a dosaženého pokroku v různých fázích a umožní jim účast. Tato formulace je nejasná: není řečeno, zda se tyto země mohou účastnit jako aktivní členové nebo pouze v roli pozorovatelů, zda smí provádět paralelní celní systémy s výhledem jejich přístupu, a jestli mohou v tomto případě těžit z příspěvků z rozpočtu Společenství. EHSV žádá, aby toto ustanovení bylo formulováno transparentnějším způsobem.