Voorlopige editie
CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL
T. ĆAPETA
van 1 augustus 2025 (1)
Zaak C‑799/23
Europese Commissie
tegen
Slowaakse Republiek
„ Niet-nakoming – Sociaal beleid – Richtlijn 2000/43/EG – Gelijke behandeling van personen ongeacht ras of etnische afstamming – Indirecte discriminatie van Roma-kinderen op onderwijsgebied ”
I. Inleiding
1. Met het onderhavige beroep krachtens artikel 258 VWEU verzoekt de Europese Commissie het Hof van Justitie om vast te stellen dat de Slowaakse Republiek, door Roma‑kinderen te discrimineren op onderwijsgebied, de krachtens richtlijn 2000/43(2) op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen.
2. Meer bepaald voert de Commissie met haar eerste middel aan dat Roma‑kinderen in aanzienlijk grotere aantallen dan andere kinderen worden geplaatst op speciale scholen of in speciale klassen voor kinderen met een verstandelijke of andere beperking. Met haar tweede middel stelt de Commissie dat Roma-kinderen in het primair onderwijs op reguliere scholen worden gescheiden van andere kinderen, door hen in speciale Roma-scholen, in aparte klassen of op aparte verdiepingen te plaatsen, of door hen in schoolkantines te scheiden van andere kinderen.
3. Volgens de Commissie is een dergelijke nadelige behandeling van Roma‑kinderen het gevolg van praktijken die al lang bestaan en die de Slowaakse Republiek niet heeft weten uit te bannen. Deze praktijken zijn wijdverbreid, in die zin dat zij in het hele land leiden tot discriminatie van Roma-kinderen in het onderwijssysteem.
4. De Slowaakse Republiek betwist het bestaan van deze discriminatie niet, maar stelt dat deze het gevolg is van structurele problemen die worden veroorzaakt door de diepgewortelde discriminatie van Roma in de Slowaakse samenleving, die niet snel kan worden opgelost. Deze lidstaat beweert echter te hebben aangetoond dat hij een aantal maatregelen heeft genomen om het probleem aan te pakken.
5. De onderhavige zaak is de eerste inbreukprocedure wegens in een samenleving verankerde structurele ongelijkheid en werpt voor het Hof de nieuwe vraag op hoe het met dit soort procedures moet omgaan. De Commissie bekritiseert de Slowaakse Republiek niet vanwege het bestaan van concrete wetgevende of andere maatregelen die discriminerend zijn of die tot discriminatie leiden, maar vanwege het voortbestaan van discriminatie binnen de Slowaakse samenleving.
6. Mijns inziens moet derhalve de vraag worden gesteld of de Slowaakse Republiek een resultaatsverplichting heeft, op grond waarvan zij verplicht is om discriminatie op etnische gronden op onderwijsgebied uit te bannen, of een inspanningsverplichting, op grond waarvan zij slechts verplicht is om haar uiterste best te doen om dergelijke discriminatie uit te bannen. Het soort bewijs dat voor het Hof van belang is bij de beoordeling van deze zaak, zal afhangen van de vraag of de door richtlijn 2000/43 opgelegde verplichting een resultaatsverplichting of een inspanningsverplichting is.
II. Precontentieuze procedure en procedure bij het Hof
7. Na onderzoek via een EU Pilot‑procedure heeft de Commissie de Slowaakse Republiek op 30 april 2015 een ingebrekestelling gestuurd.
8. In die brief stelde de Commissie dat er overtuigend bewijs was dat Roma-kinderen in de Slowaakse Republiek aanzienlijk werden gediscrimineerd op onderwijsgebied. De Commissie heeft met name aangevoerd dat een onevenredig groot aantal Roma-kinderen werd geplaatst op speciale scholen of in klassen voor kinderen met een verstandelijke of andere handicap, en dat Roma-kinderen op gewone scholen op andere manieren werden gemarginaliseerd door middel van segregatie, door hen in aparte klassen of op aparte scholen te plaatsen. Deze discriminatie is volgens de Commissie het gevolg van ontoereikende wetgevende maatregelen tot omzetting van richtlijn 2000/43, van een ontoereikende uitvoering van de bestaande maatregelen en van gebrekkige bestuurlijke en sociale praktijken.
9. Op 16 augustus 2015 heeft de Slowaakse Republiek op de ingebrekestelling geantwoord, waarbij werd aangegeven dat zij wetswijzigingen had doorgevoerd. Zo heeft zij in de betreffende wetgeving een definitie van segregatie opgenomen en een expliciete verplichting ingevoerd om kinderen uit sociaal achtergestelde milieus samen met andere kinderen te plaatsen teneinde segregatie te voorkomen. Zij heeft ook een juridisch mechanisme ingevoerd om de diagnostische procedures te herzien die bijdroegen aan het onevenredig grote aantal Roma‑kinderen op speciale scholen. Voorts heeft deze lidstaat het argument weersproken dat de bestaande wetgeving niet correct was toegepast, en verklaard dat hij geleidelijk meerdere aanvullende maatregelen aan het doorvoeren was om de in de ingebrekestelling genoemde problemen op te lossen.
10. Tussen december 2015 en december 2017 zijn er verzoeken om aanvullende informatie ingediend en heeft er een bijeenkomst plaatsgevonden tussen de Commissie en vertegenwoordigers van de Slowaakse Republiek.
11. Op 11 oktober 2019 heeft de Commissie de Slowaakse Republiek een met redenen omkleed advies gestuurd, waarin zij opmerkte dat, hoewel recente wijzigingen van de betreffende wetgeving zeker een aanzienlijke verbetering betekenden, er nog steeds bewijs was van dezelfde hardnekkige discriminerende praktijken als die welke eerder waren vastgesteld.
12. Bijgevolg heeft de Commissie haar grief betreffende de ontoereikende omzetting van richtlijn 2000/43/EG in nationaal recht ingetrokken. Zij was echter van mening dat uit de gegevens nog steeds bleek dat de Slowaakse Republiek de discriminatie van Roma-kinderen in het onderwijssysteem niet doeltreffend had aangepakt, aangezien Roma-kinderen onevenredig vertegenwoordigd bleven op speciale scholen en in speciale klassen. Dit was volgens de Commissie grotendeels het gevolg van een ontoereikende diagnostische methodologie en moeilijkheden bij het herzien van reeds gestelde diagnoses. Zij heeft ook haar grief met betrekking tot de segregatie van Roma‑kinderen op reguliere scholen gehandhaafd. Er bestaat geen rechtvaardiging voor aanhoudende segregatie, ook al liggen daar verschillende oorzaken aan ten grondslag.
13. In het met redenen omkleed advies heeft de Commissie 11 december 2019 vastgesteld als uiterste datum waarop de Slowaakse Republiek een einde moest hebben gemaakt aan de gestelde inbreuken.
14. Op 6 december 2019 heeft de Slowaakse Republiek op dit met redenen omkleed advies geantwoord.
15. In dat antwoord heeft de Slowaakse Republiek aangevoerd dat de door de Commissie verstrekte statistische gegevens over Roma niet betrouwbaar waren, met name vanwege de moeilijkheden die gepaard gaan met het verzamelen van dergelijke gegevens over etniciteit. Vervolgens heeft zij een opsomming gegeven van recent aangenomen wetgevende en niet-wetgevende maatregelen ter bestrijding van discriminatie van Roma-kinderen in het schoolsysteem, alsmede van de specifieke projecten die op dit gebied zijn voorgesteld. Ten slotte heeft de Slowaakse Republiek de Commissie verzekerd dat zij zich zou inspannen om zo spoedig mogelijk de concrete wetgevende maatregelen vast te stellen die zij in haar antwoord op het met redenen omkleed advies van de Commissie had uiteengezet, en heeft zij toegezegd om geleidelijk en voortdurend andere daarmee verband houdende korte- en langetermijnmaatregelen ten uitvoer te leggen.
16. Na dit antwoord heeft er tussen 2020 en 2022 nader contact plaatsgevonden tussen de Commissie en de Slowaakse Republiek, met name in september 2022, toen Helena Dalli, Eurocommissaris voor Gelijkheid, scholen in het oosten van Slowakije bezocht en vertegenwoordigers van de Slowaakse Republiek ontmoette, waaronder minister-president Eduard Heger.
17. Op 22 december 2023 heeft de Commissie krachtens artikel 258 VWEU het onderhavige beroep ingesteld bij het Hof.
18. De Slowaakse Republiek heeft op 26 maart 2024 haar verweerschrift ingediend.
19. De Commissie heeft op 7 mei 2024 een memorie van repliek ingediend, waarna de Slowaakse Republiek op 17 juni 2024 een memorie van dupliek heeft ingediend.
20. Ter terechtzitting van 8 april 2025 hebben de Commissie en de Slowaakse Republiek mondelinge opmerkingen gemaakt.
III. Analyse
21. Met het onderhavige beroep verzoekt de Commissie het Hof om vast te stellen dat de Slowaakse Republiek stelselmatig en voortdurend de krachtens artikel 2, lid 1, juncto artikel 2, lid 2, onder b), en artikel 3, lid 1, onder g), van richtlijn 2000/43 op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen:
– door een onevenredig groot aantal Roma-kinderen te plaatsen op speciale scholen of in speciale klassen voor kinderen met een verstandelijke of andere handicap, waar het onderwijs volgens een vereenvoudigd programma verloopt, en
– door Roma-kinderen af te zonderen in aparte klassen op gewone scholen of op aparte scholen.
22. In het kader van een niet-nakomingsprocedure op grond van artikel 258 VWEU dient de Commissie het bewijs van de gestelde niet-nakoming te leveren.(3)
23. Ik ben van mening dat, alvorens de aangevoerde argumenten te beoordelen, het Hof zich moet buigen over de vraag welk soort bewijs de Commissie in een zaak als de onderhavige moet aanvoeren ter ondersteuning van haar middelen.
24. Dit hangt mijns inziens af van de vraag of de verplichting die voortvloeit uit artikel 2, lid 1, van richtlijn 2000/43, gelezen in samenhang met artikel 2, lid 2, daarvan, een resultaatsverplichting of een inspanningsverplichting is.
25. Mijn analyse ziet er daarom als volgt uit.
26. Onder (A) zal ik ingaan op de verschillen die voortvloeien uit de vaststelling dat er sprake is van een resultaatsverplichting ten opzichte van de vaststelling dat er sprake is van een inspanningsverplichting.
27. Onder (B) zal ik het Hof in overweging geven om artikel 2, lid 1, van richtlijn 2000/43, gelezen in samenhang met artikel 1 en artikel 2, lid 2, daarvan, aldus op te vatten dat de lidstaten daarbij een resultaatsverplichting wordt opgelegd. Dit betekent dat de Commissie moet aantonen dat het gewenste resultaat – het ontbreken van discriminatie op onderwijsgebied – in de betrokken lidstaat niet is bereikt.
28. Zoals ik onder (C) zal voorstellen, vormen in dit verband statistische of andere gegevens waaruit het bestaan van de gestelde discriminatie blijkt, een geschikte manier om het bestaan van de door de Commissie gestelde niet‑nakoming aan te tonen. Ander bewijs, met betrekking tot de maatregelen die zijn genomen om discriminatie te bestrijden en de (on)doeltreffendheid van zulke maatregelen, is daarentegen niet relevant om de niet-nakoming van de resultaatsverplichting aan te tonen of te ontkrachten.
29. Onder (D) zal ik betogen dat de Commissie in het kader van haar twee middelen genoegzaam heeft aangetoond dat er sprake is van discriminatie van Roma-kinderen. Het verweer van de Slowaakse Republiek, waarmee wordt beoogd het Hof ervan te overtuigen dat de door haar genomen maatregelen de gewenste verbetering zullen opleveren, is niet van dien aard dat het het bewijs weerlegt dat beide vormen van de gestelde discriminatie van Roma-kinderen nog steeds bestonden bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn.
A. Resultaatsverplichting versus inspanningsverplichting
30. In de onderhavige zaak legt de Commissie, als bewijs ter ondersteuning van haar twee middelen, aan het Hof verschillende statistische en andere gegevens voor uit rapporten van internationale organisaties, niet-gouvernementele organisaties (ngo’s) en Slowaakse autoriteiten. Uit deze documenten blijkt ten eerste dat er bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn en zelfs daarna een onevenredig groot aantal Roma-kinderen op speciale scholen of in speciale klassen zat, en ten tweede dat Roma-kinderen in tal van situaties op aparte scholen of in aparte klassen binnen reguliere scholen worden geplaatst.(4) Deze gegevens worden verstrekt om aan te tonen dat er sprake is of sprake blijft zijn van discriminatie van Roma-kinderen in het Slowaakse onderwijssysteem.
31. De Slowaakse Republiek weerspreekt in beginsel(5) niet de stelling dat de discriminatie nog steeds voortduurt. Zij betoogt evenwel dat zij een aantal maatregelen en programma’s heeft vastgesteld om de bestaande discriminatie aan te pakken.(6) Sommige van deze maatregelen werden genomen vóór het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, terwijl andere daarna zijn genomen. Deze maatregelen hebben volgens de Slowaakse Republiek reeds tot bepaalde verbeteringen geleid. Deze lidstaat benadrukt echter dat, gezien de langdurige structurele ongelijkheid waarmee Roma in de Slowaakse samenleving te maken hebben, de genomen maatregelen niet binnen het geboden korte tijdsbestek de maatschappelijke patronen konden wijzigen.
32. De Commissie erkent dat de Slowaakse Republiek een aantal maatregelen heeft genomen die zouden kunnen bijdragen aan de uitbanning van discriminatie. Zij is echter ook van mening dat een aantal van deze maatregelen ontoereikend is of onvoldoende wordt gehandhaafd.(7) Van belang is dat deze maatregelen volgens de Commissie de discriminatie van Roma-kinderen in het Slowaakse onderwijssysteem nog niet hebben weggenomen of zelfs maar verminderd.(8)
33. De relevantie van deze argumenten voor de beoordeling van de vraag of de gestelde niet-nakoming daadwerkelijk heeft plaatsgevonden, hangt mijns inziens af van het soort verplichting dat aan de lidstaten is opgelegd bij de bepalingen waarop de Commissie zich beroept. Welke argumenten relevant zijn, hangt af van de vraag of de vordering van de Commissie betrekking heeft op de niet-nakoming van een resultaatsverplichting of een inspanningsverplichting.
34. Een resultaatsverplichting houdt in dat een lidstaat verplicht is om een specifiek(e), vooraf bepaald(e) resultaat of situatie te bereiken. De nadruk ligt op het resultaat zelf, ongeacht de middelen die worden gekozen om dit te bereiken. Als het resultaat niet wordt bereikt, dan is er sprake van niet-nakoming, tenzij de lidstaat kan aantonen dat er sprake is van overmacht of andere uitzonderlijke omstandigheden. Daarentegen vereist een inspanningsverplichting dat een lidstaat alle passende maatregelen neemt om een bepaald doel te bereiken, zonder noodzakelijkerwijs te garanderen dat dit doel zal worden bereikt. De nadruk ligt veeleer op de geleverde inspanningen, ook al is het resultaat (nog) niet bereikt.(9)
35. Indien richtlijn 2000/43 een resultaatsverplichting oplegt, hoeft de Commissie dus enkel aan te tonen dat er daadwerkelijk sprake is van discriminatie van Roma-kinderen op scholen. In een dergelijk scenario vormen de argumenten van de Slowaakse Republiek met betrekking tot de maatregelen die zijn genomen om het resultaat te bereiken, geen verweer; dit weerlegt niet de bewering inzake niet‑nakoming van een verplichting.
36. Indien er daarentegen sprake is van een inspanningsverplichting, is het feit dat de lidstaat haar uiterste best heeft gedaan om de discriminatie uit te bannen wel een relevant argument, zelfs als het resultaat nog niet is bereikt. In een dergelijk geval moet de Commissie aantonen waarom de door de Slowaakse Republiek genomen maatregelen niet inhouden dat zij haar uiterste best heeft gedaan om discriminatie te bestrijden.(10)
37. Bovendien moet eraan worden herinnerd dat de Commissie niet verplicht is om een inbreukprocedure in te leiden en over volledige discretionaire bevoegdheid beschikt, niet alleen om te beslissen of zij een procedure inleidt, maar ook ten aanzien van de vraag wanneer zij dat doet en over welke aangelegenheid.(11) De Commissie heeft ook volledige discretionaire bevoegdheid met betrekking tot de keuze om een dergelijke procedure voort te zetten tot aan het Hof van Justitie.(12)
38. Tijdens de terechtzitting heeft de Commissie desgevraagd uitgelegd dat zij heeft besloten om de Slowaakse Republiek voor het Hof te dagen ondanks het bestaan van soortgelijke problemen in andere lidstaten(13), omdat zij van mening was dat er in de Slowaakse Republiek geen noemenswaardige vooruitgang was geboekt bij de uitbanning van de discriminatie van Roma-kinderen.
39. Terwijl de Commissie tijdens de inbreukprocedure over volledige discretionaire bevoegdheid beschikt, moet het Hof, zodra de zaak bij deze laatste aanhangig is gemaakt, uitspraak doen op basis van juridische criteria(14) en is het niet bevoegd om de juistheid te beoordelen van het besluit van de Commissie om een zaak tegen een lidstaat aanhangig te maken bij het Hof.(15)
40. Bijgevolg kan het Hof, wanneer een procedure bij het Hof betrekking heeft op een vordering wegens niet-nakoming van een resultaatsverplichting en de Commissie aantoont dat het resultaat niet is bereikt, niet anders dan vaststellen dat die verplichting niet is nagekomen.
41. Wanneer een dergelijke vaststelling heeft plaatsgevonden, zal de Commissie toezien op de voortgang van de naleving door de lidstaat van het arrest van het Hof en heeft zij de discretionaire bevoegdheid om te bepalen of, wanneer en onder welke voorwaarden de zaak moet worden voortgezet door een beroep krachtens artikel 260 VWEU in te stellen.(16)
42. In de onderhavige zaak lijkt de Commissie haar beroep te hebben ingesteld op grond van een vermeend gebrek aan resultaat. Zij voert aan dat er sprake is van discriminatie van Roma-kinderen op scholen, en niet dat de Slowaakse Republiek zich niet inspant om deze discriminatie uit te bannen.
43. Bijgevolg zijn de belangrijkste grieven van de Commissie dat het resultaat niet is bereikt wat betreft het beëindigen van de plaatsing van onevenredig grote aantallen Roma-kinderen op speciale scholen en het opheffen van segregatie van Roma-kinderen in het reguliere onderwijs.
44. Alvorens te beoordelen of de Commissie haar stellingen heeft bewezen, moet worden bepaald of de Commissie gegronde redenen heeft om de onderhavige inbreukprocedure in te leiden op grond van artikel 2, lid 1, juncto artikel 2, lid 2, onder b), van richtlijn 2000/43.
B. Uitbanning van discriminatie als resultaatsverplichting
45. Bevat artikel 2, lid 1, van richtlijn 2000/43 een resultaatsverplichting die lidstaten verplicht om directe en indirecte discriminatie in het onderwijs uit te bannen?(17)
46. Zoals ik zal betogen, legt richtlijn 2000/43 inderdaad een resultaatsverplichting op en niet louter een inspanningsverplichting.
47. Zoals blijkt uit artikel 1 van richtlijn 2000/43, creëert deze richtlijn „een kader [...] voor de bestrijding van discriminatie op grond van ras of etnische afstamming, zodat in de lidstaten het beginsel van gelijke behandeling toegepast kan worden”. De bewoordingen „toegepast kan worden” suggereert niet slechts een inspanning, maar een concreet resultaat.
48. Artikel 2, lid 1, van richtlijn 2000/43 bepaalt: „Voor de toepassing van deze richtlijn wordt onder het beginsel van gelijke behandeling verstaan de afwezigheid van elke vorm van directe of indirecte discriminatie op grond van ras of etnische afstamming.” De bewoordingen „de afwezigheid van [...] discriminatie” impliceren een resultaatsverplichting.
49. Artikel 2, lid 2, onder a) en b), van deze richtlijn definieert vervolgens directe en indirecte discriminatie. Op deze manier duidt het een gewenste situatie aan waarin het beginsel van gelijke behandeling wordt gerespecteerd.
50. Voor de verwezenlijking van dit beginsel, wat het doel is van richtlijn 2000/43, is het derhalve noodzakelijk dat directe of indirecte discriminatie op grond van ras of etnische afstamming – ook, zoals in casu aangevoerd, in het onderwijs – in de lidstaten wordt uitgebannen.
51. In haar schriftelijke opmerkingen(18) geeft de Slowaakse Republiek echter aan dat de bepalingen van richtlijn 2000/43 waarop de Commissie zich beroept, op geen enkele wijze verplichtingen voor de lidstaten in het leven roepen, maar enkel het beginsel van gelijke behandeling en het concept indirecte discriminatie definiëren.
52. Het is juist dat deze bepalingen niet zijn geformuleerd in de zin van verplichtingen van de lidstaten. Niettemin zijn richtlijnen in het algemeen instrumenten van de Unie die de lidstaten verplichten om regelgevende resultaten te bereiken, maar hen de vrijheid laten om te kiezen op welke wijze zij die resultaten bereiken.(19)
53. Richtlijn 2000/43 beschrijft duidelijk het resultaat dat elke lidstaat moet bereiken: gelijkheid in de samenleving door directe en indirecte discriminatie op grond van ras of etnische afstamming uit te bannen. Een correcte implementatie van die richtlijn veronderstelt dan ook dat er in een lidstaat geen sprake is van discriminatie.
54. Het voorgaande geldt niet alleen voor individuele gevallen van discriminatie(20) maar ook voor de uitbanning van structurele ongelijkheden.
55. De Commissie heeft het onderhavige beroep ingesteld op grond van indirecte discriminatie in de zin van artikel 2, lid 2, onder b), van richtlijn 2000/43. Volgens deze bepaling is er sprake van indirecte discriminatie wanneer een ogenschijnlijk neutrale bepaling, maatstaf of handelwijze personen van een bepaald ras of een bepaalde etnische afstamming in vergelijking met andere personen bijzonder benadeelt.
56. Juist omdat indirecte discriminatie in deze bepaling is opgenomen als een verboden resultaat, lijkt het mij duidelijk dat de Uniewetgever de bedoeling had om structurele ongelijkheden in de lidstaten op te heffen.(21)
57. Indirecte discriminatie is een bijzonder belangrijk probleem wanneer er sprake is van diepgewortelde structurele ongelijkheid die één groep binnen een bepaalde samenleving treft. In dergelijke gevallen kunnen regels die ogenschijnlijk neutraal zijn op het gebied van etniciteit gemakkelijk een onevenredige invloed hebben op een etnische groep die al met discriminatie te maken heeft.(22)
58. Dat is precies de situatie die in de onderhavige zaak aan de orde is. Zoals bevestigd door de Slowaakse Republiek, is er in de samenleving van die lidstaat al lange tijd sprake van een bijzondere vorm van indirecte discriminatie, namelijk de segregatie van Roma. Het probleem ligt niet in de jure segregatie, zoals het geval was in de zaak Brown/Board of Education(23), waarnaar sommige deelnemers in de onderhavige procedure hebben verwezen. Dat soort discriminatie is gemakkelijker aan te pakken, aangezien alle wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen van een lidstaat die in strijd zijn met het beginsel van gelijke behandeling, moeten worden afgeschaft. Artikel 14, onder a), van richtlijn 2000/43 vereist dit uitdrukkelijk.(24)
59. In het onderhavige geval hebben wij echter te maken met de facto segregatie, die niet op de letter van de wet is gebaseerd, maar op de praktijk. Richtlijn 2000/43 heeft geen specifieke maatregelen kunnen voorschrijven om een einde te maken aan dergelijke de facto segregatie, aangezien een oplossing voor het probleem niet kan worden bereikt door de vaststelling van een specifieke regel of zelfs een aantal specifieke regels. Bovendien zullen de middelen om de facto segregatie aan te pakken variëren, afhankelijk van de specifieke omstandigheden in elke lidstaat. Het voorgaande verklaart waarom richtlijn 2000/43 geen specifieke maatregelen oplegt met het oog op het uitbannen van diepgewortelde discriminatie van een etnische groep.
60. Dit gebrek aan specifieke maatregelen kan echter niet aldus worden uitgelegd dat richtlijn 2000/43 de lidstaten geen verplichting oplegt om de facto discriminatie als gevolg van structurele ongelijkheid uit te bannen. Lidstaten hebben een positieve verplichting om alle nodige maatregelen te nemen om diepgewortelde etnische discriminatie uit te bannen. Deze verplichting wordt niet uitgedrukt in de vorm van specifieke maatregelen die de lidstaten moeten nemen, aangezien zij niet op die manier kan worden uitgedrukt.
61. Bovendien bepaalt overweging 12 van richtlijn 2000/43 dat specifiek optreden op het gebied van discriminatie op grond van ras of etnische afstamming noodzakelijk is om de ontwikkeling van democratische en verdraagzame samenlevingen te waarborgen, die op haar beurt de deelname van eenieder, ongeacht ras of etnische afstamming, mogelijk maakt.(25) Het voorgaande bevestigt dat deze richtlijn tot doel heeft om diepgewortelde maatschappelijke ongelijkheden uit te bannen.
62. Een dergelijke opvatting van het begrip discriminatie vindt steun in de rechtspraak van het Hof.
63. In zijn arresten heeft het Hof herhaaldelijk geoordeeld dat het beginsel van gelijke behandeling, zoals neergelegd in de Verdragen en het Handvest van de grondrechten van de Europese Unie, een fundamenteel algemeen rechtsbeginsel van het Unierecht is. Instrumenten van afgeleid recht, zoals richtlijn 2000/43, geven concreet uitdrukking aan dit beginsel.(26) Naleving van dat beginsel houdt een verplichting in die verder gaat dan een loutere „inspanningsverplichting” van de lidstaten.
64. Indien richtlijn 2000/43 enkel inspanningsverplichtingen zou opleggen, zou het effet utile (nuttig effect) van de richtlijn bij de bestrijding van discriminatie aanzienlijk worden ondermijnd. In bijvoorbeeld de uitspraken van het Hof over de uitlegging van het begrip discriminatie, ligt de nadruk op het voorkomen van discriminerende uitkomsten. Dit geldt voor zowel directe(27) als indirecte discriminatie(28). Hetzelfde geldt voor de bestrijding van bestaande, diepgewortelde discriminatie.
65. De uitlegging van de krachtens de artikelen 1 en 2 van richtlijn 2000/43 op de lidstaten rustende verplichting als een resultaatsverplichting die een positieve plicht inhoudt om discriminatie van Roma-kinderen op scholen uit te bannen, is bovendien in overeenstemming met het standpunt van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens (EHRM) in zijn recente arresten over de segregatie van Roma‑kinderen op scholen.(29) Dat hof heeft geoordeeld dat een vaststelling dat er sprake is van segregatie, voor staten de positieve plicht met zich meebrengt om segregatie op te heffen.
66. Ten slotte is er specifiek op het gebied van onderwijs nog een bijkomend argument waarom de Uniewetgever geen specifieke door de lidstaten te nemen maatregelen kon voorschrijven, maar alleen een resultaatsverplichting kon opleggen. Dit argument houdt verband met de bevoegdheidsverdeling tussen de Europese Unie en haar lidstaten, zoals besproken tijdens de terechtzitting.
67. De Europese Unie heeft geen regelgevende bevoegdheid op het gebied van onderwijs; zoals blijkt uit de artikelen 6 en 165 VWEU heeft zij slechts een ondersteunende bevoegdheid. Derhalve kan de Europese Unie niet de maatregelen voorschrijven die lidstaten moeten nemen met betrekking tot de organisatie van hun onderwijssystemen of de inhoud van het onderwijs.
68. Niettemin kan de Europese Unie op grond van haar bevoegdheid uit hoofde van artikel 19 VWEU maatregelen nemen om discriminatie op grond van etnische afstamming te bestrijden, en aldus de bevoegdheid van lidstaten om hun onderwijssystemen te organiseren beperken.(30) Aangezien de Europese Unie niet bevoegd is om specifieke maatregelen voor te schrijven, kan discriminatie in het onderwijs derhalve alleen worden uitgebannen door een resultaatsverplichting op te leggen. De maatregelen waarmee het resultaat moet worden bereikt, vallen onder de bevoegdheid van de lidstaten.
69. Ondanks haar aanvankelijke argument dat artikel 2 van richtlijn 2000/43 slechts definities bevat, lijkt de Slowaakse Republiek niettemin te aanvaarden dat deze richtlijn een resultaatsverplichting oplegt. In haar verweerschrift heeft zij verklaard: „Richtlijn 2000/43 verplicht de lidstaten aldus om ervoor te zorgen dat het beginsel van gelijke behandeling wordt toegepast, ook op het gebied van onderwijs.”(31)
70. Kortom, de artikelen 1 en 2 van richtlijn 2000/43, gelezen in samenhang met artikel 3, lid 1, onder g), daarvan, leggen de lidstaten een resultaatsverplichting op om discriminatie op grond van etnische afstamming in het onderwijs uit te bannen. Deze verplichting verbiedt niet alleen discriminatie door lidstaten, maar legt ook de verplichting op om specifieke maatregelen vast te stellen en concrete acties te ondernemen om bestaande ongelijkheden als gevolg van diepgewortelde maatschappelijke vooroordelen uit te bannen.
71. Indien het beoogde resultaat bestaat uit een samenleving zonder discriminatie van een etnische groep in het onderwijs, moet het Hof, om vast te stellen of er sprake is van een inbreuk op die resultaatsverplichting, het bewijs beoordelen en op basis daarvan vaststellen of er al dan niet sprake is van discriminatie van Roma-kinderen op scholen. Dit brengt mij bij de volgende vraag, die betrekking heeft op het soort bewijs dat aan het Hof moet worden overgelegd om de niet-nakoming van een resultaatsverplichting aan te tonen.
C. Bewijs van niet-nakoming van een resultaatsverplichting
72. Om te bewijzen dat er sprake is van niet-nakoming van de verplichting om discriminatie van Roma-kinderen op scholen uit te bannen, moet de Commissie voor het Hof bewijzen dat Roma-kinderen in het Slowaakse schoolsysteem worden benadeeld. Indien de Commissie het bestaan van een dergelijke discriminatie voldoende aantoont, moet de Slowaakse Republiek bewijs aanleveren om het bewijs van de Commissie te weerleggen en aan te tonen dat er geen sprake is van een ongelijke behandeling in het nadeel van Roma-kinderen. Als dit niet mogelijk is, moet zij een rechtvaardiging aanvoeren voor deze discriminerende behandeling.
73. Naar mijn mening is het meeste bewijs dat beide partijen in de onderhavige zaak aan het Hof hebben overgelegd niet relevant voor de vraag of, zoals aangevoerd in de beide middelen van de Commissie, er op het moment dat de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn afliep, nog sprake was van discriminatie.
74. De Commissie heeft ter terechtzitting verduidelijkt dat zij van mening is dat de Slowaakse Republiek haar verplichtingen niet is nagekomen vanwege discriminerende praktijken die actief hebben bijgedragen aan de discriminatie, en door geen passende maatregelen te nemen om diepgewortelde maatschappelijke discriminatie uit te bannen.
75. Naar mijn mening is het weliswaar belangrijk om de oorzaken van de diepgewortelde discriminatie te bepalen, maar is het in een inbreukprocedure wegens niet-nakoming van een resultaatsverplichting niet noodzakelijk om aan te tonen welke specifieke maatregelen van overheidsinstanties hebben bijgedragen aan de vermeende discriminatie of met welke maatregelen er niet in is geslaagd om deze discriminatie te beëindigen. De lidstaat is namelijk vrij om te bepalen welke middelen worden ingezet om discriminatie uit te bannen. Of deze middelen passend en doeltreffend zijn is voor de beslissing van het Hof alleen relevant voor zover daarmee wordt aangetoond of het gewenste resultaat al dan niet is bereikt.(32)
76. Kortom, alle argumenten en bewijsstukken die partijen hebben uitgewisseld over de vraag of de verschillende maatregelen die de Slowaakse Republiek heeft genomen, passend en toereikend zijn om de in de twee middelen aangevoerde problemen op te lossen, zijn van groot belang in het kader van het antidiscriminatiebeleid en de inspanningen van die lidstaat en van de Commissie om gelijkheid te bewerkstelligen. Deze argumenten zijn voor het Hof echter niet relevant om te bepalen of de inbreuk bestond bij het verstrijken van de termijn die de Commissie in haar met redenen omkleed advies had gesteld.
77. Voor het Hof is uitsluitend relevant of het bewijs van de Commissie aantoont dat er op het relevante tijdstip sprake was van discriminatie en of de Slowaakse Republiek heeft aangetoond dat de door haar genomen maatregelen tegen dat tijdstip met succes de discriminatie hadden uitgebannen.
D. Heeft de Commissie de gestelde inbreuken in de onderhavige zaak voldoende aangetoond?
1. Eerste middel: onevenredig groot aantal Roma-kinderen op speciale scholen of in speciale klassen
78. De Commissie stelt dat niet alleen op 11 december 2019, de datum waarop de in het met redenen omkleed advies vastgestelde termijn afliep, maar ook daarna, uit officiële gegevens bleek dat een onevenredig groot aantal Roma‑kinderen in de Slowaakse Republiek op speciale scholen of in speciale klassen was geplaatst. Ongeveer drie keer meer Roma-kinderen dan andere kinderen volgden deze speciale programma’s.(33)
79. De Commissie baseert zich niet alleen op verschillende verslagen van EU-organen, internationale organisaties en ngo’s, maar ook op verslagen van de Slowaakse autoriteiten. Hoewel deze verslagen verschillende methodologieën gebruiken en enigszins verschillende resultaten bevatten, tonen zij allemaal het onevenredig grote aantal Roma-kinderen op speciale scholen aan. Mijns inziens gaat het hierbij om voldoende prima facie bewijs om de bewijslast te verschuiven naar de lidstaat, die moet aantonen dat dit bewijs onjuist of irrelevant is.
80. Strikt genomen betwist de Slowaakse Republiek deze aantijging van discriminatie niet, maar voert zij in plaats daarvan aan dat verschillende van haar maatregelen tot verbetering hebben geleid en dat de cijfers daarom aan het dalen zijn.(34) Deze lidstaat legt echter uit dat hij deze daling van de cijfers niet kan aantonen op basis van dezelfde gegevens en methodologie als die gebruikt is in de door de Commissie ingediende verslagen, aangezien hij niet over deze gegevens of methodologie beschikt.(35)
81. Niettemin wijst de Commissie er terecht op dat, ondanks verschillen in methodologie, indien er een significante daling had plaatsgevonden in het aandeel van Roma-kinderen op speciale scholen, de verschillende verslagen deze positieve trend zouden hebben vermeld, zij het op basis van verschillende methodologieën.
82. In ieder geval blijkt uit de statistieken van verschillende autoriteiten in de Slowaakse Republiek geen significante verandering, maar bevestigen zij dat er in december 2019, bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies vastgestelde termijn, sprake was van een aanzienlijke onevenredigheid.
83. In een eerder document uit 2011 van het ministerie van Onderwijs van de Slowaakse Republiek, namelijk haar Nationaal Strategieplan, werden de bestaande discriminatieproblemen als gevolg van verkeerde diagnoses bij kinderen erkend.(36) Volgens dat document heeft namelijk slechts een klein percentage van de bevolking (tussen de 1 % en 3 %) een verstandelijke beperking, maar maakten Roma-kinderen tussen de 16 % en 17 % uit van de kinderen op speciale scholen of in speciale klassen in Slowakije. Evenzo was 60 % van de kinderen in speciale klassen en 80 % van de kinderen op speciale scholen van Roma-afkomst, terwijl de Roma‑bevolking slechts ongeveer 8 % van de totale bevolking vertegenwoordigde.
84. In 2020 werd in de Atlas van de Roma-gemeenschappen, samengesteld door de voor Roma‑gemeenschappen verantwoordelijke viceminister van de regering van de Slowaakse Republiek, naar vergelijkbare cijfers verwezen. Volgens dit document(37) werd 17 % van de kinderen tussen de 6 en 15 jaar uit gemarginaliseerde Roma-gemeenschappen in speciaal onderwijs geplaatst. Voor Roma-kinderen in geïntegreerde huishoudens lag het percentage iets onder de 14 %. Zoals uit dit document blijkt, waren deze percentages aanzienlijk hoger dan bij de algemene bevolking: in 2019 volgde slechts 5,7 % van alle schoolgaande kinderen in de Slowaakse Republiek speciaal onderwijs.
85. Over het algemeen kan worden gediscussieerd over de nauwkeurigheid van de ene reeks cijfers ten opzichte van de andere en/of over de doeltreffendheid van de methodologie die in het ene onderzoek is gebruikt in vergelijking met een ander.(38) Niettemin is aangetoond dat de onevenredigheid tussen de cijfers over de ervaringen van Roma-kinderen en die over de ervaringen van niet-Roma-kinderen te groot is om te worden genegeerd.(39)
86. Niet in geschil is dat de onjuiste plaatsing van kinderen in speciale klassen of op speciale scholen een teken van discriminatie is. Speciale scholen hebben een beperkt onderwijsprogramma, waardoor de kansen van de kinderen om verder te leren worden beperkt, hetgeen hun vooruitzichten op een gelijkwaardige integratie in de samenleving als volwassenen vermindert.
87. Roma-kinderen worden dus bijzonder benadeeld ten opzichte van andere kinderen, in de zin van artikel 2, lid 2, onder b), van richtlijn 2000/43.
88. Volgens vaste rechtspraak kan indirecte discriminatie echter worden gerechtvaardigd indien de betrokken regel of praktijk een legitiem doel nastreeft dat op evenredige wijze wordt bereikt. Dit concept van een legitiem doel dat etnische discriminatie kan rechtvaardigen, moet echter strikt worden uitgelegd.(40)
89. In dit verband voert de Slowaakse Republiek aan dat de bestaande onevenredigheid in de cijfers kan worden verklaard door het feit dat een groot aantal Roma-kinderen die in gemarginaliseerde Roma-gemeenschappen wonen, uit een dermate kansarme sociaaleconomische omgeving komen dat zij niet zo goed zijn voorbereid als andere kinderen om te presteren bij de toegangstoetsen voor de basisschool. Deze lidstaat legt voorts uit dat hij maatregelen heeft ingevoerd, zoals verplicht kleuteronderwijs en ouderassistenten, om die kloof te overbruggen.
90. Enerzijds kan de omstandigheid dat een groot deel van de Roma-kinderen in een sociaaleconomisch achtergestelde omgeving binnen gemarginaliseerde Roma-gemeenschappen leeft, niet worden gebruikt als rechtvaardiging van hun discriminatie op school. Dergelijke diepgewortelde ongelijkheid, zelfs als het de onevenredige vertegenwoordiging in het speciaal onderwijs kan verklaren, kan niet worden gebruikt als rechtvaardiging voor nog een geval van nadelige gevolgen. Anderzijds kunnen de maatregelen die zijn genomen om de bestaande onevenredigheid te verhelpen, pas als argument worden aangevoerd wanneer die maatregelen tot het beoogde resultaat hebben geleid.
91. Concluderend ben ik van mening dat de Commissie voldoende heeft aangetoond dat er sprake was van een verschil in behandeling, op grond van het onevenredig grote aantal Roma-kinderen dat na het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn op speciale scholen of in speciale klassen was geplaatst. De Slowaakse Republiek heeft daarentegen het bewijs van de Commissie niet weerlegd en evenmin een legitiem doel voor die discriminatie aangevoerd.
92. Ik geef het Hof derhalve in overweging om het eerste middel van de Commissie gegrond te verklaren.
2. Tweede middel: de facto segregatie
93. Het tweede middel van de Commissie betreft de segregatie van Roma‑kinderen binnen het reguliere schoolsysteem.
94. Niet-nakoming van de verplichting om segregatie uit te bannen, als niet‑nakoming van een resultaatsverplichting, kan worden aangetoond aan de hand van betrouwbare gegevens waaruit blijkt dat segregatie in de praktijk bestaat.
95. In dit verband voert de Commissie aan dat er bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn, maar ook daarna(41), op Slowaakse scholen sprake was en is gebleven van wijdverbreide segregatie van Roma-kinderen van hun niet-Roma-leeftijdsgenoten. Deze segregatie heeft verschillende vormen aangenomen, zoals aparte scholen, klaslokalen of kantines. De Commissie onderbouwt deze stelling met statistische gegevens en ander bewijsmateriaal.
96. In haar verzoekschrift heeft de Commissie zich opnieuw gebaseerd op verschillende documenten afkomstig van nationale of internationale autoriteiten en ngo’s.
97. In dit verband had de Slowaakse Republiek al in 2012, vóór het begin van de precontentieuze procedure, erkend dat er sprake was van etnische segregatie van Roma-kinderen.(42)
98. Tijdens de precontentieuze procedure zijn verschillende andere officiële verslagen overgelegd waarin het bestaan van etnische segregatie van Roma‑kinderen werd erkend. In een verslag van de Štátna školská inšpekcia (academische schoolinspectie) betreffende 2017/2018 werd erkend dat „de organisatie van het onderwijs in vier scholen tekenen van segregatie vertoonde door de inrichting van aparte klassen voor kinderen uit de gemarginaliseerde Roma-gemeenschappen alsmede door de ruimtelijke scheiding van garderobes en aparte maaltijdvoorzieningen”(43).
99. Zelfs na het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn hebben de Slowaakse autoriteiten steeds erkend dat er sprake is van segregatie. In juni 2020 heeft het Slowaakse ministerie van Onderwijs, Wetenschap, Onderzoek en Sport erkend dat de segregatie van Roma-kinderen op scholen een langdurig probleem is.(44) In de „Strategie van gelijkheid, inclusie en participatie van Roma tot 2030”, die de Slowaakse autoriteiten in april 2021 hebben aangenomen, werd nog steeds erkend dat de vorige strategie haar doelstellingen niet wist te bereiken.(45)
100. Ook de Slowaakse rechterlijke instanties, met name de Najvyšší súd Slovenskej republiky (hoogste rechterlijke instantie van de Slowaakse Republiek), hebben de afgelopen jaren herhaaldelijk geoordeeld dat er op verschillende scholen sprake is van de facto segregatie van Roma-leerlingen.(46) Ook al kunnen dergelijke uitspraken op zichzelf niet worden gebruikt als bewijs van wijdverspreide segregatie, maar veeleer als bewijs van individuele gevallen van discriminatie, toch vormen ze samen met andere overgelegde gegevens relevant bewijs.
101. Ten slotte heeft het Slowaakse ministerie van Onderwijs, Wetenschap, Onderzoek en Sport in 2023 een richtlijn aangenomen inzake het opheffen van segregatie(47), die in 2024 is bijgewerkt.(48) Ten tijde van het opstellen van deze conclusie bevat de website van het ministerie van Onderwijs van de Slowaakse Republiek een speciaal onderdeel over het opheffen van segregatie, waarin staat dat „voor het ministerie van Onderwijs, Onderzoek, Ontwikkeling en Jeugd van de Slowaakse Republiek (MŠVVaM SR), het opheffen van segregatie niet alleen een strategische prioriteit is, maar ook een voorwaarde voor het creëren van een eerlijker en inclusiever onderwijssysteem in Slowakije. Het doel is dat alle kinderen volledig in het onderwijssysteem worden geïntegreerd en dat elk kind onderwijs ontvangt dat aansluit bij zijn individuele onderwijsbehoeften en volledig in de samenleving wordt geïntegreerd”.(49)
102. Het voorgaande toont aan dat de Slowaakse Republiek zich inzet om het probleem op te lossen en maakt duidelijk dat het in deze zaak niet gaat om een verloochening van de waarden van de Unie zoals neergelegd in artikel 2 VEU(50).
103. Indien uit het aan het Hof voorgelegde bewijsmateriaal echter blijkt dat er bij het verstrijken van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn nog steeds sprake was van segregatie van Roma-kinderen, moet het Hof vaststellen dat er sprake is van een inbreuk.(51)
104. Uit alle door de Commissie overgelegde documenten blijkt dat er sprake is van de facto segregatie en de Slowaakse Republiek heeft dit bewijs niet weerlegd.
105. Een andere vraag die moet worden gesteld, is of segregatie noodzakelijkerwijs neerkomt op een nadelige behandeling die tot discriminatie leidt.
106. Naar mijn mening is segregatie op zich een vorm van discriminatie.
107. Hoewel het mogelijk is dat de schoolprogramma’s die Roma-kinderen op aparte scholen of in aparte klassen volgen, niet van mindere kwaliteit zijn dan de schoolprogramma’s die in gemengde klassen worden aangeboden(52), versterkt de sociale en culturele scheiding van een etnische groep de reeds bestaande stigmatisering in een samenleving. Deze scheiding vermindert vervolgens de kans dat deze kinderen hun plaats in de Slowaakse samenleving vinden en plaatst hen niet op gelijke voet met hun leeftijdsgenoten die niet tot de Roma behoren. Segregatie is ook slecht voor niet‑Roma-kinderen, aangezien zij niet worden blootgesteld aan een andere cultuur, hetgeen hun ontwikkeling op school en in de maatschappij in de weg staat.
108. Dat is de reden waarom ik van mening ben dat segregatie op zichzelf discriminatie vormt en nooit kan worden gerechtvaardigd.
109. De Slowaakse Republiek is evenwel van mening dat zij niet verantwoordelijk kan worden gehouden voor segregatie waarover zij geen controle heeft.
110. Zo heeft zij bijvoorbeeld aangegeven dat het vaak de ouders van niet‑Roma-kinderen zijn die zich verzetten tegen het opnemen van Roma-kinderen in klassen, of die hun kinderen naar andere scholen sturen omdat er op de aanvankelijk gekozen school Roma-kinderen in de klas zitten. Dit fenomeen, dat bekend staat als „witte vlucht”(53), is ter terechtzitting genoemd als mogelijk excuus voor de Slowaakse Republiek.
111. Dit feit kan niet worden aanvaard als rechtvaardiging voor discriminatie.(54) De positieve verplichtingen die richtlijn 2000/43 aan de lidstaten oplegt, vereisen dat zij maatregelen vaststellen en handhaven om te voorkomen dat er op scholen segregatie plaatsvindt als gevolg van diepgewortelde vooroordelen in een samenleving ten aanzien van een etnische groep.(55)
112. Hetzelfde geldt voor de omgekeerde situatie, waarin ouders van Roma‑kinderen instemmen met segregatie. Zoals het EHRM in de zaak Salay tegen Slowakije heeft geoordeeld, mag de instemming van ouders geen inbreuk maken op het recht van een kind op gelijke toegang tot onderwijs, noch handelingen rechtvaardigen die leiden tot ongelijke behandeling van kinderen binnen het onderwijssysteem.(56)
113. De Slowaakse Republiek heeft ook aangevoerd dat sommige Roma‑gemeenschappen, dikwijls de gemarginaliseerde Roma-gemeenschappen, territoriaal gescheiden zijn van de rest van de bevolking, hetgeen verklaart waarom de scholen in dergelijke gebieden uitsluitend Roma-leerlingen hebben.
114. Hoewel ik kan begrijpen dat deze omstandigheid een ernstige belemmering vormt voor het afschaffen van scholen met uitsluitend Roma-leerlingen, ben ik niettemin van mening dat een dergelijke segregatie van kinderen op scholen niet kan worden gerechtvaardigd door het bestaan van segregatie van de Roma in de Slowaakse Republiek in het algemeen.(57)
115. Gezien de realiteit ter plaatse is het echter waar dat, zoals de Slowaakse Republiek stelt, het oplossen van hardnekkige discriminatieproblematiek tijd kost. De moeilijkheden om segregatie uit te bannen en de tijd die daarvoor nodig is, kunnen echter niet dienen als verweer in inbreukprocedures waarin wordt aangevoerd dat er sprake is van discriminatie.
116. Men mag niet voorbijgaan aan het trieste feit dat elk jaar waarin segregatie voortduurt, iedere groep Roma-kinderen die door deze nadelige behandeling wordt getroffen, een kans voor hun toekomst misloopt. Dat is moeilijk, zo niet onmogelijk, te verhelpen.
117. Concluderend ben ik van mening dat de Commissie voldoende heeft aangetoond dat er sprake is van een wijdverbreide praktijk van segregatie van Roma-kinderen in aparte klassen op reguliere scholen of op aparte scholen. De Slowaakse Republiek heeft deze bevindingen daarentegen niet weerlegd en een dergelijke segregatie kan evenmin worden gerechtvaardigd.
118. Ik geef het Hof derhalve in overweging om het tweede middel van de Commissie gegrond te verklaren.
IV. Kosten
119. De Commissie heeft gevorderd dat de Slowaakse Republiek in de kosten wordt verwezen. Overeenkomstig artikel 138, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof, wordt de in het ongelijk gestelde partij in de kosten verwezen, voor zover dit is gevorderd. Aangezien de Slowaakse Republiek in het ongelijk is gesteld, dient zij in de kosten te worden verwezen.
V. Conclusie
120. Gelet op het voorgaande geef ik het Hof in overweging:
„1) vast te stellen dat:
– door een onevenredig groot aantal Roma-kinderen te plaatsen op speciale scholen of in speciale klassen voor kinderen met een verstandelijke of andere handicap, waar het onderwijs volgens een vereenvoudigd programma verloopt, en
– door Roma-kinderen af te zonderen in aparte klassen op gewone scholen of op aparte scholen,
de Slowaakse Republiek stelselmatig en voortdurend de krachtens artikel 2, lid 1, juncto artikel 2, lid 1, onder b), en artikel 3, lid 1, onder g), van richtlijn 2000/43/EG van de Raad van 29 juni 2000 houdende toepassing van het beginsel van gelijke behandeling van personen ongeacht ras of etnische afstamming op haar rustende verplichtingen niet is nagekomen;
2) de Slowaakse Republiek te verwijzen in haar eigen kosten en in die van de Europese Commissie.”
1 Oorspronkelijke taal: Engels.
2 Richtlijn 2000/43/EG van de Raad van 29 juni 2000 houdende toepassing van het beginsel van gelijke behandeling van personen ongeacht ras of etnische afstamming (PB 2000, L 180, blz. 22).
3 Zie in die zin arresten van 4 mei 2006, Commissie/Verenigd Koninkrijk (C‑508/03, EU:C:2006:287, punt 77 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 11 juli 2013, Commissie/Tsjechië (C‑545/10, EU:C:2013:509, punt 70 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
4 Zie met betrekking tot het eerste middel punt 48 van het verzoekschrift van de Commissie en met betrekking tot het tweede middel de punten 82 en 83 daarvan. In de bijlagen bij haar verzoekschrift en bij haar memorie van repliek heeft de Commissie een groot aantal documenten overgelegd waarop zij zich in het verzoekschrift heeft gebaseerd.
5 De Slowaakse Republiek wijst er echter op dat het moeilijk is om de door de Commissie verstrekte statistieken te weerleggen, aangezien veel van de rapporten waarop de Commissie zich baseert, afkomstig zijn van externe bronnen en een andere methodologie hanteren, waardoor de Slowaakse Republiek verbeteringen in de statistieken niet met dezelfde methodologie kan staven.
6 Zie in dit verband punt 74 van het verweerschrift. De Slowaakse Republiek heeft ook een groot aantal documenten overgelegd om aan te tonen dat zij inspanningen heeft geleverd om passende maatregelen en programma’s in te voeren.
7 Zie memorie van repliek van de Commissie, punt 53.
8 Zie memorie van repliek van de Commissie, punt 35.
9 In het internationaal recht is er sprake van een resultaatsverplichting „wanneer staten een specifieke feitelijke situatie moeten verwezenlijken waarvan het voorschrift ofwel verbiedend ofwel gebiedend kan zijn”. Zie Wolfrum, R., „Obligation of result versus obligation of conduct: Some thoughts about the implementation of international obligations”, Arsanjani, M.H. e.a. (red.), Looking to the Future: Essays on International Law in Honor of W. Michael Reisman, Martinus Nijhoff Publishers, Leiden/Boston, 2011, blz. 366 e.v., in het bijzonder blz. 369. Zie ook Nový, Z., „The dichotomy of obligations of conduct and result in international investment law”, Cofola International, 2022, blz. 170 e.v., in het bijzonder blz. 172.
10 De in het internationaal recht gebruikelijke tweedeling is die tussen inspanningsverplichtingen en resultaatsverplichtingen. Wolfrum is echter van mening dat er ook andere soorten verplichtingen zijn die staten op grond van het internationaal recht op zich nemen. Een van deze verplichtingen is wat hij een „doelgerichte verplichting” noemt. Een dergelijke verplichting verschilt van de resultaatsverplichting, aangezien staten „zich ertoe verbinden een veranderingsproces in gang te zetten dat in een bepaalde richting leidt”, zonder echter vooraf een concreet resultaat op te leggen (Wolfrum, op. cit., blz. 366‑367). Ik ben niet van mening dat de verplichting van artikel 2, lid 1, van richtlijn 2000/43 als „doelgericht” moet worden uitgelegd, aangezien er een duidelijk resultaat moet worden bereikt, namelijk de uitbanning van zowel directe als indirecte discriminatie.
11 Zie in die zin arrest van 14 februari 1989, Star Fruit/Commissie (247/87, EU:C:1989:58), en beschikking van 4 oktober 2024, Fass/Duitsland en Commissie (C‑187/24 P, EU:C:2024:872, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
12 Er zijn andere situaties van diepgewortelde discriminatie die de Commissie voorlopig buiten beschouwing heeft gelaten. Zo kan worden gezegd dat er in bijna alle lidstaten van de Unie sprake is van discriminatie tussen mannen en vrouwen op het gebied van gelijke beloning voor gelijke of gelijkwaardige arbeid. Zie op dit punt https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Gender_pay_gap_statistics. Desondanks heeft de Commissie nooit een inbreukprocedure ingeleid.
13 Zij heeft ook inbreukprocedures ingeleid tegen Hongarije (INFR(2015)2206) en Tsjechië (INFR(2014)2174). De Commissie heeft echter (nog) niet besloten om deze zaken aan het Hof voor te leggen.
14 Zie onder meer arresten van 10 november 2020, Commissie/Italië (Grenswaarden – PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, punt 70 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 28 januari 2020, Commissie/Italië (Richtlijn bestrijding van betalingsachterstand) (C‑122/18, EU:C:2020:41, punt 64 en aldaar aangehaalde rechtspraak). Wanneer de Commissie een schending van een bepaalde rechtsregel aanvoert, moet het Hof nagaan of dit juridisch en feitelijk het geval is geweest, ongeacht de redenen waarom de Commissie de procedure heeft ingeleid. Zie in dit verband arrest van 6 oktober 2020, Commissie/Hongarije (Hoger onderwijs) (C‑66/18, EU:C:2020:792, punt 56).
15 Zoals het Hof heeft aangegeven, beschikt de Commissie over een discretionaire bevoegdheid om al dan niet een beroep wegens niet-nakoming in te stellen en staat het niet aan het Hof om de uitoefening van deze bevoegdheid te toetsen. Zie in dit verband arrest van 6 juli 2000, Commissie/België (C‑236/99, EU:C:2000:374, punt 28).
16 Het Hof heeft bevestigd dat, net als in het geval van de procedure van artikel 258 VWEU, de Commissie ook over een discretionaire bevoegdheid beschikt om de procedure van artikel 260 VWEU in te leiden, en dat het Hof niet bevoegd is om de motivering ervan te toetsen. Zie bijvoorbeeld arrest van 16 juli 2020, Commissie/Roemenië (Strijd tegen het witwassen van geld) (C‑549/18, EU:C:2020:563, punt 49 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
17 Onderwijs valt op grond van artikel 3, lid 1, onder g), van richtlijn 2000/43 binnen de werkingssfeer van die richtlijn. Daarom heeft de Commissie een schending van artikel 2, lid 2, juncto artikel 3, lid 1, onder g), van die richtlijn aangevoerd.
18 Zie punt 33 van het verweerschrift van de Slowaakse Republiek.
19 Zie artikel 288 VWEU.
20 Voor situaties waarin er sprake is van individuele discriminatie, vereist de richtlijn dat er voor personen die gediscrimineerd worden effectieve rechtsmiddelen ter beschikking worden gesteld. Zie in dit verband de artikelen 7 en 8 van richtlijn 2000/43.
21 Dit wordt mijns inziens bevestigd door artikel 5 van richtlijn 2000/43. Door positief ingrijpen toe te staan „om volledige gelijkheid in de praktijk te waarborgen”, heeft de Uniewetgever een instrument aangereikt, juist om te reageren op diepgewortelde ongelijkheden.
22 Zie bijvoorbeeld Fredman, S., „The Reason Why: Unravelling Indirect Discrimination”, Industrial Law Journal, 2016, blz. 231‑243.
23 347 U.S. 483 (1954) („Brown v. Board of Education of Topeka”). In deze zaak verklaarde het hooggerechtshof van de Verenigde Staten de wetten van Amerikaanse staten tot instelling van rassensegregatie ongrondwettig. Dat hof oordeelde dat gescheiden onderwijsfaciliteiten inherent ongelijk waren en dat de wetten waarbij deze werden voorgeschreven derhalve in strijd waren met het gelijkheidsbeginsel van het veertiende amendement van de Amerikaanse Grondwet (onder 459).
24 In tegenstelling tot de situatie in de Verenigde Staten ten tijde van Brown/Board of Education, heeft de Slowaakse Republiek geen segregatiewetgeving en is zij het ermee eens dat segregatie moet worden uitgebannen. Het optreden van de Commissie is niet gericht tegen de Slowaakse wetgeving, maar heeft betrekking op de de facto situatie.
25 Zie in die zin arresten van 12 mei 2011, Runevič-Vardyn en Wardyn (C‑391/09, EU:C:2011:291, punt 41); 16 juli 2015, CHEZ Razpredelenie Bulgaria (C‑83/14, EU:C:2015:480, punt 40), en 15 november 2018, Maniero (C‑457/17, EU:C:2018:912, punt 35).
26 Arrest van 15 november 2018, Maniero (C‑457/17, EU:C:2018:912, punt 36).
27 Arrest van 10 juli 2008, Feryn (C‑54/07, EU:C:2008:397).
28 Arrest van 16 juli 2015, CHEZ Razpredelenie Bulgaria (C‑83/14, EU:C:2015:480).
29 Zie EHRM, 31 mei 2022, X e.a. tegen Albanië, (CE:ECHR:2022:0531JUD007354817, §§ 84‑87); 13 december 2022, Elmazova e.a. tegen Noord-Macedonië, (CE:ECHR:2022:1213JUD001181120, § 74), en 30 maart 2023, Szolcsán tegen Hongarije, (CE:ECHR:2023:0330JUD002440816, § 69). Zie, voor een overzicht van de ontwikkeling van de rechtspraak van het EHRM die heeft geleid tot de erkenning van de verplichting om segregatie op te heffen, Vrancken, M., „Segregation in education and a duty of desegregation under the ECHR”, European Human Rights Law Review, 2024, blz. 112‑126.
30 In dit verband heeft het Hof reeds geoordeeld dat „[h]oewel het Unierecht [...] deze bevoegdheid van de lidstaten ter zake van, ten eerste, de inhoud van het onderwijs, de opzet van het onderwijsstelsel en hun culturele en taalkundige verscheidenheid [...] onverlet laat, [...] de lidstaten bij de uitoefening van deze bevoegdheid het Unierecht [moeten] eerbiedigen.” Zie bijvoorbeeld arrest van 7 september 2022, Cilevičs e.a. (C‑391/20, EU:C:2022:638, punt 59 en aldaar aangehaalde rechtspraak).
31 Punt 34 van het verweerschrift (mijn vertaling vanuit het Frans). Vervolgens werd gesteld dat „om dit beginsel daadwerkelijk te eerbiedigen, ervoor moet worden gezorgd dat elk kind, ongeacht zijn of haar afstamming, dezelfde kans heeft op hoogwaardig onderwijs dat het kind zo goed mogelijk in staat stelt om zijn of haar natuurlijke potentieel te ontwikkelen”.
32 Deze conclusie strookt ook met het standpunt van het EHRM in recente zaken over discriminatie op onderwijsgebied. Zo heeft het EHRM in de arresten van 30 mei 2013, Lavida e.a. tegen Griekenland (CE:ECHR:2013:0530JUD000797310), en 30 maart 2023, Szolcsán tegen Hongarije (CE:ECHR:2023:0330JUD002440816), niet eens onderzocht welke overheidsmaatregel de oorzaak van segregatie was. Het bestaan van segregatie was voldoende prima facie bewijs van het bestaan van discriminatie.
33 Volgens de Commissie zijn er weliswaar hervormingen doorgevoerd in de diagnostische procedures, maar hebben deze weinig effect gehad en blijven de cijfers grotendeels ongewijzigd.
34 Al deze stellingen hebben echter betrekking op de periode van na de afloop van de in het met redenen omkleed advies gestelde termijn.
35 Zie memorie van dupliek van de Slowaakse Republiek, punt 6.
36 Zie Overheidsdienst van de Slowaakse Republiek, Bureau van de gevolmachtigde van de regering van de Slowaakse Republiek voor Roma-gemeenschappen, Strategy of the Slovak Republic for integration of Roma up to 2020, 2012, blz. 15, beschikbaar via https://www.employment.gov.sk/files/legislativa/dokumenty-zoznamy-pod/strategyoftheslovakrepublicforintegrationof-romaupto2020.pdf.
37 Úrad splnomocnenca vlády SR pre rómske komunity (Bureau van de gevolmachtigde van de regering van de Slowaakse Republiek voor Roma-gemeenschappen), Príjmy a životné podmienky v marginalizovaných rómskych komunitách: Vybrané ukazovatele zo zistovania EU SILC_MRK 2020 (Inkomen en leefomstandigheden in gemarginaliseerde Roma-gemeenschappen: Geselecteerde indicatoren uit het EU SILC_MRK 2020 onderzoek van de EU), beschikbaar via https://www.romovia.vlada.gov.sk/site/assets/files/1561/analyticka_sprava_eu_silc_mrk_2020_elektronicka_final.pdf, blz. 34 (Bijlage A.32 bij het verzoekschrift, blz. 1878).
38 Een van de problemen in verband met de nauwkeurigheid van de statistieken was het verschil tussen het aantal Roma dat op basis van bevolkingsonderzoeken in Slowakije woont en het aantal dat in verschillende verslagen wordt gebruikt. Hoewel de cijfers in bevolkingsonderzoeken inderdaad onnauwkeurig lijken, hebben verschillende instanties vergelijkbare bevindingen gedaan, waarbij het aantal Roma in Slowakije op ongeveer een half miljoen wordt geschat (voor een verslag over dit onderwerp, met referenties, zie Adviescomité van de Raad van Europa voor het Kaderverdrag inzake de bescherming van nationale minderheden), Fifth Opinion on the Slovak Republic, 2022, voetnoot 26, beschikbaar via https://rm.coe.int/5th-op-slovak-republic-en/1680a6e4ee).
39 Zie in die zin ook EHRM, 13 november 2007, D.H. e.a. tegen Tsjechië (CE:ECHR:2007:1113JUD005732500, § 191).
40 Zie in die zin arrest van 16 juli 2015, CHEZ Razpredelenie Bulgaria (C‑83/14, EU:C:2015:480, punt 112). Voor een soortgelijke redenering over de reikwijdte van de rechtvaardigingsgronden, zie EHRM, 11 december 2012, Sampanis e.a. tegen Griekenland (Sampanis II) (CE:ECHR:2012:1211JUD005960809, § 91).
41 In dit verband is de Commissie van mening dat er, ondanks enkele wetswijzigingen die sinds 2015 zijn doorgevoerd, nog steeds onvoldoende doeltreffende maatregelen zijn genomen en dat de statistieken geen echte verbetering laten zien. Een verslag van het Bureau van de Europese Unie voor de grondrechten (beschikbaar via https://fra.europa.eu/en/publication/2022/roma‑survey-findings) baseert zich bijvoorbeeld op gegevens uit 2021 waaruit blijkt dat 65 % van de Roma-kinderen in de leeftijd van 6 tot 15 jaar naar scholen ging waar de meeste, zo niet alle, leerlingen van Roma-afkomst waren. Bovendien hebben de Slowaakse autoriteiten en rechtbanken weliswaar erkend dat dit probleem nog steeds bestaat, maar vereist de nationale wetgeving niet dat er concreet wordt opgetreden tegen dergelijke segregatie.
42 Zie reeds voetnoot 36, op. cit., blz. 4.
43 Štátna školská inšpekcia, Správa o stave a úrovni výchovy a vzdelávania v školách a školských zariadeniach v Slovenskej republike v školskom roku 2017/2018, Bijlage A.44 bij het verzoekschrift, blz. 32.
44 Filipová, M., Ministerie van Onderwijs, Wetenschap, Onderzoek en Sport van de Slowaakse Republiek, „Naším cieľom je odstrániť segregáciu rómskych detí” (‚Ons doel is om een einde te maken aan de segregatie van Roma-leerlingen’), Persbericht, 17 juni 2020, beschikbaar via https://www.minedu.sk/m-filipova-nasim-cielom-je-odstranit-segregaciu-romskych-deti/.
45 Úrad splnomocnenca vlády SR pre rómske komunity (Bureau van de gevolmachtigde van de regering van de Slowaakse Republiek voor Roma-gemeenschappen), Stratégia rovnosti, inklúzie a participácie Rómov do roku 2030, 2021, beschikbaar via https://www.romovia.vlada.gov.sk/strategie/strategia-pre-rovnost-inkluziu-a-participaciu-romov-do-roku-2030/.
46 Najvyšší súd Slovenskej republiky (hoogste rechterlijke instantie van de Slowaakse Republiek), uitspraken van 15 december 2022, ref. 5Cdo/102/2020 (Bijlage A.52 bij het verzoekschrift); 28 maart 2023, ref. 4Cdo/112/2021 (Bijlage A.53 bij het verzoekschrift), en 12 juli 2023, ref. 5Cdo/220/2022 (Bijlage A.54 bij het verzoekschrift).
47 Ministerstvo školstva, vedy, výskumu a športu SR, Metodická príručka desegregácie vo výchove a vzdelávaní, 2023, beschikbaar via https://www.minedu.sk/data/att/71e/30599.332e7e.pdf.
48 Ministerstvo školstva, výskumu, vývoja a mládeže SR, Manuál a monitoring uplatňovania štandardov dodržiavania zákazu segregácie vo výchove a vzdelávaní, 2024, beschikbaar via https://www.minedu.sk/data/att/629/31682.beb17a.pdf.
49 Beschikbaar via https://www.minedu.sk/desegregacia/ (laatstelijk geraadpleegd op 9 juni 2025).
50 Zie in die zin mijn conclusie in de zaak Commissie/Hongarije (Waarden van de Europese Unie) (C‑769/22, EU:C:2025:408, punt 237 e.v.).
51 Maatregelen ter bestrijding van discriminatie kunnen van invloed zijn op het sanctiebesluit, als de Commissie besluit een beroep krachtens artikel 260 VWEU in te stellen.
52 Uit het bewijsmateriaal waarover het Hof beschikt, blijkt echter dat het onderwijsprogramma in aparte klassen of op aparte scholen meestal van mindere kwaliteit is. Zie, bijvoorbeeld, Europese Commissie: directoraat-generaal Justitie en Consumentenzaken, Migration Policy Group, Universiteit Utrecht en Durbáková, V., Country report non-discrimination – Transposition and implementation at national level of Council Directives 2000/43 and 2000/78 – Slovakia 2023, Bureau voor publicaties van de Europese Unie, 2023, beschikbaar viahttps://data.europa.eu/doi/10.2838/45886, Bijlage A.51 bij het verzoekschrift, blz. 49.
53 Dit begrip verwijst naar het fenomeen waarin „witte” of bevoorrechte gezinnen hun kinderen verplaatsen van openbare scholen, met name scholen met een toenemende raciale verscheidenheid, naar privéscholen of scholen die in overwegend witte gebieden zijn gevestigd. Dit gebeurt vaak als reactie op waargenomen achteruitgang in de kwaliteit van scholen, die kan worden beïnvloed door factoren zoals integratiebeleid of demografische veranderingen.
54 Het EHRM aanvaardde „witte vlucht” niet als rechtvaardiging voor een staat om zich te verzetten tegen de beschuldiging van segregatie. In het arrest van 13 december 2022, Elmazova e.a. tegen Noord-Macedonië, (CE:ECHR:2022:1213JUD001181120, §§ 72‑79), heeft het EHRM erkend dat een staat niet de enige oorzaak van segregatie hoeft te zijn, met name in gevallen waarin ouders van niet-Roma-leerlingen weigeren om hun kinderen in te schrijven vanwege een grote aanwezigheid van Roma-leerlingen. Dit hof heeft echter een schending van de non-discriminatieregels vastgesteld, zelfs al was er geen sprake van opzet van de staat, omdat de in de betrokken zaak aangetoonde segregatie niet objectief en redelijk gerechtvaardigd was. Zie ook arrest van 30 mei 2013, Lavida e.a. tegen Griekenland, (CE:ECHR:2013:0530JUD000797310, § 72).
55 Zie in dezelfde zin EHRM, 13 december 2022, Elmazova e.a. tegen Noord‑Macedonië, (CE:ECHR:2022:1213JUD001181120, §§ 77 en 78), waarin het EHRM heeft geoordeeld dat „witte vlucht” mogelijk wordt gemaakt door de wijze waarop het regelgevingskader is gestructureerd met betrekking tot de regels voor toelating en overplaatsing, waardoor bevoorrechte ouders dergelijke keuzes konden maken.
56 EHRM, 27 februari 2025, Salay tegen Slowakije (CE:ECHR:2025:0227JUD002935922, § 112).
57 Zie in dezelfde zin EHRM, 13 December 2022, Elmazova e.a. tegen Noord‑Macedonië, (CE:ECHR:2022:1213JUD001181120, § 73), en 30 maart 2023, Szolcsán tegen Hongarije, (CE:ECHR:2023:0330JUD002440816, §§ 54, 55 en 57).