I.

Bevezetés

1.

A jelen ügy tárgya a Ministero della Difesa (védelmi minisztérium, Olaszország, a továbbiakban: minisztérium) által közzétett, többek között áruk be‑ és kirakodásával, valamint teherszállítással kapcsolatos munka szolgáltatására vonatkozó szerződés odaítélésére irányuló nyílt ajánlati felhívás. ( 2 ) Úgy tűnik, hogy ezen anyagok közt lőszerek és robbanóanyagok is szerepelnek. ( 3 ) A szóban forgó szolgáltatások munkaerő‑igényesek ( 4 ) és „szabványosított jellemzőkkel” ( 5 ) rendelkeznek. A szóban forgó szerződést a legalacsonyabb ár szempontja alapján ítélték oda. Az olasz jog azonban úgy rendelkezik, hogy a munkaerő‑igényes szolgáltatásokra irányuló szerződéseket a gazdaságilag legelőnyösebb ajánlat szempontja ( 6 ) alapján kell odaítélni, amelyet a legjobb ár–minőség arány alapján kell meghatározni. Ezzel szemben a „szabványosított jellemzőkkel rendelkező” szolgáltatásokra irányuló szerződések ( 7 ) a legalacsonyabb ár szempontja alapján ítélhetők oda, kivéve, ha az adott szolgáltatások munkaerő‑igényesek. ( 8 )

2.

A Consiglio di Stato (államtanács, Olaszország) többek között azt kívánja megtudni, hogy ellentétes‑e az arányosság elvével és a 2014/24/EU irányelv ( 9 ) 67. cikkének (2) bekezdésével az olyan nemzeti jogi szabályozás, amely tiltja a legalacsonyabb ár odaítélési szempontjának alkalmazását, ha a szóban forgó szolgáltatások munkaerő‑igényesek és szabványosítottak. Másodlagosan a kérdést előterjesztő bíróság arra vár választ a Bíróságtól, hogy az ajánlatkérő szervnek van‑e mérlegelési jogköre az odaítélési szempont megválasztása során, tekintettel többek között arra, hogy az ajánlattételhez szükséges dokumentáció előírja, hogy a szerződés keretében foglalkoztatott személyek munkabérfizetése a vonatkozó nemzeti ágazati kollektív szerződésnek megfelelően történik, és hogy az ajánlott árengedmény kizárólag az ajánlattevő lehetséges hasznán alapulhat, amelyet az ajánlati felhívásban a szerződés értékének 5%‑ában határoztak meg. ( 10 )

II.

Jogi háttér

A.

Az uniós jog

1.

A 2009/81 irányelv

3.

Az 1. cikk, amelynek címe „Fogalommeghatározások”, így rendelkezik:

4.

A „Hatály” címet viselő 2. cikk kimondja:

5.

A 3. cikk, amelynek címe „Vegyes szerződések”, így rendelkezik:

6.

„A szerződés odaítélésének szempontjai” címet viselő 47. cikk a következőket tartalmazza:

2.

A 2014/24 irányelv

7.

A 2. cikk (1) bekezdésének 9. pontja úgy rendelkezik, hogy „szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződés”: a 2. cikk (1) bekezdésének 6. pontjában említett „építési beruházásra irányuló közbeszerzési szerződés[től]” eltérő szolgáltatás nyújtására irányuló közbeszerzési szerződés;

8.

A 15. cikk, amelynek címe „Védelem és biztonság”, kimondja:

9.

A „Védelmi vagy biztonsági vonatkozású vegyes közbeszerzések” címet viselő 16. cikk kimondja:

10.

A 18. cikk, amelynek címe „A közbeszerzés alapelvei”, így rendelkezik:

11.

„A szerződés odaítélésének szempontjai” című 67. cikk szerint:

12.

A „Szerződésteljesítési feltételek” címet viselő 70. cikk értelmében:

B.

Az olasz jog

13.

A közbeszerzési törvénykönyv ( 11 ) 50. cikkének (1) bekezdése előírja:

14.

A közbeszerzési törvénykönyv 95. cikkének (3) bekezdése szerint:

15.

A közbeszerzési törvénykönyv 95. cikke (4) bekezdésének b) pontja kimondja:

III.

Az alapeljárás tárgya és az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés

16.

A minisztérium 2022. július 14‑én többek között áruszállításhoz kapcsolódó munka 2023. évben történő szolgáltatására irányuló, Unión belüli ( 12 ) nyílt közbeszerzési eljárást indított. ( 13 ) A három évre megújítható szerződés kilenc részből állt. A kérdést előterjesztő bíróság előtti eljárás tárgyát a 6. rész képezi. ( 14 ) Tekintettel arra, hogy az e részre vonatkozó közbeszerzési szerződés tárgya szabványosított szolgáltatások voltak, odaítélési szempontként a közbeszerzési törvénykönyv 95. cikke (4) bekezdése b) pontjának megfelelően a legalacsonyabb ár szerepelt. A Mara s.c.r.l. (a továbbiakban: Mara), a Gruppo SAMIR Global Service s.r.l. (a továbbiakban: Samir) és egy másik ajánlattevő a 6. részre vonatkozó közbeszerzési szerződés tekintetében 100%‑os árengedményt ajánlott. ( 15 ) A közbeszerzési szerződést sorshúzás útján a Mara részére ítélték oda.

17.

A Samir a Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lazio tartomány közigazgatási bírósága, Olaszország) előtt megtámadta ezt az odaítélést. ( 16 ) 2023. április 11‑én ( 17 ) az említett bíróság helyt adott a Samir keresetének és megsemmisítette a szóban forgó részre vonatkozó ajánlati felhívást. Úgy ítélte meg, hogy a közbeszerzési törvénykönyv 95. cikke (3) bekezdésének a) pontja alapján a szerződést a legjobb ár–minőség arány alapján kellett volna odaítélni. Tekintettel arra, hogy a szóban forgó szolgáltatások munkaerő‑igényesek, a közbeszerzési törvénykönyv – a szabványosított szolgáltatások esetében a legalacsonyabb ár szempontjának alkalmazásáról rendelkező – 95. cikke (4) bekezdésének b) pontja nem alkalmazható.

18.

A Mara a kérdést előterjesztő bíróság előtt fellebbezett az ítélet ellen, a Samir pedig csatlakozó fellebbezést nyújtott be. A kérdést előterjesztő bíróság előtti eljárásban a Mara többek között azt állította, hogy a közbeszerzési törvénykönyv 95. cikke (3) bekezdésének a) pontja sérti az arányosság elvét, mivel túllépi a 2014/24 irányelv céljainak eléréséhez szükséges mértéket. A legalacsonyabb ár szempontja elfogadható lenne a – jelen ügy tárgyát is képező – nagymértékben szabványosított áruk vagy szolgáltatások esetében, mivel nincs tényleges szükség differenciált műszaki ajánlatok beszerzésére, ami „szükségtelenül bonyolítaná a közbeszerzési eljárást és sértené a közigazgatás megfelelő működésének alkotmányos elvét”. Az ajánlattételhez szükséges dokumentáció 17. cikke kimondta, hogy a foglalkoztatott munkavállalók munkabérfizetésének alapját az ágazati kollektív szerződés képezi. Az esetlegesen ajánlott árengedménynek kizárólag a szerződéses jutalékra kellett volna vonatkoznia. „Az árengedmény tehát nem érinti [a közbeszerzési törvénykönyv] 50. cikkében foglalt, lényegében a foglalkoztatottsági szintek biztosítására és a munkavállalók nemzeti kollektív szerződés alkalmazása révén történő védelmére irányuló célkitűzéseket.” ( 18 )

19.

A kérdést előterjesztő bíróság megjegyzi, hogy a közbeszerzési törvénykönyv 95. cikke (4) bekezdésének b) pontja szerint a szabványosított szolgáltatások esetében a legalacsonyabb ár szempontja alkalmazható. A munkaerő‑igényes szolgáltatásokra vonatkozó közbeszerzési szerződéseket azonban az említett törvénykönyv 95. cikke (3) bekezdésének a) pontja szerint kizárólag a gazdaságilag legelőnyösebb ajánlat alapján kell odaítélni. ( 19 ) Az állandó nemzeti ítélkezési gyakorlat szerint a közbeszerzési törvénykönyv 50. cikkének (1) bekezdése és 95. cikke (3) bekezdésének a) pontja szerinti munkaerő‑igényes szolgáltatásokra vonatkozó közbeszerzési szerződéseket minden esetben a legjobb ár‑érték arány szempontja alapján kell odaítélni, még akkor is, ha a közbeszerzési törvénykönyv 95. cikke (4) bekezdésének b) pontja szerinti szabványosított szolgáltatásokról van szó. Ez összhangban van az olasz alkotmányjog és az uniós jog munkavállalók védelmére vonatkozó elsődleges céljával. ( 20 )

20.

A kérdést előterjesztő bíróság úgy véli, hogy a nemzeti szabályozás alkalmazása az ajánlati felhívás megsemmisítéséhez vezetne, mivel az nem alkalmazta „a gazdaságilag legelőnyösebb ajánlat szempontját”. Tekintettel azonban arra, hogy a munkavállalók – általában e szempont alkalmazása révén biztosított – védelme más szempontok alkalmazásával ugyanilyen mértékben megvalósult az ajánlati felhívás szabályaiban, a gazdaságilag legelőnyösebb ajánlat odaítélési szempontjának alkalmazására vonatkozó kötelezettség nyilvánvalóan túlzottnak, aránytalannak és indokolatlannak tűnik. ( 21 )

21.

A Consiglio di Stato (államtanács, Olaszország) ezért úgy határozott, hogy az eljárást felfüggeszti, és előzetes döntéshozatal céljából a következő kérdést terjeszti a Bíróság elé:

IV.

A Bíróság előtti eljárás

22.

A Mara, a Samir, a francia és az olasz kormány, valamint az Európai Bizottság írásbeli észrevételeket nyújtott be. A Bíróság írásbeli kérdéseket ( 22 ) intézett a felekhez és az érdekeltekhez többek között a 2009/81 irányelv és a 2014/24 irányelv hatályára vonatkozóan. A Bíróság arra is felkérte őket, hogy jelezzék, melyik irányelv alkalmazandó a szóban forgó közbeszerzési szerződésre, és hogy az annak odaítélésére vonatkozó szempont eltér‑e az alkalmazandó irányelvtől függően. A Mara, az olasz kormány és a Bizottság válaszolt ezekre az írásbeli kérdésekre. Az említett felek a 2025. április 30‑i tárgyaláson szóbeli észrevételeket is tettek, és válaszoltak a Bíróság kérdéseire.

V.

Értékelés

Előzetes megjegyzések – Az alapügyben szóban forgó szerződésre alkalmazandó jogi szabályozásról

23.

Előzetes döntéshozatal iránti kérelmében a Consiglio di Stato (államtanács) az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikkre, valamint a 2014/24 irányelvre hivatkozott. Ezenkívül a minisztérium által közzétett ajánlati felhívás a jelek szerint lőszerekkel és robbanóanyagokkal kapcsolatos szolgáltatásokra is kiterjedt. ( 23 ) A szerződés odaítélési szempontjainak meghatározása érdekében tehát meg kell vizsgálni, hogy a 2009/81 irányelv  ( 24 ) alkalmazandó‑e a közbeszerzési szerződésre. ( 25 )

24.

Ami az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikk alkalmazását illeti, az állandó ítélkezési gyakorlat szerint az uniós szinten kimerítő harmonizáció tárgyát képező területen tett bármely nemzeti intézkedést az érintett harmonizációs intézkedés rendelkezései, nem pedig az elsődleges jog rendelkezései alapján kell megítélni. ( 26 ) A 2009/81 irányelv és a 2014/24 irányelv egyaránt kimerítő harmonizációt ír elő a hatálya alá tartozó áruk és szolgáltatások tekintetében. Ebből következően, ha az említett irányelvek valamelyike alkalmazandó a 6. részre vonatkozó ajánlati felhívásra, az EUMSZ 49. és EUMSZ 56. cikkek a jelen eljárással összefüggésben nem relevánsak.

25.

A Bíróságnak a 2009/81 irányelv esetleges alkalmazhatóságára vonatkozó írásbeli kérdéseire adott válaszában a Mara azt állította, hogy a szóban forgó szerződés lényegében a be‑ és kirakodási műveletekre vonatkozik. Mivel a szerződés nem vonatkozik katonai felszerelésekre (például lőszerekre és robbanóanyagokra), nem tartozik a 2009/81 irányelv – annak 2. cikkében meghatározott – hatálya alá. Az olasz kormány szerint nem szükséges meghatározni, hogy melyik irányelv alkalmazandó. Függetlenül attól, hogy a 2009/81 irányelv 47. cikke vagy a 2014/24 irányelv 67. cikke alkalmazandó‑e a szóban forgó közbeszerzési szerződésre, mindkét irányelv lehetővé teszi a gazdaságilag legelőnyösebb ajánlat vagy a legalacsonyabb ár szempontjának alkalmazását. A Bizottság úgy véli, hogy a 6. rész keretében nyújtandó szolgáltatások leírása a 2009/81 irányelv 1. cikkének (6) bekezdése és 2. cikkének c) pontja értelmében „közvetlenül kapcsolódhat” „katonai felszerelésekhez”, és hogy a szóban forgó közbeszerzési szerződés az említett irányelv hatálya alá tartozhat. A 2009/81 irányelv 3. cikke és a 2014/24 irányelv 16. cikke által szabályozott, védelmi vonatkozású vegyes közbeszerzési szerződések esetében az utóbbi irányelv (13) preambulumbekezdéséből egyértelműen kitűnik, hogy az uniós jogalkotó bizonyos mérlegelési mozgásteret kívánt hagyni az ajánlatkérőnek az alkalmazandó irányelv megválasztásában.

26.

Elöljáróban hangsúlyozni kell, hogy a 6. rész értéke meghaladja a 2009/81 irányelv ( 27 ) 8. cikkének a) pontjában és a 2014/24 irányelv ( 28 ) 4. cikkének b) pontjában meghatározott értékhatárokat.

27.

A 2009/81 irányelv alkalmazhatóságát illetően az a tény, hogy a 6. részre vonatkozó ajánlati felhívást a minisztérium tette közzé, önmagában nem elegendő ahhoz, hogy az az említett irányelv hatálya alá tartozzon. Tekintettel azonban arra, hogy a 6. részre vonatkozó szolgáltatásnyújtásra irányuló szerződés tárgyát képező anyagok között nyilvánvalóan lőszerek és robbanóanyagok ( 29 ) – és így a 2009/81 irányelv 1. cikkének (6) bekezdése szerinti katonai felszerelések – is szerepelnek, meg kell vizsgálni az említett irányelv 2. cikkét, amely meghatározza az irányelv hatályát.

28.

A szóban forgó közbeszerzési szerződés szolgáltatások nyújtására – mintsem áruk vagy felszerelések értékesítésére – vonatkozik. A 2009/81 irányelv 2. cikkének katonai felszerelések szállításáról szóló a) pontja és az említett irányelv 2. cikkének érzékeny felszerelések szállításáról ( 30 ) szóló b) pontja tehát nem alkalmazható. A 2009/81 irányelv 2. cikkének c) pontja a katonai felszerelésekhez „közvetlenül kapcsolódó” szolgáltatások nyújtására vonatkozik, míg az irányelv 2. cikkének d) pontja a „kifejezetten katonai célú” ( 31 ) szolgáltatásokra vonatkozik. Tekintettel arra, hogy a 6. részre vonatkozó szolgáltatásnyújtásra irányuló ajánlati felhívás tárgyát képező anyagok között meglehetősen marginális vagy másodlagos jelleggel szerepelnek lőszerek és robbanóanyagok, úgy vélem, hogy a 2009/81 irányelv 2. cikkének d) pontja nem alkalmazható a 6. részre. ( 32 ) A 2009/81 irányelv 2. cikkének c) pontja azonban alkalmazható lehet, mivel a szerződés teljesítése többek között katonai felszerelések szállítására vonatkozik. ( 33 ) Ezen túlmenően az ilyen szolgáltatások nyújtása lehetővé teheti a katonai felszerelésekhez való fizikai hozzáférést és az azokkal kapcsolatos érzékeny információkhoz ( 34 ) való hozzáférést. ( 35 )

29.

A 2014/24 irányelv alkalmazhatóságát illetően úgy vélem, hogy az említett irányelv 1. cikkének (1) bekezdésével és a 2. cikke (1) bekezdésének 9. pontjában szereplő „szolgáltatásnyújtásra irányuló közbeszerzési szerződés” meghatározásával összhangban a 6. részre vonatkozó közbeszerzési szerződés odaítélésének elvileg az említett irányelvben foglalt szabályoknak megfelelően kell történnie. A 2014/24 irányelv alkalmazása alól csak az abban kimerítően és kifejezetten felsorolt esetek képezhetnek kivételt. ( 36 )

30.

Úgy tűnik, hogy a 6. részre vonatkozó közbeszerzési szerződés tárgya részben a 2009/81 irányelv, részben pedig a 2014/24 irányelv hatálya alá tartozó szolgáltatások. A 2009/81 irányelv és a 2014/24 irányelv egyaránt rendelkezik a vegyes szerződésekre alkalmazandó jogi szabályozás meghatározására vonatkozó „kollíziós szabályokról”. Így a részben a 2009/81 irányelv, részben pedig többek között a 2014/24 irányelv ( 37 ) hatálya alá tartozó szolgáltatásokat tartalmazó vegyes szerződésekre a 2009/81 irányelv 3. cikkének (1) bekezdése és a 2014/24 irányelv 16. cikke irányadó. ( 38 )

31.

A 2009/81 irányelv 3. cikkének (1) bekezdése kimondja, hogy az ilyen vegyes szerződéseket a 2009/81 irányelvnek megfelelően kell odaítélni, feltéve hogy az egységes szerződés odaítélését objektív érvek igazolják. ( 39 )

32.

A 2014/24 irányelv 16. cikke szerinti kollíziós szabályok összetettebbek, és több eshetőségről rendelkeznek.

33.

Amennyiben A közbeszerzési szerződés különböző részei objektíve elkülöníthetők, az ajánlatkérő szerv dönthet úgy, hogy az egyes részekre vonatkozóan külön‑külön szerződéseket ítél oda, és úgy is, hogy egyetlen szerződést ítél oda. ( 40 ) A 2014/24 irányelv 16. cikke (2) bekezdésének negyedik albekezdése egyértelművé teszi, hogy az egyetlen szerződés odaítélésére vonatkozó döntés nem hozható meg azzal a céllal, hogy kizárja a 2014/24 irányelv vagy a 2009/81 irányelv alkalmazását. Amennyiben az ajánlatkérő szerv úgy dönt, hogy egyben valósítja meg a közbeszerzést, a szerződés a 2009/81 irányelvnek megfelelően is odaítélhető, amennyiben a közbeszerzés egyben, egyetlen szerződés kötésével való megvalósítása objektív okokból indokolt. ( 41 ) Ez azt jelenti, hogy az ajánlatkérő szerv dönthet úgy, hogy a szerződést a 2014/24 irányelvvel összhangban ítéli oda, ha egyetlen szerződés odaítélése objektív okokból indokolt. ( 42 ) Ez azt is jelenti, hogy a szerződést a 2014/24 irányelvvel összhangban kell odaítélni, ha egyetlen szerződés odaítélése objektív okokból nem indokolt. ( 43 )

34.

A 2014/24 irányelv 16. cikkének (4) bekezdése többek között előírja, hogy amennyiben egy adott szerződés különböző részei objektíve nem elkülöníthetők, a szerződés a 2009/81 irányelvvel összhangban ítélhető oda. Ez azt jelenti, hogy az ajánlatkérő dönthet úgy, hogy a szerződést a 2014/24 irányelvvel összhangban ítéli oda. Ezen túlmenően e döntés nincs feltételekhez kötve. ( 44 )

35.

Az olasz kormány az írásbeli kérdésekre adott válaszában jelezte, hogy bár a 6. részre vonatkozó szerződés részei objektíve elkülöníthetőek, mégis egyetlen szerződést ítéltek oda. E kormány szerint, mivel a különböző anyagokat egyszerre kell kezelni, ez „megkövetelte” a 6. rész egyetlen ajánlattevő részére történő odaítélését. A Mara és a Bizottság azonban a tárgyaláson úgy érvelt, hogy a szóban forgó szerződés különböző részei objektíve nem voltak elkülöníthetőek. Ez végső soron a kérdést előterjesztő bíróság hatáskörébe tartozó ténykérdés.

36.

A 6. részre vonatkozóan egyetlen ajánlati felhívást tettek közzé.

37.

Abban az esetben, ha a kérdést előterjesztő bíróság úgy találja, hogy a 6. részre vonatkozó szerződés különböző részei objektíve elkülöníthetőek, hangsúlyozni kell, hogy a Bíróság előtt lévő ügyiratban nincs olyan információ, amely arra utalna, hogy az említett részre vonatkozóan objektív okokból ne lett volna indokolt egyetlen szerződés odaítélése, ( 45 ) vagy hogy az egyetlen szerződés odaítéléséről szóló döntést azzal a céllal hozták volna, hogy kizárják az említett részt a 2009/81 irányelv vagy a 2014/24 irányelv hatálya alól. ( 46 ) Ebből az következik, hogy a 2014/24 irányelv 16. cikke értelmében a minisztérium dönthetett arról, hogy a 6. részre vonatkozó szerződést ezen irányelv vagy a 2009/81 irányelv alapján ítéli oda. ( 47 ) Amennyiben a kérdést előterjesztő bíróság úgy találja, hogy a 6. részre vonatkozó szerződés különböző részei objektíve nem elkülöníthetőek, a szerződés a 2014/24 irányelv vagy a 2009/81 irányelv alapján ítélhető oda. ( 48 )

38.

Ebből következően a 2014/24 irányelv 16. cikkének (2) bekezdése és 16. cikkének (4) bekezdése alapján a szóban forgó szerződés elvileg az említett irányelv alapján ítélhető oda.

39.

Így nyilvánvaló ellentmondás áll fenn egyrészt a 2009/81 irányelv 3. cikkének (1) bekezdése – amely a „kell” kifejezést használja –, másrészt a 2014/24 irányelv 16. cikkének (2) bekezdése és 16. cikkének (4) bekezdése között, amelyek az „odaítélhető” kifejezést használják. Ez az ellentmondás különösen „szerencsétlen”, mivel a 2014/24 irányelv kifejezetten rendelkezik a korábbi 2009/81 irányelvvel való kölcsönhatásáról. A 2009/81 irányelv 3. cikkének (1) bekezdését azonban sem a 2014/24 irányelv, sem más uniós jogszabály nem módosította vagy helyezte hatályon kívül. A szóban forgó rendelkezések szó szerinti értelmezése ( 49 ) ezért nem elegendő annak eldöntésére, hogy melyik irányelv alkalmazandó. Ez annál is inkább visszás, mivel a 2009/81 irányelv 3. cikkének (1) bekezdése és a 2014/24 irányelv 16. cikke is ÉPPEN ezt a célt szolgálná.

40.

E látszólagos ellentmondás ellenére úgy vélem, hogy a szóban forgó rendelkezések összeegyeztethetők a 2014/24 irányelv (13) preambulumbekezdésének fényében, amely kimondja, hogy „[e]gyértelművé kell tenni, hogy az ajánlatkérő szerveket semmi nem akadályozhatja abban, hogy egyes vegyes szerződések esetében a [2009/81] irányelv alkalmazása helyett [a 2014/24] irányelv alkalmazása mellett döntsenek”. Az uniós jogalkotó szándéka a 2014/24 irányelv 16. cikkében foglalt kollíziós szabályok elfogadásával az volt, hogy kiegészítse és lazítsa a többek között a 2009/81 irányelv 3. cikkének (1) bekezdésében foglalt szigorúbb kollíziós szabályokat, és lehetővé tegye az ajánlatkérő szervek számára, hogy eldöntsék, ( 50 ) melyik irányelvet alkalmazzák. ( 51 )

41.

Meg kell jegyezni továbbá, hogy ez a megközelítés teljes mértékben összhangban van a 2009/81 irányelv fő célkitűzésével, amely a honvédelmi felszerelések európai piacának kialakítására ( 52 ) és a védelmi ágazati beszerzések verseny előtti tényleges megnyitásának biztosítására ( 53 ) irányul, miközben – tekintettel többek között az említett ágazatban szükség esetén nyújtott szolgáltatások érzékeny jellegére ( 54 ) – tiszteletben tartja a tagállamok biztonsági érdekeit ( 55 ). Az ajánlatkérő szervek eseti alapon jobban el tudják dönteni, hogy egy adott szerződés valóban a 2009/81 irányelv szerinti sui generis szabályok vagy a 2014/24 irányelv szerinti általánosabb, rugalmasabb és versenyt támogató szabályok alkalmazását indokolja‑e. Bizonyos esetekben, amikor a szerződés védelmi elemei marginálisak vagy jelentéktelenek – mint a jelek szerint a jelen esetben is ( 56 ) –, az ajánlatkérő szerv érdekében állhat a 2014/24 irányelv szabályainak alkalmazása.

42.

Ezért úgy vélem, hogy a minisztérium elvileg szabadon megválaszthatta, ( 57 ) hogy mely szabályokat alkalmazza, és valójában úgy tűnik, ( 58 ) hogy a 2014/24 irányelv szerinti szabályokat alkalmazta. Ez nyilvánvaló a 2014/24 irányelv 27. cikkében foglalt nyílt eljárás alkalmazásából, ( 59 ) mivel a 2009/81 irányelv nem tartalmaz ilyen vagy ezzel egyenértékű eljárást. ( 60 )

A szóban forgó szerződés odaítélési szempontja – a 2014/24 irányelv 67. cikke (2) bekezdésének harmadik albekezdése

43.

A szóban forgó szerződés odaítélési szempontjait többek között a 2009/81 irányelv 47. cikke vagy a 2014/24 irányelv 67. cikke alapján kell értékelni, attól függően, hogy melyik irányelv alkalmazandó. ( 61 ) Az alkalmazandó uniós szabályokra vonatkozó előzetes megjegyzéseimre tekintettel a kérdést előterjesztő bíróság kérdését a 2014/24 irányelv – különösen annak 67. cikke (2) bekezdésének harmadik albekezdése – és az arányosság elve alapján vizsgálom meg. ( 62 )

44.

A 2014/24 irányelv 67. cikkének (1) bekezdése előírja, hogy az ajánlatkérő szervnek a gazdaságilag legelőnyösebb ajánlat alapján kell a közbeszerzési szerződéseket odaítélnie. Az említett irányelv 67. cikke (2) bekezdésének első albekezdése rendkívül tágan határozza meg ezt az előírást. Kimondja, hogy az ajánlatkérő szerv szempontjából gazdaságilag legelőnyösebb ajánlatot az ár vagy a költség alapján kell azonosítani, és tartalmazhatja a legjobb ár–minőség arányt. A legjobb ár–minőség arányt az adott közbeszerzési szerződés tárgyához kapcsolódó, többek között minőségi, környezetvédelmi ( 63 ) és/vagy szociális ( 64 ) szempontokat is magukban foglaló kritériumok alapján kell értékelni. ( 65 ) A 2014/24 irányelv 67. cikke (2) bekezdésének első albekezdésében a legjobb ár–minőség arányra vonatkozóan felsorolt szempontok nem kimerítő jellegűek. ( 66 ) A Concordia Bus Finland ítéletben ( 67 ) a Bíróság megerősítette, hogy az ajánlatkérő által a gazdaságilag legelőnyösebb ajánlat ( 68 ) kiválasztásához alkalmazott szempontok nem szükségszerűen kizárólag gazdasági jellegűek, mivel más tényezők az ajánlatkérő szempontjából befolyásolhatják valamely ajánlat értékét.

45.

Az ajánlatkérő szervek számára az áron vagy a költségeken kívüli további szempontok figyelembe vétele a 2014/24 irányelv 67. cikke (2) bekezdésének első albekezdése értelmében opcionális. ( 69 ) Amennyiben az ajánlatkérő szervek úgy döntenek, hogy a szerződés odaítélésekor további szempontokat alkalmaznak, a választott szempontoknak meg kell felelniük az átláthatóság, a megkülönböztetésmentesség és az egyenlő bánásmód elvének, ezáltal biztosítva az ajánlatok relatív értékének egymással való objektív összehasonlítását, és ennek megfelelően a valódi versenyt. Ebből következően az ajánlatkérő szervek nem rendelkeznek korlátlan mérlegelési jogkörrel a további szempontok megválasztására vonatkozóan. ( 70 )

46.

Ezzel szemben a 2014/24 irányelv 67. cikke (2) bekezdésének harmadik albekezdése egyértelműen és feltétel nélkül előírja, hogy az egyes tagállamok megtilthatják valamennyi ajánlatkérő szervüknek, hogy „odaítélési szempontként […] kizárólag az árat vagy kizárólag a költségeket [használják]”. ( 71 ) Az ilyen tilalom elfogadásának lehetősége a szóban forgó szerződés sajátosságaitól vagy tárgyától függetlenül alkalmazható. E tekintetben a 2014/24 irányelv 67. cikke (2) bekezdésének harmadik albekezdésére nem vonatkozik semmilyen kivétel vagy eltérés, és így széles mérlegelési jogkört biztosít a tagállamok számára az abban foglalt lehetőség gyakorlása során. Ezenfelül e rendelkezés szövegéből világosan kitűnik, hogy a tagállamok úgy is élhetnek mérlegelési jogkörükkel, hogy az ár vagy költségek alkalmazását meghatározott típusú ajánlatkérő szervre vagy szerződésre korlátozzák. ( 72 ) Ez azt jelenti, hogy a tagállamok megtilthatják, hogy meghatározott típusú ajánlatkérő szerv vagy szerződés esetében az árat vagy a költségeket kizárólagos odaítélési szempontként alkalmazzák.

47.

A 2014/24 irányelv 67. cikke (2) bekezdésének harmadik albekezdése szerinti széles mérlegelési jogkörük ellenére a tagállamok az e rendelkezésben foglalt lehetőség gyakorlása során kötelesek tiszteletben tartani az EUMSZ alapvető szabályait – különösen az áruk szabad mozgására, a letelepedés szabadságára és a szolgáltatásnyújtás szabadságára vonatkozó szabályokat –, valamint az ezekből eredő elveket, így az egyenlő bánásmód és az arányosság elvét, amelyeket egyébként a 2014/24 irányelv 18. cikke is tükröz. ( 73 )

48.

Az olasz jogalkotó élt a 2014/24 irányelv 67. cikke (2) bekezdésének harmadik albekezdésében foglalt szűkebb lehetőséggel, amikor elfogadta a közbeszerzési törvénykönyv 95. cikke (3) bekezdésének a) pontját és 95. cikke (4) bekezdésének b) pontját, amelyek lényegében úgy rendelkeznek, hogy a munkaerő‑igényes szerződéseket – amelyek esetében a munkaerőköltség a szerződés összértékének legalább 50%‑a – a legjobb ár–minőség arány alapján kell odaítélni. Ez a követelmény a szabványosított szolgáltatásokra vonatkozóan is érvényes. Ilyen esetekben tehát tilos a legalacsonyabb ár szempontjának alkalmazása. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelemből úgy tűnik, hogy a közbeszerzési törvénykönyv 95. cikke (3) bekezdésének a) pontja és 4. bekezdésének b) pontja a munkavállalók védelmét szolgálja. ( 74 )

49.

A 6. részre vonatkozó szerződés a közbeszerzési törvénykönyv 95. cikke (3) bekezdésének a) pontja és 95. cikke (4) bekezdésének b) pontja alá tartozik. E rendelkezésekkel ellentétben azonban a 6. részt nem a legjobb ár‑minőség arány, hanem a legalacsonyabb ár alapján ítélték oda. ( 75 )

50.

A Mara úgy véli, hogy a munkaerő‑igényes, szabványosított szolgáltatások esetében a legalacsonyabb ár szempontjának az olasz jog szerinti általános és absztrakt tilalma nyilvánvalóan túlzott, aránytalan és indokolatlan intézkedés, mivel az ilyen szolgáltatások minőségi szempontjai irrelevánsak. Ezenfelül e következtetés nem kérdőjelezhető meg a munkavállalók munkabérének vagy biztonságának védelme érdekében. A jelen ügyben nyújtott árengedmény kizárólag az ajánlattevő lehetséges – a rész értékének 5%‑ában meghatározott – hasznán alapult, ami kizárta a munkaerőköltségek eróziójának és/vagy a munkavállalók kárára történő túlzott árengedmények nyújtásának lehetőségét. Az ajánlati felhívás szabályai ezért teljes mértékben összhangban voltak a 2014/24 irányelv 18. cikkének (2) bekezdésében foglalt rendelkezésekkel és a munkavállalók védelmének az említett irányelv (98) preambulumbekezdésében meghatározott céljával. Az arányosság elvének megsértése a jelen ügyben szintén nyilvánvaló, mivel az illetékes nemzeti hatóságok és a nemzeti bíróság megerősítette, hogy a Mara betartotta a munkabér‑ és biztonsági követelményeket.

51.

A Samir, ( 76 ) a francia ( 77 ) és az olasz ( 78 ) kormány, valamint a Bizottság ( 79 ) úgy véli, hogy a közbeszerzési törvénykönyv 95. cikke (3) bekezdésének a) pontjában és 4. bekezdésének b) pontjában szereplő, a legalacsonyabb ár alkalmazására vonatkozó tilalom arányos, mivel a munkavállalók jogait védi és a nyújtott szolgáltatások minőségét biztosítja.

52.

Az arányosság elve ( 80 ) szerint – amely az uniós jog általános alapelve – a tagállamok által a 2014/24 irányelv rendelkezéseinek végrehajtása keretében elfogadott olyan szabályok, mint a 67. cikk (2) bekezdése harmadik albekezdésének alkalmazását érintő feltételek elfogadását célzó szabályok, nem léphetik túl az említett irányelv céljainak eléréséhez szükséges mértéket. ( 81 )

53.

Elöljáróban hangsúlyozni kell, hogy a 2014/24 irányelv 67. cikke (2) bekezdésének harmadik albekezdése nem teszi lehetővé az ár vagy a költségek kizárását a szerződés odaítélésének szempontjai közül. ( 82 ) E rendelkezés csupán azt teszi lehetővé a tagállamok számára, hogy megtiltsák ezek kizárólagos odaítélési szempontként való alkalmazását. Az ajánlatkérő szervek a szerződés odaítélése során tehát szabadon választhatnak a releváns szempontok nem kimerítő köréből, amelyek szükségszerűen tartalmazzák az árat és költségeket is. E tekintetben a közbeszerzési törvénykönyv 95. cikke (3) bekezdésének a) pontjában és 95. cikke (4) bekezdésének b) pontjában foglalt tilalom korlátozott hatályú, és a kérdést előterjesztő bíróság szerint a munkavállalók védelmét ( 83 ) szolgálja. Az olasz jogalkotó absztrakt módon és általános jelleggel kizárja a legalacsonyabb árat mint a munkaerő‑igényes szolgáltatások odaítélésének kizárólagos szempontját, ami nem fosztja meg az ajánlatkérő szerveket attól a lehetőségtől, hogy figyelembe vegyék az ilyen szerződések árát vagy költségeit, hanem csupán arra kötelezi őket, hogy ezen túlmenően figyelembe vegyék az ilyen szerződések természetét és sajátos jellemzőit, biztosítva ezáltal, hogy a legjobb ajánlat kerüljön elfogadásra. ( 84 )

54.

A munkaerő‑igényes szolgáltatások esetében – beleértve a szabványosított szolgáltatásokat is – nem nyilvánvaló ( 85 ), hogy az ár vagy a költségek kivételével minden más szempont teljesen felesleges vagy irreleváns lenne az ilyen szolgáltatásokra vonatkozó szerződés odaítélése kapcsán. Az ilyen következtetés azon a feltételezésen alapul, hogy az említett szolgáltatások minősége semmilyen módon nem különböztethető meg, és hogy a munkavállalók jogai – valamint egészségük és biztonságuk – minden esetben teljes mértékben biztosíthatók a nemzeti jog és/vagy az ajánlattételhez szükséges dokumentáció 17. cikke alapján.

55.

Az a tény, hogy az áron és költségeken kívüli további szempontok fontosak annak érdekében, hogy – konkrétan egy meghatározott ajánlati felhívás esetében és absztrakt módon általában a közbeszerzési szerződések odaítélése kapcsán – a munkavállalók bérszintje ( 86 ) mellett egészségük ( 87 ) és biztonságuk is garantálva legyen, nyilvánvaló minden munkaerő‑igényes szolgáltatás esetében, beleértve a szabványosított szolgáltatásokat is, függetlenül azok ismétlődő jellegétől. ( 88 ) Például a legalacsonyabb áron kívüli további odaítélési szempontok jelentősége a munkavállalók egészségének és biztonságának védelme érdekében különösen hangsúlyos a 6. rész esetében, amely többek között lőszerek és robbanóanyagok kezelését írja elő. Ezen túlmenően – amint azt a Samir megjegyzi – a legjobb ár‑minőség arány helyett a legalacsonyabb ár szempontjának alkalmazása a képzetlen munkaerő alkalmazását ösztönözheti, ami nemcsak a nyújtott szolgáltatás minőségének, hanem a biztonságnak a rovására is megy. Emellett visszatarthatja az alkalmazotti állomány képzésébe való befektetést is. ( 89 )

56.

Bár nem úgy tűnik, hogy a nemzeti jog szóban forgó rendelkezéseit kifejezetten a nyújtott szolgáltatások minőségének védelmére tervezték volna, ( 90 ) nem zárható ki, hogy az ilyen szabványosított szolgáltatások teljesítésével megbízott alkalmazotti állomány szervezete, képzettsége és tapasztalata hatással lehet a szerződések teljesítésének színvonalára, következésképpen az ajánlatok gazdasági értékére. ( 91 ) E tekintetben a 2014/24 irányelv (93) preambulumbekezdése kimondja, hogy „[a]mennyiben bizonyos szolgáltatások díjazását vagy egyes termékek rögzített árát nemzeti rendelkezések szabják meg, egyértelművé kell tenni, hogy az ár–érték arány értékelése során a kizárólag az áron vagy a díjazáson kívül egyéb tényezők továbbra is alapul vehetők”. ( 92 )

57.

Észrevételeiben a Mara ( 93 ) a Tedeschi és Consorzio Stabile Istant Service ítéletre ( 94 ) is hivatkozott, amely olyan nemzeti szabályozásra vonatkozott, amely korlátozza annak a lehetőségét, hogy az alvállalkozásba adott szolgáltatásokra alkalmazandó árak az odaítélő döntésből eredő árhoz viszonyított több mint 20%‑kal alacsonyabbak legyenek. ( 95 ) A Bíróság úgy ítélte meg, hogy egy ilyen korlátozás kevésbé vonzóvá teheti azt a lehetőséget, hogy alvállalkozókat lehessen igénybe venni a közbeszerződési szerződés végrehajtásához, mivel e szabályozás korlátozza a költségekben megjelenő azon esetleges versenyelőnyt, amelyet az alvállalkozó munkavállalók képviselnek az e lehetőséggel élni kívánó vállalkozások tekintetében. Márpedig az ilyen elrettentő hatás szembemegy a közbeszerzéseknek a lehető legszélesebb verseny előtti megnyitására, és különösen a kis‑ és középvállalkozásoknak a közbeszerzésekhez való hozzáférésére irányuló, az e területre vonatkozó irányelvek által elérni kívánt célkitűzésekkel. Ezenfelül a 20%‑os korlátozás többek között túlmegy azon, ami ahhoz szükséges, hogy az alvállalkozó munkavállalók részére védelmet lehessen biztosítani a munkabéreket illetően, ugyanis nem hagy teret az ajánlatérő szerv általi, esetről esetre történő értékelésnek, mivel azt azon szociális védelem bármely figyelembevételétől függetlenül kell alkalmazni, amelyet az érintett munkavállalókra alkalmazandó törvények, rendeletek és kollektív szerződések garantálnak.

58.

Az említett ügyben kifejtett érvelés nem ültethető át a jelen ügyre. A közbeszerzési törvénykönyv 95. cikke (3) bekezdésének a) pontja és 4. bekezdésének b) pontja szerinti, a munkaerő‑igényes, szabványosított szolgáltatások esetében a legjobb ár–minőség arány alkalmazására vonatkozó követelmény nem zár ki automatikusan egyetlen ajánlattevőt sem, és valójában a benyújtott ajánlatok egyedi, többek között – de nem kizárólag – az ár vagy a költségek alapján történő vizsgálatát írja elő.

59.

Ezért úgy tűnik – a kérdést előterjesztő bíróságnak ezt vizsgálnia kell –, hogy a szóban forgó, a 2014/24 irányelv 67. cikke (2) bekezdésének harmadik albekezdését átültető nemzeti szabályozás alkalmas a munkavállalók védelmére irányuló fő célja biztosítására, nem lépi túl az e cél eléréséhez szükséges mértéket, ezért megfelel az arányosság elvének.

VI.

Végkövetkeztetés

60.

A fent kifejtettek alapján azt javaslom, hogy a Bíróság a Consiglio di Stato (államtanács, Olaszország) által előterjesztett kérdésre a következő választ adja: