I.

Introdução

1.

O presente processo respeita a um concurso público aberto pelo Ministero della Difesa (Ministério da Defesa, Itália; a seguir «Ministério») para a adjudicação de um contrato de prestação de serviços de mão de obra relacionados, entre outras coisas, com a carga, a descarga e o transporte de materiais  ( 2 ). Afigura‑se que nesses materiais estejam incluídos munições e explosivos  ( 3 ). Os serviços em questão implicam uma elevada intensidade de mão de obra  ( 4 ) e também apresentam «características padronizadas»  ( 5 ). O contrato em causa foi adjudicado com base no critério do preço mais baixo. No entanto, o direito italiano estabelece que os contratos de prestação de serviços com elevada intensidade de mão de obra devem ser adjudicados com base no critério da proposta economicamente mais vantajosa, determinada com base na melhor relação qualidade/preço  ( 6 ). Em contrapartida, os contratos de prestação de serviços com «características padronizadas»  ( 7 ) podem ser adjudicados com base no critério do preço mais baixo, exceto se forem serviços com elevada intensidade de mão de obra  ( 8 ).

2.

O Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália) pretende saber, nomeadamente, se o princípio da proporcionalidade e o artigo 67.o, n.o 2, da Diretiva 2014/24/UE  ( 9 ) se opõem à proibição, estabelecida no direito nacional, de recorrer ao critério de adjudicação do preço mais baixo quando os serviços em causa são prestados tanto com elevada intensidade de mão de obra, como padronizados. A título subsidiário, o órgão jurisdicional de reenvio submete ao Tribunal de Justiça a questão de saber se a autoridade adjudicante dispõe de uma certa margem de apreciação na escolha do critério de adjudicação, dado que, por exemplo, o caderno de encargos prevê que as remunerações das pessoas empregadas nos seus termos são pagas em conformidade com a convenção coletiva nacional aplicável ao setor e que qualquer proposta de redução de preço só se pode basear no lucro potencial do proponente, que foi fixado em 5 % do valor do contrato indicado no anúncio de concurso  ( 10 ).

II.

Quadro jurídico

A.

Direito da União

1.

Diretiva 2009/81

3.

O artigo 1.o, sob a epígrafe «Definições», estabelece:

4.

O artigo 2.o, sob a epígrafe «Âmbito de aplicação», enuncia:

5.

O artigo 3.o, sob a epígrafe «Contratos mistos», dispõe:

6.

O artigo 47.o, sob a epígrafe «Critérios de adjudicação», dispõe:

2.

Diretiva 2014/24

7.

O artigo 2.o, n.o 1, ponto 9, estabelece que os «[c]ontratos públicos de serviços» são contratos públicos que têm por objeto a prestação de serviços distintos dos «[c]ontratos de empreitada de obras públicas» referidos no artigo 2.o, n.o 1, ponto 6.

8.

O artigo 15.o, sob a epígrafe «Defesa e segurança», enuncia:

9.

O artigo 16.o, sob a epígrafe «Procedimentos de contratação mistos que envolvem aspetos de defesa ou de segurança», enuncia:

10.

O artigo 18.o, sob a epígrafe «Princípios da contratação», dispõe:

11.

O artigo 67.o, sob a epígrafe «Critérios de adjudicação», enuncia:

12.

O artigo 70.o, sob a epígrafe «Condições de execução dos contratos», prevê:

B.

Direito italiano

13.

O artigo 50.o, n.o 1, do Código C.P  ( 11 ). dispõe:

14.

O artigo 95.o, n.o 3, do Código C.P. estabelece:

15.

O artigo 95.o, n.o 4, alínea b), do Código C.P. dispõe:

III.

Litígio no processo principal e questão prejudicial

16.

Em 14 de julho de 2022, o Ministério publicou um concurso público na União Europeia  ( 12 ) para a prestação, no ano de 2023, de serviços de mão de obra relativos ao transporte de mercadorias, entre outras coisas  ( 13 ). O contrato, que era renovável por três anos, estava dividido em nove lotes. O processo que corre termos no órgão jurisdicional de reenvio tem por objeto o lote n.o 6  ( 14 ). Uma vez que o contrato relativo a esse lote dizia respeito a serviços padronizados, o critério de adjudicação utilizado foi o do preço mais baixo, nos termos do artigo 95.o, n.o 4, alínea b), do Código C.P. A Mara s.c.r.l. (a seguir «Mara»), a Gruppo Samir Global Service s.r.l. (a seguir «Samir») e outro proponente propuseram uma redução de 100 % em relação ao contrato do lote n.o 6  ( 15 ). O contrato foi adjudicado à Mara por sorteio.

17.

A Samir impugnou essa adjudicação no Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Administrativo Regional de Lácio, Itália)  ( 16 ). Em 11 de abril de 2023  ( 17 ), esse órgão jurisdicional deu provimento ao recurso da Samir e anulou o anúncio de concurso em relação ao lote em causa. Considerou que, em conformidade com o artigo 95.o, n.o 3, alínea a), do Código C.P., o contrato deveria ter sido adjudicado com base na melhor relação qualidade/preço. Uma vez que os serviços em causa exigem uma elevada intensidade de mão de obra, o artigo 95.o, n.o 4, alínea b), do Código C.P., que respeita à utilização do critério do preço mais baixo para os serviços padronizados, não é aplicável.

18.

A Mara interpôs recurso dessa sentença para o órgão jurisdicional de reenvio e a Samir interpôs recurso subordinado. No processo que corre termos no órgão jurisdicional de reenvio, a Mara alegou, nomeadamente, que o artigo 95.o, n.o 3, alínea a), do Código C.P. viola o princípio da proporcionalidade, uma vez que vai além do necessário para alcançar os objetivos da Diretiva 2014/24. O critério do preço mais baixo pode ser aceite no caso de bens ou serviços altamente padronizados como os do caso em apreço, uma vez que não existe uma necessidade efetiva de obter propostas técnicas diferenciadas, «dificultando inutilmente o procedimento de concurso e violando o princípio constitucional da boa administração». O artigo 17.o do caderno de encargos previa que as remunerações dos trabalhadores empregados devem ser pagos em conformidade com a convenção coletiva nacional aplicável ao setor. Assim, qualquer redução de preço só se poderia basear na remuneração de base da licitação indicada no anúncio de concurso. «São, portanto, salvaguardadas as finalidades previstas no artigo 50.o do [Código C.P.], que, em substância, visam garantir os níveis de emprego e proteger os trabalhadores através da aplicação das convenções coletivas de trabalho nacionais»  ( 18 ).

19.

O órgão jurisdicional de reenvio salienta que, em conformidade com o artigo 95.o, n.o 4, alínea b), do Código C.P., o critério do preço mais baixo pode ser utilizado em relação aos serviços padronizados. Todavia, os contratos relativos a serviços com elevada intensidade de mão de obra devem ser adjudicados exclusivamente com base na proposta economicamente mais vantajosa  ( 19 ), nos termos do artigo 95.o, n.o 3, alínea a), deste código. É jurisprudência nacional constante que os contratos de prestação de serviços com elevada intensidade de mão de obra na aceção dos artigos 50.o, n.o 1, e 95.o, n.o 3, alínea a), do Código C.P. são, em todo o caso, adjudicados com base no critério da melhor relação qualidade/preço, mesmo que sejam serviços padronizados na aceção do artigo 95.o, n.o 4, alínea b), deste código. Este entendimento está em consonância com o objetivo primordial do direito constitucional italiano e do direito da União, que é a proteção dos trabalhadores  ( 20 ).

20.

O órgão jurisdicional de reenvio considera que a aplicação da legislação nacional levaria à anulação do concurso público por não ter sido utilizado «[o] critério da proposta economicamente mais vantajosa». No entanto, uma vez que a proteção dos trabalhadores, que é em regra assegurada pela utilização deste critério, foi assegurada na mesma medida no regulamento do concurso, através de outro critério, a obrigação de recorrer ao critério de adjudicação da proposta economicamente mais vantajosa afigura‑se manifestamente excessiva, desproporcionada e injustificada  ( 21 ).

21.

Assim, o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) decidiu suspender a instância e submeter ao Tribunal de Justiça a seguinte questão prejudicial:

IV.

Tramitação processual no Tribunal de Justiça

22.

Foram apresentadas observações escritas pela Mara, pela Samir, pelos Governos Francês e Italiano e pela Comissão Europeia. O Tribunal de Justiça apresentou às partes no processo e às partes interessadas questões escritas  ( 22 ) relativas, nomeadamente, ao âmbito de aplicação da Diretiva 2009/81 e da Diretiva 2014/24. O Tribunal de Justiça também lhes pediu que indicassem a diretiva que se aplica ao contrato em causa e que esclarecessem se o critério de adjudicação desse contrato seria diferente consoante a diretiva aplicável. A Mara, o Governo Italiano e a Comissão responderam a estas questões escritas. Também foram ouvidas as suas alegações e as suas respostas às questões do Tribunal de Justiça na audiência de 30 de abril de 2025.

V.

Apreciação

Observações preliminares — Regime jurídico aplicável ao contrato em causa no processo principal

23.

No seu pedido de decisão prejudicial, o Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional) invocou os artigos 49.o e 56.o TFUE e a Diretiva 2014/24. Além disso, o concurso público foi lançado pelo Ministério e parece incluir serviços relacionados com munições e explosivos  ( 23 ). Por conseguinte, há que examinar se a Diretiva 2009/81  ( 24 ) se aplica ao contrato, a fim de determinar os critérios de adjudicação  ( 25 ).

24.

No tocante à aplicação dos artigos 49.o e 56.o TFUE, é jurisprudência constante que todas as medidas nacionais num domínio que foi objeto de exaustiva harmonização à escala da União devem ser apreciadas à luz das disposições da medida de harmonização em causa e não à luz do direito primário  ( 26 ). Tanto a Diretiva 2009/81 como a Diretiva 2014/24 procedem a uma exaustiva harmonização no que respeita aos produtos e serviços abrangidos pelo seu âmbito de aplicação. Daqui resulta que, embora uma destas diretivas seja aplicável ao concurso público relativo ao lote n.o 6, os artigos 49.o e 56.o TFUE não são pertinentes no contexto do presente processo.

25.

Na sua resposta às questões escritas do Tribunal de Justiça sobre a eventual aplicabilidade da Diretiva 2009/81, a Mara declarou que o contrato em causa incide, em substância, sobre operações de carga e descarga. Uma vez que o contrato não tem por objeto equipamento militar, como munições e explosivos, não está abrangido pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2009/81, tal como estabelecido no artigo 2.o desta diretiva. O Governo Italiano observa que não é necessário determinar qual é a diretiva aplicável. Independentemente da questão de saber se o artigo 47.o da Diretiva 2009/81 ou o artigo 67.o da Diretiva 2014/24 se aplicam ao contrato em causa, ambas as diretivas autorizam o recurso ao critério da proposta economicamente mais vantajosa ou ao critério do preço mais baixo. A Comissão considera que a descrição dos serviços a prestar no âmbito do lote n.o 6 pode estar «diretamente relacionada» com o «equipamento militar», em conformidade com o artigo 1.o, n.o 6, e com o artigo 2.o, alínea c), da Diretiva 2009/81, e que o contrato em causa pode estar abrangido pelo âmbito de aplicação desta diretiva. No caso dos contratos mistos no setor da defesa, regidos pelo artigo 3.o da Diretiva 2009/81 e pelo artigo 16.o da Diretiva 2014/24, resulta do considerando 13 desta última diretiva que o legislador da União quis deixar à autoridade adjudicante uma certa margem de apreciação na escolha da diretiva a aplicar.

26.

Desde logo, importa sublinhar que o valor do lote n.o 6 vai além dos limiares previstos tanto no artigo 8.o, alínea a), da Diretiva 2009/81  ( 27 ) como no artigo 4.o, alínea b), da Diretiva 2014/24  ( 28 ).

27.

Quanto à aplicabilidade da Diretiva 2009/81, o facto de o concurso público relativo ao lote n.o 6 ter sido lançado pelo Ministério não basta, por si só, para o integrar no âmbito de aplicação desta diretiva. Porém, tendo em conta a aparente inclusão das munições e dos explosivos  ( 29 ) e, portanto, dos equipamentos militares, na aceção do artigo 1.o, n.o 6, da Diretiva 2009/81, entre os materiais objeto do contrato de prestação de serviços relativo ao lote n.o 6, há que analisar o artigo 2.o desta diretiva, que determina o seu âmbito de aplicação.

28.

O contrato em questão respeita à prestação de serviços e não a bens ou equipamentos. Por conseguinte, o artigo 2.o, alínea a), da Diretiva 2009/81, relativo ao fornecimento de equipamento militar, e o artigo 2.o, alínea b), desta diretiva, relativo ao fornecimento de equipamento sensível  ( 30 ), não são aplicáveis. O artigo 2.o, alínea c), da Diretiva 2009/81 diz respeito às prestações de serviços «diretamente relacionados» com o equipamento militar, ao passo que o artigo 2.o, alínea d), desta diretiva visa os serviços «para fins militares específicos»  ( 31 ). Tendo em conta o caráter algo marginal ou secundário da inclusão das munições e dos explosivos nos materiais que são objeto do concurso público para os serviços relativos ao lote n.o 6, considero que o artigo 2.o, alínea d), da Diretiva 2009/81 não se aplica ao lote n.o 6  ( 32 ). O artigo 2.o, alínea c), da Diretiva 2009/81 pode, no entanto, ser aplicável, uma vez que a execução do contrato abrange, entre outras coisas, o transporte de equipamento militar  ( 33 ). Além disso, a prestação destes serviços pode permitir tanto o acesso físico a equipamento militar como o acesso a informações sensíveis  ( 34 ) conexas  ( 35 ).

29.

No tocante à aplicabilidade da Diretiva 2014/24, considero que, em conformidade com o artigo 1.o, n.o 1, desta diretiva e com a definição de «contratos públicos de serviços», que figura no artigo 2.o, n.o 1, ponto 9, da mesma, a adjudicação do contrato relativo ao lote n.o 6 deve, em princípio, ser efetuada no respeito das regras previstas pela mesma diretiva. As únicas exceções permitidas à aplicação da Diretiva 2014/24 são aquelas que aí estão limitadas e expressamente mencionadas  ( 36 ).

30.

Afigura‑se que o contrato relativo ao lote n.o 6 tem por objeto serviços abrangidos em parte pela Diretiva 2009/81 e em parte pela Diretiva 2014/24. Tanto a Diretiva 2009/81 como a Diretiva 2014/24 preveem «regras de conflitos de leis» para determinar o regime jurídico aplicável aos contratos mistos. Assim, os contratos mistos que têm por objeto serviços em parte abrangidos pelo âmbito de aplicação da Diretiva 2009/81 e em parte pelo âmbito de aplicação, nomeadamente, da Diretiva 2014/24  ( 37 ), são regidos pelo artigo 3.o, n.o 1, da Diretiva 2009/81 e pelo artigo 16.o da Diretiva 2014/24  ( 38 ).

31.

O artigo 3.o, n.o 1, da Diretiva 2009/81 precisa que a adjudicação destes contratos mistos está sujeita às disposições da Diretiva 2009/81, desde que, por razões objetivas, se justifique um único contrato  ( 39 ).

32.

As regras de conflitos de leis estabelecidas no artigo 16.o da Diretiva 2014/24 são mais complexas e preveem muitas hipóteses.

33.

Caso seja possível identificar separadamente as diferentes partes de um contrato de forma objetiva, uma autoridade adjudicante pode optar por adjudicar contratos distintos para as partes distintas, ou por adjudicar um contrato único  ( 40 ). O artigo 16.o, n.o 2, quarto parágrafo, da Diretiva 2014/24 esclarece que a decisão de adjudicação de um contrato único não pode ser tomada com o intuito de excluir a aplicação das disposições da Diretiva 2014/24 ou da Diretiva 2009/81. Caso a autoridade adjudicante opte por adjudicar um contrato único, o contrato pode ser adjudicado nos termos da Diretiva 2009/81, desde que a adjudicação de um contrato único se justifique por razões objetivas  ( 41 ). Isto implica que a autoridade adjudicante possa optar por adjudicar o contrato em conformidade com a Diretiva 2014/24 se a adjudicação de um contrato único for justificada por razões objetivas  ( 42 ). Implica também que o contrato deve ser adjudicado em conformidade com a Diretiva 2014/24 se a adjudicação de um contrato único não for justificada por razões objetivas  ( 43 ).

34.

O artigo 16.o, n.o 4, da Diretiva 2014/24 prevê, designadamente, que, caso não seja possível identificar separadamente as diferentes partes de um dado contrato de forma objetiva, o contrato pode ser adjudicado nos termos da Diretiva 2009/81. Isto implica que a autoridade adjudicante pode optar por adjudicar o contrato ao abrigo da Diretiva 2014/24. Além disso, esta escolha não está sujeita a condições  ( 44 ).

35.

O Governo Italiano esclareceu na sua resposta às questões escritas que, embora as partes do contrato relativas ao lote n.o 6 fossem objetivamente separáveis, foi adjudicado um contrato único. Segundo este Governo, uma vez que os diferentes materiais devem ser manuseados ao mesmo tempo, isso «exigia» que o lote n.o 6 fosse adjudicado a um único proponente. Na audiência, a Mara e a Comissão afirmaram, no entanto, que as diferentes partes do contrato em causa não eram objetivamente separáveis. Em última análise, trata‑se de uma questão de facto que compete ao órgão jurisdicional de reenvio determinar.

36.

Foi lançado um único concurso público para o lote n.o 6.

37.

Na hipótese de o órgão jurisdicional de reenvio concluir que as diferentes partes do contrato relativo ao lote n.o 6 são objetivamente separáveis, importa sublinhar que nenhum elemento dos autos ao dispor do Tribunal de Justiça indica que a adjudicação de um contrato único para esse lote não se justificava por razões objetivas  ( 45 ) ou que a decisão de adjudicar um único contrato foi adotada com o objetivo de excluir esse lote da aplicação da Diretiva 2009/81 ou da Diretiva 2014/24  ( 46 ). Daqui resulta que, em conformidade com o artigo 16.o da Diretiva 2014/24, o Ministério podia optar por adjudicar o contrato relativo ao lote n.o 6 em conformidade com esta diretiva ou com a Diretiva 2009/81  ( 47 ). Caso o órgão jurisdicional de reenvio conclua que as diferentes partes do contrato relativo ao lote n.o 6 sejam objetivamente inseparáveis, o contrato pode ser adjudicado em conformidade com a Diretiva 2014/24 ou com a Diretiva 2009/81  ( 48 ).

38.

Daqui resulta que, em conformidade tanto com o artigo 16.o, n.o 2, como com o artigo 16.o, n.o 4, da Diretiva 2014/24, o contrato em causa pode, em princípio, ser adjudicado em conformidade com esta diretiva.

39.

Existe, portanto, uma aparente contradição entre, por um lado, a redação do artigo 3.o, n.o 1, da Diretiva 2009/81, que utiliza o termo «está sujeita» e, por outro, a redação do artigo 16.o, n.o 2, e do artigo 16.o, n.o 4, da Diretiva 2014/24, que empregam os termos «podem» e «pode». Esta contradição é particularmente «infeliz» uma vez que a Diretiva 2014/24 prevê precisamente a sua interação com a anterior Diretiva 2009/81. Porém, o artigo 3.o, n.o 1, da Diretiva 2009/81 não foi alterado nem revogado pela Diretiva 2014/24 nem por outros atos legislativos da União. Uma interpretação literal das disposições em causa  ( 49 ) é, portanto, insuficiente para resolver a questão de saber qual é a diretiva aplicável. Isto é ainda mais indesejável uma vez que tanto o artigo 3.o, n.o 1, da Diretiva 2009/81 como o artigo 16.o da Diretiva 2014/24 foram concebidos precisamente para essa função.

40.

Apesar deste aparente conflito, considero que as disposições em causa podem ser conciliadas à luz do considerando 13 da Diretiva 2014/24, que enuncia que «[d]everá ser clarificado que as autoridades adjudicantes não deverão ser impedidas de optar por aplicar a [Diretiva 2014/24], e não a Diretiva [2009/81], a determinados contratos mistos». A intenção do legislador da União, ao adotar as regras de conflitos de leis previstas no artigo 16.o da Diretiva 2014/24, foi completar e flexibilizar as regras de conflito de leis mais rígidas contidas, designadamente, no artigo 3.o, n.o 1, da Diretiva 2009/81 e permitir que as autoridades adjudicantes escolhessem  ( 50 ) a diretiva a aplicar  ( 51 ).

41.

Importa também salientar que esta abordagem está em plena conformidade com o objetivo principal da Diretiva 2009/81, que é criar um mercado europeu de equipamentos de defesa  ( 52 ) e assegurar uma efetiva abertura à concorrência dos contratos no setor da defesa  ( 53 ), respeitando simultaneamente os imperativos de segurança dos Estados‑Membros  ( 54 ), à luz, quando necessário, do caráter sensível  ( 55 ), por exemplo, dos serviços deste setor. As autoridades adjudicantes estão em melhor posição para decidir casuisticamente se um contrato específico justifica efetivamente a aplicação de regras sui generis da Diretiva 2009/81 ou de regras mais gerais, flexíveis e favoráveis à concorrência da Diretiva 2014/24. Em certos casos, quando os elementos de um contrato que dizem respeito à defesa são marginais ou insignificantes, como parece acontecer no caso em apreço  ( 56 ), pode ser do interesse da autoridade adjudicante optar por aplicar as regras da Diretiva 2014/24.

42.

Considero, portanto, que o Ministério era, em princípio, livre de escolher  ( 57 ) as regras a aplicar e parece, de facto  ( 58 ), ter aplicado as regras da Diretiva 2014/24. Isto resulta claramente da utilização do concurso aberto referido no artigo 27.o da Diretiva 2014/24  ( 59 ), uma vez que a Diretiva 2009/81 não prevê tal procedimento nem nenhum procedimento equivalente  ( 60 ).

Critério de adjudicação do contrato em causa — artigo 67.o, n.o 2, terceiro parágrafo, da Diretiva 2014/24

43.

Os critérios de adjudicação do contrato em causa devem ser apreciados à luz, nomeadamente, do artigo 47.o da Diretiva 2009/81 ou do artigo 67.o da Diretiva 2014/24, consoante a diretiva que for aplicável  ( 61 ). Tendo em conta as minhas observações preliminares sobre as regras da União aplicáveis, examinarei a questão do órgão jurisdicional de reenvio à luz da Diretiva 2014/24  ( 62 ), em especial do seu artigo 67.o, n.o 2, terceiro parágrafo, e do princípio da proporcionalidade.

44.

O artigo 67.o, n.o 1, da Diretiva 2014/24 prevê que as autoridades adjudicantes devem adjudicar os contratos públicos com base no critério da proposta economicamente mais vantajosa. O artigo 67.o, n.o 2, primeiro parágrafo, desta diretiva define este conceito em termos extremamente amplos. Esta disposição precisa que a proposta economicamente mais vantajosa do ponto de vista da autoridade adjudicante deve ser identificada com base no preço ou custo, e pode incluir a melhor relação qualidade/preço. A melhor relação qualidade/preço deve ser avaliada com base em critérios que incluam aspetos qualitativos, ambientais  ( 63 ) e/ou sociais  ( 64 ) ligados ao objeto do contrato público em causa  ( 65 ). A lista de critérios constante do artigo 67.o, n.o 2, primeiro parágrafo, da Diretiva 2014/24 a propósito da melhor relação qualidade/preço não é exaustiva  ( 66 ). No Acórdão Concordia Bus Finland  ( 67 ), o Tribunal de Justiça confirmou que os critérios de adjudicação tomados em consideração pela entidade adjudicante a fim de identificar a proposta economicamente mais vantajosa  ( 68 ) não têm necessariamente de ser de natureza puramente económica, uma vez que outros fatores podem afetar o valor de uma proposta no entender da referida entidade adjudicante.

45.

A inclusão pelas autoridades adjudicantes de critérios adicionais diferentes do preço ou do custo é facultativa nos termos do artigo 67.o, n.o 2, primeiro parágrafo, da Diretiva 2014/24  ( 69 ). Sempre que as autoridades adjudicantes optem por aplicar critérios adicionais na adjudicação de um contrato, os critérios escolhidos devem respeitar os princípios da transparência, da não discriminação e da igualdade de tratamento, a fim de assegurar uma comparação objetiva das vantagens relativas das propostas e, por conseguinte, uma concorrência efetiva. Daqui resulta que as autoridades adjudicantes não dispõem de um poder de apreciação ilimitado na escolha dos critérios adicionais  ( 70 ).

46.

Em contrapartida, o artigo 67.o, n.o 2, terceiro parágrafo, da Diretiva 2014/24 prevê, em termos inequívocos e incondicionais, que cada Estado‑Membro pode proibir todas as suas autoridades adjudicantes de utilizarem «o preço ou o custo como único critério de adjudicação»  ( 71 ). A faculdade de adotar tal proibição aplica‑se independentemente das especificidades ou do objeto do contrato em causa. A este respeito, o artigo 67.o, n.o 2, terceiro parágrafo, da Diretiva 2014/24 não está sujeito a nenhuma exceção ou derrogação e confere, por conseguinte, uma ampla margem de apreciação aos Estados‑Membros no exercício da faculdade aí prevista. Além disso, resulta claramente da redação desta disposição que os Estados‑Membros podem optar por exercer a sua margem de apreciação circunscrevendo o recurso ao preço ou ao custo a determinadas categorias de autoridades adjudicantes ou a certos tipos de contratos  ( 72 ). Isto implica que os Estados‑Membros possam proibir a utilização do preço ou do custo como únicos critérios de adjudicação por parte de certas autoridades adjudicantes ou para certos tipos de contratos.

47.

Apesar da ampla margem de apreciação de que dispõem ao abrigo do artigo 67.o, n.o 2, terceiro parágrafo, da Diretiva 2014/24, os Estados‑Membros, ao fazerem uso da faculdade prevista nesta disposição, devem, no entanto, respeitar as regras fundamentais do Tratado FUE, particularmente as relativas à livre circulação de mercadorias, à liberdade de estabelecimento e à liberdade de prestação de serviços, bem como aos princípios delas decorrentes, tais como o da igualdade de tratamento e da proporcionalidade, que estão também refletidos no artigo 18.o da Diretiva 2014/24  ( 73 ).

48.

O legislador italiano fez uso da opção mais restrita prevista no artigo 67.o, n.o 2, terceiro parágrafo, da Diretiva 2014/24 ao adotar o artigo 95.o, n.o 3, alínea a), e o artigo 95.o, n.o 4, alínea b), do Código C.P., que preveem, no essencial, que os contratos com elevada intensidade de mão de obra — em que o custo da mão de obra corresponda, pelo menos, a 50 % do montante total do contrato — devem ser adjudicados com base na melhor relação qualidade/preço. Este requisito aplica‑se mesmo quando os serviços são padronizados. A utilização do critério do preço mais baixo é, portanto, proibida nesses casos. Parece resultar do pedido de decisão prejudicial que a finalidade do artigo 95.o, n.o 3, alínea a), e do artigo 95.o, n.o 4, alínea b), do Código C.P. é a proteção dos trabalhadores  ( 74 ).

49.

O contrato relativo ao lote n.o 6 está abrangido pelo disposto no artigo 95.o, n.o 3, alínea a), e no artigo 95.o, n.o 4, alínea b), do Código C.P. Todavia, contrariamente a estas disposições, o lote n.o 6 foi adjudicado com base no preço mais baixo e não na melhor relação qualidade/preço  ( 75 ).

50.

A Mara considera que, no caso de serviços padronizados com elevada intensidade de mão de obra, a proibição geral e abstrata, no direito italiano, de utilizar o critério do preço mais baixo constitui uma medida manifestamente excessiva, desproporcionada e injustificada, uma vez que os aspetos qualitativos destes serviços são irrelevantes. Além disso, esta conclusão não pode ser posta em causa para preservar a remuneração ou a segurança dos trabalhadores. No caso em apreço, qualquer redução concedida baseava‑se exclusivamente no lucro potencial do proponente (fixado em 5 % do valor do lote), excluindo assim a possibilidade de erosão do custo da mão de obra e/ou de concessão de reduções excessivos em detrimento dos trabalhadores. As regras do concurso público eram, portanto, plenamente conformes com as disposições do artigo 18.o, n.o 2, da Diretiva 2014/24, bem como com o objetivo de proteção do pessoal enunciado no considerando 98 desta diretiva. A violação do princípio da proporcionalidade também é evidente no caso em apreço, uma vez que as autoridades nacionais competentes e o órgão jurisdicional nacional confirmaram que a Mara cumpriu os requisitos em matéria de remuneração e segurança.

51.

A Samir  ( 76 ), os Governos Francês  ( 77 ) e Italiano  ( 78 ) e a Comissão  ( 79 ) consideram que a proibição, prevista no artigo 95.o, n.o 3, alínea a), e no artigo 95.o, n.o 4, alínea b), do Código C.P., de recorrer ao preço mais baixo é proporcionada, uma vez que protege os direitos dos trabalhadores e garante a qualidade dos serviços prestados.

52.

Em conformidade com o princípio da proporcionalidade  ( 80 ), que constitui um princípio geral do direito da União, as regras estabelecidas pelos Estados‑Membros no âmbito da execução das disposições da Diretiva 2014/24, como as regras destinadas a estabelecer as condições de aplicação do seu artigo 67.o, n.o 2, terceiro parágrafo, não devem ir além do necessário para alcançar os objetivos visados por essa diretiva  ( 81 ).

53.

Desde logo, importa sublinhar que o artigo 67.o, n.o 2, terceiro parágrafo, da Diretiva 2014/24 não permite excluir o preço ou o custo dos critérios de adjudicação de um contrato  ( 82 ). Esta disposição permite apenas que os Estados‑Membros proíbam a sua utilização como únicos critérios de adjudicação. As autoridades adjudicantes são, portanto, livres de escolher de entre um leque não exaustivo de critérios pertinentes, em que figuram necessariamente o preço e o custo, para a adjudicação de um contrato. A este respeito, a proibição prevista no artigo 95.o, n.o 3, alínea a), e no artigo 95.o, n.o 4, alínea b), do Código C.P. tem um alcance limitado e está orientada, segundo o órgão jurisdicional de reenvio, para a proteção dos trabalhadores  ( 83 ). A exclusão pelo legislador italiano, de forma geral e abstrata, do preço mais baixo como único critério de adjudicação dos contratos relativos a serviços com elevada intensidade de mão de obra não priva as autoridades adjudicantes da possibilidade de tomarem em consideração o preço ou o custo desses contratos, limitando‑se a impor‑lhes, além disso, que tenham em conta natureza e as especificidades de tais contratos, assegurando que será escolhida a melhor proposta  ( 84 ).

54.

No caso dos serviços com elevada intensidade de mão de obra, incluindo os serviços padronizados, não se afigura  ( 85 ) que todos os critérios que não o preço ou o custo sejam totalmente supérfluos ou irrelevantes para a adjudicação de um contrato relativo a tais serviços. Esta conclusão assenta na hipótese de a qualidade destes serviços não poder ser de modo algum diferenciada e de os direitos dos trabalhadores, bem como a sua saúde e segurança, poderem ser plenamente garantidos em todos os casos pelo direito nacional e/ou pelo artigo 17.o do caderno de encargos.

55.

A pertinência de critérios adicionais que não o preço ou o custo, a fim de garantir — em concreto, no âmbito de um concurso público específico e, em abstrato, no que diz respeito à adjudicação dos contratos públicos em geral — não só os níveis de remuneração dos trabalhadores  ( 86 ), mas também a sua saúde  ( 87 ) e segurança, é evidente para todos os serviços com elevada intensidade de mão de obra, incluindo os serviços padronizados, não obstante o seu caráter repetitivo  ( 88 ). Por exemplo, a pertinência de outros critérios de adjudicação, além do preço mais baixo, para proteger a saúde e a segurança dos trabalhadores é particularmente aguda no caso do lote n.o 6, que exige, entre outras coisas, o manuseamento de munições e explosivos. Além disso, como salienta a Samir, a utilização do critério do preço mais baixo e não o da melhor relação qualidade/preço pode encorajar o recurso a uma mão de obra não qualificada em detrimento não só da qualidade do serviço prestado, mas também da segurança. Pode também desencorajar o investimento na formação do pessoal  ( 89 ).

56.

Embora as disposições do direito nacional em causa não pareçam ter sido especificamente concebidas para proteger a qualidade dos serviços prestados  ( 90 ), não se pode excluir que a organização, as qualificações e a experiência do pessoal afeto à execução desses serviços padronizados possam ter incidência no nível de execução dos contratos e, por conseguinte, no valor económico das propostas  ( 91 ). A este respeito, o considerando 93 da Diretiva 2014/24 precisa que «[c]onvém especificar que, caso as disposições nacionais determinem a remuneração de determinados serviços ou estabeleçam preços fixos para certos tipos de fornecimentos, continua a ser possível avaliar a relação qualidade/preço com base em fatores diferentes do preço ou da remuneração»  ( 92 ).

57.

Nas suas observações, a Mara  ( 93 ) também invocou o Acórdão Tedeschi e Consorzio Stabile Istant Service  ( 94 ), já referido, que dizia respeito a uma legislação nacional que limitava a possibilidade de reduzir os preços aplicáveis às prestações subcontratadas em mais de 20 % em relação aos preços resultantes da adjudicação  ( 95 ). O Tribunal de Justiça declarou que tal limitação é suscetível de tornar menos atrativa a possibilidade de recorrer à subcontratação para a execução de um contrato, uma vez que limita a eventual vantagem concorrencial em termos de custos que os trabalhadores subcontratados apresentam para as empresas que pretendam prevalecer‑se dessa possibilidade. Ora, esse efeito dissuasivo é contrário ao objetivo prosseguido pelas diretivas nesta matéria de abertura dos concursos públicos à mais ampla concorrência possível e, em particular, do acesso das pequenas e médias empresas aos concursos públicos. Acresce que, além do mais, o limite de 20 % vai além do necessário para assegurar uma proteção para os trabalhadores subcontratados em matéria de remuneração, uma vez que não deixa lugar a uma apreciação casuística pela entidade adjudicante, sendo aplicável independentemente de qualquer consideração da proteção social que é garantida pelas leis, pelos regulamentos e pelas convenções coletivas aplicáveis aos trabalhadores em causa.

58.

O raciocínio seguido neste processo não é transponível para o caso em apreço. A obrigação prevista no artigo 95.o, n.o 3, alínea a), e no artigo 95.o, n.o 4, alínea b), do Código C.P. de utilizar a melhor relação qualidade/preço nos serviços padronizados com elevada intensidade de mão de obra não exclui automaticamente nenhum proponente e exige, de facto, uma análise individual das propostas apresentadas com base em critérios que incluam o preço ou o custo, mas não exclusivamente.

59.

Por conseguinte, sem prejuízo da verificação pelo órgão jurisdicional de reenvio, afigura‑se que a legislação nacional em causa que transpõe o artigo 67.o, n.o 2, terceiro parágrafo, da Diretiva 2014/24 é adequada para garantir o seu objetivo principal de proteção dos trabalhadores, não vai além do necessário para alcançar esse objetivo e respeita, portanto, o princípio da proporcionalidade.

VI.

Conclusão

60.

Tendo em conta o exposto, proponho ao Tribunal de Justiça que responda à questão prejudicial submetida pelo Consiglio di Stato (Conselho de Estado, em formação jurisdicional, Itália) do seguinte modo: