I.

Indledning

1.

Den foreliggende sag vedrører et offentligt udbud indledt af Ministero della Difesa (det italienske forsvarsministerium) (herefter »ministeriet«) med henblik på tildeling af en kontrakt om udførelse af arbejdsydelser i forbindelse med bl.a. af- og pålæsning og transport af materialer  ( 2 ). Ammunition og sprængstoffer indgår tilsyneladende i disse materialer  ( 3 ). De pågældende tjenesteydelser er både arbejdskraftintensive  ( 4 ) og har »standardiserede karakteristika«  ( 5 ). Den pågældende kontrakt blev tildelt på grundlag af kriteriet om den laveste pris. I henhold til italiensk ret skal kontrakter om arbejdskraftintensive tjenesteydelser imidlertid tildeles på grundlag af kriteriet om det økonomisk mest fordelagtige tilbud, der fastlægges på grundlag af det bedste forhold mellem pris og kvalitet  ( 6 ). Derimod kan tjenesteydelseskontrakter med »standardiserede karakteristika«  ( 7 ) tildeles på grundlag af kriteriet om den laveste pris, med undtagelse af arbejdskraftintensive kontrakter  ( 8 ).

2.

Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien) ønsker bl.a. nærmere bestemt oplyst, om proportionalitetsprincippet og artikel 67, stk. 2, i direktiv 2014/24/EU  ( 9 ) er til hinder for det i national ret fastsatte forbud mod at anvende tildelingskriteriet om den laveste pris, når de omhandlede ydelser både er arbejdskraftintensive og standardiserede. Subsidiært ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, om den ordregivende myndighed råder over en vis skønsbeføjelse ved valget af tildelingskriterium, bl.a. henset til, at udbudsbetingelserne fastsætter, at lønnen til de personer, der er ansat inden for rammerne af denne kontrakt, betales i overensstemmelse med den gældende nationale kollektive overenskomst for sektoren, og at ethvert nedslag i prisen, der tilbydes, kun kan baseres på tilbudsgiverens potentielle fortjeneste, som er fastsat til 5% af den udbudsværdi, der er angivet i udbudsbekendtgørelsen  ( 10 ).

II.

Retsforskrifter

A.

EU-retten

1.

Direktiv 2009/81

3.

Artikel 1 med overskriften »Definitioner« bestemmer:

4.

Artikel 2 med overskriften »Anvendelsesområde« har følgende ordlyd:

5.

Artikel 3 med overskriften »Blandede kontrakter« er affattet således:

6.

Artikel 47 med overskriften »Kriterier for tildeling af kontrakter« bestemmer:

2.

Direktiv 2014/24

7.

I artikel 2, stk. 1, nr. 9), hedder det, at »offentlige tjenesteydelseskontrakter« er offentlige kontrakter, der vedrører levering af tjenesteydelser, bortset fra de i artikel 2, stk. 1, nr. 6), nævnte.

8.

Artikel 15 med overskriften »Forsvar og sikkerhed« bestemmer:

9.

Artikel 16 med overskriften »Blandede udbud, der omhandler forsvars- eller sikkerhedsmæssige aspekter« har følgende ordlyd:

10.

Artikel 18 med overskriften »Udbudsprincipper« er affattet således:

11.

Artikel 67 med overskriften »Kriterier for tildeling af kontrakter« bestemmer:

12.

Artikel 70 med overskriften »Betingelser vedrørende kontraktens gennemførelse« bestemmer:

B.

Italiensk ret

13.

Artikel 50, stk. 1, i lovdekret nr. 50/2016  ( 11 ) er affattet således:

14.

I artikel 95, stk. 3, i lovdekret nr. 50/2016 hedder det:

15.

I artikel 95, stk. 4, litra b), i lovdekret nr. 50/2016 hedder det:

III.

Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål

16.

Den 14. juli 2022 indledte ministeriet et offentligt udbud inden for Den Europæiske Union  ( 12 ) med henblik på levering af arbejdskraftydelser vedrørende bl.a. godstransport i 2023  ( 13 ). Kontrakten, der kunne fornys i tre år, var opdelt i ni delkontrakter. Sagen for den forelæggende ret vedrører delkontrakt 6  ( 14 ). Da denne delkontrakt vedrørte standardiserede tjenesteydelser, var det tildelingskriterium, der blev lagt til grund, kriteriet om den laveste pris i henhold til artikel 95, stk. 4, litra b), i lovdekret nr. 50/2016. Mara s.c.r.l. (herefter »Mara«), Gruppo SAMIR Global Service s.r.l. (herefter »Samir«) og en anden tilbudsgiver tilbød et nedslag på 100% for delkontrakt 6  ( 15 ). Kontrakten blev tildelt Mara ved lodtrækning.

17.

Samir anfægtede denne tildeling ved Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (den regionale forvaltningsdomstol i Lazio, Italien)  ( 16 ). Den 11. april 2023  ( 17 ) gav denne ret Samir medhold og annullerede udbudsbekendtgørelsen for den pågældende delkontrakt. Den var af den opfattelse, at i overensstemmelse med artikel 95, stk. 3, litra a), i lovdekret nr. 50/2016 burde kontrakten være blevet tildelt på grundlag af kriteriet om det bedste forhold mellem pris og kvalitet. I betragtning af at de omhandlede tjenesteydelser er arbejdskraftintensive, finder artikel 95, stk. 4, litra b), i lovdekret nr. 50/2016, som henviser til anvendelse af kriteriet om den laveste pris for standardiserede tjenesteydelser, ikke anvendelse.

18.

Mara har iværksat appel til prøvelse af denne dom for den forelæggende ret, og Samir har iværksat kontraappel. I sagen for den forelæggende ret har Mara bl.a. nedlagt påstand om, at artikel 95, stk. 3, i lovdekret nr. 50/2016 tilsidesætter proportionalitetsprincippet, fordi denne bestemmelse går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå de mål, som forfølges med direktiv 2014/24. Kriteriet om den laveste pris kan accepteres, når det gælder meget standardiserede varer eller tjenesteydelser som de i den foreliggende sag omhandlede, da der ikke er et reelt behov for at indhente differentierede tekniske tilbud, som »ville medføre en unødvendigt mere [kompliceret] procedure og være i strid med det forfatningsmæssige princip om god forvaltningsskik«. Af udbudsmaterialets artikel 17 fremgår det, at arbejdstagerne modtager løn i overensstemmelse med den nationale kollektive overenskomst for sektoren. Ethvert nedslag i prisen bør således kun være baseret på det vederlag, der udgjorde mindsteudbuddet i udbudsbekendtgørelsen. »Herved sker der ingen påvirkning af målene i artikel 50 i [lovdekret nr. 50/2016], som i det væsentlige sigter mod at sikre beskæftigelsesniveauerne og beskytte arbejdstagerne ved anvendelsen af de [nationale kollektive overenskomster].« ( 18 )

19.

Den forelæggende ret er af den opfattelse, at i overensstemmelse med artikel 95, stk. 4, litra b), i lovdekret nr. 50/2016 kan kriteriet om den laveste pris anvendes i tilfælde af standardiserede tjenesteydelser. Kontrakter om arbejdskraftintensive tjenesteydelser skal dog udelukkende tildeles på grundlag af det økonomisk mest fordelagtige tilbud  ( 19 ) i overensstemmelse med artikel 95, stk. 3, litra a), i det nævnte lovdekret. Det fremgår af fast national retspraksis, at kontrakter vedrørende arbejdskraftintensive tjenesteydelser som omhandlet i artikel 50, stk. 1, og artikel 95, stk. 3, litra a), i lovdekret nr. 50/2016 under alle omstændigheder tildeles på grundlag af kriteriet om det bedste forhold mellem pris og kvalitet, også når det gælder standardiserede tjenesteydelser i den i lovdekretets artikel 95, stk. 4, litra b), anførte betydning. Dette er i overensstemmelse med det overordnede formål med italiensk forfatningsret og EU-retten, som er at beskytte arbejdstagerne  ( 20 ).

20.

Den forelæggende ret er af den opfattelse, at anvendelse af national lovgivning ville medføre annullation af udbuddet, eftersom »kriteriet om det økonomisk mest fordelagtige tilbud« ikke anvendes. I betragtning af at beskyttelse af arbejdstagerne, som normalt sikres ved anvendelse af dette kriterium, blev opnået i samme omfang i udbudsreglerne ved hjælp af et andet kriterium, synes forpligtelsen til at anvende tildelingskriteriet om det økonomiske mest fordelagtige tilbud imidlertid at være åbenbart overdrevet, uforholdsmæssigt og uberettiget  ( 21 ).

21.

Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) har således besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

IV.

Retsforhandlingerne for Domstolen

22.

Mara, Samir, den franske og den italienske regering samt Europa-Kommissionen har indgivet skriftlige indlæg. Domstolen har stillet parterne og de berørte parter skriftlige spørgsmål  ( 22 ) vedrørende bl.a. anvendelsesområdet for direktiv 2009/81 og direktiv 2014/24. Domstolen har ligeledes anmodet dem om at angive, hvilket direktiv der finder anvendelse på den pågældende kontrakt, og om kriteriet for tildeling af denne kontrakt varierer, alt efter hvilket direktiv der finder anvendelse. Mara, den italienske regering og Kommissionen har besvaret disse skriftlige spørgsmål. De har ligeledes afgivet mundtlige indlæg og besvaret spørgsmål fra Domstolen i retsmødet den 30. april 2025.

V.

Bedømmelse

Indledende betragtninger – den gældende retlige ordning, der finder anvendelse på den i hovedsagen omtvistede kontrakt

23.

Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) har i sin anmodning om præjudiciel afgørelse henvist til artikel 49 TEUF og 56 TEUF samt til direktiv 2014/24. Desuden blev udbuddet indledt af ministeriet og synes at omfatte tjenesteydelser vedrørende ammunition og sprængstoffer  ( 23 ). Det skal derfor undersøges, om direktiv 2009/81  ( 24 ) finder anvendelse på kontrakten med henblik på at fastlægge kriterierne for tildeling af kontrakten  ( 25 ).

24.

Hvad angår anvendelsen af artikel 49 TEUF og 56 TEUF følger det af fast retspraksis, at inden for et område, der har været genstand for en udtømmende harmonisering på EU-plan, skal enhver national foranstaltning imidlertid ikke bedømmes på grundlag af bestemmelser i den primære ret, men på grundlag af de harmoniserede bestemmelser  ( 26 ). Både direktiv 2009/81 og direktiv 2014/24 udgør en udtømmende harmonisering for så vidt angår de varer og tjenesteydelser, der er omfattet af deres anvendelsesområde. Det følger heraf, at hvis et af disse direktiver finder anvendelse på udbuddet vedrørende delkontrakt 6, er artikel 49 TEUF og 56 TEUF ikke relevante i forbindelse med den foreliggende sag.

25.

Mara har i sit svar på Domstolens skriftlige spørgsmål om, hvorvidt direktiv 2009/81 finder anvendelse, anført, at den omhandlede kontrakt i det væsentlige vedrører af- og pålæsning. Da kontrakten ikke vedrører militært materiel såsom ammunition og sprængstoffer, er den ikke omfattet af anvendelsesområdet for direktiv 2009/81, således som dette er fastlagt i direktivets artikel 2. Den italienske regering har anført, at det ikke er nødvendigt at afgøre, hvilket direktiv der finder anvendelse. Uanset om artikel 47 i direktiv 2009/81 eller artikel 67 i direktiv 2014/24 finder anvendelse på den omhandlede kontrakt, tillader begge direktiver anvendelse af kriteriet om det økonomisk mest fordelagtige tilbud eller kriteriet om den laveste pris. Kommissionen er af den opfattelse, at beskrivelsen af de tjenesteydelser, der skal leveres i forbindelse med delkontrakt 6, kan være »direkte forbundet« med »militært materiel« i overensstemmelse med artikel 1, nr. 6), og artikel 2, litra c), i direktiv 2009/81, og at den omhandlede kontrakt kan være omfattet af dette direktivs anvendelsesområde. Hvad angår blandede forsvarskontrakter der er reguleret ved artikel 3 i direktiv 2009/81 og artikel 16 i direktiv 2014/24, fremgår det tydeligt af 13. betragtning til sidstnævnte direktiv, at EU-lovgiver har ønsket at give den ordregivende myndighed en vis skønsbeføjelse ved valget af det direktiv, der skal anvendes.

26.

Det skal indledningsvis fremhæves, at værdien af delkontrakt 6 overstiger de tærskler, der er fastsat i såvel artikel 8, litra a), i direktiv 2009/81  ( 27 ) som artikel 4, litra b), i direktiv 2014/24  ( 28 ).

27.

Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt direktiv 2009/81 finder anvendelse, er den omstændighed, at udbuddet vedrørende delkontrakt 6 blev indledt af ministeriet, ikke i sig selv tilstrækkelig til at være omfattet af dette direktivs anvendelsesområde. Henset til den tilsyneladende medtagelse af ammunition og sprængstoffer  ( 29 ) og dermed militært materiel som omhandlet i artikel 1, nr. 6), i direktiv 2009/81 blandt de materialer, der er genstand for tjenesteydelseskontrakten vedrørende delkontrakt 6, skal dette direktivs artikel 2, som fastlægger direktivets anvendelsesområde, imidlertid undersøges.

28.

Den pågældende kontrakt vedrører levering af tjenesteydelser frem for varer eller udstyr. Artikel 2, litra a), i direktiv 2009/81 om levering af militært materiel og artikel 2, litra b), i dette direktiv om levering af følsomt udstyr  ( 30 ) finder derfor ikke anvendelse. Artikel 2, litra c), i direktiv 2009/81 vedrører levering af tjenesteydelser »direkte knyttet til« til militært materiel, mens dette direktivs artikel 2, litra d), omhandler tjenesteydelser »til specifikt militære formål«  ( 31 ). Henset til den noget marginale eller sekundære karakter af medtagelsen af ammunition og sprængstoffer blandt de materialer, der er genstand for udbuddet vedrørende tjenesteydelser med hensyn til delkontrakt 6, er det min opfattelse, at artikel 2, litra d), i direktiv 2009/81 ikke finder anvendelse på delkontrakt 6  ( 32 ). Artikel 2, litra c), i direktiv 2009/81 kan imidlertid finde anvendelse, eftersom kontraktens udførelse bl.a. vedrører transport af militært materiel  ( 33 ). Desuden kan leveringen af sådanne tjenesteydelser give mulighed for både fysisk adgang til militært materiel og adgang til følsomme oplysninger  ( 34 ) i forbindelse hermed  ( 35 ).

29.

Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt direktiv 2014/24 finder anvendelse, er det min opfattelse, at tildelingen af delkontrakt 6 i henhold til dette direktivs artikel 1, stk. 1, og definitionen af »offentlige tjenesteydelseskontrakter« i direktivets artikel 2, stk. 1, nr. 9), i princippet skal ske under overholdelse af de regler, der er fastsat i dette direktiv. De eneste tilladte undtagelser fra anvendelsen af direktiv 2014/24 er dem, der udtømmende og udtrykkeligt er nævnt i direktivet  ( 36 ).

30.

Det fremgår, at formålet med kontrakten vedrørende delkontrakt 6 er tjenesteydelser, der henhører dels under direktiv 2009/81, dels under direktiv 2014/24. Både direktiv 2009/81 og direktiv 2014/24 fastsætter »lovvalgsregler« med henblik på at fastlægge den retlige ordning, der finder anvendelse på blandede kontrakter. Blandede kontrakter, der vedrører tjenesteydelser, som henhører under dels direktiv 2009/81, dels under bl.a. direktiv 2014/24  ( 37 ), er således reguleret ved artikel 3, stk. 1, i direktiv 2009/81 og artikel 16 i direktiv 2014/24  ( 38 ).

31.

I artikel 3, stk. 1, i direktiv 2009/81 anføres det, at sådanne blandede kontrakter tildeles i overensstemmelse med direktiv 2009/81, forudsat at tildeling af en enkelt kontrakt er berettiget af objektive grunde  ( 39 ).

32.

Lovvalgsreglerne i henhold til artikel 16 i direktiv 2014/24 er mere komplekse og omhandler en lang række tilfælde.

33.

Hvis de forskellige dele af en kontrakt objektivt kan adskilles, kan en ordregivende myndighed vælge at tildele særskilte kontrakter for de særskilte dele eller tildele en enkelt kontrakt  ( 40 ). Artikel 16, stk. 2, fjerde afsnit, i direktiv 2014/24 præciserer, at afgørelsen om at tildele en enkelt kontrakt ikke må træffes med det formål at sikre, at kontrakter ikke omfattes af enten direktiv 2014/24 eller direktiv 2009/81. Hvis den ordregivende myndighed vælger at tildele en enkelt kontrakt, kan kontrakten tildeles i overensstemmelse med direktiv 2009/81, forudsat at tildelingen af en enkelt kontrakt er berettiget af objektive grunde  ( 41 ). Dette indebærer, at den ordregivende myndighed kan vælge at tildele kontrakten i overensstemmelse med direktiv 2014/24, hvis tildelingen af en enkelt kontrakt er berettiget af objektive grunde  ( 42 ). Dette indebærer ligeledes, at kontrakten skal tildeles i overensstemmelse med direktiv 2014/24, hvis indgåelsen af en enkelt kontrakt ikke er berettiget af objektive grunde  ( 43 ).

34.

Artikel 16, stk. 4, i direktiv 2014/24 bestemmer bl.a., at hvis de forskellige dele af en given kontrakt objektivt ikke kan adskilles, kan kontrakten tildeles i overensstemmelse med direktiv 2009/81. Dette indebærer, at den ordregivende myndighed kan vælge at tildele kontrakten i overensstemmelse med direktiv 2014/24. Desuden er dette valg ikke underlagt betingelser  ( 44 ).

35.

Den italienske regering har i sit svar på de skriftlige spørgsmål anført, at selv om de enkelte dele af delkontrakt 6 objektivt kunne adskilles, blev der tildelt en enkelt kontrakt. Eftersom de forskellige materialer skal håndteres samtidig, »krævede« dette ifølge regeringen, at delkontrakt 6 blev tildelt en enkelt tilbudsgiver. Mara og Kommissionen har imidlertid i retsmødet gjort gældende, at de forskellige dele af den omhandlede kontrakt objektivt ikke kan adskilles. Der er i sidste ende tale om en faktisk omstændighed, som det tilkommer den forelæggende ret at tage stilling til.

36.

Der blev indledt et enkelt udbud for delkontrakt 6.

37.

Såfremt den forelæggende ret måtte fastslå, at de forskellige dele af delkontrakt 6 objektivt kan adskilles, skal det fremhæves, at intet i de sagsakter, som Domstolen råder over, indikerer, at tildelingen af denne delkontrakt som en enkelt kontrakt ikke var berettiget af objektive grunde  ( 45 ), eller at beslutningen om at tildele en enkelt kontrakt blev truffet med henblik på at udelukke denne delkontrakt fra anvendelsen af enten direktiv 2009/81 eller direktiv 2014/24  ( 46 ). Det følger heraf, at ministeriet, henset til artikel 16 i direktiv 2014/24, kunne vælge at tildele delkontrakt 6 i overensstemmelse med dette direktiv eller direktiv 2009/81  ( 47 ). Såfremt den forelæggende ret måtte fastslå, at de forskellige dele af delkontrakt 6 objektivt ikke kan adskilles, kan kontrakten tildeles i henhold til direktiv 2014/24 eller direktiv 2009/81  ( 48 ).

38.

Det følger heraf, at den omhandlede kontrakt i overensstemmelse med såvel artikel 16, stk. 2, som artikel 16, stk. 4, i direktiv 2014/24 i princippet kan tildeles i overensstemmelse med dette direktiv.

39.

Der er således åbenbar modstrid mellem på den ene side ordlyden af artikel 3, stk. 1, i direktiv 2009/81, der anvender ordet »tildeles«, og på den anden side ordlyden af artikel 16, stk. 2, og 16, stk. 4, i direktiv 2014/24, der anvender udtrykket »kan«. Denne modstrid er så meget desto mere »beklagelig«, eftersom direktiv 2014/24 netop omhandler samspillet med det tidligere direktiv 2009/81. Artikel 3, stk. 1, i direktiv 2009/81 er imidlertid hverken blevet ændret eller ophævet ved direktiv 2014/24 eller ved andre EU-retsakter. En ordlydsfortolkning af de pågældende bestemmelser  ( 49 ) er derfor ikke tilstrækkelig til at afgøre spørgsmålet om, hvilket direktiv der finder anvendelse. Dette er så meget desto mere uhensigtsmæssigt, idet både artikel 3, stk. 1, i direktiv 2009/81 og artikel 16 i direktiv 2014/24 netop er udformet med henblik på dette formål.

40.

Trods denne tilsyneladende modstrid er det min opfattelse, at de pågældende bestemmelser kan forenes i lyset af 13. betragtning til direktiv 2014/24, hvoraf det fremgår, at »[d]et bør præciseres, at ordregivende myndigheder ikke bør hindres i at vælge at anvende [direktiv 2014/24] på visse blandede kontrakter i stedet for at anvende direktiv [2009/81]«. EU-lovgivers hensigt med at vedtage lovvalgsreglerne i artikel 16 i direktiv 2014/24 var at supplere og lempe de strengere lovvalgsregler i bl.a. artikel 3, stk. 1, i direktiv 2009/81 og at tillade de ordregivende myndigheder at vælge  ( 50 ), hvilket direktiv der skulle finde anvendelse  ( 51 ).

41.

Det skal ligeledes konstateres, at denne tilgang er i fuld overensstemmelse med hovedformålet med direktiv 2009/81, som er at skabe et europæisk marked for forsvarsmateriel  ( 52 ) og at sikre en effektiv åbning af udbud i forsvarssektoren for konkurrence  ( 53 ), samtidig med at medlemsstaternes sikkerhedskrav respekteres  ( 54 ) i lyset af følsomheden  ( 55 ) af bl.a. tjenesteydelser i denne sektor, hvor det er nødvendigt. De ordregivende myndigheder er bedre i stand til at afgøre fra sag til sag, om en specifik kontrakt faktisk berettiger anvendelsen af sui generis-reglerne i henhold til direktiv 2009/81 eller de mere generelle, fleksible og konkurrencefremmende regler i henhold til direktiv 2014/24. I visse tilfælde, hvor forsvarselementerne i en kontrakt er marginale eller ubetydelige, således som det synes at være tilfældet i den foreliggende sag  ( 56 ), kan det være i den ordregivende myndigheds interesse at vælge at anvende reglerne i direktiv 2014/24.

42.

Det er derfor min opfattelse, at ministeriet i princippet frit kunne vælge  ( 57 ), hvilke regler der skulle anvendes, og faktisk synes  ( 58 ) at have anvendt reglerne i direktiv 2014/24. Dette fremgår klart af anvendelsen af det offentlige udbud i henhold til artikel 27 i direktiv 2014/24  ( 59 ), eftersom direktiv 2009/81 ikke indeholder en sådan procedure eller en tilsvarende procedure  ( 60 ).

Kriterium for tildeling af den omhandlede kontrakt – artikel 67, stk. 2, tredje afsnit, i direktiv 2014/24

43.

Kriterierne for tildeling af den omhandlede kontrakt skal vurderes på grundlag af bl.a. artikel 47 i direktiv 2009/81 eller artikel 67 i direktiv 2014/24, alt efter hvilket direktiv der finder anvendelse  ( 61 ). På baggrund af mine indledende betragtninger om de gældende EU-regler vil jeg undersøge den forelæggende rets spørgsmål i lyset af direktiv 2014/24  ( 62 ), navnlig dets artikel 67, stk. 2, tredje afsnit, og proportionalitetsprincippet.

44.

I henhold til artikel 67, stk. 1, i direktiv 2014/24 lægger de ordregivende myndigheder det økonomisk mest fordelagtige tilbud til grund for tildelingen af offentlige kontrakter. I direktivets artikel 67, stk. 2, første afsnit, defineres dette begreb meget bredt. Det angives, at det økonomisk mest fordelagtige tilbud set ud fra den ordregivende myndigheds synspunkt udvælges på grundlag af pris eller omkostninger og kan omfatte det bedste forhold mellem pris og kvalitet. Det bedste forhold mellem pris og kvalitet skal vurderes på grundlag af kriterier, herunder kvalitative, miljømæssige  ( 63 ) og/eller sociale  ( 64 ) aspekter i forbindelse med genstanden for den pågældende offentlige kontrakt  ( 65 ). Listen over kriterier i artikel 67, stk. 2, første afsnit, i direktiv 2014/24 med hensyn til det bedste forhold mellem pris og kvalitet er ikke udtømmende  ( 66 ). I dommen i sagen Concordia Bus Finland  ( 67 ) har Domstolen bekræftet, at de tildelingskriterier, som den ordregivende myndighed anvendte til at identificere det økonomisk mest fordelagtige tilbud  ( 68 ), ikke nødvendigvis er af rent økonomisk art, idet andre faktorer kan påvirke værdien af et tilbud set fra den ordregivende myndigheds synspunkt.

45.

De ordregivende myndigheders medtagelse af supplerende kriterier ud over pris eller omkostninger er fakultativ i henhold til artikel 67, stk. 2, første afsnit, i direktiv 2014/24  ( 69 ). Når de ordregivende myndigheder vælger at anvende yderligere kriterier ved tildelingen af en kontrakt, skal de valgte kriterier overholde gennemsigtighedsprincippet, princippet om forbud mod forskelsbehandling og ligebehandlingsprincippet for at sikre en objektiv sammenligning af de relative fordele ved tilbuddene og dermed effektiv konkurrence. Det følger heraf, at de ordregivende myndigheder ikke råder over en ubegrænset skønsbeføjelse ved valget af yderligere kriterier  ( 70 ).

46.

Derimod bestemmer artikel 67, stk. 2, tredje afsnit, i direktiv 2014/24 utvetydigt og ubetinget, at hver medlemsstat kan forbyde alle sine ordregivende myndigheder at anvende »pris alene eller omkostninger alene som det eneste tildelingskriterium«  ( 71 ). Muligheden for at vedtage et sådant forbud gælder uafhængigt af den pågældende kontrakts særlige kendetegn eller genstand. I denne henseende er artikel 67, stk. 2, tredje afsnit, i direktiv 2014/24 ikke genstand for nogen undtagelse eller fravigelse og tillægger således medlemsstaterne en vid skønsbeføjelse ved udøvelsen af den mulighed, som bestemmelsen indeholder. Det fremgår desuden klart af denne bestemmelses ordlyd, at medlemsstaterne kan vælge at udøve deres skønsbeføjelse ved at begrænse anvendelsen af pris eller omkostninger til bestemte kategorier af ordregivende myndigheder eller visse typer af kontrakter  ( 72 ). Dette indebærer, at medlemsstaterne kan forbyde anvendelsen af pris eller omkostninger som det eneste tildelingskriterium for visse ordregivende myndigheder eller visse typer af kontrakter.

47.

På trods af den vide skønsbeføjelse, som medlemsstaterne råder over i henhold til artikel 67, stk. 2, tredje afsnit, i direktiv 2014/24, skal de ikke desto mindre, når de gør brug af den mulighed, der fremgår af denne bestemmelse, overholde de grundlæggende regler i TEUF, navnlig reglerne om den frie bevægelighed for varer, etableringsfriheden og den frie udveksling af tjenesteydelser, samt de principper, der følger heraf, såsom ligebehandlingsprincippet og proportionalitetsprincippet, som i øvrigt afspejles i artikel 8 i direktiv 2014/24  ( 73 ).

48.

Den italienske lovgiver har benyttet den snævrere mulighed i artikel 67, stk. 2, tredje afsnit, i direktiv 2014/24 ved at vedtage artikel 95, stk. 3, litra a), og 95, stk. 4, litra b), i lovdekret nr. 50/2016, hvori det i al væsentlighed anføres, at arbejdskraftintensive kontrakter – hvor arbejdskraftomkostningerne udgør mindst 50% af kontraktens samlede værdi – skal tildeles på grundlag af det bedste forhold mellem pris og kvalitet. Dette krav gælder også, når tjenesteydelserne er standardiserede. I sådanne tilfælde er det derfor forbudt at anvende kriteriet om den laveste pris. Det synes at fremgå af anmodningen om præjudiciel afgørelse, at formålet med artikel 95, stk. 3, litra a), og 95, stk. 4, litra b), i lovdekret nr. 50/2016 er at beskytte arbejdstagerne  ( 74 ).

49.

Delkontrakt 6 er omfattet af bestemmelserne i artikel 95, stk. 3, litra a), og artikel 95, stk. 4, litra b), i lovdekret nr. 50/2016. I strid med disse bestemmelser blev delkontrakt 6 imidlertid tildelt på grundlag af den laveste pris snarere end det bedste forhold mellem pris og kvalitet  ( 75 ).

50.

Mara er af den opfattelse, at i tilfælde af standardiserede arbejdskraftintensive tjenesteydelser udgør det generelle og abstrakte forbud i italiensk ret mod at anvende kriteriet om den laveste pris en åbenbart overdreven, uforholdsmæssig og uberettiget foranstaltning, idet de kvalitative aspekter af disse tjenesteydelser er irrelevante. Denne konklusion kan desuden ikke drages i tvivl med henblik på at beskytte arbejdstagernes løn eller sikkerhed. I den foreliggende sag var ethvert nedslag udelukkende baseret på tilbudsgiverens potentielle fortjeneste (fastsat til 5% af delkontraktens værdi), hvilket udelukkede muligheden for en udhuling af arbejdskraftomkostningerne og/eller for store nedslag til skade for arbejdstagerne. Udbudsreglerne var således fuldt ud i overensstemmelse med bestemmelserne i artikel 18, stk. 2, i direktiv 2014/24 og med det formål om beskyttelse af arbejdstagerne, der fremgår af 98. betragtning til dette direktiv. Tilsidesættelsen af proportionalitetsprincippet er også åbenbar i den foreliggende sag, idet de kompetente nationale myndigheder og den nationale ret har bekræftet, at Mara havde overholdt løn- og sikkerhedskravene.

51.

Samir  ( 76 ), den franske  ( 77 ) og den italienske  ( 78 ) regering samt Kommissionen  ( 79 ) er af den opfattelse, at forbuddet i artikel 95, stk. 3, litra a), og 95, stk. 4, litra b), i lovdekret nr. 50/2016 om anvendelse af den laveste pris er forholdsmæssigt, da det beskytter arbejdstagernes rettigheder og sikrer kvaliteten af de leverede tjenesteydelser.

52.

I henhold til proportionalitetsprincippet  ( 80 ), der hører til EU-rettens almindelige grundsætninger, må regler, som medlemsstaterne har vedtaget i forbindelse med gennemførelsen af direktiv 2014/24’s bestemmelser, såsom regler vedrørende fastlæggelse af gennemførelsesbestemmelserne for dette direktivs artikel 67, stk. 2, ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for at nå de mål, som forfølges med dette direktiv  ( 81 ).

53.

Det skal indledningsvis fremhæves, at artikel 67, stk. 2, tredje afsnit, i direktiv 2014/24 ikke gør det muligt at udelukke prisen eller omkostningerne fra kriterierne for tildeling af en kontrakt  ( 82 ). Denne bestemmelse giver kun medlemsstaterne mulighed for at forbyde, at de anvendes som de eneste tildelingskriterier. De ordregivende myndigheder kan således frit vælge blandt en ikke-udtømmende vifte af relevante kriterier, herunder nødvendigvis pris og omkostninger, ved tildelingen af en kontrakt. Henset hertil er forbuddet i artikel 95, stk. 3, litra a), og artikel 95, stk. 4, litra b), i lovdekret nr. 50/2016 af begrænset omfang og ifølge den forelæggende ret skræddersyet til at beskytte arbejdstagerne  ( 83 ). Den omstændighed, at den italienske lovgiver abstrakt og generelt har udelukket den laveste pris som det eneste kriterium for tildeling af kontrakter vedrørende arbejdskraftintensive tjenesteydelser, fratager ikke de ordregivende myndigheder muligheden for at tage hensyn til sådanne kontrakters pris eller omkostninger, men kræver blot, at de desuden tager hensyn til sådanne kontrakters art og særlige kendetegn, hvorved det sikres, at det bedste tilbud accepteres  ( 84 ).

54.

For så vidt angår arbejdskraftintensive tjenesteydelser, herunder standardiserede tjenesteydelser, fremgår det ikke  ( 85 ), at alle andre kriterier end pris eller omkostninger er helt overflødige eller irrelevante i forbindelse med tildelingen af en kontrakt om sådanne tjenesteydelser. En sådan konklusion hviler på den antagelse, at kvaliteten af disse tjenesteydelser ikke kan differentieres på nogen måde, og at arbejdstagernes rettigheder samt deres sundhed og sikkerhed under alle omstændigheder fuldt ud kan sikres ved national ret og/eller artikel 17 i udbudsbetingelserne.

55.

Relevansen af andre supplerende kriterier end pris eller omkostninger med henblik på – in concreto inden for rammerne af et specifikt udbud og abstrakt i forhold til tildeling af offentlige kontrakter generelt – at sikre ikke blot arbejdstagernes lønniveau  ( 86 ), men også deres sundhed  ( 87 ) og sikkerhed, er åbenbar for alle arbejdskraftintensive tjenesteydelser, herunder standardiserede tjenesteydelser, uanset deres repetitive karakter  ( 88 ). Relevansen af yderligere tildelingskriterier ud over den laveste pris for at beskytte arbejdstagernes sundhed og sikkerhed er f.eks. særlig presserende i forbindelse med delkontrakt 6, som bl.a. kræver håndtering af ammunition og sprængstoffer. Som Samir har anført, kan anvendelsen af kriteriet om den laveste pris frem for det bedste forhold mellem pris og kvalitet desuden tilskynde til anvendelse af ufaglært arbejdskraft til skade ikke blot for kvaliteten af den leverede tjenesteydelse, men også for sikkerheden. Det kan også modvirke investeringer i personaleuddannelse  ( 89 ).

56.

Selv om de omhandlede bestemmelser i national ret ikke synes at være specifikt udformet med henblik på at beskytte kvaliteten af de leverede tjenesteydelser  ( 90 ), kan det ikke udelukkes, at organiseringen, kvalifikationerne og erfaringen hos det personale, der er udpeget til at udføre sådanne standardiserede tjenesteydelser, kan have en indvirkning på niveauet for udførelsen af kontrakterne og dermed på tilbuddenes økonomiske værdi  ( 91 ). I denne henseende fremgår det af 93. betragtning til direktiv 2014/24, at »[h]vis nationale bestemmelser fastsætter vederlag for visse tjenesteydelser eller angiver faste priser for visse varer, bør det præciseres, at det fortsat er muligt at vurdere, hvad der giver mest værdi for pengene ud fra andre faktorer end pris eller vederlag alene«  ( 92 ).

57.

Mara  ( 93 ) har i sit indlæg ligeledes påberåbt sig dommen i sagen Tedeschi og Consorzio Stabile Istant Service  ( 94 ), som vedrørte en national lovgivning, der begrænsede muligheden for at nedsætte priserne for bygge- og anlægsarbejder, varer eller tjenesteydelser i underentreprise med højst 20% i forhold til de priser, der var angivet i beslutningen om tildeling af kontrakten  ( 95 ). Domstolen har fastslået, at en sådan begrænsning kan gøre muligheden om at anvende underentreprise til udførelse af en kontrakt mindre attraktiv, da denne begrænsning mindsker en mulig konkurrencefordel hvad angår de omkostninger, som ansatte hos underleverandører udgør for virksomheder, der ønsker at benytte sig af denne mulighed. En sådan afskrækkende virkning er i strid med det formål, der forfølges med de relevante direktiver, nemlig at åbne de offentlige kontrakter for den bredest mulige konkurrence og navnlig at give små og mellemstore virksomheder adgang til offentlige udbudsprocedurer. Desuden går grænsen på 20% bl.a. videre end det, der er nødvendigt for at sikre lønbeskyttelsen af de arbejdstagere, der arbejder i underentreprise, idet den ikke giver mulighed for en vurdering fra sag til sag foretaget af den ordregivende myndighed og finder anvendelse uafhængigt af enhver hensyntagen til den sociale beskyttelse, der er sikret ved de love, administrative bestemmelser og kollektive overenskomster, der finder anvendelse på de pågældende arbejdstagere.

58.

Ræsonnementet i den pågældende sag kan ikke overføres på den foreliggende sag. Kravet i henhold til artikel 95, stk. 3, litra a), og 95, stk. 4, litra b), i lovdekret nr. 50/2016 om at anvende det bedste forhold mellem pris og kvalitet for arbejdskraftintensive standardiserede tjenesteydelser udelukker ikke automatisk tilbudsgivere og kræver faktisk en individuel analyse af de afgivne tilbud på grundlag af kriterier, der omfatter, men ikke er begrænset til, pris eller omkostninger.

59.

Med forbehold for den forelæggende rets efterprøvelse fremgår det således, at den omhandlede nationale lovgivning til gennemførelse af artikel 67, stk. 2, tredje afsnit, i direktiv 2014/24 er egnet til at sikre sit hovedformål om beskyttelse af arbejdstagerne, ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at nå dette mål, og således overholder proportionalitetsprincippet.

VI.

Forslag til afgørelse

60.

På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer det præjudicielle spørgsmål fra Consiglio di Stato (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Italien) således: