null
STANOVISKO GENERÁLNÍ ADVOKÁTKY
TAMARY ĆAPETA
přednesené dne 1. srpna 2025(1)
Věc C‑799/23
Evropská komise
proti
Slovenské republice
„ Nesplnění povinnosti státem – Sociální politika – Směrnice 2000/43/ES – Rovné zacházení s osobami bez ohledu na jejich rasu nebo etnický původ – Nepřímá diskriminace romských dětí v oblasti vzdělávání“
I. Úvod
1. Projednávanou žalobou podanou na základě článku 258 SFEU se Evropská komise domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Slovenská republika tím, že diskriminovala romské děti v oblasti vzdělávání, nesplnila povinnosti, které pro ni vyplývají ze směrnice 2000/43(2).
2. Konkrétně Komise v rámci prvního žalobního důvodu tvrdí, že romské děti jsou umisťovány do zvláštních škol nebo do zvláštních tříd pro děti s mentálním nebo jiným postižením v podstatně větších počtech než jiné děti. V rámci druhého žalobního důvodu Komise tvrdí, že romské děti jsou segregovány od ostatních dětí v rámci základního vzdělávání v běžných školách tím, že jsou umisťovány do výlučně romských škol, do oddělených tříd nebo oddělených podlaží, popřípadě jsou segregovány ve školních jídelnách.
3. Uvedené nepříznivé zacházení s romskými dětmi je podle Komise důsledkem dlouhotrvající praxe, kterou Slovenská republika doposud nevymýtila. Uvedená praxe je všudypřítomná v tom smyslu, že vede k diskriminaci romských dětí v rámci vzdělávacího systému po celé zemi.
4. Slovenská republika sice existenci uvedené diskriminace nezpochybňuje, ovšem tvrdí, že tato diskriminace vychází ze strukturálních problémů vyplývajících ze zakořeněné diskriminace Romů ve slovenské společnosti, kterou nelze vyřešit rychle. Uvedený členský stát nicméně tvrdí, že prokazatelně přijal řadu opatření za účelem vypořádání se s tímto problémem.
5. V projednávané věci, která je první žalobou pro nesplnění povinnosti vycházející ze strukturální nerovnosti zakořeněné ve společnosti, vyvstává otázka, která dosud nebyla Soudním dvorem vyřešena, a sice jakým způsobem je nutno se s tímto typem žalob vypořádat. Komise nevytýká Slovenské republice existenci konkrétních legislativních či jiných opatření, která jsou diskriminační nebo vedou k diskriminaci, ale spíše přetrvávající existenci diskriminace ve slovenské společnosti.
6. Podle mého názoru je tedy nezbytné položit si otázku, zda má Slovenská republika povinnost dosáhnout výsledku, který jí ukládá odstranit diskriminaci z etnických důvodů v oblasti vzdělávání, nebo zda má uvedený členský stát povinnost jednat, kterou se jednoduše rozumí vynaložit maximální úsilí na odstranění takové diskriminace. Typ důkazů, které budou při rozhodování v projednávané věci pro Soudní dvůr relevantní, tak bude záviset na zodpovězení otázky, zda je povinnost uložená směrnicí 2000/43 povinností dosáhnout výsledku, nebo povinností jednat.
II. Postup před zahájením soudního řízení a řízení před Soudním dvorem
7. V návaznosti na šetření provedená formou řízení EU Pilot zaslala Komise Slovenské republice dne 30. dubna 2015 výzvu.
8. V uvedené výzvě Komise tvrdila, že existují přesvědčivé důkazy o tom, že romské děti jsou ve Slovenské republice vystaveny značné diskriminaci v oblasti vzdělávání. Komise zejména poukazovala na nepřiměřený počet romských dětí umisťovaných do zvláštních škol nebo do tříd pro děti s mentálním nebo jiným postižením, jakož i na jiné způsoby marginalizace romských dětí v běžných školách prostřednictvím segregace, a to jejich umisťováním do oddělených tříd nebo do oddělených škol. Uvedená diskriminace byla podle Komise výsledkem nedostatečných legislativních opatření k provedení směrnice 2000/43, nedostatečného provedení stávajících opatření a nesprávné správní a sociální praxe.
9. Dne 16. srpna 2015 Slovenská republika na výzvu odpověděla, přičemž uvedla, že zavedla jisté legislativní změny. Například do příslušných právních předpisů zahrnula definici segregace a zavedla výslovnou povinnost umisťovat děti ze sociálně znevýhodněných poměrů mezi ostatní děti, aby nedocházelo k segregaci. Rovněž zavedla právní mechanismus umožňující přezkum diagnostických postupů, které přispívaly k nepřiměřenému zastoupení romských dětí ve zvláštních školách. Dotčený členský stát také vyvrátil tvrzení, že stávající právní předpisy nejsou správně uplatňovány, a vysvětlil, že i nadále probíhá postupné provádění řady dalších opatření zaměřených na řešení problémů zmíněných ve výzvě.
10. V období od prosince 2015 do prosince 2017 byly podány žádosti o doplňující informace a proběhla schůzka mezi Komisí a zástupci Slovenské republiky.
11. Dne 11. října 2019 zaslala Komise Slovenské republice odůvodněné stanovisko, v němž uvedla, že i když nedávné změny příslušných právních předpisů jistě představují významné zlepšení, stále existují důkazy, které dokládají, že diskriminační praktiky totožné s dříve zjištěnými praktikami i nadále přetrvávají.
12. Komise tak upustila od bodu žalobního návrhu vycházejícího z nedostatečného legislativního provedení směrnice 2000/43. Trvala však na tom, že podle dostupných údajů se Slovenská republika dosud účinně nevypořádala s diskriminací romských dětí ve vzdělávacím systému, neboť nepřiměřené zastoupení romských dětí ve zvláštních školách a zvláštních třídách i nadále přetrvává. To je podle Komise do značné míry důsledkem nevhodné diagnostické metodiky a problematického přehodnocování diagnózy, jakmile byla stanovena. Komise rovněž setrvala na bodu žalobního návrhu, který se týkal segregace romských dětí v běžných školách. Příčin segregace sice mohlo být vícero, její trvání však nelze odůvodnit ničím.
13. Ve svém odůvodněném stanovisku Komise stanovila lhůtu do 11. prosince 2019, přičemž do uvedeného dne měla Slovenská republika tvrzený protiprávní stav odstranit.
14. Slovenská republika na toto odůvodněné stanovisko odpověděla dne 6. prosince 2019.
15. Ve své odpovědi Slovenská republika tvrdila, že statistické údaje týkající se Romů, které předložila Komise, jsou nespolehlivé, zejména z důvodu obtíží spojených se shromažďováním takových údajů o etnickém původu. Poté vyjmenovala legislativní i jiná opatření, která byla nedávno přijata za účelem boje proti diskriminaci romských dětí ve školském systému, jakož i konkrétní projekty, jejichž provedení v uvedené oblasti bylo navrženo. Konečně Slovenská republika Komisi ujistila, že bude usilovat o co nejrychlejší zavedení konkrétních legislativních opatření, která zmínila ve své odpovědi na odůvodněné stanovisko Komise, a zavázala se k postupnému a nepřetržitému provádění dalších souvisejících opatření v krátkodobém i dlouhodobém horizontu.
16. V návaznosti na tuto odpověď probíhala v letech 2020 až 2022 mezi Komisí a Slovenskou republikou další komunikace, zejména v září 2022, kdy Helena Dalli, komisařka Evropské komise odpovědná za rovnost, navštívila školy ve východním Slovensku a setkala se se zástupci Slovenské republiky, včetně předsedy vlády Eduarda Hegera.
17. Dne 22. prosince 2023 podala Komise k Soudnímu dvoru projednávanou žalobu na základě článku 258 SFEU.
18. Slovenská republika předložila žalobní odpověď dne 26. března 2024.
19. Komise předložila repliku dne 7. května 2024 a Slovenská republika dupliku dne 17. června 2024.
20. Dne 8. dubna 2025 se konalo jednání, na němž Komise a Slovenská republika přednesly ústní vyjádření.
III. Analýza
21. Projednávanou žalobou se Komise domáhá, aby Soudní dvůr určil, že Slovenská republika systematicky a trvale neplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 2 odst. 1 směrnice 2000/43 ve spojení s čl. 2 odst. 2 písm. b) a čl. 3 odst. 1 písm. g) této směrnice, a to tím, že:
– umisťovala neúměrný počet romských dětí do zvláštních škol nebo do zvláštních tříd pro děti s mentálním nebo jiným postižením, ve kterých se vyučuje podle omezeného učebního plánu, a
– segregovala romské děti v oddělených třídách v rámci běžných škol nebo v oddělených školách.
22. V rámci řízení o nesplnění povinnosti podle článku 258 SFEU přísluší Komisi prokázat existenci tvrzeného nesplnění povinnosti(3).
23. Domnívám se, že před posouzením tvrzení, která mu byla předložena, se musí Soudní dvůr vypořádat s otázkou, jaký typ důkazů by měla Komise předložit na podporu svých žalobních důvodů ve věci takovéto povahy.
24. Podle mého názoru závisí zodpovězení této otázky na tom, zda je povinnost vyplývající z čl. 2 odst. 1 směrnice 2000/43 ve spojení s čl. 2 odst. 2 uvedené směrnice povinností dosáhnout výsledku, nebo povinností jednat.
25. Budu tedy postupovat následujícím způsobem.
26. V části A vysvětlím rozdíly vyplývající ze zjištění, že se jedná o povinnost dosáhnout výsledku, ve srovnání se situací, kdy je zjištěno, že se jedná o povinnost jednat.
27. V části B navrhnu Soudnímu dvoru, aby čl. 2 odst. 1 směrnice 2000/43 ve spojení s článkem 1 a čl. 2 odst. 2 této směrnice vykládal tak, že uvedené ustanovení ukládá členským státům povinnost dosáhnout výsledku. To by mělo za následek povinnost Komise prokázat, že požadovaného výsledku – neexistence diskriminace v oblasti vzdělávání – nebylo v dotčeném členském státě dosaženo.
28. V tomto ohledu, jak navrhnu v části C, jsou vhodným prostředkem k prokázání, že došlo k nesplnění povinností tvrzenému Komisí, právě statistické či jiné údaje prokazující existenci údajné diskriminace. Naproti tomu jiné důkazy týkající se opatření přijatých za účelem boje proti diskriminaci, ani jejich účinnost či neúčinnost nejsou pro prokázání nebo vyvrácení tvrzení o nesplnění povinnosti dosáhnout výsledku relevantní.
29. V části D vyjádřím názor, že Komise dostatečně prokázala existenci diskriminace romských dětí ve vztahu k oběma svým žalobním důvodům. Obrana Slovenské republiky, jejímž cílem je přesvědčit Soudní dvůr, že opatření, která zavedla, přinesou požadované zlepšení, nemůže vyvrátit prokázanou skutečnost, že k okamžiku uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku obě formy tvrzené diskriminace romských dětí i nadále přetrvávaly.
A. Povinnost dosáhnout výsledku versus povinnost jednat
30. V projednávané věci předložila Komise Soudnímu dvoru na podporu obou svých žalobních důvodů různé statistické a jiné údaje obsažené ve zprávách mezinárodních organizací, nevládních organizací a slovenských orgánů. Uvedené dokumenty slouží k prokázání toho, zaprvé, že ke dni uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku, a dokonce i po uvedeném dni, byly romské děti umisťovány do zvláštních škol nebo do zvláštních tříd v nepřiměřeném počtu a, zadruhé, že v mnoha situacích jsou romské děti umisťovány do oddělených škol nebo oddělených tříd v rámci běžných škol(4). Uvedené údaje jsou předkládány k prokázání existence nebo přetrvávající existence diskriminace romských dětí ve slovenském vzdělávacím systému.
31. Slovenská republika tvrzení o přetrvávající diskriminaci v zásadě(5) nevyvrací. Tvrdí však, že přijala mnohá opatření a zavedla řadu programů, jejichž cílem je se s existující diskriminací vypořádat(6). Provádění některých z uvedených opatření bylo započato již před uplynutím lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku, zatímco jiná opatření byla přijata až poté. Uvedená opatření již podle Slovenské republiky k určitým zlepšením vedla. Dotčený členský stát však zdůrazňuje, že s ohledem na existenci dlouhodobé a strukturální nerovnosti postihující Romy ve slovenské společnosti nemohou přijatá opatření změnit sociální vzorce ve stanoveném krátkém časovém období.
32. Komise uznává, že Slovenská republika přijala řadu opatření, která by mohla k odstranění diskriminace přispět. Má však rovněž za to, že některá z uvedených opatření jsou nedostatečná, popřípadě nejsou dostatečně vymáhána(7). Komise především zdůrazňuje, že uvedená opatření dosud nevedla k odstranění ani ke snížení úrovně diskriminace romských dětí ve slovenském vzdělávacím systému(8).
33. Relevance uvedených tvrzení pro rozhodnutí o tom, zda k údajnému nesplnění povinnosti skutečně došlo, závisí podle mého názoru na typu povinnosti uložené členským státům ustanoveními, kterých se Komise dovolává. Podle toho, zda se tvrzení Komise týká nesplnění povinnosti dosáhnout výsledku, nebo nesplnění povinnosti jednat, se budou lišit i relevantní tvrzení.
34. Povinnost dosáhnout výsledku vyžaduje, aby členský stát dosáhl konkrétního, předem definovaného výsledku nebo situace. Důraz je kladen na samotný výsledek; na prostředcích zvolených k jeho dosažení nezáleží. Není-li výsledku dosaženo, jedná se o nesplnění povinnosti, ledaže je členský stát schopen prokázat existenci vyšší moci nebo jiných mimořádných okolností. Povinnost jednat naopak vyžaduje, aby členský stát přijal veškerá vhodná opatření k dosažení určitého cíle, aniž by bylo nutně zaručeno, že bude uvedeného cíle skutečně dosaženo. Důraz je kladen na vynaložené úsilí, i když požadovaného výsledku nebylo, popřípadě dosud nebylo, dosaženo(9).
35. Pokud tedy směrnice 2000/43 ukládá povinnost dosáhnout výsledku, stačí, aby Komise prokázala, že k diskriminaci romských dětí ve školách zkrátka dochází. V takovém případě nepředstavují argumenty Slovenské republiky týkající se opatření přijatých za účelem dosažení uvedeného výsledku relevantní obranu; nedochází totiž k vyvrácení tvrzení o nesplnění povinnosti.
36. Naproti tomu, pokud je dotčená povinnost povinností jednat, je skutečnost, že členský stát vynaložil maximální úsilí za účelem odstranění diskriminace, relevantním argumentem, byť ještě nebylo výsledku dosaženo. V takovém případě by Komise musela prokázat, proč opatření přijatá Slovenskou republikou nepředstavují maximální úsilí vynaložené uvedeným členským státem za účelem vypořádání se s diskriminací(10).
37. Kromě toho je nutno připomenout, že Komise nemá povinnost zahájit řízení o nesplnění povinnosti a má plnou diskreční pravomoc, nejen pokud jde o rozhodnutí o zahájení řízení, ale také pokud jde o okamžik zahájení řízení a záležitost, které se má řízení týkat(11). Komise má rovněž plnou diskreční pravomoc, pokud jde o to, zda bude v řízení pokračovat až do fáze řízení před Soudním dvorem(12).
38. Na dotaz položený na jednání Komise vysvětlila, že se rozhodla zahájit proti Slovenské republice řízení u Soudního dvora, přestože podobné problémy existují i v jiných členských státech(13), neboť dospěla k závěru, že v uvedeném členském státě nedochází k žádnému viditelnému pokroku při eliminaci diskriminace romských dětí.
39. Zatímco Komise má v průběhu celého řízení o nesplnění povinnosti plnou diskreční pravomoc, jakmile je věc předložena Soudnímu dvoru, musí Soudní dvůr ve věci rozhodnout na základě právních kritérií(14) a není příslušný k posuzování toho, zda bylo rozhodnutí Komise zahájit u Soudního dvora řízení proti členskému státu přiměřené(15).
40. Pokud je tedy u Soudního dvora vedeno řízení o žalobě pro nesplnění povinnosti dosáhnout výsledku a Komise prokáže, že výsledku dosaženo nebylo, musí Soudní dvůr rozhodnout tak, že k nesplnění uvedené povinnosti došlo.
41. V případě takového zjištění bude Komise následně sledovat postup plnění povinností vyplývajících z rozsudku Soudního dvora členským státem a má diskreční pravomoc rozhodnout o tom, zda, kdy a za jakých podmínek je třeba pokračovat ve věci podáním žaloby podle článku 260 SFEU(16).
42. V projednávané věci Komise podle všeho podala žalobu na základě tvrzeného nesplnění povinnosti dosáhnout výsledku. Uvádí, že ve školách dochází k diskriminaci romských dětí, nikoli že Slovenská republika se nesnaží takovou diskriminaci odstranit.
43. Komise tedy především tvrdí, že nebylo dosaženo výsledku, pokud jde o ukončení praxe umisťování nepřiměřeně vysokých počtů romských dětí do zvláštních škol a zrušení segregace romských dětí v rámci běžného vzdělávání.
44. Před posouzením otázky, zda Komise svá tvrzení prokázala, je nezbytné ověřit, zda Komise zahájila řízení o nesplnění povinnosti v projednávané věci důvodně na základě čl. 2 odst. 1 ve spojení s čl. 2 odst. 2 písm. b) směrnice 2000/43.
B. Odstranění diskriminace jakožto povinnost dosáhnout výsledku
45. Obsahuje čl. 2 odst. 1 směrnice 2000/43 povinnost dosáhnout výsledku, která vyžaduje, aby členské státy odstranily přímou i nepřímou diskriminaci ve vzdělávání(17)?
46. Jak bude dále uvedeno, směrnice 2000/43 skutečně stanoví povinnost dosáhnout výsledku, nikoli pouhou povinnost jednat.
47. Jak je uvedeno v článku 1, směrnice 2000/43 stanoví „rámec pro boj s diskriminací na základě rasy nebo etnického původu s cílem zavést v členských státech zásadu rovného zacházení“. Z výrazu „zavést“ vyplývá, že se nemá jednat pouze o úsilí, ale o konkrétní výsledek.
48. Článek 2 odst. 1 směrnice 2000/43 stanoví, že „[p]ro účely této směrnice se ‚zásadou rovného zacházení‘ rozumí, že neexistuje žádná přímá nebo nepřímá diskriminace na základě rasy nebo etnického původu“. Z formulace „neexistuje […] diskriminace“ vyplývá povinnost dosáhnout výsledku.
49. Článek 2 odst. 2 písm. a) a b) uvedené směrnice pak definuje přímou a nepřímou diskriminaci. Specifikuje tak požadovaný stav, kdy je dodržována zásada rovného zacházení.
50. Zajištění účinnosti uvedené zásady, které je cílem směrnice 2000/43, tudíž vyžaduje, aby byla v členských státech odstraněna přímá nebo nepřímá diskriminace na základě rasy nebo etnického původu, a to i ve vzdělávání, jak je tvrzeno v projednávané věci.
51. Slovenská republika však ve svých písemných vyjádřeních(18) uvádí, že ustanovení směrnice 2000/43, kterých se Komise dovolává, v žádném případě neukládají členským státům povinnosti, ale pouze definují zásady rovného zacházení a pojem „nepřímá diskriminace“.
52. Je pravda, že uvedená ustanovení nejsou formulována jako povinnosti členských států. Směrnice jsou však obecně unijními nástroji, které po členských státech požadují dosažení výsledků regulace, ale ponechávají jim možnost volby prostředků k dosažení těchto výsledků(19).
53. Směrnice 2000/43 jasně popisuje výsledek, kterého má každý členský stát dosáhnout: rovnost ve společnosti, které bude dosaženo odstraněním přímé i nepřímé diskriminace na základě rasy nebo etnického původu. Správné provedení uvedené směrnice tedy předpokládá, že v členském státě diskriminace neexistuje.
54. Výše uvedené platí nejen pro jednotlivé případy diskriminace(20), ale i pro odstranění strukturálních nerovností.
55. Komise podala žalobu v projednávané věci na základě tvrzení nepřímé diskriminace, jak je definována v čl. 2 odst. 2 písm. b) směrnice 2000/43. Podle uvedeného ustanovení se nepřímou diskriminací rozumí případ, kdy by v důsledku navenek neutrálního předpisu, kritéria nebo zvyklosti byla znevýhodněna osoba určité rasy nebo etnického původu v porovnání s jinými osobami.
56. Právě proto, že mezi zakázané výsledky zahrnul unijní normotvůrce i nepřímou diskriminaci, je podle mého názoru zřejmé, že tím usiloval o zrušení strukturálních nerovností v členských státech(21).
57. Nepřímá diskriminace je obzvlášť významným problémem v případech, kdy je v dané společnosti hluboce zakořeněna strukturální nerovnost postihující jednu skupinu. V takových případech se může lehce stát, že pravidla, která jsou z hlediska etnického původu zdánlivě neutrální, mají rozdílné dopady na etnickou skupinu, která již diskriminaci čelí(22).
58. Právě o takovou situaci se v projednávané věci jedná. Jak potvrdila Slovenská republika, zvláštní forma nepřímé diskriminace, segregace Romů, je ve společnosti uvedeného členského státu přítomna již po dlouhou dobu. Problémem není taková právní segregace, o jakou se jednalo ve věci Brown v. Board of Education(23), která byla zmíněna některými zúčastněnými v řízení v projednávané věci. S uvedeným druhem diskriminace se lze snáze vypořádat, neboť je nutno zrušit veškeré právní a správní předpisy členského státu odporující zásadě rovnosti zacházení. To výslovně vyžaduje čl. 14 písm. a) směrnice 2000/43(24).
59. V projednávané věci se však jedná o faktickou segregaci, která vychází z uplatňovaných praktik, nikoli ze znění právní úpravy. Směrnice 2000/43 nemohla stanovit konkrétní opatření k ukončení takovéto faktické segregace, neboť tento problém nelze vyřešit přijetím konkrétního pravidla ani souboru konkrétních pravidel. Kromě toho se bude způsob řešení faktické segregace lišit v závislosti na konkrétních okolnostech daných v každém členském státě. Výše uvedené vysvětluje, proč směrnice 2000/43 nestanoví konkrétní opatření za účelem odstranění zakořeněné diskriminace určité etnické skupiny.
60. Zmíněnou neexistenci konkrétních opatření však nelze vykládat v tom smyslu, že směrnice 2000/43 neukládá členským státům povinnost odstranit faktickou diskriminaci vyplývající ze strukturální nerovnosti. Členské státy mají pozitivní povinnost přijmout veškerá nezbytná opatření k odstranění zakořeněné diskriminace na základě etnického původu. Uvedená povinnost není vyjádřena ve formě konkrétních opatření, která musí členské státy přijmout, neboť by ji uvedeným způsobem vyjádřit nešlo.
61. Kromě toho, bod 12 odůvodnění směrnice 2000/43 uvádí, že pro zajištění rozvoje demokratických a tolerantních společností, které umožňují účast všech jednotlivců bez ohledu na jejich rasu nebo etnický původ, je třeba provést zvláštní akci v oblasti diskriminace na základě rasy nebo etnického původu(25). Výše uvedené potvrzuje, že cílem zmíněného aktu je odstranit zakořeněné společenské nerovnosti.
62. Takové pojetí pojmu diskriminace potvrzuje i judikatura Soudního dvora.
63. Soudní dvůr ve svých rozsudcích opakovaně konstatoval, že zásada rovného zacházení, jak je zakotvena ve Smlouvách a v Listině základních práv Evropské unie, představuje základní obecnou zásadu unijního práva. Akty sekundárního práva, jako je směrnice 2000/43, jsou konkrétním vyjádřením uvedené zásady(26). Dodržení zmíněné zásady vyžaduje uložení takové povinnosti členským státům, která překračuje rámec pouhé povinnosti „vynaložit maximální úsilí“.
64. Pokud by směrnice 2000/43 ukládala pouze povinnosti jednat, byl by její užitečný účinek (účinnost) v boji proti diskriminaci značně oslaben. Například rozhodnutí Soudního dvora týkající se výkladu pojmu „diskriminace“ prokazatelně kladou důraz na předcházení takovým situacím, které by představovaly diskriminaci. Uvedené platí ve vztahu k přímé(27) i nepřímé diskriminaci(28). Totéž pak platí i ve vztahu k boji proti existující zakořeněné diskriminaci.
65. Kromě toho je výklad povinnosti členských států podle článků 1 a 2 směrnice 2000/43 jakožto povinnosti dosáhnout výsledku, která zahrnuje i pozitivní povinnost odstranit diskriminaci romských dětí ve školách, též v souladu s postojem Evropského soudu pro lidská práva (dále jen „ESLP“) v jeho nedávných rozsudcích týkajících se segregace romských dětí ve školách(29). ESLP měl za to, že konstatování existence segregace znamená pozitivní povinnosti států takovou segregaci odstranit.
66. Konečně, pokud jde konkrétně o oblast vzdělávání, existuje ještě další argument, proč unijní normotvůrce nemohl stanovit konkrétní opatření, k jejichž přijetí by byly členské státy povinny, ale mohl stanovit pouze povinnost dosáhnout výsledku. Uvedený argument je spjat s rozdělením pravomocí mezi Unii a její členské státy, které bylo předmětem diskuse na jednání.
67. Unie nemá v oblasti vzdělávání regulační pravomoc; jak vyplývá z článků 6 a 165 SFEU, má pouze podpůrnou pravomoc. Nemůže tudíž stanovit opatření, k jejichž přijetí by byly členské státy povinny, pokud jde o organizaci jejich vzdělávacích systémů nebo náplň výuky.
68. Na základě své pravomoci vyplývající z článku 19 SFEU však Unie může přijmout opatření k boji proti diskriminaci na základě etnického původu, čímž omezí pravomoc členských států v oblasti organizace jejich vzdělávacích systémů(30). Vzhledem k tomu, že Unie nemá pravomoc stanovit konkrétní opatření, lze tedy odstranění diskriminace ve vzdělávání dosáhnout pouze uložením povinnosti dosáhnout výsledku. Opatření, jimiž má být tohoto výsledku dosaženo, spadají do pravomoci členských států.
69. Navzdory svému původnímu tvrzení, že článek 2 směrnice 2000/43 obsahuje pouze definice, Slovenská republika nicméně podle všeho připouští, že uvedená směrnice ukládá povinnost dosáhnout výsledku. Ve své žalobní odpovědi uvedla: „Směrnice 2000/43 tak ukládá členským státům povinnost zajistit provedení zásady rovného zacházení, a to i v oblasti vzdělávání.“(31)
70. Souhrnně lze říci, že články 1 a 2 směrnice 2000/43 ve spojení s jejím čl. 3 odst. 1 písm. g) ukládají členským státům povinnost dosáhnout výsledku, který spočívá v odstranění diskriminace na základě etnického původu v oblasti vzdělávání. Uvedená povinnost nejen zakazuje diskriminaci ze strany členských států, ale rovněž vyžaduje, aby členské státy přijaly zvláštní opatření a provedly konkrétní úkony za účelem odstranění existujících nerovností vyplývajících ze zakořeněných společenských předsudků.
71. Pokud je kýženým výsledkem společnost, v níž nedochází k diskriminaci žádné etnické skupiny v oblasti vzdělávání, musí Soudní dvůr k závěru o případném nesplnění uvedené povinnosti dosáhnout výsledku dojít na základě posouzení důkazů a z nich dovozeného zjištění, zda k diskriminaci romských dětí ve školách dochází, či nikoli. To mne přivádí k následující otázce týkající se typu důkazů, které musí být Soudnímu dvoru předloženy k prokázání nesplnění povinnosti dosáhnout výsledku.
C. Prokázání nesplnění povinnosti dosáhnout výsledku
72. K prokázání nesplnění povinnosti dosáhnout výsledku spočívajícího v odstranění diskriminace romských dětí ve školách musí Komise Soudnímu dvoru předložit důkazy, jimiž bude prokázáno, že jsou romské děti ve slovenském školském systému znevýhodněny. Pokud Komise dostatečně prokáže existenci takové diskriminace, musí Slovenská republika předložit důkazy, jimiž vyvrátí důkazy Komise a prokáže, že nedochází k žádnému rozdílnému zacházení, které by romské děti znevýhodňovalo. Jinak musí nabídnout odůvodnění takového diskriminačního zacházení.
73. Podle mého názoru většina důkazů předložených Soudnímu dvoru oběma účastnicemi řízení v projednávané věci není relevantní pro rozhodnutí o tom, zda existovala diskriminace v okamžiku uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku, jak tvrdí Komise v obou svých žalobních důvodech.
74. Komise na jednání upřesnila, že podle jejího názoru Slovenská republika nesplnila své povinnosti v důsledku diskriminačních praktik, které aktivně přispěly k diskriminaci, a v důsledku nepřijetí vhodných opatření k odstranění zakořeněné diskriminace ve společnosti.
75. Podle mého názoru je sice důležité odhalit příčiny zakořeněné diskriminace, ovšem v rámci žaloby pro nesplnění povinnosti, která je dle žalobkyně povinností dosáhnout výsledku, není nutné prokazovat, jaké konkrétní úkony státních orgánů k tvrzené diskriminaci přispěly nebo které úkony selhaly při odstraňování této diskriminace. Členský stát si totiž může zvolit prostředky, které k odstranění diskriminace použije. To, zda jsou uvedené prostředky vhodné a účinné, je pro účely rozhodnutí Soudního dvora relevantní pouze v rozsahu prokázání toho, zda bylo dosaženo požadovaného výsledku, či nikoli(32).
76. Souhrnně lze říci, že všechna tvrzení účastnic řízení a důkazy jimi předložené k prokázání těchto tvrzení, které se týkají toho, zda jsou rozličná opatření přijatá Slovenskou republikou vhodná a dostatečná k řešení problémů vznesených uvedenými dvěma žalobními důvody, jsou velmi důležité v kontextu politiky zaměřené na boj s diskriminací a snahy uvedeného členského státu a Komise o nastolení rovnosti. Uvedená tvrzení však nejsou pro Soudní dvůr relevantní, pokud jde o určení, zda dotčený protiprávní stav existoval v okamžiku uplynutí lhůty stanovené Komisí v jejím odůvodněném stanovisku.
77. Pro Soudní dvůr je relevantní pouze to, zda důkazy předložené Komisí prokazují, že diskriminace v rozhodné době existovala, resp. zda Slovenská republika prokázala, že zavedenými opatřeními se podařilo diskriminaci k uvedenému okamžiku odstranit.
D. Předložila Komise dostatečné důkazy k prokázání tvrzených nesplnění povinnosti v projednávané věci?
1. K prvnímu žalobnímu důvodu: nepřiměřené početní zastoupení romských dětí ve zvláštních školách nebo zvláštních třídách
78. Komise tvrdí, že podle oficiálních údajů byl ve Slovenské republice nepřiměřeně vysoký počet romských dětí umístěn ve zvláštních školách nebo ve zvláštních třídách, a to nejen ke dni 11. prosince 2019, kdy uplynula lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku, ale i poté. Ve srovnání s ostatními dětmi byly uvedené zvláštní programy obsazeny přibližně trojnásobným počtem romských dětí(33).
79. Komise vychází nejen z různých zpráv vypracovaných unijními orgány, mezinárodními organizacemi a nevládními organizacemi, ale i ze zpráv vydaných slovenskými orgány. Uvedené zprávy sice využívají různé metodiky a obsahují mírně odlišné výsledky, nicméně všechny dokládají nepřiměřeně vysoký počet romských dětí ve zvláštních školách. Podle mého názoru jsou zmíněné důkazy dostatečnými prima facie důkazy, které postačují k přenesení důkazního břemene na členský stát, který musí prokázat, že takové důkazy jsou nesprávné nebo irelevantní.
80. Přísně vzato Slovenská republika nezpochybňuje tvrzení týkající se diskriminace, ale místo toho tvrdí, že v důsledku několika opatření, která již přijala, bylo dosaženo zlepšení, a že uvedené počty tudíž klesají(34). Uvedený členský stát však vysvětluje, že nemůže prokázat tvrzené snížení počtů na základě stejných údajů a metodiky, které byly použity ve zprávách předložených Komisí, jelikož uvedené údaje ani metodiku nemá k dispozici(35).
81. Jak nicméně správně zdůrazňuje Komise, i když je metodika odlišná, platí, že pokud by došlo k jakémukoli významnému snížení podílu romských dětí ve zvláštních školách, pak by uvedené rozličné zprávy takový pozitivní trend zaznamenaly, byť na základě odlišných metodik.
82. V každém případě platí, že statistiky vypracované různými orgány ve Slovenské republice nedokládají k prosinci 2019, kdy uplynula lhůta stanovená v odůvodněném stanovisku, žádnou významnou změnu, nýbrž potvrzují existenci značného nepoměru.
83. Již v dokumentu vydaném Ministerstvem školství Slovenské republiky v roce 2011, kterým byl jeho Národní strategický plán, byla připuštěna existence problému diskriminace, k níž docházelo v návaznosti na nesprávnou diagnostiku dětí(36). Podle uvedeného dokumentu totiž obecně trpí mentálním postižením pouze malé procento kterékoli dané populace (od 1 do 3 %), nicméně podíl romských dětí umístěných ve zvláštních školách nebo ve zvláštních třídách ve Slovenské republice činil 16 až 17 %. Stejně tak bylo 60 % dětí ve zvláštních třídách a 80 % dětí ve zvláštních školách romského původu, přestože romská populace představovala pouze přibližně 8 % celkové populace.
84. V roce 2020 uváděl Atlas romských komunit, který sestavil zplnomocněnec vlády Slovenské republiky pro romské komunity, srovnatelné údaje. Podle zmíněného dokumentu(37) bylo 17 % dětí ve věku od 6 do 15 let pocházejících z marginalizovaných romských komunit (dále jen „marginalizované romské komunity“) umístěno ve zvláštních vzdělávacích zařízeních. Romské děti žijící v integrovaných domácnostech byly v takových zařízeních zastoupeny v o něco nižším poměru, a sice ze 14 %. Jak uvedený dokument dokládá, uvedené poměry byly podstatně vyšší než u obecné populace – v roce 2019 bylo do zvláštních vzdělávacích programů zapsáno pouze 5,7 % celkového počtu dětí školního věku ve Slovenské republice.
85. Celkově lze diskutovat o přesnosti jednoho souboru údajů ve srovnání s jiným souborem údajů, popřípadě o účinnosti metodiky použité v jedné studii ve srovnání s jinou(38). Bylo však prokázáno, že nepoměr, který ukazuje na propastné rozdíly mezi údaji vykazujícími zkušenosti romských dětí a údaji vykazujícími zkušenosti jiných než romských dětí, je příliš významný na to, aby mohl být ignorován(39).
86. Je nesporné, že nesprávné umisťování dětí do zvláštních tříd nebo škol je známkou diskriminace. Zvláštní školy mají omezený učební plán, což znamená, že šance dětí na pokračování v dalším vzdělávání jsou omezené, a to následně snižuje jejich vyhlídky na rovné začlenění do společnosti, až dospějí.
87. Romské děti jsou tak v porovnání s ostatními dětmi znevýhodněny ve smyslu čl. 2 odst. 2 písm. b) směrnice 2000/43.
88. Podle ustálené judikatury však může být nepřímá diskriminace odůvodněna, pokud dotčené pravidlo nebo praxe sleduje legitimní cíl, jehož je dosaženo přiměřeným způsobem. Pojem „legitimní cíl“, který může odůvodnit diskriminaci na základě etnického původu, však musí být vykládán striktně(40).
89. V tomto ohledu Slovenská republika uvádí, že stávající nepoměr v údajích lze vysvětlit tím, že vysoký počet romských dětí žijících v marginalizovaných romských komunitách pochází z natolik znevýhodněných sociálně ekonomických prostředí, že nejsou na vstupní testy do základní školy připraveny stejně dobře jako ostatní děti. Uvedený členský stát dále vysvětluje, že zavedl opatření, jako je povinné předškolní vzdělávání a asistenti rodičů, jejichž cílem je tuto propast překlenout.
90. Je nejprve nutno říci, že skutečnost, že vysoký podíl romských dětí žije ve znevýhodněných sociálně ekonomických prostředích v marginalizovaných romských komunitách, nelze předkládat jako odůvodnění diskriminace těchto dětí ve školách. Taková zakořeněná nerovnost, i když může vysvětlit nepřiměřené zastoupení ve zvláštních školních zařízeních, nemůže sloužit jako odůvodnění pro další nepříznivý dopad. Dále je třeba říci, že se lze opatření, která byla přijata za účelem nápravy existujícího nepoměrného zastoupení, dovolávat jako argumentu až v okamžiku, kdy bylo uvedenými opatřeními dosaženo zamýšleného výsledku.
91. Závěrem uvádím, že podle mého názoru Komise dostatečně prokázala, že docházelo k rozdílnému zacházení, a to na základě neúměrného počtu romských dětí, které byly ke dni uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku umisťovány do zvláštních škol nebo tříd. Naproti tomu Slovenská republika důkazy předložené Komisí nevyvrátila, ani neuvedla žádný legitimní cíl, který by uvedená diskriminace sledovala.
92. Navrhuji tedy, aby Soudní dvůr rozhodl, že první žalobní důvod Komise je opodstatněný.
2. Ke druhému žalobnímu důvodu: faktická segregace
93. Druhý žalobní důvod Komise se týká segregace romských dětí v rámci běžných škol.
94. Nesplnění povinnosti odstranit segregaci jakožto nesplnění povinnosti dosáhnout výsledku může být prokázáno spolehlivými údaji, které dokládají, že segregace v praxi existuje.
95. V tomto ohledu Komise tvrdí, že ke dni uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku, ale i po uvedeném dni(41), docházelo a i nadále dochází ve slovenských školách k rozsáhlé segregaci romských dětí od jejich neromských vrstevníků. Uvedená segregace má různé formy – například oddělené školy, třídy nebo jídelny. Komise opírá toto tvrzení o statistické údaje a další důkazy.
96. Ve své žalobě Komise opět vychází z různých dokumentů vydaných vnitrostátními nebo mezinárodními orgány a nevládními organizacemi.
97. V tomto ohledu je nutno podotknout, že již v roce 2012, před započetím postupu před zahájením soudního řízení, uznala Slovenská republika existenci etnické segregace romských dětí(42).
98. V průběhu postupu před zahájením řízení byly předloženy různé jiné úřední zprávy, v nichž byla uznána existence etnické segregace romských dětí. Zpráva Štátnej školskej inšpekcie (Státní inspekce škol) za rok 2017/2018 připouští, že „ve čtyřech školách vykazovala organizace výuky známky segregace prostřednictvím zřízení oddělených tříd pro děti z marginalizovaných romských komunit, jakož i prostřednictvím prostorového oddělení šaten a odděleného stravování“(43).
99. I po uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku slovenské orgány setrvale uznávaly existenci segregace. V červnu 2020 Ministerstvo školství, vědy, výzkumu a sportu Slovenské republiky připustilo, že segregace romských dětí ve školách je dlouhodobým problémem(44). „Strategie pro rovnost, inkluzi a participaci Romů do roku 2030“, kterou slovenské orgány přijaly v dubnu 2021, stále uznává, že předchozí strategie nevedla k dosažení cílů, které v ní byly stanoveny(45).
100. Podobně i slovenské soudy, zejména Najvyšší súd Slovenskej republiky (Nejvyšší soud Slovenské republiky), v posledních letech opakovaně konstatovaly, že v několika školách jsou romští studenti vystaveni faktické segregaci(46). Takové rozsudky sice nemohou být samy o sobě použity jako důkaz obecně rozšířené segregace, ale spíše jednotlivých případů diskriminace, nicméně společně s jinými předloženými údaji představují relevantní důkazní prostředky.
101. Konečně v roce 2023 vydalo Ministerstvo školství, vědy, výzkumu a sportu Slovenské republiky příručku pro odstranění segregace(47), která byla aktualizována v roce 2024(48). V době vypracování tohoto stanoviska obsahovaly internetové stránky Ministerstva školství Slovenské republiky oddíl věnovaný odstranění segregace, ve kterém se uvádí, že „[p]ro Ministerstvo školství, výzkumu, vývoje a mládeže Slovenské republiky (MŠVVaM SR) je odstranění segregace nejen strategickou prioritou, ale i nevyhnutelným předpokladem k vytvoření spravedlivějšího a inkluzivnějšího vzdělávacího systému na Slovensku. Cílem je, aby byly všechny děti plně začleněné do vzdělávacího systému a aby se každému dítěti dostalo vzdělání v souladu s jeho individuálními vzdělávacími potřebami a bylo plnohodnotně začleněno do společnosti.“(49)
102. Výše uvedené dokládá, že Slovenská republika se řešení tohoto problému věnuje, a je zřejmé, že předmětem řízení v projednávané věci není popření unijních hodnot uvedených v článku 2 SEU(50).
103. Pokud však důkazy předložené Soudnímu dvoru dokládají, že ke dni uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku k segregaci romských dětí docházelo, musí Soudní dvůr rozhodnout tak, že k nesplnění povinnosti došlo(51).
104. Všechny dokumenty předložené Komisí svědčí o existenci faktické segregace, přičemž Slovenská republika tyto důkazy nevyvrátila.
105. Další otázkou, kterou je nutno si klást, je, zda segregace nutně představuje nepříznivé zacházení, a vede tak k diskriminaci.
106. Podle mého názoru je segregace diskriminací sama o sobě.
107. Není sice vyloučeno, že učební plán pro romské děti v oddělených školách nebo třídách není méně kvalitní než učební plán nabízený ve smíšených třídách(52), nicméně sociální a kulturní vyčlenění určité etnické skupiny posiluje již existující stigmatizaci ve společnosti. Tím pak snižuje šance dotčených dětí na to, aby si našly své místo ve slovenské společnosti, a nezajišťuje jim stejnou úroveň, jakou mají jejich neromští vrstevníci. Segregace je špatná i pro neromské děti, neboť jsou připraveny o kontakt s jinou kulturou, což brání jejich vzdělávacímu a společenskému růstu.
108. To je podle mého názoru důvod, proč segregace sama o sobě představuje diskriminaci a nemůže být nikdy odůvodněna.
109. Slovenská republika má nicméně za to, že nemůže být činěna odpovědnou za segregaci, kterou nemá pod svou kontrolou.
110. Například uvedla, že jsou to často rodiče neromských dětí, kdo brání začlenění romských dětí do tříd nebo kdo přemísťuje své děti do jiných škol z důvodu, že jsou ve třídě školy, kterou si původně vybrali, romské děti. Tento jev, nazývaný „white flight“(53), byl předmětem diskuse na jednání jako omluva, které by se Slovenská republika potenciálně mohla dovolávat.
111. Uvedenou okolnost nelze přijmout jako odůvodnění diskriminace(54). Pozitivní povinnosti uložené členským státům směrnicí 2000/43 vyžadují, aby členské státy přijaly a vymáhaly opatření bránící segregaci ve školách, která je důsledkem předsudků, jež jsou ve společnosti zakořeněny ve vztahu k určité etnické skupině(55).
112. Totéž platí pro opačnou situaci, kdy rodiče romských dětí se segregací souhlasí. Jak uvedl ESLP ve věci Salay v. Slovensko, souhlas rodičů nesmí narušit právo dítěte na rovný přístup ke vzdělání ani legitimizovat opatření, která vedou k nerovnému zacházení s dětmi v rámci vzdělávacího systému(56).
113. Slovenská republika rovněž tvrdila, že některé romské komunity, velmi často marginalizované romské komunity, jsou územně odděleny od zbytku obyvatelstva, což vysvětluje, proč jsou školy nacházející se v těchto oblastech obsazeny výlučně Romy.
114. Chápu sice, že je uvedená okolnost vážnou překážkou pro odstranění škol navštěvovaných výlučně romskými dětmi, nicméně se domnívám, že taková segregace dětí ve školách nemůže být odůvodněna existencí segregace Romů ve Slovenské republice obecně(57).
115. S ohledem na situaci, jaká skutečně panuje, je však nutno souhlasit se Slovenskou republikou, že řešení problému zakořeněné diskriminace vyžaduje čas. Obtíže s odstraněním segregace a čas k tomu potřebný nicméně nemohou sloužit jako obrana v řízení o žalobě pro nesplnění povinnosti vycházející z existence diskriminace.
116. Nelze opomíjet smutnou skutečnost, že každý rok, kdy segregace přetrvává, ztrácí každá skupina romských dětí postižených takovým nepříznivým zacházením příležitost budoucího uplatnění. A napravení takové újmy je obtížné, ne-li nemožné.
117. Závěrem uvádím, že podle mého názoru Komise dostatečně prokázala existenci rozšířené praxe segregace romských dětí v oddělených třídách v běžných školách nebo v oddělených školách. Slovenská republika naopak uvedená zjištění nevyvrátila, ani nemůže být taková segregace odůvodněná.
118. Navrhuji tedy, aby Soudní dvůr rozhodl, že druhý žalobní důvod Komise je opodstatněný.
IV. K nákladům řízení
119. Komise požadovala, aby byla Slovenské republice uložena náhrada nákladů řízení. Podle čl. 138 odst. 1 jednacího řádu Soudního dvora se účastníku řízení, který neměl úspěch ve věci, uloží náhrada nákladů řízení, pokud to účastník řízení, který měl ve věci úspěch, požadoval. Vzhledem k tomu, že Slovenská republika neměla ve věci úspěch, je důvodné uložit jí náhradu nákladů řízení.
V. Závěry
120. S ohledem na výše uvedené úvahy navrhuji, aby Soudní dvůr:
1) určil, že Slovenská republika tím, že
– umisťovala neúměrný počet romských dětí do zvláštních škol nebo do zvláštních tříd pro děti s mentálním nebo jiným postižením, ve kterých se vyučuje podle omezeného učebního plánu, a
– segregovala romské děti v oddělených třídách v rámci běžných škol nebo v oddělených školách,
systematicky a trvale neplnila povinnosti, které pro ni vyplývají z čl. 2 odst. 1 směrnice Rady 2000/43/ES ze dne 29. června 2000, kterou se zavádí zásada rovného zacházení s osobami bez ohledu na jejich rasu nebo etnický původ, ve spojení s čl. 2 odst. 2 písm. b) a čl. 3 odst. 1 písm. g) uvedené směrnice;
2) rozhodl tak, že Slovenská republika ponese vlastní náklady řízení a nahradí náklady řízení vynaložené Evropskou komisí.
1– Původní jazyk: angličtina.
2– Směrnice Rady 2000/43/ES ze dne 29. června 2000, kterou se zavádí zásada rovného zacházení s osobami bez ohledu na jejich rasu nebo etnický původ (Úř. věst. 2000, L 180, s. 22; Zvl. vyd. 20/01, s. 23).
3– V tomto smyslu viz rozsudky ze dne 4. května 2006, Komise v. Spojené království (C‑508/03, EU:C:2006:287, bod 77 a citovaná judikatura), a ze dne 11. července 2013, Komise v. Česká republika (C‑545/10, EU:C:2013:509, bod 70 a citovaná judikatura).
4– Pokud jde o první žalobní důvod, viz bod 48 žaloby Komise, a pokud jde o druhý žalobní důvod, viz body 82 a 83 žaloby. V přílohách žaloby a repliky předložila Komise velké množství dokumentů, kterých se v žalobě dovolává.
5– Slovenská republika nicméně poukazuje na obtíže s vyvracením statistických údajů předložených Komisí, jelikož řada zpráv, o které se Komise opírá, jsou externí a používají odlišnou metodiku, takže Slovenská republika nemůže prokázat zlepšení statistických údajů použitím stejné metodiky.
6– V tomto ohledu viz bod 74 žalobní odpovědi. Slovenská republika rovněž předložila velké množství dokumentů dokládajících její úsilí vynakládané na zavedení odpovídajících opatření a programů.
7– Viz replika Komise, bod 53.
8– Viz replika Komise, bod 35.
9 V mezinárodním právu existuje povinnost dosáhnout výsledku, „pokud musí státy dosáhnout konkrétního faktického stavu, přičemž předepsaná povinnost je buď zákazem, nebo příkazem“. Viz Wolfrum, R. „Obligation of Result Versus Obligation of Conduct: Some Thoughts About the Implementation of International Obligations“, in: Arsanjani, M. H. a kol. (eds.), Looking to the Future. Essays on International Law in Honor of W. Michael Reisman. Leiden, Boston: Martinus Nijhoff Publishers, 2011, 366, s. 369. Viz též Nový, Z., „The Dichotomy of Obligations of Conduct and Result in International Investment Law“, Cofola International, 2022, 170, s. 172.
10 Obvyklá dichotomie používaná v mezinárodním právu rozlišuje mezi povinností jednat a povinností dosáhnout výsledku. R. Wolfrum se však domnívá, že existují i další druhy povinností, které státy přijímají na základě mezinárodního práva. Takovým jiným druhem povinnosti je například povinnost, kterou uvedený autor nazývá „povinnost zaměřená na cíl“. Taková povinnost se liší od povinnosti dosáhnout výsledku, neboť státy „se zavazují ke spuštění evolučního procesu vedoucího určitým směrem“, aniž by však byl předem stanoven konkrétní výsledek, kterého musí být dosaženo (Wolfrum, op. cit., s. 366 a 367). Nedomnívám se, že by povinnost stanovená v čl. 2 odst. 1 směrnice 2000/43 měla být vykládána jako povinnost zaměřená na cíl, neboť toto ustanovení stanoví jasný výsledek, jehož má být dosaženo – odstranění přímé i nepřímé diskriminace.
11 V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 14. února 1989, Star Fruit v. Komise (247/87, EU:C:1989:58), a usnesení ze dne 4. října 2024, Fass v. Německo a Komise (C‑187/24 P, EU:C:2024:872, bod 33 a citovaná judikatura).
12 Existují i jiné případy zakořeněné diskriminace, ve kterých se Komise rozhodla nepodávat zatím žalobu. Například diskriminace mezi muži a ženami, pokud jde o stejnou odměnu za stejnou práci nebo za práci srovnatelné hodnoty, pravděpodobně existuje téměř ve všech členských státech Unie. V tomto ohledu viz https://ec.europa.eu/eurostat/statistics-explained/index.php?title=Gender_pay_gap_statistics. Komise nicméně žádné řízení o nesplnění povinnosti nikdy nezahájila.
13 Zahájila rovněž řízení o nesplnění povinnosti proti Maďarsku [INFR(2015)2206] a České republice [INFR(2014)2174]. Nerozhodla se však předložit uvedené věci Soudnímu dvoru, přinejmenším prozatím.
14 Ex multis viz rozsudky ze dne 10. listopadu 2020, Komise v. Itálie (Mezní hodnoty – PM10) (C‑644/18, EU:C:2020:895, bod 70 a citovaná judikatura), a ze dne 28. ledna 2020, Komise v. Itálie (Směrnice o postupu proti opožděným platbám) (C‑122/18, EU:C:2020:41, bod 64 a citovaná judikatura). Pokud Komise tvrdí, že došlo k porušení určitého právního ustanovení, je Soudní dvůr povinen ověřit, zda tomu tak po právní i skutkové stránce bylo, a to bez ohledu na důvody, které Komisi vedly k zahájení řízení. V tomto ohledu viz rozsudek ze dne 6. října 2020, Komise v. Maďarsko (Vysokoškolské vzdělávání) (C‑66/18, EU:C:2020:792, bod 56).
15 Jak Soudní dvůr uvedl, Komise má diskreční pravomoc k podání žaloby pro nesplnění povinnosti a Soudnímu dvoru nepřísluší posuzovat vhodnost toho, jak je tato pravomoc vykonávána. V tomto ohledu viz rozsudek ze dne 6. července 2000, Komise v. Belgie (C‑236/99, EU:C:2000:374, bod 28).
16 Soudní dvůr potvrdil, že stejně jako v případě řízení podle článku 258 SFEU má Komise rovněž diskreční pravomoc k zahájení řízení podle článku 260 SFEU, přičemž Soudní dvůr nemá pravomoc přezkoumávat důvody pro zahájení řízení. Viz například rozsudek ze dne 16. července 2020, Komise v. Rumunsko (Boj proti praní peněz) (C‑549/18, EU:C:2020:563, bod 49 a citovaná judikatura).
17 Vzdělání spadá do působnosti směrnice 2000/43 na základě jejího čl. 3 odst. 1 písm. g), což je důvodem, proč se Komise dovolává porušení čl. 2 odst. 2 této směrnice ve spojení s jejím čl. 3 odst. 1 písm. g).
18 Viz bod 33 žalobní odpovědi Slovenské republiky.
19 Viz článek 288 SFEU.
20 Pokud jde o situace individuální diskriminace, směrnice vyžaduje, aby měly oběti diskriminace k dispozici účinné prostředky nápravy. V tomto ohledu viz články 7 a 8 směrnice 2000/43.
21 To je podle mého názoru potvrzeno článkem 5 směrnice 2000/43. Unijní normotvůrce tím, že povolil pozitivní činnost „pro zajištění plné rovnosti v praxi“, poskytl nástroj určený právě k řešení zakořeněných nerovností.
22 Viz například Fredman, S., „The Reason Why: Unravelling Indirect Discrimination“, Industrial Law Journal, 2016, s. 231 až 243.
23 Brown v. Board of Education of Topeka, 347 U. S. 483 (1954). V uvedené věci prohlásil Supreme Court of the United States (Nejvyšší soud Spojených států amerických) za protiústavní zákony přijaté jednotlivými státy Spojených států, které zakotvují rasovou segregaci. Uvedený soud měl za to, že oddělená vzdělávací zařízení jsou ze své podstaty vyjádřením nerovnosti, takže zákony, na jejichž základě jsou zřízena, porušují ustanovení o rovném zacházení čtrnáctého dodatku US Constitution (Ústava Spojených států) (na s. 459).
24 Na rozdíl od situace ve Spojených státech v době, kdy byl vydán rozsudek ve věci Brown v. Board of Education, neexistuje ve Slovenské republice segregační právní úprava a Slovenská republika souhlasí s tím, že segregace musí být odstraněna. Žaloba Komise není zaměřena na slovenské právní předpisy, ale týká se spíše faktické situace.
25 V tomto smyslu viz rozsudky ze dne 12. května 2011, Runevič-Vardyn a Wardyn (C‑391/09, EU:C:2011:291, bod 41); ze dne 16. července 2015, ČEZ Razpredelenie Bulgaria (C‑83/14, EU:C:2015:480, bod 40), a ze dne 15. listopadu 2018, Maniero (C‑457/17, EU:C:2018:912, bod 35).
26 Rozsudek ze dne 15. listopadu 2018, Maniero (C‑457/17, EU:C:2018:912, bod 36).
27 Rozsudek ze dne 10. července 2008, Feryn (C‑54/07, EU:C:2008:397).
28 Rozsudek ze dne 16. července 2015, ČEZ Razpredelenie Bulgaria (C‑83/14, EU:C:2015:480).
29 Viz rozsudky ESLP ze dne 31. května 2022, X a další v. Albánie (CE:ECHR:2022:0531JUD007354817, body 84 až 87); ze dne 13. prosince 2022, Elmazova a další v. Severní Makedonie (CE:ECHR:2022:1213JUD001181120, bod 74), a ze dne 30. března 2023, Szolcsán v. Maďarsko (CE:ECHR:2023:0330JUD002440816, bod 69). Pokud jde o přehled vývoje judikatury ESLP vedoucí k uznání povinnosti odstranění segregace, viz Vrancken, M., „Segregation in education and a duty of desegregation under the ECHR“, European Human Rights Law Review, 2024, 112 až 126.
30 V tomto ohledu již Soudní dvůr rozhodl, že „[u]nijní právo sice nezasahuje do této pravomoci členských států, co se týče jednak obsahu výuky a organizace vzdělávacích systémů a jejich kulturní a jazykové rozmanitosti, […] avšak to nemění nic na tom, že členské státy musejí při výkonu této pravomoci dodržovat unijní právo“. Viz například rozsudek ze dne 7. září 2022, Cilevičs a další (C‑391/20, EU:C:2022:638, bod 59 a citovaná judikatura).
31 Bod 34 žalobní odpovědi (můj vlastní překlad z francouzštiny do angličtiny). Slovenská republika dále uvedla, že „za pro efektivní naplnění této zásady je potřebné zajistit, aby každé dítě, bez ohledu na svůj původ, dostalo stejnou šanci získat kvalitní vzdělání, které mu v co největší míře pomůže rozvinout jeho přirozený potenciál“.
32 Uvedený závěr je rovněž v souladu s postojem ESLP v jeho nedávné judikatuře týkající se diskriminace ve vzdělávání. Například v rozsudcích ze dne 30. května 2013, Lavida a další v. Řecko (CE:ECHR:2013:0530JUD000797310), a ze dne 30. března 2023, Szolcsán v. Maďarsko (CE:ECHR:2023:0330JUD002440816), se ESLP ani nepokoušel zjišťovat, jaké státní opatření bylo příčinou segregace. Existence segregace byla dostatečným prima facie důkazem diskriminace.
33 Komise dále uvádí, že sice byly zavedeny reformy diagnostických postupů, nicméně tyto reformy měly jen malý dopad a údaje zůstávají do značné míry nezměněné.
34 Uvedená tvrzení se však všechna vztahují k období následujícímu po uplynutí lhůty stanovené v odůvodněném stanovisku.
35 Viz duplika Slovenské republiky, bod 6.
36 Viz Úřad vlády Slovenské republiky, Úřad zplnomocněnce vlády Slovenské republiky pro romské komunity, Strategie Slovenské republiky pro integraci Romů do roku 2020, 2012, s. 15; k dispozici na internetových stránkách https://www.employment.gov.sk/files/legislativa/dokumenty-zoznamy-pod/strategyoftheslovakrepublicforintegrationof-romaupto2020.pdf.
37 Úrad splnomocnenca vlády SR pre rómske komunity (Úřad zplnomocněnce vlády Slovenské republiky pro romské komunity), Príjmy a životné podmienky v marginalizovaných rómskych komunitách: Vybrané ukazovatele zo zisťovania EU SILC_MRK 2020 (Příjmy a životní podmínky v marginalizovaných romských komunitách: Vybrané ukazatele z průzkumu EU SILC_MRK 2020); k dispozici na internetových stránkách https://www.romovia.vlada.gov.sk/site/assets/files/1561/analyticka_sprava_eu_silc_mrk_2020_elektronicka_final.pdf, s. 34 (příloha A.32 žaloby, s. 1878).
38 Jedním z problémů souvisejících s přesností statistických údajů byl rozdíl mezi počtem Romů žijících na Slovensku na základě průzkumů obyvatelstva a jejich počtem používaným v různých zprávách. Ačkoli počty v průzkumech obyvatelstva podle všeho skutečně nejsou přesné, různé orgány dospěly ke srovnatelným závěrům, přičemž počet Romů na Slovensku odhadly na přibližně půl milionu osob (pokud jde o pojednání o tomto tématu, s odkazy, viz Poradní výbor Rady Evropy k Rámcové úmluvě o ochraně národnostních menšin, Páté stanovisko ke Slovenské republice, 2022, poznámka pod čarou 26; k dispozici na internetových stránkách https://rm.coe.int/5th-op-slovak-republic-en/1680a6e4ee).
39 Viz též podobně rozsudek ESLP ze dne 13. listopadu 2007, D. H. a další v. Česká republika (CE:ECHR:2007:1113JUD005732500, bod 191).
40 V tomto smyslu viz rozsudek ze dne 16. července 2015, ČEZ Razpredelenie Bulgaria (C‑83/14, EU:C:2015:480, bod 112). Pokud jde o podobnou argumentaci k rozsahu odůvodnění, viz rozsudek ESLP ze dne 11. prosince 2012, Sampanis a další v. Řecko (Sampanis II) (CE:ECHR:2012:1211JUD005960809, bod 91).
41 V tomto ohledu se Komise domnívá, že navzdory některým legislativním změnám, k nimž došlo od roku 2015, stále chybí účinná opatření a že statistické údaje nevykazují žádné skutečné zlepšení. Například zpráva Agentury Evropské unie pro základní práva (k dispozici na internetových stránkách https://fra.europa.eu/en/publication/2022/roma-survey-findings) vychází z údajů z roku 2021, z nichž vyplývá, že 65 % romských dětí ve věku od 6 do 15 let navštěvovalo školy, kde většina studentů, ne-li všichni, byla romského původu. Kromě toho, slovenské orgány a soudy sice uznaly, že tento problém i nadále přetrvává, avšak vnitrostátní právní předpisy nevyžadují přijetí žádných konkrétních opatření proti takové segregaci.
42 Viz již poznámka pod čarou 36, tamtéž, s. 4.
43 Štátna školská inšpekcia, Správa o stave a úrovni výchovy a vzdelávania v školách a školských zariadeniach v Slovenskej republike v školskom roku 2017/2018, příloha A.44 žaloby, s. 32.
44 Filipová M., Ministerstvo školství, vědy, výzkumu a sportu Slovenské republiky, „Naším cieľom je odstrániť segregáciu rómskych detí“ („Naším cílem je odstranit segregaci romských dětí“), tisková zpráva, 17. června 2020; k dispozici na internetových stránkách https://www.minedu.sk/m-filipova-nasim-cielom-je-odstranit-segregaciu-romskych-deti/.
45 Úrad splnomocnenca vlády SR pre rómske komunity (Úřad zplnomocněnce vlády Slovenské republiky pro romské komunity), Stratégia rovnosti, inklúzie a participácie Rómov do roku 2030, 2021; k dispozici na internetových stránkách https://www.romovia.vlada.gov.sk/strategie/strategia-pre-rovnost-inkluziu-a-participaciu-romov-do-roku-2030/.
46 Najvyšší súd Slovenskej republiky (Nejvyšší soud Slovenské republiky), rozsudky ze dne 15. prosince 2022, sp. zn. 5Cdo/102/2020 (příloha A.52 žaloby); ze dne 28. března 2023, sp. zn. 4Cdo/112/2021 (příloha A.53 žaloby); a ze dne 12. července 2023, sp. zn. 5Cdo/220/2022 (příloha A.54 žaloby).
47 Ministerstvo školstva, vedy, výskumu a športu SR, Metodická príručka desegregácie vo výchove a vzdelávaní, 2023; k dispozici na internetových stránkách https://www.minedu.sk/data/att/71e/30599.332e7e.pdf.
48 Ministerstvo školstva, výskumu, vývoja a mládeže SR, Manuál a monitoring uplatňovania štandardov dodržiavania zákazu segregácie vo výchove a vzdelávaní, 2024; k dispozici na internetových stránkách https://www.minedu.sk/data/att/629/31682.beb17a.pdf
49 K dispozici na internetových stránkách https://www.minedu.sk/desegregacia/ (stránka naposledy navštívena dne 9. 6. 2025).
50 V tomto smyslu viz mé stanovisko ve věci Komise v. Maďarsko (Hodnoty Evropské unie) (C‑769/22, EU:C:2025:408, bod 237 a násl.).
51 Opatření přijatá za účelem boje proti diskriminaci by mohla ovlivnit rozhodnutí o sankcích, pokud se Komise rozhodne podat žalobu na základě článku 260 SFEU.
52 Důkazy, které má Soudní dvůr k dispozici, však dokládají, že učební plán v oddělených třídách nebo školách je skutečně z větší části méně kvalitní. Viz například Evropská komise: Generální ředitelství pro spravedlnost a spotřebitele, Skupina pro migrační politiku, Universiteit Utrecht a Durbáková, V., Country report non-discrimination – Transposition and implementation at national level of Council Directives 2000/43 and 2000/78 – Slovakia 2023, Úřad pro publikace Evropské unie, 2023; https://data.europa.eu/doi/10.2838/45886, příloha A.51 žaloby, s. 49.
53 Uvedený pojem odkazuje na jev, kdy „bílé“ / nebo privilegované rodiny přemisťují své děti z veřejných škol, zejména ze škol s rostoucí rasovou rozmanitostí, do soukromých škol nebo do škol nacházejících se v oblastech s větším zastoupením „bílého“ obyvatelstva. K tomuto jevu často dochází v reakci na vnímaný pokles kvality školy, který může být ovlivněn faktory, jako jsou integrační politiky nebo demografické změny.
54 ESLP nepřijal „white flight“ jako odůvodnění státu uplatňované proti obviněním ze segregace. Ve svém rozsudku ze dne 13. prosince 2022, Elmazova a další v. Severní Makedonie (CE:ECHR:2022:1213JUD001181120, body 72 až 79), ESLP uznal, že stát nemusí být jedinou příčinou segregace, zejména v případě, kdy rodiče neromských žáků odmítají zapsat své děti z důvodu velkého počtu romských žáků. Konstatoval však, že k porušení pravidel zákazu diskriminace došlo navzdory neexistenci jakéhokoli úmyslu na straně státu, neboť zjevná segregace v uvedené věci nebyla objektivně a rozumně odůvodněna. Viz též rozsudek ze dne 30. května 2013, Lavida a další v. Řecko (CE:ECHR:2013:0530JUD000797310, bod 72).
55 Viz podobně rozsudek ESLP ze dne 13. prosince 2022, Elmazova a další v. Severní Makedonie, (CE:ECHR:2022:1213JUD001181120, body 77 a 78), v němž ESLP konstatoval, že k „white flight“ může docházet díky způsobu, jakým je strukturován rámec právní regulace, pokud jde o pravidla přijímání a přestupů, která privilegovaným rodičům taková rozhodnutí dovolovala.
56 Rozsudek ESLP ze dne 27. února 2025, Salay v. Slovensko (CE:ECHR:2025:0227JUD002935922, bod 112).
57 Viz podobně rozsudky ESLP ze dne 13. prosince 2022, Elmazova a další v. Severní Makedonie (CE:ECHR:2022:1213JUD001181120, bod 73), a ze dne 30. března 2023, Szolcsán v. Maďarsko (CE:ECHR:2023:0330JUD002440816, body 54, 55 a 57).