I.

Въведение

1.

Настоящото дело се отнася до открита процедура за възлагане на обществена поръчка от Ministero della Difesa (Министерство на отбраната, Италия) (наричано по-нататък „Министерството“) за сключване на договор за предоставяне на трудови услуги, включително товарене, разтоварване и пренос на материали ( 2 ). Изглежда, в тези материали са включени боеприпаси и експлозиви ( 3 ). Въпросните услуги са трудоемки ( 4 ) и имат „стандартизирани характеристики“ ( 5 ). Разглежданият договор е възложен въз основа на критерия за най-ниската цена. Съгласно италианското право обаче договорите за трудоемки услуги трябва да се възлагат въз основа на критерия за икономически най-изгодната оферта, определена въз основа на най-доброто съотношение качество/цена ( 6 ). За разлика от тях договорите за услуги със „стандартизирани характеристики“ ( 7 ) могат да се възлагат въз основа на критерия за най-ниска цена, освен ако не става дума за трудоемки услуги ( 8 ).

2.

Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия) иска да установи дали принципът на пропорционалност и член 67, параграф 2 от Директива 2014/24/ЕС ( 9 ) допускат национална правна уредба да забрани прилагането при обществените поръчки на най-ниската цена като критерий за възлагане, когато съответните услуги са трудоемки и в същото време стандартизирани. При условията на евентуалност запитващата юрисдикция иска от Съда да установи дали възлагащият орган разполага с право на преценка при избора на този критерий за възлагане на поръчката, включително когато тръжната спецификация предвижда възнагражденията на наетите в рамките на изпълнението на поръчката лица да се заплащат в съответствие с националния колективен договор в дадения бранш, като всяко намаление от предложената цена може да се основава единствено на потенциалната печалба на оферента, фиксирана на 5% от указаната в обществената поръчка стойност на договора ( 10 ).

II.

Правна уредба

А.

Правото на Европейския съюз

1.

Директива 2009/81

3.

Съгласно член 1, озаглавен „Определения“:

4.

Съгласно член 2, озаглавен „Приложно поле“:

5.

Съгласно член 3, озаглавен „Смесени поръчки“:

6.

Член 47, озаглавен „Критерии за възлагане на поръчка“, предвижда:

2.

Директива 2014/24

7.

Съгласно член 2, параграф 1, точка 9 „обществени поръчки за услуги“ означава публични договори, чийто предмет е предоставянето на услуги, различни от „обществени поръчки за строителство“ по член 2, параграф 1, точка 6.

8.

Съгласно член 15, озаглавен „Отбрана и сигурност“:

9.

Съгласно член 16, озаглавен „Смесени обществени поръчки, включващи аспекти, свързани с отбраната или сигурността“:

10.

Съгласно член 18, озаглавен „Принципи на обществените поръчки“:

11.

Член 67, озаглавен „Критерии за възлагане на поръчките“, предвижда:

12.

Съгласно член 70, озаглавен „Изпълнение на поръчките“:

Б.

Италианското право

13.

Съгласно член 50, алинея 1 от CCP ( 11 ):

14.

Член 95, алинея 3 от CCP предвижда:

15.

Член 95, алинея 4, буква b) от CCP предвижда:

III.

Спорът в главното производство и преюдициалният въпрос

16.

На 14 юли 2022 г. Министерството започва открита процедура в рамките на Европейския съюз ( 12 ) за възлагане на обществена поръчка за услуга за извършването на работа, свързана по-специално с транспорт на стоки за 2023 година ( 13 ). Договорът е с възможност за подновяване за три години и е разделен на девет обособени позиции. Производството пред запитващата юрисдикция се отнася до обособена позиция № 6 ( 14 ). Тъй като обществената поръчка за тази обособена позиция се отнася до стандартизирани услуги, приложеният критерий за възлагане е най-ниската цена съгласно член 95, алинея 4, буква b) от CCP. Дружестовото Mara s.c.r.l. (наричано по-нататък „Mara“), дружеството Gruppo SAMIR Global Service s.r.l. (наричано по-нататък „Samir“) и друг участник в обществената поръчка са предложили намаление от 100 % за поръчката по обособена позиция № 6 ( 15 ). Обществената поръчка е възложена на Mara чрез жребий.

17.

Samir оспорва решението за възлагане на поръчката пред Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Регионален административен съд Лацио, Италия) ( 16 ). На 11 април 2023 г. ( 17 ) посоченият съд уважава жалбата на Samir и отменя обществената поръчка за въпросната обособена позиция. Той приема, че в съответствие с член 95, алинея 3, буква a) от CCP поръчката е трябвало да бъде възложена въз основа на най-доброто съотношение качество/цена. Доколкото става дума за трудоемки услуги, член 95, алинея 4, буква b) от CCP не е приложим, тъй като се отнася до привеждането в изпълнение на критерия за най-ниска цена по отношение на стандартизирани услуги.

18.

Това съдебно решение е оспорено от Mara пред запитващата юрисдикция, като Samir подава насрещна жалба. В производството пред запитващата юрисдикция Mara твърди, че член 95, алинея 3, буква a) от CCP нарушава принципа на пропорционалност, тъй като надхвърля необходимото за постигане на целите на Директива 2014/24. Критерият за най-ниската цена е допустим при високо стандартизирани стоки или услуги, както е в настоящия случай, тъй като няма реална необходимост от получаване на различни технически оферти, които биха „утежнили ненужно процедурата по обществената поръчка и в нарушение на конституционния принцип за добро функциониране на публичната администрация“. Съгласно член 17 от тръжната спецификация заплатите на наетите работници се изплащат по силата на браншовия колективен трудов договор. Следователно всяко намаление е възможно само въз основа на възнаграждението, определено с оглед на посочената в обществената поръчката стойност. „Следователно целите по член 50 от [CCP], насочени основно към гарантиране на равнището на заетост и закрила на работниците чрез прилагането на [национални колективни трудови договори], не се засягат“ ( 18 ).

19.

Запитващата юрисдикция отбелязва, че съгласно член 95, алинея 4, буква b) от CCP критерият за най-ниската цена може да се приложи към стандартизирани услуги. При все това поръчките относно трудоемки услуги трябва да бъдат възлагани изключително въз основа на критерия за икономически най-изгодната оферта ( 19 ) в съответствие с член 95, алинея 3, буква a) от същия кодекс. Съгласно установената национална съдебна практика поръчките за трудоемки услуги по смисъла на член 50, алинея 1 и член 95, алинея 3, буква a) от CCP се възлагат при всички случаи въз основа на критерия за най-доброто съотношение качество/цена, дори когато става дума за стандартизирани услуги по смисъла на член 95, алинея 4, буква b) от същия кодекс. Това съответства на висшата цел на италианското конституционно право и на правото на Съюза за защита на работниците ( 20 ).

20.

Запитващата юрисдикция счита, че прилагането на националното законодателство ще доведе до отмяна на поканата за представяне на оферти, доколкото в нея не е бил използван „критерият за икономически най-изгодна оферта“. Въпреки това, като се има предвид, че закрилата на работниците, която обичайно се осигурява чрез прилагане на този критерий, е била постигната в същата степен в документацията на поръчката чрез използването на друг критерий, то задължението за използване на критерия за възлагане на икономически най-изгодната оферта изглежда явно прекомерно, непропорционално и необосновано ( 21 ).

21.

Consiglio di Stato (Council of State) решава да спре производството и да отправи до Съда следния преюдициален въпрос:

IV.

Производството пред Съда

22.

Mara, Samir, италианското правителство, френското правителство и Европейската комисия представят писмени становища. Съдът иска от страните и заинтересованите субекти да отговорят на поставените им в писмен вид въпроси ( 22 ), включително относно преследваните цели при прилагането на Директива 2009/81 и Директива 2014/24. Съдът е поискал от тях също да посочат коя директива е приложима към разглежданата обществена поръчка и дали критерият за възлагане за тази поръчка трябва да е различен в зависимост от приложимата директива. Mara, италианското правителство и Комисията представят отговори на писмените въпроси. Те излагат също така доводите си устно и отговарят на въпросите на Съда в проведеното на 30 април 2025 г. заседание за изслушване на устните състезания.

V.

Преценка

Първоначални бележки — Правен режим, приложим към разглежданата в главното производство обществена поръчка

23.

В своето преюдициално запитване Consiglio di Stato (Държавен съвет) се позовава на членове 49 и 56 ДФЕС и на Директива 2014/24. Освен това поканата за представяне на оферти е била отправено от Министерството и изглежда включва услуги, свързани с боеприпаси и експлозиви ( 23 ). Поради това е необходимо да се разгледа дали Директива 2009/81 ( 24 ) се прилага по отношение на дадената поръчка, за да се определи кой е критерият за възлагане на поръчката ( 25 ).

24.

Що се отнася до приложението на членове 49 и 56 ДФЕС, съгласно установената съдебна практика национална мярка в сектор, предмет на пълна хармонизация на равнището на Съюза, трябва да бъде преценявана с оглед на разпоредбите на мярката за хармонизация, а не с оглед на разпоредбите на първичното право ( 26 ). Както Директива 2009/81, така и Директива 2014/24 предвиждат пълна хармонизация по отношение на стоките и услугите, попадащи в тяхното приложно поле. Поради това, ако някоя от тези директиви се окаже приложима към поканата за представяне на оферти във връзка с обособена позиция № 6, членове 49 и 56 ДФЕС няма да бъдат приложими в контекста на настоящото производство.

25.

В отговора си на поставените в писмен вид въпроси на Съда относно възможното приложение на Директива 2009/81 Mara посочва, че разглежданата поръчка се отнася главно до действия по товарене и разтоварване. Тъй като поръчката не се отнася до военно оборудване, като боеприпаси и експлозиви, тя не попада в приложното поле на Директива 2009/81, както е предвидено в член 2 от нея. Италианското правителство счита, че не е необходимо да се определя коя директива е приложима. Независимо дали към разглежданата поръчка се прилага член 47 от Директива 2009/81 или член 67 от Директива 2014/24, двете директиви позволяват да се използва критерият за икономически най-изгодната оферта или критерият за най-ниската цена. Според Комисията описанието на услугите, които следва да се предоставят по обособена позиция № 6, могат да бъдат „пряко свързани“ с „военно оборудване“ в съответствие с член 1, параграф 6 и член 2, буква в) от Директива 2009/81, при което разглежданата поръчка може да попадне в приложното поле на тази директива. В случаите на смесени поръчки, свързани с отбраната, които се уреждат от член 3 от Директива 2009/81 и член 16 от Директива 2014/24, от съображение 13 от последната е видно, че законодателят на Съюза е искал да остави известно право на преценка на възлагащия орган в неговия избор коя директива да приложи.

26.

В самото начало трябва да се подчертае, че стойността на обособена позиция № 6 надхвърля установените както в член 8, буква a) от Директива 2009/81 ( 27 ), така и в член 4, буква б) от Директива 2014/24 прагове ( 28 ).

27.

Що се отнася до приложението на Директива 2009/81, обстоятелството, че поканата за представяне на оферти за обособена позиция № 6 е направена от Министерството, не е достатъчно само по себе си, за да може тази покана да попадне в приложното поле на разглежданата директива. При все това, предвид очевидното включване в материалите, които са предмет на поръчката за услуги по обособена позиция № 6, на боеприпаси и експлозиви ( 29 ), тоест на военно оборудване по смисъла на член 1, параграф 6 от Директива 2009/81, следва да се разгледа член 2 от тази директива, който определя нейното приложно поле.

28.

Разглежданата поръчка се отнася по-скоро до предоставянето на услуги, отколкото до стоки или оборудване. Поради това не са приложими член 2, буква a) от Директива 2009/81 относно доставката на военно оборудване и член 2, буква б) от същата директива относно доставката на чувствително оборудване ( 30 ). Член 2, буква в) от Директива 2009/81 се отнася до предоставянето на услуги, „пряко свързани“ с военно оборудване, а член 2, буква г) от същата директива се отнася до услуги „за специфични военни цели“ ( 31 ). Като се има предвид донякъде страничното или вторично по естеството си включване на боеприпасите и експлозивите сред материалите, за които се отнася поканата за представяне на оферти за услуги по обособена позиция № 6, считам, че член 2, буква г) от Директива 2009/81 не е приложим по отношение на обособена позиция № 6 ( 32 ). При все това член 2, буква в) от Директива 2009/81 може да бъде приложим когато изпълнението се отнася и до поръчки за превоз на военно оборудване ( 33 ). В допълнение, предоставянето на подобни услуги може да позволи едновременно физически достъп до военно оборудване и достъп до чувствителна информация ( 34 ), свързана с него ( 35 ).

29.

Що се отнася до приложимостта на Директива 2014/24, считам, че в съответствие с член 1, параграф 1 от нея и определението на понятието „обществени поръчки за услуги“ в член 2, параграф 1, точка 9 от нея възлагането на поръчката по обособена позиция № 6 трябва поначало да се осъществява съгласно въведените с тази директива правила. Единствените допустими изключения от приложението на Директива 2014/24 са тези, които са изчерпателно и изрично посочени в нея ( 36 ).

30.

Изглежда поръчката по отношение на обособена позиция № 6 има за предмет услуги, които се попадат отчасти в приложното поле на Директива 2009/81 и отчасти в това на Директива 2014/24. Както Директива 2009/81, така и Директива 2014/24 въвеждат „стълкновителни правила“ с оглед на определянето на приложимия към смесените поръчки правен режим. По този начин смесени поръчки, които имат за предмет услуги, попадащи отчасти в приложното поле на Директива 2009/81 и отчасти в приложното поле на Директива 2014/24 ( 37 ), се уреждат от член 3, параграф 1 от Директива 2009/81 и член 16 от Директива 2014/24 ( 38 ).

31.

Съгласно член 3, параграф 1 от Директива 2009/81 подобни смесени поръчки се възлагат в съответствие с Директива 2009/81, при условие че по обективни причини е обосновано възлагането на единна поръчка ( 39 ).

32.

Стълкновителните правила на член 16 от Директива 2014/24 са по-комплексни и обхващат редица хипотези.

33.

Когато различните части от дадена поръчка са обективно делими, възлагащият орган може да избере да възложи поотделно поръчки за отделните части или да възложи една единна поръчка ( 40 ). Член 16, параграф 2, четвъртата алинея от Директива 2014/24 пояснява, че решението за възлагане на единна поръчка не трябва да се взема, за да се изключи приложението било на Директива 2014/24, било на Директива 2009/81. Когато възлагащият орган избере да възложи единна поръчка, поръчката може да се възложи в съответствие с Директива 2009/81, при условие възлагането на единна поръчка да бъде обосновано от обективни причини ( 41 ). Това предполага възлагащият орган да може да избира да възложи поръчката в съответствие с Директива 2014/24, когато възлагането на единна поръчка е обосновано от обективни причини ( 42 ). Това предполага също поръчката да бъде възложена в съответствие с Директива 2014/24, когато възлагането на единна поръчка не е обосновано от обективни причини ( 43 ).

34.

Съгласно член 16, параграф 4 от Директива 2014/24 когато различните части от дадена поръчка са обективно неделими, поръчката може да бъде възложена в съответствие с Директива 2009/81. Това означава, че възлагащият орган може да избере да възложи поръчката съгласно Директива 2014/24. Освен това подобен избор не е поставен в зависимост от изпълнението на условия ( 44 ).

35.

В отговора си на поставените в писмен вид въпроси италианското правителство посочва, че е направено възлагане на единна поръчка, тъй като частите на поръчката за обособена позиция № 6 са били обективно делими. Според италианското правителство, тъй като различните материали трябвало да се доставят едновременно, това „изисквало“ обособена позиция № 6 да се възложи на един оферент. Mara и Комисията обаче посочват в съдебното заседание, че различните части на разглежданата поръчка са обективно неделими. В крайна сметка това е фактически въпрос, който е от компетентността на запитващата юрисдикция.

36.

По отношение на обособена позиция № 6 е била отправена единична покана за представяне на оферти.

37.

Ако запитващата юрисдикция прецени, че различните части на поръчката за обособена позиция № 6 са обективно делими, трябва да се подчертае, че в материалите по делото пред Съда липсва информация, че възлагането на единна поръчка по отношение на тази обособена позиция не е било обосновано по обективни причини ( 45 ) или че решението за възлагане на единна поръчка е прието с оглед изключването на тази обособена позиция от приложението било на Директива 2009/81, било на Директива 2014/24 ( 46 ). Следователно на основание член 16 от Директива 2014/24 Министерството е могло да избере да възложи поръчката за обособена позиция № 6 в съответствие с тази директива или с Директива 2009/81 ( 47 ). Ако запитващата юрисдикция прецени, че различните части на поръчката за обособена позиция № 6 са обективно неделими, поръчката може да бъде възложена в съответствие с Директива 2014/24 или с Директива 2009/81 ( 48 ).

38.

Следователно съгласно член 16, параграф 2 и член 16, параграф 4 от Директива 2014/24 разглежданата поръчка може по принцип да бъде възложена в съответствие с тази директива.

39.

Така е налице очевидно противоречие между, от една страна, текста на член 3, параграф 1 от Директива 2009/81, в който е използван изразът „се възлагат“, и от друга страна, текста на член 16, параграф 2 и член 16, параграф 4 от Директива 2014/24, където е използвана думата „може“. Това противоречие е особено „неудачно“, тъй като в Директива 2014/24 се разглежда конкретно нейното взаимодействие с по-рано приетата Директива 2009/81. Член 3, параграф 1 от Директива 2009/81 обаче не е бил изменен или отменен нито с Директива 2014/24, нито с друг законов акт на Съюза. Поради това не е достатъчно да се даде буквално тълкуване на разглежданите разпоредби ( 49 ), за да се разреши проблемът коя от двете директиви е приложима. Това е още по-неудачно, като се има предвид, че и член 3, параграф 1 от Директива 2009/81, и член 16 от Директива 2014/24 са имали именно тази цел.

40.

Въпреки това видимо противоречие считам, че разглежданите разпоредби могат да бъдат съвместени в светлината на съображение 13 от Директива 2014/24, съгласно което „[с]ледва да се поясни, че възлагащите органи следва да разполагат с възможността да прилагат за определени смесени поръчки [Директива 2014/24] вместо Директива [2009/81]“. С приемането на стълкновителните правила в член 16 от Директива 2014/24 намерението на законодателя на Съюза е било да допълни и облекчи по-праволинейните стълкновителни правила, които се съдържат в член 3, параграф 1 от Директива 2009/81, като позволи на възлагащите органи да избират ( 50 ) коя от директивите да приложат ( 51 ).

41.

Трябва да се отбележи също така, че този подход е изцяло съобразен с основната цел на Директива 2009/81 за установяване на европейски пазар на отбранителна техника ( 52 ) и за осигуряване на ефективно поставяне на поръчките в сектора на отбраната в условия на конкуренция ( 53 ), като същевременно се зачитат изискванията за сигурност на държавите членки ( 54 ) с оглед евентуално на чувствителното естество ( 55 ) на услугите в този сектор. Възлагащите органи най-добре могат да преценяват за всеки отделен случай дали дадена поръчка гарантира на практика прилагането на правилата sui generis съгласно Директива 2009/81 или на по-общите, гъвкави и насочени към увеличаване на конкуренцията правила съгласно Директива 2014/24. В някои случаи, при които елементите, свързани с отбраната, са странични или незначителни за поръчката, какъвто изглежда е разглежданият в настоящото производство случай ( 56 ), може да бъде в интерес на възлагащия орган да реши да приложи правилата, съдържащи се в Директива 2014/24.

42.

Поради това считам, че Министерството поначало е имало свобода да избере ( 57 ) кои правила да приложи и действително, изглежда ( 58 ), то е приложило правилата на Директива 2014/24. Това става ясно от използването на откритата процедура по член 27 от Директива 2014/24 ( 59 ), тъй като Директива 2009/81 не съдържа такава процедура или друга, подобна на нея ( 60 ).

Критерий за възлагане на разглежданата обществена поръчка — член 67, параграф 2, трета алинея от Директива 2014/24

43.

Критериите за възлагане на разглежданата поръчка трябва да се преценяват в съответствие с член 47 от Директива 2009/81 или член 67 от Директива 2014/24, в зависимост от това коя от тези директиви е приложима ( 61 ). След направените от мен предварителни бележки относно приложимите норми на Съюза, ще разгледам въпроса на запитващата юрисдикция с оглед на Директива 2014/24 ( 62 ), в частност член 67, параграф 2, трета алинея от нея, както и с оглед на принципа на пропорционалност.

44.

Член 67, параграф 1 от Директива 2014/24 предвижда възлагащите органи да могат да възлагат обществени поръчки въз основа на критерия за икономически най-изгодната оферта. Член 67, параграф 2, първа алинея от тази директива дава много общо определение за това понятие. Там се посочва, че икономически най-изгодната оферта от гледна точка на възлагащия орган се определя въз основа на цената или разходите и може да включва критерия за най-доброто съотношение качество/цена. Най-доброто съотношение качество/цена се оценява въз основа на критерии, включващи качествени, екологични ( 63 ) и/или социални ( 64 ) аспекти, свързани с предмета на въпросната обществена поръчка ( 65 ). Списъкът с критерии в член 67, параграф 2, първа алинея от Директива 2014/24 относно най-доброто съотношение качество/цена не е изчерпателен ( 66 ). В решение Concordia Bus Finland ( 67 ) Съдът потвърждава, че използваните от възлагащия орган критерии за възлагане, за да установи икономически най-изгодната оферта ( 68 ), не са непременно чисто икономически по естеството си, тъй като от гледна точка на възлагащия орган други фактори могат да окажат влияние върху стойността на офертата.

45.

Съгласно член 67, параграф 2, първа алинея от Директива 2014/24 включването от страна на възлагащи органи на допълнителни критерии, освен тези за цена или разход, е факултативно ( 69 ). Когато възлагащи органи изберат да приложат допълнителни критерии при възлагането на поръчка, избраните критерии трябва да са съобразени с принципите на прозрачност, недопускане на дискриминация и равно третиране, за да се осигури обективно сравняване на относителната стойност на офертите и следователно реална конкуренция. Това означава, че възлагащите органи не разполагат с дискреционно правомощие при избора на допълнителни критерии ( 70 ).

46.

От друга страна, член 67, параграф 2, трета алинея от Директива 2014/24 предвижда по недвусмислен и безусловен начин всяка държава членка да може да забранява на всички свои възлагащи органи да използват „само критерия „цена“ или само критерия „разходи“ като единствен критерий за възлагане“ ( 71 ). Възможността да се приеме подобна забрана е приложима независимо от специфичните характеристики или предмета на съответната поръчка. Във връзка с това няма никакви изключения или дерогации относно член 67, параграф 2, трета алинея от Директива 2014/24, така че с нея се предоставя широко право на преценка на държавите членки при упражняването на съдържащата се в нея възможност. Освен това от текста на тази разпоредба е видно, че държавите членки могат да избират да упражняват своето право на преценка чрез ограничаване на използването на цената или разходите по отношение на някои категории възлагащи органи или някои видове поръчки ( 72 ). Това предполага държавите членки да могат да забраняват използването на цената или разходите като единствен критерий за възлагане от страна на някои възлагащи органи или за някои видове поръчки.

47.

Въпреки широкото дискреционно правомощие, с което разполагат съгласно член 67, параграф 2, трета алинея от Директива 2014/24 чрез използване на предоставената им от тази разпоредба възможност, държавите членки трябва все пак да зачитат основните правила на Договора за функционирането на ЕС, в частност тези, които се отнасят до свободното движение на стоки, свободата на установяване и свободното предоставяне на услуги, като и на произтичащите от тях принципи, каквито са принципите на равно третиране и на пропорционалност, намерили отражение и в член 18 от Директива 2014/24 ( 73 ).

48.

Италианският законодател се е възползвал от по-ограничената възможност в член 67, параграф 2, трета алинея от Директива 2014/24, като е приел член 95, алинея 3, буква a) и член 95, алинея 4, буква b) от CCP, съгласно които по същество обществените поръчки за трудоемки услуги — в които разходите за труд възлизат поне на 50 % от общата стойност на поръчката — трябва да се възлагат въз основа на критерия за най-доброто съотношение качество/цена. Това изискване се прилага дори при стандартизираните услуги. По този начин използването на критерия за най-ниската цена в тези случаи е забранено. От преюдициалното запитване може да се направи изводът, че целта на член 95, алинея 3, буква a) и на член 95, алинея 4, буква b) от CCP е да бъдат защитени работниците ( 74 ).

49.

Обществената поръчка по отношение на обособена позиция № 6 попада в приложното поле на член 95, алинея 3, буква a) и член 95, алинея 4, буква b) от CCP. Въпреки това в разрез с тези разпоредби обособена позиция № 6 е била възложена по-скоро въз основа на най-ниската цена отколкото на най-доброто съотношение качество/цена ( 75 ).

50.

Mara счита, че в случай на трудоемки стандартизирани услуги общата и абстрактна забрана по италианското право да се използва критерият за най-ниската цена представлява очевидно прекомерна, непропорционална и необоснована мярка, тъй като качествените аспекти на подобни услуги са ирелевантни. Освен това този извод не може да се постави под съмнение, за да се гарантира заплащането и сигурността на работниците. В настоящия случай всяко предоставено намаление се е основавало изключително на потенциалната печалба на оферента (фиксирана на 5 % от стойността на обособената позиция), изключвайки по този начин възможността за намаляване на разходите за труд и/или предоставянето на прекомерни намаления в ущърб на работниците. Следователно правилата на поканата за представяне на оферти са били напълно съвместими с разпоредбите на член 18, параграф 2 от Директива 2014/24 и с целта да бъде защитен персонала съгласно съображение 98 от тази директива. В дадения случай е очевидно също така нарушението на принципа на пропорционалност, след като съответните национални власти и национален съд потвърдиха, че Mara се е съобразило с изискванията относно заплащането и сигурността.

51.

Samir, ( 76 ) италианското правителство ( 77 ), френското правителство ( 78 ) и Комисията ( 79 ) считат, че забраната в член 95, алинея 3, буква a) и член 95, алинея 4, буква b) от CCP за използването на критерия за най-ниската цена е пропорционална, тъй като с нея се защитават правата на работниците и се осигурява качеството на предоставените услуги.

52.

В съответствие с принципа на пропорционалност ( 80 ), който е общ принцип на правото на Съюза, въведените от държавите членки правила за прилагане на разпоредбите на Директива 2014/24, каквито са например правилата, свързани с транспонирането на трета алинея от член 67, параграф 2, не трябва да надхвърлят необходимото за постигане на целите на тази директива ( 81 ).

53.

В началото трябва да се подчертае, че член 67, параграф 2, трета алинея от Директива 2014/24 не допуска цената или разходите да се изключват от критериите за възлагане на поръчка ( 82 ). Тази разпоредба допуска само държавите членки за забранят тяхното използване в качеството на единствен критерий за възлагане. Така възлагащите органи са свободни да избират от неизчерпателен списък с относими критерии за възлагането на поръчка, които по необходимост включват цена и разходи. Във връзка с това забраната в член 95, алинея 3, буква a) и член 95, алинея 4, буква b) от CCP има ограничено приложно поле и е скроена, според запитващата юрисдикция, за да закриля работниците ( 83 ). Изключването от италианския законодател по общ и абстрактен начин на най-ниската цена като единствен критерий за възлагането на поръчки относно трудоемки услуги не лишава възлагащите органи от възможността да вземат под внимание цената или разходите при такива поръчки, а само изисква от тях в допълнение да вземат предвид естеството и специфичните характеристики на подобни поръчки, осигурявайки възможността да се одобри най-добрата оферта ( 84 ).

54.

При наличие на трудоемки услуги, включващи стандартизирани услуги, не е очевидно ( 85 ), че всички критерии, освен цената или разходите, са напълно излишни или ирелевантни при възлагането на поръчка за такива услуги. Този извод се основава на допускането, че качеството на подобни услуги не може да бъде разграничено по никакъв начин, а правата на работниците и тяхното здраве и сигурност могат да бъдат осигурени напълно на всички етапи от националния закон и/или член 17 от тръжната спецификация.

55.

Независимо от тяхното повтарящо се естество, за всички трудоемки услуги, включително стандартизираните, е очевидно значението на допълнителните критерии, освен цената или разходите, за да се гарантират — конкретно при специфична покана за представяне на оферти и по-общо при възлагането на обществени поръчки въобще — не само равнищата на трудово възнаграждение ( 86 ), но също на здравето на работниците ( 87 ) и тяхната сигурност ( 88 ). Така например, значението на допълнителните критерии за възлагане, освен този за най-ниската цена, за да се гарантира здравето и сигурността на работниците, е от особено значение във връзка с обособена позиция № 6, в която се изисква включително манипулирането с боеприпаси и експлозиви. Освен това, както отбелязва Samir, използването на критерия за най-ниската цена вместо този за най-доброто съотношение качество/цена може да поощри използването на неквалифицирана работна ръка в ущърб не само на качеството на предоставяната услуга, но и на сигурността. Това би могло да попречи и на инвестирането в обучение на персонала ( 89 ).

56.

Макар да не е видно, че разглежданите национални норми са конкретно замислени с цел да закрилят качеството на предоставяните услуги ( 90 ), не може да се изключи, че организацията, квалификацията и опитът на персонала, на който се възлага осъществяването на подобни стандартизирани услуги, биха могли да се отразят върху равнището на изпълнение на поръчките и съответно върху икономическата стойност на офертите ( 91 ). Във връзка с това съображение 93 от Директива 2014/24 посочва, че „[к]огато националните разпоредби определят възнаграждението за определени услуги или установяват фиксирани цени за определени доставки, следва да се поясни, че продължава да е възможно да се направи оценка на съотношението качество/цена въз основа на други фактори, различни от цената или възнаграждението“ ( 92 ).

57.

В своето становище Mara ( 93 ) се позовава и на решението Tedeschi и Consorzio Stabile Istant Service ( 94 ), отнасящо се до национална правна уредба, която ограничава възможността за намаляване на цените, прилагани при възлагане на престации на подизпълнители с повече от 20 % спрямо цените, посочени в решението за възлагане на поръчката ( 95 ). Съдът е приел, че подобно ограничение може да направи по-слабо привлекателна възможността да се използват подизпълнители при изпълнението на поръчка, тъй като с него се ограничава всяко конкурентно предимство по отношение на разходите, което имат работниците подизпълнители за предприятията, искащи да се възползват от тази възможност. Такъв възпиращ ефект противоречи на преследваната от съответните директиви цел за възможно най-голямо отваряне на обществените поръчки за конкуренцията, и по-специално на достъпа на малките и средните предприятия до тях. Освен това, ограничението от 20 % на практика надхвърля необходимото, за да се осигури закрила за работниците подизпълнители при заплащането, тъй като не оставя място за извършване на преценка във всеки конкретен случай от възлагащия орган и се прилага независимо от всякакво отчитане на социалната закрила, която е гарантирана със законите, подзаконовите разпоредби и колективните трудови договори, приложими към съответните работници.

58.

Изложените по това дело доводи не могат да се приложат към случая в настоящото дело. Изискването по член 95, алинея 3, буква a) и член 95, алинея 4, буква b) от CCP за използване на най-доброто съотношение качество/цена по отношение на трудоемките стандартизирани услуги не изключва автоматично никой оферент и всъщност означава провеждането на индивидуален анализ на офертите, подадени въз основа на критерии, които включват цената или разходите, но не се ограничават до тях.

59.

Следователно явно разглежданата национална правна уредба, с която се транспонира член 67, параграф 2, трета алинея от Директива 2014/24, може да осигури осъществяването на своята главна цел да защити работниците, не надхвърля необходимото за постигането на тази цел и съответно е съобразена с принципа на пропорционалност, което обаче следва да се провери от запитващата юрисдикция.

VI.

Заключение

60.

С оглед на гореизложеното предлагам на Съда да отговори на поставения от Consiglio di Stato (Държавен съвет, Италия) преюдициален въпрос, както следва: