I.

Uvod

1.

Ta zadeva se nanaša na javno naročilo, ki ga je objavilo Ministero della Difesa (ministrstvo za obrambo, Italija, v nadaljevanju: ministrstvo) za oddajo naročila za opravljanje storitev dela, povezanega med drugim z natovarjanjem, raztovarjanjem in prevozom materiala. ( 2 ) Zdi se, da so v to blago vključeni strelivo in eksplozivi. ( 3 ) Zadevne storitve so delovno intenzivne ( 4 ) in imajo „standardizirane značilnosti“. ( 5 ) Zadevno naročilo je bilo oddano na podlagi merila najnižje cene. Vendar Italijanska zakonodaja določa, da je treba naročila za delovno intenzivne storitve oddati na podlagi merila ekonomsko najugodnejše ponudbe, ki se določi na podlagi najboljšega razmerja med ceno in kakovostjo. ( 6 ) Po drugi strani je naročila storitev s „standardiziranimi značilnostmi“ ( 7 ) mogoče oddati na podlagi merila najnižje cene, razen kadar gre za delovno intenzivne storitve. ( 8 )

2.

Consiglio di Stato (državni svet, Italija) želi izvedeti, ali načelo sorazmernosti in člen 67(2) Direktive 2014/24/EU ( 9 ) med drugim nasprotujeta temu, da se v nacionalnem pravu prepoveduje uporaba merila za oddajo naročila po najnižji ceni, kadar so zadevne storitve delovno intenzivne in standardizirane. Predložitveno sodišče Sodišče podredno sprašuje, ali ima javni naročnik določeno stopnjo diskrecijske pravice pri izbiri merila za oddajo naročila, ker je med drugim v razpisni dokumentaciji določeno, da se plače oseb, ki so zaposlene na podlagi naročila, izplačujejo v skladu z upoštevno nacionalno panožno kolektivno pogodbo in da lahko vsakršen ponujen popust temelji izključno na morebitnem dobičku ponudnika, ki je bil določen v višini 5 % vrednosti naročila, navedene v obvestilu o javnem naročilu. ( 10 )

II.

Pravni okvir

A.

Pravo Unije

1.

Direktiva 2009/81

3.

Člen 1, naslovljen „Opredelitev pojmov“, določa:

4.

Člen 2, naslovljen „Področje uporabe“, določa:

5.

Člen 3, naslovljen „Mešana naročila“, določa:

6.

Člen 47, naslovljen „Merila za izbiro najugodnejše ponudbe“, določa:

2.

Direktiva 2014/24

7.

Člen 2(1), točka 9, določa, da „javna naročila storitev“ pomenijo javna naročila, katerih predmet je opravljanje storitev, razen „javnih naročil gradenj“ iz člena 2(1), točka 6.

8.

Člen 15, naslovljen „Obramba in varnost“, določa:

9.

Člen 16, naslovljen „Mešana javna naročila, ki vključujejo obrambne ali varnostne vidike“, določa:

10.

Člen 18, naslovljen „Načela javnega naročanja“, določa:

11.

Člen 67, naslovljen „Merila za oddajo javnega naročila“, določa:

12.

Člen 70, naslovljen „Pogoji za izvedbo javnega naročila“, določa:

B.

Italijansko pravo

13.

Člen 50(1) zakonika JN ( 11 ) določa:

14.

Člen 95(3) zakonika JN določa:

15.

Člen 95(4)(b) zakonika JN določa:

III.

Spor v glavni stvari in vprašanje za predhodno odločanje

16.

Ministrstvo je 14. julija 2022 začelo odprti postopek na ravni Evropske unije ( 12 ) za oddajo javnega naročila storitev za opravljanje dela, ki so se med drugim nanašala na prevoz blaga za leto 2023. ( 13 ) Naročilo z možnostjo podaljšanja za tri leta je bilo razdeljeno na devet sklopov. Postopek pred predložitvenim sodiščem se nanaša na sklop št. 6. ( 14 ) Ker se je naročilo za ta sklop nanašalo na standardizirane storitve, je bilo uporabljeno merilo za oddajo naročila najnižja cena v skladu s členom 95(4)(b) zakonika JN. Mara s.c.r.l. (v nadaljevanju: Mara), Gruppo SAMIR Global Service s.r.l. (v nadaljevanju: Samir) in tretji ponudnik so za naročilo v zvezi s sklopom št. 6 ponudili 100-odstotni popust. ( 15 ) Naročilo je bilo z žrebom oddano družbi Mara.

17.

Družba Samir je to oddajo naročila izpodbijala pri Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (deželno upravno sodišče za Lacij, Italija). ( 16 ) Navedeno sodišče je 11. aprila 2023 ( 17 ) tožbi družbe Samir ugodilo in razveljavilo obvestilo o javnem naročilu za zadevni sklop. Menilo je, da bi moralo biti javno naročilo v skladu s členom 95(3)(a) zakonika JN oddano na podlagi najboljšega razmerja med kakovostjo in ceno. Glede na to, da naj bi bile zadevne storitve delovno intenzivne, se člen 95(4)(b) zakonika JN, ki se nanaša na uporabo merila najnižje cene za standardizirane storitve, naj ne bi uporabljal.

18.

Družba Mara je zoper to sodbo vložila pritožbo pri predložitvenem sodišču, družba Samir pa je vložila nasprotno pritožbo. V postopku pred predložitvenim sodiščem je družba Mara med drugim trdila, da člen 95(3)(a) zakonika JN krši načelo sorazmernosti, ker presega to, kar je nujno za uresničitev ciljev Direktive 2014/24. Merilo najnižje cene naj bi se v primeru zelo standardiziranega blaga ali storitev, kot so te v obravnavani zadevi, lahko sprejelo, saj naj ne bi bilo dejanske potrebe po pridobivanju različnih tehničnih ponudb, kar bi „po nepotrebnem otežilo izvajanje postopka javnega naročanja in pomenilo kršitev ustavnopravnega načela dobrega upravljanja“. Člen 17 razpisne dokumentacije naj bi določal, da se plače zaposlenih delavcev izplačujejo v skladu z nacionalno kolektivno pogodbo sektorja. Vsakršen popust naj bi tako lahko temeljil le na proviziji, določeni na podlagi osnovne vrednosti naročila, navedene v obvestilu o javnem naročilu. „To torej ne posega v cilje iz člena 50 [zakonika JN], ki so v bistvu namenjeni zagotavljanju stopnje zaposlenosti in varstvu delavcev z izvajanjem nacionalnih kolektivnih pogodb.“  ( 18 )

19.

Predložitveno sodišče navaja, da se v skladu s členom 95(4)(b) zakonika JN merilo najnižje cene lahko uporabi za standardizirane storitve. Naročila delovno intenzivnih storitev pa naj bi bilo treba oddati izključno na podlagi ekonomsko najugodnejše ponudbe ( 19 ) v skladu s členom 95(3)(a) navedenega zakonika. Iz ustaljene nacionalne sodne prakse naj bi izhajalo, da se naročila delovno intenzivnih storitev v smislu členov 50(1) in 95(3)(a) zakonika JN v vsakem primeru oddajo na podlagi merila najboljšega razmerja med ceno in kakovostjo, tudi če gre za standardizirane storitve v smislu člena 95(4)(b) navedenega zakonika. To naj bi bilo v skladu z glavnim ciljem italijanskega ustavnega prava in prava Unije za varstvo delavcev. ( 20 )

20.

Po mnenju predložitvenega sodišča bi uporaba nacionalne zakonodaje privedla do razveljavitve javnega razpisa, ker v zvezi z njim ni bilo uporabljeno „merilo ekonomsko najugodnejše ponudbe“. Ker pa naj bi bilo varstvo delavcev, ki se običajno zagotavlja z uporabo tega merila, v pravilih javnega razpisa v enakem obsegu doseženo z drugim merilom, naj bi bila obvezna uporaba merila ekonomsko najugodnejše ponudbe očitno pretirana, nesorazmerna in neupravičena. ( 21 )

21.

V teh okoliščinah je Consiglio di Stato (državni svet) prekinil odločanje in Sodišču v predhodno odločanje predložil to vprašanje:

IV.

Postopek pred Sodiščem

22.

Pisno podana stališča so predložile družbi Mara in Samir, francoska in italijanska vlada ter Evropska komisija. Sodišče je strankam in zainteresiranim strankam postavilo pisna vprašanja ( 22 ), med drugim v zvezi s področjem uporabe Direktive 2009/81 in Direktive 2014/24. Sodišče jih je tudi pozvalo, naj navedejo, katera direktiva se uporablja za zadevno naročilo in ali bi se merilo za oddajo tega naročila razlikovalo glede na direktivo, ki se uporablja. Družba Mara, italijanska vlada in Komisija so odgovorile na ta pisna vprašanja. Na obravnavi 30. aprila 2025 so tudi ustno podale navedbe in odgovorile na vprašanja Sodišča.

V.

Presoja

Uvodne ugotovitve – Pravna ureditev, ki se uporablja za naročilo iz postopka v glavni stvari

23.

Consiglio di Stato (državni svet) se je v predlogu za sprejetje predhodne odločbe skliceval na člena 49 in 56 PDEU ter na Direktivo 2014/24. Poleg tega je javni razpis objavilo ministrstvo in zdi se, da vključuje storitve v zvezi s strelivom in eksplozivi. ( 23 ) Zato je treba za določitev meril za oddajo naročila preveriti, ali se Direktiva 2009/81 ( 24 ) za zadevno naročilo uporablja. ( 25 )

24.

Kar zadeva uporabo členov 49 in 56 PDEU, je treba v skladu z ustaljeno sodno prakso nacionalni ukrep na področju, ki je bilo predmet izčrpne uskladitve na ravni Unije, presojati glede na določbe zadevnega usklajevalnega ukrepa, ne pa glede na določbe primarnega prava. ( 26 ) Tako Direktiva 2009/81 kot Direktiva 2014/24 zagotavljata izčrpno uskladitev glede blaga in storitev, ki spadajo na njuno področje uporabe. Iz tega izhaja, da če se ena od navedenih direktiv uporablja za javni razpis v zvezi s sklopom št. 6, člena 49 in 56 PDEU v okviru tega postopka nista upoštevna.

25.

Družba Mara je v odgovoru na pisna vprašanja Sodišča o morebitni uporabi Direktive 2009/81 navedla, da se zadevno naročilo nanaša predvsem na dejavnosti natovarjanja in raztovarjanja. Ker naj se naročilo ne bi nanašalo na vojaško opremo, kot so strelivo in eksplozivi, naj ne bi spadalo na področje uporabe Direktive 2009/81, kot je določeno v členu 2 te direktive. Italijanska vlada navaja, da ni treba določiti, katera direktiva se uporablja. Ne glede na to, ali naj bi se za zadevno naročilo uporabljal člen 47 Direktive 2009/81 ali člen 67 Direktive 2014/24, naj bi obe direktivi omogočali uporabo merila ekonomsko najugodnejše ponudbe ali merila najnižje cene. Po mnenju Komisije je opis storitev za izvajanje v okviru sklopa št. 6 lahko „neposredno povezan“ z „vojaško opremo“ v skladu s členom 1(6) in členom 2(c) Direktive 2009/81 in zadevno naročilo lahko spada na področje uporabe te direktive. V primeru mešanih naročil, povezanih z obrambo, ki jih urejata člen 3 Direktive 2009/81 in člen 16 Direktive 2014/24, naj bi bilo iz uvodne izjave 13 zadnjenavedene direktive razvidno, da je zakonodajalec Unije javnemu naročniku želel pustiti določeno diskrecijsko pravico pri izbiri direktive, ki se uporablja.

26.

Najprej je treba poudariti, da vrednost sklopa št. 6 presega mejne vrednosti, določene tako v členu 8(a) Direktive 2009/81 ( 27 ) kot v členu 4(b) Direktive 2014/24 ( 28 ).

27.

Kar zadeva uporabo Direktive 2009/81, dejstvo, da je javni razpis v zvezi s sklopom št. 6 objavilo ministrstvo, samo po sebi ne zadošča, da bi ta spadal na področje uporabe te direktive. Ker pa je očitno, da material, ki je predmet naročila storitev v zvezi s sklopom št. 6, vključuje tudi strelivo in eksplozive, ( 29 ) torej vojaško opremo v smislu člena 1(6) Direktive 2009/81, je treba preučiti člen 2 navedene direktive, ki določa njeno področje uporabe.

28.

Zadevno naročilo se nanaša na opravljanje storitev in ne na dobavo blaga ali opreme. Člen 2(a) Direktive 2009/81 o dobavi vojaške opreme in člen 2(b) te direktive o dobavi občutljive opreme ( 30 ) se torej ne uporabljata. Člen 2(c) Direktive 2009/81 se nanaša na opravljanje storitev, ki so „neposredno povezane“ z vojaško opremo, medtem ko se člen 2(d) te direktive nanaša na storitve „za specifično vojaške namene“. ( 31 ) Glede na to, da je vključitev streliva in eksplozivov med materiale, ki so predmet javnega razpisa za storitve v zvezi s sklopom št. 6, nekoliko obrobnega ali sekundarnega pomena, se po mojem mnenju člen 2(d) Direktive 2009/81 za sklop št. 6 ne uporablja. ( 32 ) Člen 2(c) Direktive 2009/81 pa se lahko uporabi, ker se izvajanje naročila med drugim nanaša na prevoz vojaške opreme. ( 33 ) Poleg tega lahko opravljanje takih storitev omogoči fizični dostop do vojaške opreme in dostop do občutljivih informacij ( 34 ) v zvezi z njo. ( 35 )

29.

Kar zadeva uporabo Direktive 2014/24, je treba po mojem mnenju v skladu s členom 1(1) te direktive in opredelitvijo „javnih naročil storitev“ iz člena 2(1)(9) te direktive naročilo za sklop št. 6 načeloma oddati v skladu s pravili iz navedene direktive. Edine dopustne izjeme od uporabe Direktive 2014/24 so tiste, ki so v njej taksativno in izrecno navedene. ( 36 )

30.

Zdi se, da so predmet naročila v zvezi s sklopom št. 6, storitve, ki so deloma zajete v Direktivi 2009/81, deloma pa v Direktivi 2014/24. Tako Direktiva 2009/81 kot Direktiva 2014/24 določata „kolizijska pravila“ za določitev pravne ureditve, ki se uporablja za mešana naročila. Tako mešana naročila, katerih predmet so storitve, ki delno spadajo na področje uporabe Direktive 2009/81 in delno na področje uporabe med drugim Direktive 2014/24, ( 37 ) urejata člen 3(1) Direktive 2009/81 in člen 16 Direktive 2014/24. ( 38 )

31.

Člen 3(1) Direktive 2009/81 določa, da se taka mešana naročila oddajo v skladu z Direktivo 2009/81, če je oddaja enotnega naročila upravičena iz objektivnih razlogov. ( 39 )

32.

Kolizijska pravila iz člena 16 Direktive 2014/24 so bolj zapletena in obravnavajo različne primere.

33.

Če so različni deli naročila objektivno ločljivi, se javni naročnik lahko odloči, da za posamezne dele odda ločena naročila ali da odda enotno naročilo. ( 40 ) V členu 16(2), četrti pododstavek, Direktive 2014/24 je pojasnjeno, da se odločitev o oddaji enotnega naročila ne sprejme z namenom izključitve uporabe Direktive 2014/24 ali Direktive 2009/81. Če se javni naročnik odloči oddati enotno naročilo, ga lahko odda v skladu z Direktivo 2009/81, pod pogojem, da je oddaja enotnega naročila upravičena iz objektivnih razlogov. ( 41 ) To pomeni, da se javni naročnik lahko odloči oddati naročilo v skladu z Direktivo 2014/24, če je oddaja enotnega naročila upravičena iz objektivnih razlogov. ( 42 ) To tudi pomeni, da če oddaja enotnega naročila ni upravičena iz objektivnih razlogov, je treba naročilo oddati v skladu z Direktivo 2014/24. ( 43 )

34.

Člen 16(4) Direktive 2014/24 med drugim določa, da če so različni deli zadevnega naročila objektivno neločljivi, se naročilo lahko odda v skladu z Direktivo 2009/81. To pomeni, da se javni naročnik lahko odloči oddati naročilo v skladu z Direktivo 2014/24. Poleg tega za to izbiro ne veljajo pogoji.  ( 44 )

35.

Italijanska vlada je v odgovoru na pisna vprašanja navedla, da čeprav so bili deli naročila za sklop št. 6 objektivno ločljivi, je bilo oddano enotno naročilo. Po mnenju te vlade je bilo treba sklop št. 6 oddati enemu samemu ponudniku, ker je bilo „treba“ istočasno ravnati z različnimi materiali. Družba Mara in Komisija pa sta na obravnavi navedli, da so bili različni deli zadevnega naročila objektivno neločljivi. O tem vsebinskem vprašanju mora nazadnje presoditi predložitveno sodišče.

36.

Za sklop št. 6 je bil objavljen en sam javni razpis.

37.

Če bi predložitveno sodišče ugotovilo, da so različni deli naročila za sklop št. 6 objektivno ločljivi, je treba poudariti, da iz podatkov v spisu, ki je bil predložen Sodišču, ni razvidno, da oddaja enotnega naročila za ta sklop ni bila upravičena iz objektivnih razlogov ( 45 ) ali da je bila odločitev o oddaji enotnega naročila sprejeta z namenom izključitve uporabe Direktive 2009/81 ali Direktive 2014/24 za navedeni sklop. ( 46 ) Iz tega sledi, da bi se ministrstvo v skladu s členom 16 Direktive 2014/24 lahko odločilo oddati naročilo za sklop št. 6 v skladu z navedeno direktivo ali Direktivo 2009/81. ( 47 ) Če bi predložitveno sodišče ugotovilo, da so različni deli naročila za sklop št. 6 objektivno neločljivi, se naročilo lahko odda v skladu z Direktivo 2014/24 ali Direktivo 2009/81. ( 48 )

38.

Iz tega sledi, da se v skladu s členom 16(2) in členom 16(4) Direktive 2014/24 zadevno naročilo načeloma lahko odda v skladu s to direktivo.

39.

Obstaja torej očitno protislovje med besedilom člena 3(1) Direktive 2009/81, v katerem se uporablja izraz „se“, na eni strani ter besedilom člena 16(2) in člena 16(4) Direktive 2014/24, v katerih se uporablja izraz „lahko“, na drugi strani. To protislovje je še posebej „neugodno“, ker je v Direktivi 2014/24 izrecno določena njena povezava s prejšnjo Direktivo 2009/81. Vendar člen 3(1) Direktive 2009/81 ni bil niti spremenjen ali razveljavljen z Direktivo 2014/24 niti z drugo zakonodajo Unije. Dobesedna razlaga zadevnih določb ( 49 ) zato ne zadostuje za odgovor na vprašanje, katera direktiva se uporablja. To je še toliko bolj težavno, ker sta bila tako člen 3(1) Direktive 2009/81 kot člen 16 Direktive 2014/24 zasnovana prav s tem namenom.

40.

Kljub temu navideznemu nasprotju je po mojem mnenju zadevne določbe mogoče uskladiti ob upoštevanju uvodne izjave 13 Direktive 2014/24, v kateri je navedeno, da bi bilo treba „pojasniti […], da javnim naročnikom ne bi smeli onemogočiti, da za nekatera mešana javna naročila izberejo uporabo [Direktive 2014/24] namesto Direktive [2009/81]“. Namen zakonodajalca Unije pri sprejetju kolizijskih pravil iz člena 16 Direktive 2014/24 je bil dopolniti in omiliti strožja kolizijska pravila zlasti iz člena 3(1) Direktive 2009/81 in javnim naročnikom omogočiti, da izberejo, ( 50 ) katera direktiva se uporabi. ( 51 )

41.

Poleg tega je treba navesti, da je ta pristop popolnoma v skladu z glavnim ciljem Direktive 2009/81, ki je oblikovanje evropskega trga za obrambno opremo ( 52 ) in zagotovitev dejanskega odpiranja javnih naročil v obrambnem sektorju konkurenci ( 53 ) ob upoštevanju varnostnih zahtev držav članic ( 54 ) glede na občutljivost ( 55 ) zlasti storitev v tem sektorju, kadar je to potrebno. Javni naročniki lahko za vsak posamezen primer bolje odločijo, ali določeno naročilo dejansko upravičuje uporabo pravil sui generis iz Direktive 2009/81 ali splošnejših, prožnejših in konkurenco spodbujajočih pravil iz Direktive 2014/24. V nekaterih primerih, v katerih so elementi obrambe v naročilu obrobni ali nepomembni, kot se to zdi v obravnavanem primeru, ( 56 ) je lahko v interesu javnega naročnika, da se odloči za uporabo pravil iz Direktive 2014/24.

42.

Zato je ministrstvo po mojem mnenju lahko načeloma prosto izbralo, ( 57 ) katera pravila se uporabijo, in dejansko se zdi, ( 58 ) da je uporabilo pravila iz Direktive 2014/24. To je razvidno iz uporabe odprtega postopka iz člena 27 Direktive 2014/24, ( 59 ) saj Direktiva 2009/81 ne vsebuje takega ali temu enakovrednega postopka. ( 60 )

Merilo za oddajo zadevnega naročila – člen 67(2), tretji pododstavek, Direktive 2014/24

43.

Merila za oddajo zadevnega naročila je treba presojati med drugim v skladu s členom 47 Direktive 2009/81 ali členom 67 Direktive 2014/24, odvisno od tega, katera direktiva se uporablja. ( 61 ) Ob upoštevanju uvodnih ugotovitev o pravilih Unije, ki se uporabljajo, bom vprašanje predložitvenega sodišča preučil z vidika Direktive 2014/24, ( 62 ) zlasti člena 67(2), tretji pododstavek, te direktive, in načela sorazmernosti.

44.

Člen 67(1) Direktive 2014/24 določa, da morajo javni naročniki oddati javna naročila na podlagi ekonomsko najugodnejše ponudbe. Člen 67(2), prvi pododstavek, te direktive vsebuje zelo široko opredelitev tega pojma. V njem je navedeno, da se ekonomsko najugodnejša ponudba z vidika javnega naročnika določi na podlagi cene ali stroškov in lahko zajema najboljše razmerje med ceno in kakovostjo. Najboljše razmerje med ceno in kakovostjo se oceni na podlagi meril, ki vključujejo kakovostne, okoljske ( 63 ) in/ali socialne ( 64 ) vidike v zvezi s predmetom zadevnega naročila. ( 65 ) Seznam meril iz člena 67(2), prvi pododstavek, Direktive 2014/24 v zvezi z najboljšim razmerjem med ceno in kakovostjo je neizčrpen. ( 66 ) Sodišče je v sodbi v zadevi Concordia Bus Finland ( 67 ) potrdilo, da merila za oddajo, ki jih javni naročnik uporabi za določitev ekonomsko najugodnejše ponudbe, ( 68 ) niso nujno izključno ekonomske narave, saj lahko na vrednost ponudbe z vidika javnega naročnika vplivajo tudi drugi dejavniki.

45.

Vključitev dodatnih meril razen cene ali stroškov s strani javnih naročnikov je v skladu s členom 67(2), prvi pododstavek, Direktive 2014/24 neobvezna. ( 69 ) Kadar se javni naročniki odločijo, da bodo pri oddaji naročila uporabili dodatna merila, morajo biti ta merila izbrana ob spoštovanju načel preglednosti, prepovedi diskriminacije in enakega obravnavanja, da se zagotovi objektivna primerjava relativnih prednosti ponudb in s tem učinkovita konkurenca. Iz tega sledi, da javni naročniki nimajo neomejene diskrecijske pravice pri izbiri dodatnih meril. ( 70 )

46.

Po drugi strani člen 67(2), tretji pododstavek, Direktive 2014/24 nedvoumno in brezpogojno določa, da lahko vsaka država članica vsem svojim javnim naročnikom prepove uporabo „zgolj cene ali zgolj stroškov kot edinega merila pri oddaji javnega naročila“. ( 71 ) Možnost sprejetja take prepovedi se uporablja ne glede na posebne značilnosti ali predmet zadevnega naročila. V zvezi s tem za člen 67(2), tretji pododstavek, Direktive 2014/24 ne velja nobena izjema ali odstopanje, in tako državam članicam podeljuje široko diskrecijsko pravico pri izvajanju možnosti, ki jo določa. Poleg tega je iz besedila te določbe jasno, da se države članice lahko odločijo, da bodo svojo diskrecijsko pravico izvajale tako, da uporabo cene ali stroškov omejijo na nekatere kategorije javnih naročnikov ali nekatere vrste naročil. ( 72 ) To pomeni, da lahko države članice nekaterim javnim naročnikom ali za nekatere vrste naročil prepovejo uporabo cene ali stroškov kot edinega merila za oddajo.

47.

Čeprav imajo države članice na podlagi člena 67(2), tretji pododstavek, Direktive 2014/24 široko diskrecijsko pravico, morajo te države pri uporabi možnosti iz navedene določbe vseeno spoštovati temeljna pravila PDEU, zlasti pravila v zvezi s prostim pretokom blaga, svobodo ustanavljanja in svobodo opravljanja storitev, ter načela, ki iz njih izhajajo, kot sta načeli enake obravnave in sorazmernosti, ki sta poleg tega izraženi v členu 18 Direktive 2014/24. ( 73 )

48.

Italijanski zakonodajalec je uporabil ožjo možnost iz člena 67(2), tretji pododstavek, Direktive 2014/24 in sprejel člena 95(3)(a) in 95(4)(b) zakonika JN, ki v bistvu določata, da je treba naročila za delovno intenzivne storitve – pri katerih stroški dela znašajo vsaj 50 odstotkov celotnega zneska naročila – oddati na podlagi najboljšega razmerja med ceno in kakovostjo. Ta zahteva se uporablja tudi, če so storitve standardizirane. Uporaba merila najnižje cene je torej v takih primerih prepovedana. Iz predloga za sprejetje predhodne odločbe se zdi, da je namen člena 95(3)(a) in člena 95(4)(b) zakonika JN varstvo delavcev. ( 74 )

49.

Naročilo v zvezi s sklopom št. 6 spada na področje uporabe člena 95(3)(a) in člena 95(4)(b) zakonika JN. Sklop št. 6 pa je bil v nasprotju z navedenimi določbami oddan na podlagi najnižje cene in ne na podlagi najboljšega razmerja med ceno in kakovostjo. ( 75 )

50.

Družba Mara meni, da je v primeru delovno intenzivnih standardiziranih storitev splošna in abstraktna prepoved uporabe merila najnižje cene v italijanski zakonodaji očitno pretiran, nesorazmeren in neupravičen ukrep, saj kakovostni vidiki teh storitev niso upoštevni. Poleg tega naj te ugotovitve ne bi bilo mogoče izpodbijati zaradi varovanja plačil ali varnosti delavcev. V obravnavanem primeru naj bi vsak odobren popust temeljil izključno na morebitnem dobičku ponudnika (določen v višini 5 % vrednosti sklopa), s čimer naj bi bila izključena možnost zniževanja stroškov dela in/ali dodelitve previsokih popustov v škodo delavcev. Pravila javnega razpisa naj bi bila torej v celoti skladna z določbami člena 18(2) Direktive 2014/24 in ciljem varstva osebja, kot je določeno v uvodni izjavi 98 te direktive. Kršitev načela sorazmernosti naj bi bila očitna tudi v obravnavanem primeru, saj so upoštevni nacionalni organi in nacionalno sodišče potrdili, da je družba Mara izpolnjevala zahteve v zvezi s plačilom in varnostjo.

51.

Po mnenju družbe Samir ( 76 ), francoske ( 77 ) in italijanske ( 78 ) vlade ter Komisije ( 79 ) je prepoved uporabe najnižje cene iz člena 95(3)(a) in člena 95(4)(b) zakonika JN sorazmerna, saj varuje pravice delavcev in zagotavlja kakovost opravljenih storitev.

52.

V skladu z načelom sorazmernosti, ( 80 ) ki je splošno načelo prava Unije, pravila, ki jih države članice določijo v okviru izvajanja določb Direktive 2014/24, kakršna so pravila, namenjena določitvi izvedbenih pogojev za člen 67(2), tretji pododstavek, te direktive, ne smejo presegati tega, kar je potrebno za uresničitev ciljev te direktive. ( 81 )

53.

Najprej je treba poudariti, da člen 67(2), tretji pododstavek, Direktive 2014/24 ne omogoča izključitve cene ali stroškov iz meril za oddajo naročila. ( 82 ) Ta določba državam članicam zgolj omogoča, da prepovejo njihovo uporabo kot edino merilo za oddajo. Javni naročniki lahko torej za oddajo naročila prosto izbirajo med neizčrpnim naborom upoštevnih meril, ki nujno vključujejo ceno in stroške. V zvezi s tem je prepoved iz člena 95(3)(a) in člena 95(4)(b) zakonika JN po obsegu omejena in je po mnenju predložitvenega sodišča prilagojena varstvu delavcev. ( 83 ) To, da je italijanski zakonodajalec abstraktno in splošno izključil najnižjo ceno kot edino merilo za oddajo naročil, ki se nanašajo na delovno intenzivne storitve, javnim naročnikom ne odvzema možnosti, da upoštevajo ceno ali stroške takih naročil, temveč jim poleg tega zgolj nalaga, da upoštevajo naravo in posebne značilnosti takih naročil, s čimer se zagotovi, da bo izbrana najboljša ponudba. ( 84 )

54.

V primeru delovno intenzivnih storitev, vključno s standardiziranimi storitvami, ni razvidno, ( 85 ) da so v okviru oddaje naročila za take storitve vsa merila razen cene ali stroškov popolnoma nepotrebna ali neupoštevna. Taka ugotovitev temelji na predpostavki, da kakovosti teh storitev nikakor ni mogoče razlikovati in da je mogoče pravice delavcev ter njihovo zdravje in varnost v vsakem primeru v celoti zagotoviti z nacionalno zakonodajo in/ali členom 17 razpisne dokumentacije.

55.

Upoštevnost dodatnih meril poleg cene ali stroškov, da se – in concreto v okviru posebnega javnega razpisa in abstraktno v zvezi z oddajo javnih naročil na splošno – zagotovijo ne le ravni plačil delavcev, ( 86 ) ampak tudi njihovo zdravje ( 87 ) in varnost, je očitna za vse delovno intenzivne storitve, vključno s standardiziranimi storitvami, ne glede na njihovo ponavljajočo se naravo. ( 88 ) Na primer, upoštevnost dodatnih meril za oddajo naročila razen najnižje cene, s katerimi se varujeta zdravje in varnost delavcev, je še posebej pomembna v primeru sklopa št. 6, za katerega se med drugim zahteva ravnanje s strelivom in eksplozivi. Poleg tega, kot navaja družba Samir, lahko uporaba merila najnižje cene namesto najboljšega razmerja med ceno in kakovostjo spodbudi uporabo nekvalificiranega osebja, kar ogroža ne le kakovost opravljenih storitev, temveč tudi varnost. Prav tako lahko odvrača od naložb v usposabljanje osebja. ( 89 )

56.

Čeprav se zdi, da zadevne določbe nacionalnega prava niso bile posebej zasnovane za varstvo kakovosti opravljenih storitev, ( 90 ) ni mogoče izključiti, da lahko organiziranost, usposobljenost in izkušenost osebja, dodeljenega za izvajanje takih standardiziranih storitev, vplivajo na raven izvedbe naročil in posledično na ekonomsko vrednost ponudb. ( 91 ) V zvezi s tem je v uvodni izjavi 93 Direktive 2014/24 navedeno, da „če nacionalni predpisi določajo plačilo nekaterih storitev ali postavljajo fiksne cene za določeno blago, bi bilo treba pojasniti, da je še vedno mogoče oceniti razmerje med kakovostjo in ceno na podlagi drugih dejavnikov kot zgolj ceni ali plačilu“. ( 92 )

57.

Družba Mara se je v svojih stališčih ( 93 ) sklicevala tudi na sodbo v zadevi Tedeschi in Consorzio Stabile Istant Service ( 94 ), ki se je nanašala na nacionalno ureditev, ki omejuje možnost znižanja cen, ki se uporabljajo za gradnje, blago ali storitve, oddane v podizvajanje, za največ 20 odstotkov glede na cene iz oddanega naročila. ( 95 ) Sodišče je odločilo, da taka omejitev lahko povzroči, da postane možnost uporabe podizvajalcev za izvedbo naročila manj privlačna, saj omejuje morebitno konkurenčno prednost v zvezi s stroški, ki jih delavci podizvajalca pomenijo za podjetja, ki želijo izkoristiti to možnost. Tako odvračanje naj bi bilo v nasprotju s ciljem upoštevnih direktiv, odpreti javna naročila čim večji konkurenci, in zlasti vključiti mala in srednje velika podjetja v postopke javnega naročanja. Poleg tega naj bi 20-odstotna omejitev med drugim presegala to, kar je nujno za zagotovitev varstva plačil delavcev podizvajalcev, saj naj ne bi dopušča možnosti, da bi javni naročnik presodil vsak primer posebej, in naj bi se uporabljala neodvisno od vsakršnega upoštevanja socialne varnosti, ki jo zagotavljajo zakoni, predpisi in kolektivne pogodbe, ki se uporabljajo za zadevne delavce.

58.

Razlogovanja iz navedene zadeve ni mogoče prenesti na obravnavano zadevo. Zahteva iz člena 95(3)(a) in člena 95(4)(b) zakonika JN, da se za delovno intenzivne standardizirane storitve uporabi najboljše razmerje med ceno in kakovostjo, nobenega ponudnika ne izključuje samodejno in dejansko zahteva posamezno analizo predloženih ponudb na podlagi meril, vključno, vendar ne omejeno na ceno ali stroške.

59.

Zdi se torej – kar mora preveriti predložitveno sodišče – da je zadevna nacionalna ureditev, s katero je bil prenesen člen 67(2), tretji pododstavek, Direktive 2014/24, primerna za zagotovitev njenega glavnega cilja varstva delavcev, ne presega tega, kar je nujno za dosego tega cilja, in tako spoštuje načelo sorazmernosti.

VI.

Predlog

60.

Ob upoštevanju zgoraj navedenega Sodišču predlagam, naj na vprašanje za predhodno odločanje, ki ga je postavil Consiglio di Stato (državni svet, Italija), odgovori: