I.

Introducere

1.

Prezenta cauză are ca obiect o procedură de achiziții publice deschisă inițiată de Ministero della Difesa (Ministerul Apărării, Italia) (denumit în continuare „ministerul”) în vederea atribuirii unui contract pentru prestarea de servicii de manipulare aferentă, printre altele, încărcării, descărcării și transportului de materiale ( 2 ). Se pare că aceste materiale includ muniții și explozibili ( 3 ). Serviciile în cauză presupun utilizarea intensivă a forței de muncă ( 4 ) și totodată prezintă „caracteristici standardizate” ( 5 ). Contractul în discuție a fost atribuit pe baza criteriului celui mai scăzut preț. Dreptul italian prevede însă că contractele de servicii care presupun utilizarea intensivă a forței de muncă trebuie să se atribuie potrivit criteriului ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic, stabilită pe baza celui mai bun raport calitate‑preț ( 6 ). În schimb, contractele de servicii cu „caracteristici standardizate” ( 7 ) pot fi atribuite pe baza criteriului celui mai scăzut preț, cu excepția cazului în care acestea presupun utilizarea intensivă a forței de muncă ( 8 ).

2.

Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia) urmărește să afle, printre altele, dacă principiul proporționalității și articolul 67 alineatul (2) din Directiva 2014/24/UE ( 9 ) se opun interdicției prevăzute de dreptul național de a utiliza pentru atribuire criteriul celui mai scăzut preț atunci când serviciile în cauză presupun utilizarea intensivă a forței de muncă și totodată sunt standardizate. Cu titlu subsidiar, instanța de trimitere solicită Curții să stabilească dacă autoritatea contractantă dispune de o marjă de apreciere în ceea ce privește alegerea criteriului de atribuire, având în vedere în special faptul că în caietul de sarcini se prevede că salariile persoanelor angajate în cadrul contractului sunt plătite în conformitate cu contractul colectiv relevant național la nivel de sector și că orice reducere de preț oferită se poate aplica numai asupra profitului potențial al ofertantului, care a fost stabilit la 5 % din valoarea contractului indicată în anunțul de participare ( 10 ).

II.

Cadrul juridic

A.

Dreptul Uniunii Europene

1.

Directiva 2009/81

3.

Articolul 1, intitulat „Definiții”, prevede:

4.

Articolul 2, intitulat „Domeniul de aplicare”, precizează:

5.

Articolul 3, intitulat „Contracte mixte”, prevede:

6.

Articolul 47, intitulat „Criterii de atribuire a contractelor”, prevede:

2.

Directiva 2014/24

7.

Articolul 2 alineatul (1) punctul 9 prevede că „contracte de achiziții publice de servicii” înseamnă contracte de achiziții publice care au ca obiect prestarea de servicii, altele decât „contractele de achiziții publice de lucrări” menționate la articolul 2 alineatul (1) punctul 6.

8.

Articolul 15, intitulat „Apărare și securitate”, precizează:

9.

Articolul 16, intitulat „Achiziții mixte care implică aspecte de apărare sau securitate”, precizează:

10.

Articolul 18, intitulat „Principii aplicabile achizițiilor”, prevede:

11.

Articolul 67, intitulat „Criterii de atribuire a contractelor”, precizează:

12.

Articolul 70, intitulat „Condiții de executare a contractului”, precizează:

B.

Dreptul italian

13.

Articolul 50 alineatul (1) din Codul A.P. ( 11 ) prevede:

14.

Articolul 95 alineatul (3) din Codul A.P. prevede:

15.

Articolul 95 alineatul (4) litera b) din Codul A.P. prevede:

III.

Litigiul principal și întrebarea preliminară

16.

La 14 iulie 2022, ministerul a inițiat o procedură deschisă în cadrul Uniunii Europene ( 12 ) pentru atribuirea contractului de achiziții publice de servicii de manipulare aferentă, printre altele, transportului de bunuri pentru anul 2023 ( 13 ). Contractul, care putea fi prelungit pentru trei ani, era împărțit în nouă loturi. Procedura aflată în fața instanței de trimitere se referă la lotul nr. 6 ( 14 ). Întrucât contractul pentru acest lot avea ca obiect servicii standardizate, criteriul de atribuire utilizat a fost prețul cel mai scăzut, în sensul articolului 95 alineatul (4) litera b) din Codul A. P. Mara s.c.r.l. (denumită în continuare „Mara”), Gruppo SAMIR Global Service s.r.l. (denumit în continuare „Samir”) și un alt concurent au oferit o reducere de 100 % în ceea ce privește contractul pentru lotul nr. 6 ( 15 ). Contractul a fost atribuit în favoarea Mara prin tragere la sorți.

17.

Samir a introdus la Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunalul Administrativ Regional din Lazio, Italia) o acțiune împotriva acestei atribuiri ( 16 ). La 11 aprilie 2023 ( 17 ), instanța respectivă a admis acțiunea formulată de Samir și a anulat anunțul de participare pentru lotul în cauză. Ea a considerat că, în conformitate cu articolului 95 alineatul (3) litera a) din Codul A.P., contractul trebuia să fie atribuit potrivit criteriului celui mai bun raport calitate‑preț. Întrucât serviciile în discuție presupun utilizarea intensivă a forței de muncă, articolul 95 alineatul (4) litera b) din Codul A.P., care se referă la utilizarea criteriului celui mai scăzut preț pentru serviciile standardizate, nu este aplicabil.

18.

Mara a formulat apel împotriva acestei hotărâri în fața instanței de trimitere, iar Samir a declarat apel incident În procedura aflată în fața instanței de trimitere, Mara a susținut, printre altele, că articolul 95 alineatul (3) litera a) din Codul A.P. încalcă principiul proporționalității, întrucât depășește ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor urmărite de Directiva 2014/24. Criteriul celui mai scăzut preț poate fi acceptat în cazul unor bunuri sau al unor servicii cu un grad ridicat de standardizare precum cele din prezenta cauză, dat fiind că nu există o necesitate reală de a obține oferte tehnice diferențiate, „cu o inutilă [complicare a] procedurii de cerere de ofertă și cu încălcarea principiului constituțional al bunei funcționări a administrației publice”. Articolul 17 din caietul de sarcini preciza că salariile lucrătorilor angajați trebuie să fie plătite în temeiul contractului colectiv național la nivel de sector. Astfel, orice reducere de preț putea să fie oferită numai în ceea ce privește comisionul de bază al contractului. „Prin urmare, nu se aduce atingere obiectivelor prevăzute la articolul 50 din [Codul A.P.], care vizează în esență garantarea nivelurilor de ocupare a forței de muncă și protejarea lucrătorilor prin aplicarea [contractelor colective de muncă la nivel național]” ( 18 ).

19.

Instanța de trimitere observă că, în conformitate cu articolului 95 alineatul (4) litera b) din Codul A.P., criteriul celui mai scăzut preț poate fi utilizat pentru serviciile standardizate. Totuși, contractele care au ca obiect servicii care presupun utilizarea intensivă a forței de muncă trebuie să fie atribuite exclusiv potrivit criteriului ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic ( 19 ), în conformitate cu articolul 95 alineatul (3) litera a) din codul respectiv. Potrivit unei jurisprudențe naționale constante, contractele de achiziții de servicii care presupun utilizarea intensivă a forței de muncă în sensul articolului 50 alineatul (1) și al articolului 95 alineatul (3) litera a) din Codul A.P. sunt totuși atribuite potrivit criteriului celui mai bun raport calitate‑preț, chiar dacă acestea sunt servicii standardizate în sensul articolului 95 alineatul (4) litera b) din codul menționat”. Acest lucru este în concordanță cu obiectivul prioritar de protecție a muncii din dreptul constituțional italian și din dreptul Uniunii ( 20 ).

20.

Instanța de trimitere consideră că aplicarea legislației naționale ar conduce la anularea procedurii de cerere de ofertă, întrucât nu a utilizat „criteriul ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic”. Totuși, dat fiind că protecția lucrătorilor, care este asigurată în mod normal prin utilizarea acestui criteriu, a fost de asemenea obținută în reglementarea privind cererea de ofertă prin intermediul unui criteriu diferit, obligația de a utiliza criteriul ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic în vederea atribuirii pare să fie vădit excesivă, disproporționată și nejustificată ( 21 ).

21.

Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) a hotărât astfel să suspende judecarea cauzei și să adreseze Curții următoarea întrebare preliminară:

IV.

Procedura în fața Curții

22.

Mara, Samir, guvernele francez și italian, precum și Comisia Europeană au depus observații scrise. Curtea a adresat părților și părților interesate întrebări scrise ( 22 ) care privesc, printre altele, domeniul de aplicare al Directivei 2009/81 și al Directivei 2014/24. Curtea le‑a solicitat totodată să precizeze care directivă se aplică contractului în cauză și dacă criteriul de atribuire a contractului respectiv ar fi diferit în funcție de directiva aplicabilă. Mara, guvernul italian și Comisia au răspuns la aceste întrebări scrise. De asemenea, au prezentat argumente orale și au răspuns la întrebările Curții în cadrul ședinței din 30 aprilie 2025.

V.

Apreciere

Considerații introductive – Regimul juridic aplicabil contractului în discuție în procedura principală

23.

În cererea de decizie preliminară, Consiglio di Stato (Consiliul de Stat) a făcut referire la articolele 49 și 56 TFUE și la Directiva 2014/24. Mai mult, cererea de ofertă a fost lansată de minister și pare să includă servicii legate de muniții și explozibili ( 23 ). Astfel, este necesar să se examineze dacă Directiva 2009/81 ( 24 ) se aplică contractului pentru a stabili criteriile de atribuire a acestuia ( 25 ).

24.

Referitor la aplicarea articolelor 49 și 56 TFUE, există o jurisprudență constantă potrivit căreia orice măsură națională într‑un domeniu care a făcut obiectul unei armonizări exhaustive la nivelul Uniunii trebuie apreciată în raport cu dispozițiile acestei măsuri de armonizare, iar nu în raport cu cele ale dreptului primar ( 26 ). Atât Directiva 2009/81, cât și Directiva 2014/24 prevăd o armonizare exhaustivă în ceea ce privește produsele și serviciile care intră în domeniul lor de aplicare. Rezultă că, în cazul în care una dintre aceste directive se aplică cererii de ofertă pentru lotul nr. 6, articolele 49 și 56 TFUE nu sunt relevante în contextul prezentei proceduri.

25.

În răspunsul său la întrebările scrise ale Curții privind eventuala aplicabilitate a Directivei 2009/81, Mara a afirmat că contractul în cauză are ca obiect în esență operațiuni de încărcare și descărcare. Întrucât contractul nu se referă la echipamente militare precum muniții și explozibili, acesta nu intră în domeniul de aplicare al Directivei 2009/81, astfel cum este stabilit la articolul 2 din aceasta. Guvernul italian observă că nu este necesar să se determine care directivă este aplicabilă. Indiferent dacă articolul care se aplică contractului în cauză este articolul 47 din Directiva 2009/81 sau articolul 67 din Directiva 2014/24, ambele directive permit utilizarea criteriului ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic sau a criteriului celui mai scăzut preț. Comisia consideră că, potrivit descrierii serviciilor care trebuie prestate pentru lotul nr. 6, acestea pot fi „legate în mod direct” de „echipamente militare” în conformitate cu articolul 1 punctul 6 și articolul 2 litera (c) din Directiva 2009/81 și că contractul în discuție poate intra în domeniul de aplicare al acestei directive. În cazul contractelor mixte care implică apărarea, reglementate de articolul 3 din Directiva 2009/81 și de articolul 16 din Directiva 2014/24, din considerentul (13) al acestei din urmă directive reiese cu claritate că legiuitorul Uniunii a intenționat să lase o anumită marjă de apreciere autorității contractante în alegerea directivei care urmează să fie aplicată.

26.

Trebuie subliniat de la bun început că valoarea lotului nr. 6 depășește pragurile prevăzute atât la articolul 8 litera (a) din Directiva 2009/81 ( 27 ), cât și la articolul 4 litera (b) din Directiva 2014/24 ( 28 ).

27.

În ceea ce privește aplicabilitatea Directivei 2009/81, faptul că cererea de ofertă pentru lotul nr. 6 a fost lansată de minister nu este suficient în sine pentru ca aceasta să intre în domeniul de aplicare al acestei directive. Totuși, dată fiind includerea evidentă a munițiilor și a explozibililor ( 29 ), iar astfel a echipamentelor militare în sensul articolului 1 alineatul (6) din Directiva 2009/81, printre materialele care fac obiectul contractului de servicii pentru lotul nr. 6, este necesară examinarea articolului 2 din directiva respectivă, care stabilește domeniul său de aplicare.

28.

Contractul în cauză are ca obiect furnizarea de servicii, iar nu de bunuri sau echipamente. Așadar, articolul 2 litera (a) din Directiva 2009/81, privind furnizarea de echipamente militare, și articolul 2 litera (b) din această directivă, privind furnizarea de echipamente sensibile ( 30 ), nu sunt aplicabile. Articolul 2 litera (c) din Directiva 2009/81 se referă la prestarea de servicii „legate în mod direct” de echipamentele militare, în timp ce articolul 2 litera (d) din directiva respectivă vizează serviciile „special destinate unor scopuri militare” ( 31 ). Având în vedere caracterul oarecum marginal sau secundar al includerii munițiilor și a explozibililor printre materialele care fac obiectul cererii de ofertă pentru serviciile aferente lotului nr. 6, considerăm că articolul 2 litera (d) din Directiva 2009/81 nu se aplică în cazul lotului nr. 6 ( 32 ). Totuși, articolul 2 litera (c) din Directiva 2009/81 poate fi aplicabil întrucât executarea contractului implică, printre altele, transportul de echipamente militare ( 33 ). În plus, prestarea unor asemenea servicii poate permite atât accesul fizic la echipamentele militare, cât și accesul la informații sensibile ( 34 ) despre acestea ( 35 ).

29.

În ceea ce privește aplicabilitatea Directivei 2014/24, considerăm că, în conformitate cu articolul 1 alineatul (1) din această directivă și cu definiția „contractelor de achiziții publice de servicii” de la articolul 2 alineatul (1) punctul 9 din aceasta, atribuirea contractului pentru lotul nr. 6 trebuie să se efectueze, în principiu, cu respectarea normelor prevăzute de directiva respectivă. Singurele excepții permise de la aplicarea Directivei 2014/24 sunt cele care sunt menționate în mod exhaustiv și expres în cadrul său ( 36 ).

30.

Se pare că contractul pentru lotul nr. 6 are ca obiect servicii reglementate în parte de Directiva 2009/81 și în parte de Directiva 2014/24. Atât Directiva 2009/81, cât și Directiva 2014/24 prevăd „norme privind conflictul de legi” pentru a stabili regimul juridic aplicabil contractelor mixte. Astfel, contractele mixte care au ca obiect servicii care intră parțial sub incidența Directivei 2009/81 și parțial, printre altele, sub incidența Directivei 2014/24 ( 37 ) sunt reglementate de articolul 3 alineatul (1) din Directiva 2009/81 și de articolul 16 din Directiva 2014/24 ( 38 ).

31.

Articolul 3 alineatul (1) din Directiva 2009/81 precizează că aceste contracte mixte se atribuie în conformitate cu această directivă, cu condiția ca atribuirea unui singur contract să fie justificată de motive obiective ( 39 ).

32.

Normele privind conflictul de legi prevăzute la articolul 16 din Directiva 2014/24 sunt mai complexe și se referă la mai multe ipoteze.

33.

Dacă diferitele părți ale unui contract sunt separabile în mod obiectiv, o autoritate contractantă poate alege să atribuie contracte separate pentru părțile separate sau să atribuie un singur contract ( 40 ). Articolul 16 alineatul (2) al patrulea paragraf din Directiva 2014/24 precizează că decizia de a atribui un singur contract nu poate fi luată în scopul excluderii aplicării Directivei 2014/24 sau a Directivei 2009/81. În ipoteza în care autoritatea contractantă alege să atribuie un singur contract, contractul poate fi atribuit în conformitate cu Directiva 2009/81, cu condiția ca atribuirea unui singur contract să fie justificată de motive obiective ( 41 ). Aceasta implică faptul că autoritatea contractantă poate alege să atribuie contractul în conformitate cu Directiva 2014/24 dacă atribuirea unui singur contract este justificată de motive obiective ( 42 ). De asemenea, implică și faptul că contractul trebuie să fie atribuit în conformitate cu Directiva 2014/24 dacă atribuirea unui singur contract nu este justificată de motive obiective ( 43 ).

34.

Articolul 16 alineatul (4) din Directiva 2014/24 prevede, printre altele, faptul că, dacă diferitele părți ale unui contract dat nu pot fi separate în mod obiectiv, contractul poate fi atribuit în conformitate cu dispozițiile Directivei 2009/81. Aceasta implică faptul că autoritatea contractantă poate alege să atribuie contractul în conformitate cu Directiva 2014/24. Mai mult, alegerea respectivă nu este supusă unor condiții ( 44 ).

35.

Guvernul italian a arătat în răspunsul său la întrebările scrise că, deși părțile contractului pentru lotul nr. 6 erau separabile în mod obiectiv, a fost atribuit un singur contract. Potrivit guvernului respectiv, dat fiind că diferitele materiale trebuie manipulate în același timp, acest lucru „impunea” atribuirea lotului nr. 6 unui singur ofertant. Totuși, Mara și Comisia au afirmat în ședință că diferitele părți ale contractului în cauză nu puteau fi separate în mod obiectiv. În final, aceasta este o chestiune de fapt care este de competența instanței de trimitere.

36.

O singură cerere de ofertă a fost lansată pentru lotul nr. 6.

37.

În ipoteza în care instanța de trimitere ar constata că diferitele părți ale contractului pentru lotul nr. 6 sunt separabile în mod obiectiv, trebuie subliniat că niciun element din dosarul aflat la dispoziția Curții nu indică faptul că atribuirea unui singur contract pentru acest lot nu era justificată de motive obiective ( 45 ) sau că decizia de a atribui un singur contract a fost adoptată în scopul excluderii lotului menționat de la aplicarea Directivei 2009/81 sau a Directivei 2014/24 ( 46 ). Rezultă că, în conformitate cu articolul 16 din Directiva 2014/24, ministerul putea alege să atribuie contractul pentru lotul nr. 6 în conformitate cu această directivă sau cu Directiva 2009/81 ( 47 ). Dacă instanța de trimitere ar constata că diferitele părți ale contractului pentru lotul nr. 6 nu pot fi separate în mod obiectiv, contractul ar putea fi atribuit în conformitate cu Directiva 2014/24 sau Directiva 2009/81 ( 48 ).

38.

Rezultă că, în conformitate atât cu articolul 16 alineatul (2), cât și cu articolul 16 alineatul (4) din Directiva 2014/24, contractul în cauză poate să fie atribuit, în principiu, în conformitate cu această directivă.

39.

Există astfel o contradicție evidentă între modul de redactare a articolului 3 alineatul (1) din Directiva 2009/81, care utilizează termenul „se atribuie”, pe de o parte, și modul de redactare a articolului 16 alineatele (2) și (4) din Directiva 2014/24, care utilizează termenul „poate fi atribuit”, pe de altă parte. Această contradicție este cu atât mai „regretabilă” cu cât Directiva 2014/24 are în vedere în mod special interacțiunea sa cu precedenta Directivă 2009/81. Totuși, articolul 3 alineatul (1) din Directiva 2009/81 nu a fost modificat sau abrogat nici prin Directiva 2014/24, nici prin alte acte normative ale Uniunii. Prin urmare, o interpretare literală a dispozițiilor în cauză ( 49 ) este insuficientă pentru a stabili care directivă este aplicabilă. Acest lucru este cu atât mai neplăcut cu cât atât articolul 3 alineatul (1) din Directiva 2009/81, cât și articolul 16 din Directiva 2014/24 au fost destinate să aibă tocmai acest scop.

40.

În pofida acestui conflict evident, considerăm că dispozițiile în cauză pot fi conciliate prin intermediul considerentului (13) al Directivei 2014/24, potrivit căruia „[a]r trebui să se clarifice faptul că autoritățile contractante nu ar trebui să fie împiedicate să opteze pentru aplicarea [Directivei 2014/24] la anumite contracte mixte în locul aplicării Directivei [2009/81]”. Intenția legiuitorului Uniunii la adoptarea normelor privind conflictul de legi de la articolul 16 din Directiva 2014/24 a fost aceea de a completa și de a atenua normele mai rigide privind conflictul de legi prevăzute, printre altele, la articolul 3 alineatul (1) din Directiva 2009/81 și de a permite autorităților contractante să aleagă ( 50 ) care directivă urmează să se aplice ( 51 ).

41.

Trebuie observat totodată că această abordare este în deplină concordanță cu obiectivul principal al Directivei 2009/81, care este formarea progresivă a unei piețe europene a echipamentelor de apărare ( 52 ) și asigurarea concurenței efective în domeniul achizițiilor din sectorul apărării ( 53 ), respectând în același timp imperativele de securitate ale statelor membre ( 54 ) având în vedere caracterul sensibil ( 55 ) pe care îl au, printre altele, serviciile din acest sector atunci când este necesar. Autoritățile contractante sunt mai în măsură să decidă de la caz la caz dacă un anumit contract justifică de fapt aplicarea normelor sui generis din Directiva 2009/81 sau a normelor mai generale, flexibile și favorabile concurenței din Directiva 2014/24. În anumite cazuri, atunci când elementele de apărare ale unui contract sunt marginale sau nesemnificative, cum pare să fie situația în speță ( 56 ), poate fi în interesul autorității contractante să opteze pentru aplicarea normelor cuprinse în Directiva 2014/24.

42.

Prin urmare, considerăm că ministerul era liber, în principiu, să aleagă ( 57 ) normele care urmau să se aplice și, de fapt, pare ( 58 ) să fi aplicat normele din cadrul Directivei 2014/24. Acest lucru reiese în mod evident din utilizarea procedurii deschise prevăzute la articolul 27 din Directiva 2014/24 ( 59 ), întrucât Directiva 2009/81 nu conține o astfel de procedură sau o procedură echivalentă cu aceasta ( 60 ).

Criteriul de atribuire a contractului în cauză – articolul 67 alineatul (2) al treilea paragraf din Directiva 2014/24

43.

Criteriile de atribuire a contractului în cauză trebuie să fie apreciate, printre altele, în conformitate cu articolul 47 din Directiva 2009/81 sau articolul 67 din Directiva 2014/24, în funcție de directiva care este aplicabilă ( 61 ). Ținând seama de considerațiile noastre introductive cu privire la normele Uniunii aplicabile, vom examina întrebarea instanței de trimitere din perspectiva Directivei 2014/24 ( 62 ), în special a articolului 67 alineatul (2) al treilea paragraf din aceasta și a principiului proporționalității.

44.

Articolul 67 alineatul (1) din Directiva 2014/24 prevede că autoritățile contractante trebuie să atribuie contractele de achiziții publice pe baza ofertei celei mai avantajoase din punct de vedere economic. Articolul 67 alineatul (2) primul paragraf din această directivă definește noțiunea respectivă în termeni extrem de generali. Acesta precizează că oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic din perspectiva autorității contractante este identificată pe baza prețului sau a costului și poate include cel mai bun raport preț‑calitate. Cel mai bun raport preț‑calitate se evaluează pe baza unor criterii care includ aspecte calitative, de mediu ( 63 ) și/sau sociale ( 64 ), legate de obiectul contractului în cauză ( 65 ). Lista criteriilor prevăzute la articolul 67 alineatul (2) primul paragraf din Directiva 2014/24 în ceea ce privește cel mai bun raport preț‑calitate nu este exhaustivă ( 66 ). În Hotărârea Concordia Bus Finland ( 67 ), Curtea a confirmat faptul că criteriile de atribuire utilizate de autoritatea contractantă pentru a identifica oferta cea mai avantajoasă din punct de vedere economic ( 68 ) nu sunt în mod necesar de natură pur economică, întrucât și alți factori pot influența valoarea unei oferte din perspectiva autorității contractante.

45.

Includerea unor criterii suplimentare, altele decât prețul sau costul, de către autoritățile contractante este opțională potrivit articolului 67 alineatul (2) primul paragraf din Directiva 2014/24 ( 69 ). Atunci când autoritățile contractante aleg să aplice criterii suplimentare la atribuirea unui contract, criteriile alese trebuie să respecte principiile transparenței, nediscriminării și egalității de tratament, cu scopul de a asigura o comparație obiectivă a valorii relative a ofertelor și deci o concurență efectivă. Rezultă că autoritățile contractante nu dispun de o putere de apreciere nelimitată în alegerea criteriilor suplimentare ( 70 ).

46.

În schimb, articolul 67 alineatul (2) al treilea paragraf din Directiva 2014/24 prevede, în mod neechivoc și necondiționat, că fiecare stat membru poate interzice tuturor autorităților sale contractante să utilizeze „numai prețul sau costul drept criteriu unic de atribuire” ( 71 ). Opțiunea de a adopta o asemenea interdicție există independent de particularitățile sau de obiectul contractului în cauză. În această privință, articolul 67 alineatul (2) al treilea paragraf din Directiva 2014/24 nu face obiectul niciunei excepții sau derogări și conferă astfel o largă putere de apreciere statelor membre în exercitarea opțiunii prevăzute în cuprinsul său. În plus, din textul acestei dispoziții reiese cu claritate că statele membre pot alege să își exercite puterea de apreciere prin restricționarea utilizării prețului sau a costului la anumite categorii de autorități contractante sau la anumite tipuri de contracte ( 72 ). Aceasta implică faptul că statele membre pot interzice utilizarea prețului sau a costului drept unic criteriu de atribuire de către anumite autorități contractante sau pentru anumite tipuri de contracte.

47.

În pofida largii puteri de apreciere de care dispun în temeiul articolului 67 alineatul (2) al treilea paragraf din Directiva 2014/24, utilizând posibilitatea prevăzută de această dispoziție, statele membre trebuie totuși să respecte normele fundamentale ale Tratatului FUE, în special pe cele privind libera circulație a mărfurilor, libertatea de stabilire și libera prestare a serviciilor, ca și principiile care decurg din acestea, precum cele ale egalității de tratament și proporționalității, care sunt reflectate, de altfel, la articolul 18 din Directiva 2014/24 ( 73 ).

48.

Legiuitorul italian a recurs la opțiunea mai restrânsă de la articolul 67 alineatul (2) al treilea paragraf din Directiva 2014/24 prin adoptarea articolului 95 alineatul (3) litera a) și a articolului 95 alineatul (4) litera b) din Codul A.P., care prevăd, în esență, că contractele care presupun utilizarea intensivă a forței de muncă – pentru care costul forței de muncă este cel puțin egal cu 50 % din valoarea totală a contractului – trebuie să se atribuie potrivit criteriului celui mai bun raport calitate‑preț. Această cerință se aplică chiar și atunci când serviciile sunt standardizate. Utilizarea criteriului celui mai scăzut preț este astfel interzisă în asemenea cazuri. Din cererea de decizie preliminară pare să reiasă că scopul articolului 95 alineatul (3) litera a) și al articolului 95 alineatul (4) litera b) din Codul A.P. este protecția muncii ( 74 ).

49.

Contractul pentru lotul nr. 6 intră sub incidența articolului 95 alineatul (3) litera a) și a articolului 95 alineatul (4) litera b) din Codul A. P. Totuși, contrar acestor dispoziții, lotul nr. 6 a fost atribuit pe baza celui mai scăzut preț, iar nu pe baza celui mai bun raport calitate‑preț ( 75 ).

50.

Mara consideră că, în cazul serviciilor standardizate care presupun utilizarea intensivă a forței de muncă, interdicția generală și abstractă de a utiliza criteriul celui mai scăzut preț prevăzută în dreptul italian este o măsură în mod vădit excesivă, disproporționată și nejustificată, întrucât aspectele calitative ale unor asemenea servicii sunt lipsite de relevanță. În plus, această concluzie nu poate fi pusă sub semnul întrebării în scopul de a proteja remunerația sau securitatea lucrătorilor. În prezenta cauză, orice reducere acordată s‑a aplicat exclusiv asupra profitului potențial al ofertantului (stabilit la 5 % din valoarea lotului), fiind exclusă astfel posibilitatea de erodare a costurilor forței de muncă și/sau de acordare a unor reduceri excesive în detrimentul lucrătorilor. Prin urmare, regulile cererii de ofertă au fost pe deplin conforme cu dispozițiile articolului 18 alineatul (2) din Directiva 2014/24, precum și cu obiectivul privind protecția personalului, astfel cum este stabilit în considerentul (98) al acestei directive. De asemenea, încălcarea principiului proporționalității este evidentă în prezenta cauză, întrucât autoritățile naționale competente și instanța națională au confirmat faptul că Mara a respectat cerințele legate de remunerație și de securitate.

51.

Samir ( 76 ), guvernele francez ( 77 ) și italian ( 78 ), precum și Comisia ( 79 ) consideră că interdicția, prevăzută la articolul 95 alineatul (3) litera a) și articolul 95 alineatul (4) litera b) din Codul A. P., privind utilizarea criteriului celui mai scăzut preț este proporțională întrucât protejează drepturile lucrătorilor și asigură calitatea serviciilor prestate.

52.

Potrivit principiului proporționalității ( 80 ), care constituie un principiu general al dreptului Uniunii, normele stabilite de statele membre în cadrul punerii în aplicare a dispozițiilor Directivei 2014/24, precum normele menite să precizeze condițiile de aplicare a articolului 67 alineatul (2) al treilea paragraf din cadrul său, nu trebuie să depășească ceea ce este necesar pentru atingerea obiectivelor urmărite de această directivă ( 81 ).

53.

Trebuie subliniat de la început că articolul 67 alineatul (2) al treilea paragraf din Directiva 2014/24 nu permite excluderea prețului sau a costului dintre criteriile de atribuire a unui contract ( 82 ). Această dispoziție permite statelor membre doar să interzică utilizarea lor drept criteriu unic de atribuire. Autoritățile contractante sunt astfel libere să aleagă dintr‑o gamă neexhaustivă de criterii relevante, care includ în mod necesar prețul și costul, pentru atribuirea unui contract. În această privință, interdicția de la articolul 95 alineatul (3) litera a) și articolul 95 alineatul (4) litera b) din Codul A.P. are un domeniu de aplicare limitat și este elaborată, potrivit instanței de trimitere, pentru protecția lucrătorilor ( 83 ). Excluderea de către legiuitorul italian, în mod abstract și general, a celui mai scăzut preț drept criteriu unic de atribuire a contractelor care au ca obiect servicii care presupun utilizarea intensivă a forței de muncă nu privează autoritățile contractante de posibilitatea de a lua în considerare prețul sau costul unor asemenea contracte, ci doar le impune, în plus, să țină seama de natura și de caracteristicile specifice ale unor astfel de contracte, garantând astfel că va fi acceptată cea mai bună ofertă ( 84 ).

54.

În cazul serviciilor care presupun utilizarea intensivă a forței de muncă, inclusiv al serviciilor standardizate, nu reiese în mod evident ( 85 ) că orice alte criterii decât prețul sau costul sunt complet superflue sau lipsite de relevanță în contextul atribuirii unui contract pentru asemenea servicii. O astfel de concluzie se bazează pe ipoteza că nu se poate diferența în niciun fel calitatea acestor servicii și că drepturile lucrătorilor, precum și sănătatea și securitatea lor pot fi pe deplin garantate în toate situațiile prin legislația națională și/sau articolul 17 din caietul de sarcini.

55.

Relevanța unor criterii suplimentare, altele decât prețul sau costul, pentru a garanta – in concreto, în cazul unei anumite cereri de ofertă și in abstracto, în ceea ce privește atribuirea contractelor de achiziții publice în general – nu doar nivelurile remunerației lucrătorilor ( 86 ), ci și sănătatea ( 87 ) și securitatea acestora este evidentă pentru toate serviciile care presupun utilizarea intensivă a forței de muncă, inclusiv serviciile standardizate, în pofida caracterului lor repetitiv ( 88 ). De exemplu, relevanța unor criterii de atribuire suplimentare, altele decât cel mai scăzut preț pentru protejarea sănătății și a securității lucrătorilor este deosebit de puternică în cazul lotului nr. 6, care necesită, printre altele, manipularea de muniții și explozibili. În plus, după cum observă Samir, utilizarea criteriului celui mai scăzut preț în locul celui mai bun raport calitate‑preț poate încuraja utilizarea forței de muncă necalificate în detrimentul calității serviciului prestat, precum și al securității. De asemenea, aceasta poate descuraja investițiile în formarea personalului ( 89 ).

56.

Deși dispozițiile dreptului național în discuție nu par să fi fost concepute în mod special pentru a proteja calitatea serviciilor prestate ( 90 ), nu se poate exclude posibilitatea ca organizarea, calificările și experiența personalului desemnat să execute asemenea servicii standardizate să influențeze nivelul de calitate al executării contractelor și, prin urmare, valoarea economică a ofertelor ( 91 ). În această privință, considerentul (93) al Directivei 2014/24 menționează că, „[a]tunci când dispozițiile naționale determină remunerarea anumitor servicii sau stabilesc prețuri fixe pentru anumite produse, ar trebui să se clarifice că rămâne posibil să se evalueze raportul calitate‑preț pe baza altor factori decât doar prețul sau remunerarea” ( 92 ).

57.

În observațiile sale, Mara ( 93 ) a invocat și Hotărârea Tedeschi și Consorzio Stabile Istant Service ( 94 ), care privește o reglementare națională prin care se limita posibilitatea de a reduce prețurile aplicabile prestațiilor încredințate prin subcontractare cu peste 20 % în raport cu prețurile care rezultă din atribuire ( 95 ). Curtea a statuat că o astfel de limitare este susceptibilă să facă mai puțin atractivă posibilitatea de a recurge la subcontractare pentru executarea unui contract, din moment ce această reglementare limitează eventualul avantaj concurențial în ceea ce privește costurile pe care îl prezintă lucrătorii subcontractanți pentru întreprinderile care doresc să se prevaleze de posibilitatea menționată. Or, un asemenea efect disuasiv este contrar obiectivului de deschidere a achizițiilor publice spre o concurență cât mai extinsă posibil și în special de a asigura accesul întreprinderilor mici și mijlocii la contractele de achiziții publice pe care îl urmăresc directivele în materie. În plus, printre altele, limita de 20 % depășește ceea ce este necesar pentru a asigura o protecție a lucrătorilor subcontractanți în materie de salariu, întrucât nu lasă loc unei aprecieri de la caz la caz de către autoritatea contractantă și se aplică independent de orice luare în considerare a protecției sociale care este garantată prin legile, prin regulamentele și prin convențiile colective aplicabile lucrătorilor în cauză.

58.

Raționamentul din cauza respectivă nu poate fi transpus în prezenta cauză. Cerința prevăzută la articolul 95 alineatul (3) litera a) și articolul 95 alineatul (4) litera b) din Codul A.P. de a recurge la cel mai bun raport calitate‑preț pentru serviciile standardizate care presupun utilizarea intensivă a forței de muncă nu exclude în mod automat niciun ofertant și impune, de fapt, o analiză individuală a ofertelor prezentate, pe baza unor criterii care includ prețul sau costul, dar fără a se limita la acestea.

59.

Prin urmare, sub rezerva verificării de către instanța de trimitere, se pare că reglementarea națională în cauză, care transpune articolul 67 alineatul (2) al treilea paragraf din Directiva 2014/24, este adecvată pentru realizarea obiectivului său principal de protecție a lucrătorilor, nu depășește ceea ce este necesar pentru atingerea acestui obiectiv și respectă astfel principiul proporționalității.

VI.

Concluzie

60.

Având în vedere considerațiile precedente, propunem Curții să răspundă la întrebarea preliminară adresată de Consiglio di Stato (Consiliul de Stat, Italia) după cum urmează: