Conclusie van adv.-gen. Norkus – Zaak C‑769/23
Mara

CONCLUSIE VAN ADVOCAAT-GENERAAL

R. NORKUS

van 10 juli 2025  ( 1 )

Zaak C‑769/23

Mara soc. coop. arl

tegen

Ministero della Difesa,

Gruppo Samir Global Service Srl

[verzoek van de Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië) om een prejudiciële beslissing]

„Prejudiciële verwijzing – Plaatsing van overheidsopdrachten – Aanbestedende dienst – Italiaans ministerie van Defensie – Opdracht voor diensten – Vervoer van materiaal, met inbegrip van onder andere militair materiaal – Richtlijn 2009/81/EG – Artikel 3 – Richtlijn 2014/24/EU – Artikel 16 – Gemengde opdrachten waaraan defensie- en veiligheidsaspecten verbonden zijn – Vaststelling van de toepasselijke richtlijn – Gestandaardiseerde diensten – Arbeidsintensieve diensten – Gunningscriteria – Verbod op grond van het nationale recht om het criterium van de laagste prijs te hanteren”


I.

Inleiding

1.

De onderhavige zaak heeft betrekking op een openbare aanbesteding door het Ministero della Difesa (ministerie van Defensie, Italië; hierna: „ministerie”) voor de gunning van een opdracht voor het verrichten van arbeid betreffende onder andere het laden, lossen en vervoeren van materiaal. ( 2 ) Het lijkt erop dat onder dat materiaal munitie en explosieven zijn begrepen. ( 3 ) De betreffende diensten zijn arbeidsintensief ( 4 ) en hebben eveneens „gestandaardiseerde kenmerken” ( 5 ). De betreffende opdracht is gegund op basis van het criterium van de laagste prijs. Op grond van de Italiaanse wet moeten opdrachten voor arbeidsintensieve diensten echter worden gegund op basis van het criterium van de meest voordelige inschrijving die wordt bepaald op basis van de beste prijs-kwaliteitsverhouding. ( 6 ) Daarentegen mogen opdrachten voor diensten met „gestandaardiseerde kenmerken” ( 7 ) worden gegund op basis van het criterium van de laagste prijs, tenzij het gaat om arbeidsintensieve diensten. ( 8 )

2.

De Consiglio di Stato (hoogste bestuursrechter, Italië) wenst te vernemen of, onder meer, het evenredigheidsbeginsel en artikel 67, lid 2, van richtlijn 2014/24/EU ( 9 ) zich verzetten tegen het uit het nationale recht voortvloeiende verbod om de laagste prijs als gunningscriterium te hanteren wanneer de diensten in kwestie zowel arbeidsintensieve als gestandaardiseerde diensten zijn. Subsidiair wenst de verwijzende rechter van het Hof te vernemen of de aanbestedende dienst over een zekere beoordelingsbevoegdheid beschikt bij de keuze voor het gunningscriterium, aangezien in onder meer het bestek is bepaald dat de salarissen van de betrokken werknemers worden betaald overeenkomstig de betreffende nationale sectorale collectieve arbeidsovereenkomst en dat een prijskorting uitsluitend gebaseerd mag zijn op de potentiële winst van de inschrijver, die was bepaald op 5 % van de in de aankondiging van de opdracht genoemde waarde van de opdracht. ( 10 )

II.

Toepasselijke bepalingen

A.

Unierecht

1.

Richtlijn 2009/81

3.

Artikel 1, met als opschrift „Definities”, bepaalt:

„Voor de toepassing van deze richtlijn wordt verstaan onder:

[...]

6. ‚militair materiaal’: materiaal dat specifiek is ontworpen voor of aangepast aan militaire doeleinden en dat bedoeld is voor gebruik als wapen, munitie of oorlogsmateriaal;

[...]”

4.

Artikel 2, met het opschrift „Toepassingsgebied”, luidt als volgt:

„Onverminderd de artikelen 30, 45, 46, 55 en 296 van het Verdrag is deze richtlijn van toepassing op opdrachten die worden geplaatst op defensie- en veiligheidsgebied en die betrekking hebben op:

a) de levering van militair materiaal, inclusief onderdelen, componenten en/of assemblagedelen;

b) de levering van gevoelig materiaal, inclusief onderdelen, componenten en/of assemblagedelen;

c) werken, leveringen en diensten die rechtstreeks met het onder a) en b) genoemde materiaal verband houden, voor alle fasen van de levenscyclus ervan;

d) werken en diensten voor specifiek militaire doeleinden, of gevoelige werken en gevoelige diensten.”

5.

Artikel 3, met als opschrift „Gemengde opdrachten”, bepaalt:

„1. Een opdracht die betrekking heeft op werken, leveringen of diensten die binnen het toepassingsgebied van deze richtlijn en deels binnen het toepassingsgebied van richtlijn [2004/17] of richtlijn [2004/18] vallen, wordt gegund overeenkomstig deze richtlijn, op voorwaarde dat de gunning van één enkele opdracht verantwoord is om objectieve redenen.

[...]”

6.

Artikel 47, met als opschrift „Gunningscriteria”, bepaalt het volgende:

„1. Onverminderd de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende de vergoeding van bepaalde diensten, zijn de criteria aan de hand waarvan de aanbestedende diensten een opdracht gunnen:

a) hetzij, indien de gunning aan de inschrijver met de vanuit het standpunt van de aanbestedende dienst economisch voordeligste inschrijving plaatsvindt, verschillende criteria die verband houden met het voorwerp van de opdracht, zoals de kwaliteit, de prijs, de technische waarde, de functionele kenmerken, de milieukenmerken, de gebruikskosten, de kosten tijdens de levensduur, de rentabiliteit, de klantenservice en de technische bijstand, de datum van levering en de termijn voor levering of uitvoering, de bevoorradingszekerheid, de interoperabiliteit en de operationele kenmerken, of

b) hetzij alleen de laagste prijs.

[...]”

2.

Richtlijn 2014/24

7.

Artikel 2, lid 1, punt 9), bepaalt dat onder „overheidsopdrachten voor diensten” wordt verstaan: overheidsopdrachten die betrekking hebben op het verlenen van andere diensten dan „overheidsopdrachten voor werken” bedoeld in artikel 2, lid 1, punt 6.

8.

Artikel 15, met als opschrift „Defensie en veiligheid”, bepaalt:

„1. Deze richtlijn is van toepassing op het plaatsen van overheidsopdrachten en op het uitschrijven van prijsvragen op defensie- en veiligheidsgebied, met uitzondering van:

a) opdrachten die binnen het toepassingsgebied van richtlijn [2009/81] vallen;

[...]”

9.

Artikel 16, met als opschrift „Gemengde opdrachten waaraan defensie- of veiligheidsaspecten verbonden zijn”, bepaalt het volgende:

„1. In het geval van gemengde opdrachten die zowel betrekking hebben op aanbestedingen die onder deze richtlijn vallen als op aanbestedingen die onder artikel 346 VWEU of richtlijn [2009/81] vallen, is dit artikel van toepassing.

2. Indien de verschillende onderdelen van een bepaalde overheidsopdracht objectief gezien deelbaar zijn, kunnen de aanbestedende diensten besluiten om voor de afzonderlijke onderdelen afzonderlijke opdrachten te gunnen, dan wel één algemene opdracht te gunnen.

[...]

Indien de aanbestedende diensten besluiten één algemene opdracht te plaatsen, gelden voor de bepaling van de toepasselijke wettelijke regeling de volgende criteria:

[...]

b) wanneer een bepaald onderdeel van een opdracht onder richtlijn [2009/81] valt, kan de opdracht overeenkomstig die richtlijn worden gegund, mits de gunning van één algemene opdracht op objectieve gronden gerechtvaardigd is. Dit punt laat de drempels en uitzonderingen van die richtlijn onverlet.

Het besluit één algemene opdracht te plaatsen is evenwel niet bedoeld om opdrachten uit te zonderen van de toepassing van deze richtlijn of richtlijn [2009/81].

[...]

4. Indien de verschillende onderdelen van een bepaalde opdracht objectief gezien niet deelbaar zijn, kan de opdracht zonder toepassing van deze richtlijn worden gegund indien zij elementen bevat waarop artikel 346 van het Verdrag betreffende de werking van de Europese Unie van toepassing is; in andere gevallen kan zij overeenkomstig richtlijn [2009/81] worden gegund.”

10.

Artikel 18, met als opschrift „Aanbestedingsbeginselen”, bepaalt het volgende:

„1. Aanbestedende diensten behandelen ondernemers op gelijke en niet-discriminerende wijze en handelen op een transparante en proportionele wijze.

[...]

2. De lidstaten nemen passende maatregelen om te waarborgen dat de ondernemers bij de uitvoering van de overheidsopdrachten voldoen aan de toepasselijke verplichtingen op het gebied van het milieu-, sociaal en arbeidsrecht uit hoofde van het Unierecht, nationale recht of collectieve arbeidsovereenkomsten of uit hoofde van de in bijlage X vermelde bepalingen van internationaal milieu-, sociaal en arbeidsrecht.”

11.

Artikel 67, met als opschrift „Gunningscriteria”, bepaalt het volgende:

„1. Onverminderd de nationale wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen betreffende de prijs van bepaalde leveringen of de vergoeding van bepaalde diensten, baseren de aanbestedende diensten de gunning van overheidsopdrachten op de economisch meest voordelige inschrijving.

2. De economisch meest voordelige inschrijving uit het oogpunt van de aanbestedende dienst wordt vastgesteld op basis van de prijs of de kosten, op basis van kosteneffectiviteit, zoals de levenscycluskosten, overeenkomstig artikel 68, waarbij onder meer de beste prijs-kwaliteitsverhouding in aanmerking kan worden genomen, te bepalen op basis van criteria, waaronder kwalitatieve, milieu- en/of sociale aspecten, die verband houden met het voorwerp van de betrokken opdracht. Het kan bijvoorbeeld gaan om de volgende criteria:

a) kwaliteit, waaronder technische verdienste, esthetische en functionele kenmerken, toegankelijkheid, geschiktheid van het ontwerp voor alle gebruikers, sociale, milieu- en innovatieve kenmerken, de handel en de voorwaarden waaronder deze plaatsvindt;

b) de organisatie, de kwalificatie en de ervaring van het personeel voor de uitvoering van de opdracht, wanneer de kwaliteit van dat personeel een aanzienlijke invloed kan hebben op het niveau van de uitvoering van de opdracht, of

c) klantenservice en technische bijstand, alsmede leveringsvoorwaarden zoals leveringsdatum, de leveringswijze en leveringsperiode of termijn voor voltooiing.

Het kostenelement kan ook de vorm aannemen van een vaste prijs of vaste kosten op basis waarvan de ondernemers zullen concurreren op kwaliteitscriteria alleen.

De lidstaten kunnen bepalen dat de aanbestedende diensten de prijs of de kosten niet als enige gunningscriterium mogen hanteren of de toepassing ervan beperken tot bepaalde categorieën aanbestedende diensten of bepaalde soorten opdrachten.

[...]

4. Gunningscriteria mogen er niet toe leiden dat de aanbestedende dienst onbeperkte keuzevrijheid heeft. Zij waarborgen de mogelijkheid van daadwerkelijke mededinging en gaan vergezeld van specificaties aan de hand waarvan de door de inschrijvers verstrekte informatie daadwerkelijk kan worden getoetst om te beoordelen hoe goed de inschrijvingen aan de gunningscriteria voldoen. [...]”

12.

Artikel 70, met als opschrift „Voorwaarden waaronder de opdracht wordt uitgevoerd”, bepaalt het volgende:

„Aanbestedende diensten kunnen speciale voorwaarden verbinden aan de uitvoering van een opdracht, mits zij verband houden met het voorwerp van de opdracht in de zin van artikel 67, lid 3, en vermeld zijn in de oproep tot mededinging of in de aanbestedingsstukken. Deze voorwaarden kunnen onder andere verband houden met economische, innovatie- of milieugerelateerde dan wel sociale of arbeidsgerelateerde overwegingen.”

B.

Italiaans recht

13.

Artikel 50, lid 1, van het wetboek overheidsopdrachten ( 11 ) bepaalt het volgende:

„Voor de gunning van concessieopdrachten en opdrachten voor werken en diensten anders dan van intellectuele aard, met name die betreffende arbeidsintensieve opdrachten, worden in de vooraankondigingen en aankondigingen van de opdracht en in de uitnodigingen, met inachtneming van de beginselen van het Unierecht, specifieke sociale clausules opgenomen ter bevordering van de baanzekerheid van de werknemers, door te bepalen dat de geselecteerde inschrijver de in artikel 51 van decreto legislativo n. 81 (wetsbesluit nr. 81) van 15 juni 2015 bedoelde sectorale collectieve arbeidsovereenkomsten moet toepassen. Arbeidsintensieve diensten zijn diensten waarvan de arbeidskosten ten minste 50 % van de totale waarde van de opdracht uitmaken.”

14.

Artikel 95, lid 3, van het wetboek overheidsopdrachten bepaalt:

„Bij de gunning van de volgende opdrachten wordt uitsluitend het criterium van de economisch meest voordelige inschrijving gehanteerd, die wordt bepaald op basis van de beste prijs-kwaliteitsverhouding:

a) opdrachten betreffende sociale diensten en cateringdiensten voor ziekenhuizen, verzorgingshuizen en scholen, en betreffende arbeidsintensieve diensten als omschreven in artikel 50, lid 1, [...];

[...]”

15.

Artikel 95, lid 4, onder b), van het wetboek overheidsopdrachten bepaalt:

„Het criterium van de laagste prijs mag worden gehanteerd:

[...]

b) voor diensten en leveringen met gestandaardiseerde kenmerken of waarvan de voorwaarden door de markt worden bepaald, met uitzondering van arbeidsintensieve diensten als bedoeld in lid 3, onder a).”

III.

Hoofdgeding en prejudiciële vraag

16.

Op 14 juli 2022 startte het ministerie een openbare procedure in de Europese Unie ( 12 ) voor de aanbesteding van opdrachten voor het verrichten van arbeid betreffende onder andere het vervoer van goederen voor het jaar 2023. ( 13 ) De opdracht was verdeeld in negen percelen en kon drie jaar worden verlengd. De procedure bij de verwijzende rechter heeft betrekking op perceel nr. 6. ( 14 ) Aangezien de opdracht voor dat perceel betrekking had op gestandaardiseerde diensten, werd het gunningscriterium van de laagste prijs gehanteerd op grond van artikel 95, lid 4, onder b), van het wetboek overheidsopdrachten. Mara s.c.r.l., Gruppo SAMIR Global Service s.r.l. (hierna: „Samir”) en een andere inschrijver boden een korting van 100 % voor de opdracht voor perceel nr. 6. ( 15 ) De opdracht werd bij loting aan Mara gegund.

17.

Samir is tegen die gunning opgekomen bij de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (bestuursrechter in eerste aanleg Latium, Italië). ( 16 ) Op 11 april 2023 ( 17 ) heeft die rechter het beroep van Samir gegrond verklaard en de aankondiging van de opdracht voor het betreffende perceel nietig verklaard. Hij was van oordeel dat de opdracht, overeenkomstig artikel 95, lid 3, onder a), van het wetboek overheidsopdrachten, had moeten worden gegund op basis van de beste prijs-kwaliteitsverhouding. Aangezien het in casu om arbeidsintensieve diensten gaat, is artikel 95, lid 4, onder b), van het wetboek overheidsopdrachten, dat bepaalt dat voor gestandaardiseerde diensten het criterium van de laagste prijs geldt, niet van toepassing.

18.

Mara heeft bij de verwijzende rechter hoger beroep tegen dat vonnis ingesteld en Samir heeft incidenteel hoger beroep ingesteld. In de procedure bij de verwijzende rechter heeft Mara onder andere aangevoerd dat artikel 95, lid 3, onder a), van het wetboek overheidsopdrachten in strijd is met het evenredigheidsbeginsel aangezien het verder gaat dan noodzakelijk is om de doelstellingen van richtlijn 2014/24 te verwezenlijken. Het criterium van de laagste prijs is aanvaardbaar in het geval van sterk gestandaardiseerde goederen of diensten, zoals in casu aan de orde, aangezien het niet echt noodzakelijk is om verschillende technische offertes te verkrijgen die „de aanbestedingsprocedure onnodig [ingewikkelder zouden maken] en het grondwettelijke beginsel van behoorlijk bestuur zouden schenden”. In artikel 17 van het bestek is bepaald dat de salarissen van de werknemers moeten worden betaald overeenkomstig de nationale sectorale collectieve arbeidsovereenkomst. Een korting op de prijs kon dus alleen worden gebaseerd op de meerprijs bovenop de in de aankondiging van de opdracht genoemde waarde van de opdracht. „Daarmee is dus voldaan aan de doelstellingen van artikel 50 van [het wetboek overheidsopdrachten], die in wezen ertoe strekken de werkgelegenheidsniveaus te waarborgen en werknemers te beschermen door middel van de [nationale collectieve arbeidsovereenkomsten]”. ( 18 )

19.

De verwijzende rechter merkt op dat artikel 95, lid 4, onder b), van het wetboek overheidsopdrachten bepaalt dat het criterium van de laagste prijs kan worden gehanteerd voor gestandaardiseerde diensten. Daarentegen bepaalt artikel 95, lid 3, onder a), van dat wetboek dat opdrachten met betrekking tot arbeidsintensieve diensten uitsluitend moeten worden gegund op basis van de economisch meest voordelige inschrijving ( 19 ). Het is vaste nationale rechtspraak dat opdrachten voor arbeidsintensieve diensten in de zin van artikel 50, lid 1, en artikel 95, lid 3, onder a), van het wetboek overheidsopdrachten in elk geval worden gegund op basis van het criterium van de beste prijs-kwaliteitsverhouding, zelfs wanneer sprake is van gestandaardiseerde diensten in de zin van artikel 95, lid 4, onder b), van dat wetboek. Dit is in overeenstemming met de hoofddoelstelling in het Italiaanse constitutionele recht en het Unierecht om werknemers te beschermen. ( 20 )

20.

De verwijzende rechter is van oordeel dat de toepassing van de nationale regeling zou leiden tot de nietigverklaring van de aanbesteding aangezien daarbij niet het „criterium van de economisch meest voordelige inschrijving” is gehanteerd. Gelet op het feit echter dat de bescherming van werknemers, die normaliter door dat criterium wordt gewaarborgd, in de aanbestedingsregels door middel van een ander criterium in dezelfde mate wordt verwezenlijkt, lijkt het erop dat de verplichting om de economisch meest voordelige inschrijving als gunningscriterium te hanteren, kennelijk buitensporig, onevenredig en ongerechtvaardigd is. ( 21 )

21.

De Consiglio di Stato heeft bijgevolg de behandeling van de zaak geschorst en het Hof verzocht om een prejudiciële beslissing over de volgende vraag:

„Verzetten de in de artikelen 49 en 56 van het [VWEU] vastgelegde beginselen van vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten, alsmede het [Unierechtelijke] evenredigheidsbeginsel en artikel 67, lid 2, van richtlijn [2014/24], zich tegen de toepassing van een nationale regeling op het gebied van overheidsopdrachten als de Italiaanse regeling die is vervat in artikel 95, lid 3, onder a), en lid 4, onder b), en artikel 50, lid 1, van [het wetboek overheidsopdrachten], zoals die ook voortvloeit uit het rechtsbeginsel dat de Consiglio di Stato in voltallige zitting heeft geformuleerd in zijn arrest nr. 8 van 21 mei 2019, volgens welk het de aanbestedende dienst verboden is om in het geval van aanbestedingen van diensten met gestandaardiseerde kenmerken die tevens arbeidsintensief zijn, vast te stellen dat het criterium van de laagste prijs als gunningscriterium van toepassing is, zelfs indien in de aanbestedingsregels is bepaald dat de korting uitsluitend mag worden berekend over de meerprijs of de potentiële winst van de onderneming, met uitzondering van de arbeidskosten?”

IV.

Procedure bij het Hof

22.

Mara, Samir, de Franse en de Italiaanse regering en de Europese Commissie hebben schriftelijke opmerkingen ingediend. Het Hof heeft partijen en belanghebbenden schriftelijke vragen ( 22 ) gesteld over onder andere het toepassingsgebied van richtlijn 2009/81 en richtlijn 2014/24. Het Hof heeft hen ook verzocht aan te geven welke richtlijn van toepassing is op de opdracht in kwestie en of het gunningscriterium voor die opdracht zou verschillen naargelang van de richtlijn die van toepassing is. Mara, de Italiaanse regering en de Commissie hebben die schriftelijke vragen beantwoord. Partijen hebben ter terechtzitting van 30 april 2025 tevens pleidooi gehouden en de vragen van het Hof beantwoord.

V.

Beoordeling

Inleidende opmerkingen – Juridische regeling die van toepassing is op de opdracht in het hoofdgeding

23.

In zijn verzoek om een prejudiciële beslissing heeft de Consiglio di Stato verwezen naar de artikelen 49 en 56 VWEU en naar richtlijn 2014/24. Voorts is de aanbesteding door het ministerie uitgeschreven en lijkt zij betrekking te hebben op diensten betreffende munitie en explosieven. ( 23 ) Derhalve moet worden onderzocht of richtlijn 2009/81 ( 24 ) van toepassing is op de opdracht teneinde de gunningscriteria vast te stellen. ( 25 )

24.

Wat de toepassing van de artikelen 49 en 56 VWEU betreft, volgt uit vaste rechtspraak dat een nationale regeling op een gebied dat op het niveau van de Unie uitputtend is geharmoniseerd, niet moet worden getoetst aan de bepalingen van het primaire recht maar aan die van de betrokken harmonisatiemaatregel. ( 26 ) Zowel richtlijn 2009/81 als richtlijn 2014/24 brengt een uitputtende harmonisatie tot stand met betrekking tot de goederen en diensten die binnen hun toepassingsgebied vallen. Hieruit volgt dat indien een van die richtlijnen van toepassing is op de aanbesteding van perceel nr. 6, de artikelen 49 en 56 VWEU in het kader van de onderhavige procedure niet van belang zijn.

25.

Mara heeft in haar antwoord op de schriftelijke vragen van het Hof over de mogelijke toepasselijkheid van richtlijn 2009/81 verklaard dat de opdracht in kwestie in wezen betrekking heeft op laad- en loswerkzaamheden. Aangezien de opdracht geen betrekking heeft op militair materiaal zoals munitie en explosieven, valt zij niet binnen het toepassingsgebied van richtlijn 2009/81 zoals dat in artikel 2 ervan is bepaald. De Italiaanse regering merkt op dat niet hoeft te worden vastgesteld welke richtlijn van toepassing is. Ongeacht of artikel 47 van richtlijn 2009/81 of artikel 67 van richtlijn 2014/24 van toepassing is op de betreffende opdracht, is het op grond van beide richtlijnen toegestaan om het criterium van de economisch meest voordelige inschrijving of het criterium van de laagste prijs te hanteren. De Commissie meent dat de omschrijving van de op grond van perceel nr. 6 te verrichten diensten „rechtstreeks verband kan houden” met „militair materiaal” in de zin van artikel 1, punt 6, en artikel 2, onder c), van richtlijn 2009/81 en dat de betreffende opdracht binnen het toepassingsgebied van die richtlijn kan vallen. In het geval van gemengde opdrachten waaraan defensieaspecten verbonden zijn, waarop artikel 3 van richtlijn 2009/81 en artikel 16 van richtlijn 2014/24 van toepassing zijn, blijkt uit overweging 13 van laatstgenoemde richtlijn dat de Uniewetgever de aanbestedende dienst een zekere beoordelingsmarge heeft willen laten bij de keuze voor de richtlijn die van toepassing is.

26.

Om te beginnen merk ik op dat de waarde van perceel nr. 6 hoger is dan de drempelbedragen die zijn vastgelegd in artikel 8, onder a), van richtlijn 2009/81 ( 27 ) en in artikel 4, onder b), van richtlijn 2014/24. ( 28 )

27.

Wat de toepasselijkheid van richtlijn 2009/81 betreft, is het feit dat het ministerie de aanbesteding voor perceel nr. 6 heeft uitgeschreven, op zichzelf niet voldoende om die aanbesteding binnen het toepassingsgebied van die richtlijn te brengen. Aangezien echter munitie en explosieven ( 29 ), en dus militair materiaal in de zin van artikel 1, punt 6, van richtlijn 2009/81, kennelijk deel uitmaken van het materiaal waarop de opdracht voor diensten ten aanzien van perceel nr. 6 betrekking heeft, moet artikel 2 van die richtlijn, waarin het toepassingsgebied van die richtlijn is bepaald, worden onderzocht.

28.

De opdracht in kwestie houdt verband met het verrichten van diensten en niet met de levering van goederen of materiaal. Artikel 2, onder a), van richtlijn 2009/81 over de levering van militair materiaal en artikel 2, onder b), van die richtlijn over de levering van gevoelig materiaal ( 30 ) zijn dan ook niet van toepassing. Artikel 2, onder c), van richtlijn 2009/81 heeft betrekking op diensten die „rechtstreeks [met militair materiaal] verband houden”, terwijl artikel 2, onder d), van die richtlijn verwijst naar diensten „voor specifiek militaire doeleinden” ( 31 ). Gelet op het feit dat munitie en explosieven in enigszins marginale of ondergeschikte mate deel uitmaken van het materiaal waarop de aanbesteding voor diensten ten aanzien van perceel nr. 6 betrekking heeft, ben ik van mening dat artikel 2, onder d), van richtlijn 2009/81 niet van toepassing is op perceel nr. 6. ( 32 ) Artikel 2, onder c), van richtlijn 2009/81 kan echter wel van toepassing zijn, aangezien de uitvoering van de opdracht onder andere betrekking heeft op het vervoer van militair materiaal. ( 33 ) Voorts is het mogelijk dat door het verrichten van dergelijke diensten zowel fysieke toegang tot militair materiaal als toegang tot gevoelige informatie ( 34 ) daarover ( 35 ) wordt verkregen.

29.

Wat de toepasselijkheid van richtlijn 2014/24 betreft, ben ik van mening dat bij de gunning van de opdracht voor perceel nr. 6 – overeenkomstig artikel 1, lid 1, van die richtlijn en de definitie van „overheidsopdrachten voor diensten” in artikel 2, lid 1, punt 9, ervan – in beginsel de regels van die richtlijn in acht moeten worden genomen. De enige uitzonderingen die daarop gemaakt mogen worden waarbij richtlijn 2014/24 niet hoeft te worden toegepast, worden daarin uitputtend en uitdrukkelijk genoemd. ( 36 )

30.

Het lijkt erop dat de opdracht voor perceel nr. 6 betrekking heeft op diensten die deels onder richtlijn 2009/81 en deels onder richtlijn 2014/24 vallen. Zowel richtlijn 2009/81 als richtlijn 2014/24 heeft „conflictregels” om te bepalen welke juridische regeling van toepassing is op gemengde opdrachten. Op gemengde opdrachten die betrekking hebben op diensten die deels binnen het toepassingsgebied van richtlijn 2009/81 en deels binnen het toepassingsgebied van, onder andere, richtlijn 2014/24 ( 37 ) vallen, zijn derhalve artikel 3, lid 1, van richtlijn 2009/81 en artikel 16 van richtlijn 2014/24 van toepassing ( 38 ).

31.

In artikel 3, lid 1, van richtlijn 2009/81 is bepaald dat dergelijke gemengde opdrachten moeten worden gegund overeenkomstig richtlijn 2009/81, op voorwaarde dat de gunning van één enkele opdracht verantwoord is om objectieve redenen. ( 39 )

32.

De conflictregels van artikel 16 van richtlijn 2014/24 zijn complexer en hebben betrekking op meerdere situaties.

33.

Indien de verschillende onderdelen van een opdracht objectief gezien deelbaar zijn, kan een aanbestedende dienst besluiten om voor de afzonderlijke onderdelen afzonderlijke opdrachten te gunnen, dan wel één algemene opdracht te gunnen. ( 40 ) Uit artikel 16, lid 2, vierde alinea, van richtlijn 2014/24 blijkt dat het besluit om één algemene opdracht te plaatsen evenwel niet bedoeld is om opdrachten uit te zonderen van de toepassing van richtlijn 2014/24 of richtlijn 2009/81. Indien de aanbestedende dienst besluit één algemene opdracht te plaatsen, kan de opdracht overeenkomstig richtlijn 2009/81 worden gegund, mits de gunning van één algemene opdracht op objectieve gronden gerechtvaardigd is. ( 41 ) De aanbestedende dienst kan dus besluiten om de opdracht overeenkomstig richtlijn 2014/24 te gunnen indien de gunning van één algemene opdracht op objectieve gronden gerechtvaardigd is. ( 42 ) Dit betekent ook dat de opdracht overeenkomstig richtlijn 2014/24 moet worden gegund indien de gunning van één algemene opdracht niet op objectieve gronden gerechtvaardigd is. ( 43 )

34.

Artikel 16, lid 4, van richtlijn 2014/24 bepaalt onder andere dat indien de verschillende onderdelen van een bepaalde opdracht objectief gezien niet deelbaar zijn, de opdracht overeenkomstig richtlijn 2009/81 kan worden gegund. Dit betekent dat de aanbestedende dienst er ook voor kan kiezen om de opdracht overeenkomstig richtlijn 2014/24 te gunnen. Bovendien zijn aan dat die keuze geen voorwaarden verbonden. ( 44 )

35.

De Italiaanse regering heeft in haar antwoord op schriftelijke vragen aangegeven dat één algemene opdracht is gegund, hoewel de onderdelen van de opdracht voor perceel nr. 6 objectief gezien deelbaar waren. Volgens die regering was gelijktijdige verwerking van de verschillende hoeveelheden materiaal noodzakelijk zodat de opdracht voor perceel nr. 6 aan één inschrijver moest worden gegund. Mara en de Commissie hebben ter terechtzitting echter verklaard dat de verschillende onderdelen van de betreffende opdracht objectief gezien niet deelbaar waren. Dit is uiteindelijk een feitelijke kwestie die tot de bevoegdheid van de verwijzende rechter behoort.

36.

Voor perceel nr. 6 is één enkele aanbesteding uitgeschreven.

37.

Mocht de verwijzende rechter tot het oordeel komen dat de verschillende onderdelen van de opdracht voor perceel nr. 6 objectief gezien deelbaar zijn, dan moet worden opgemerkt dat uit het dossier waarover het Hof beschikt niet blijkt dat de gunning van één algemene opdracht voor dat perceel niet op objectieve gronden gerechtvaardigd was ( 45 ) of dat het besluit om één algemene opdracht te plaatsen bedoeld was om dat perceel uit te zonderen van de toepassing van richtlijn 2009/81 of richtlijn 2014/24. ( 46 ) Hieruit volgt dat het ministerie overeenkomstig artikel 16 van richtlijn 2014/24 kon besluiten de opdracht voor perceel nr. 6 overeenkomstig die richtlijn of richtlijn 2009/81 te gunnen. ( 47 ) Indien de verwijzende rechter van oordeel is dat de verschillende onderdelen van de opdracht voor perceel nr. 6 objectief gezien niet deelbaar zijn, kan de opdracht worden gegund overeenkomstig richtlijn 2014/24 of richtlijn 2009/81. ( 48 )

38.

Hieruit volgt dat de opdracht in kwestie, in overeenstemming met artikel 16, lid 2, en artikel 16, lid 4, van richtlijn 2014/24, in beginsel overeenkomstig die richtlijn kan worden gegund.

39.

Derhalve bestaat er een kennelijke tegenstrijdigheid tussen enerzijds de bewoordingen van artikel 3, lid 1, van richtlijn 2009/81 waar in de Engelse versie sprake is van de term „shall” (moet) en anderzijds de bewoordingen van artikel 16, lid 2, en artikel 16, lid 4, van richtlijn 2014/24 waar in de Engelse versie sprake is van de term „may” (kan). Deze tegenstrijdigheid is bijzonder „ongelukkig” aangezien in richtlijn 2014/24 specifiek de wisselwerking van deze richtlijn met de eerdere richtlijn 2009/81 aan de orde komt. Artikel 3, lid 1, van richtlijn 2009/81 is echter niet gewijzigd of ingetrokken bij richtlijn 2014/24 of andere Uniewetgeving. Een letterlijke uitlegging van de bepalingen in kwestie ( 49 ) volstaat derhalve niet om antwoord te geven op de vraag welke richtlijn van toepassing is. Dit is des te ongelukkiger daar zowel artikel 3, lid 1, van richtlijn 2009/81 als artikel 16 van richtlijn 2014/24 juist daarvoor is bedoeld.

40.

Ondanks deze kennelijke strijdigheid ben ik van mening dat de betreffende bepalingen met elkaar in overeenstemming kunnen worden gebracht in het licht van overweging 13 van richtlijn 2014/24 waarin is te lezen dat „[d]uidelijk moet worden dat de aanbestedende diensten niet belet mogen worden [...] richtlijn [2014/24] in plaats van richtlijn [2009/81] toe te passen op bepaalde gemengde opdrachten”. De Uniewetgever had bij de vaststelling van de conflictregels in artikel 16 van richtlijn 2014/24 de bedoeling om de striktere conflictregels van onder andere artikel 3, lid 1, van richtlijn 2009/81 aan te vullen en te versoepelen en om de aanbestedende diensten zelf te laten besluiten ( 50 ) welke richtlijn van toepassing is. ( 51 )

41.

Tevens moet worden opgemerkt dat deze benadering volledig in overeenstemming is met het hoofddoel van richtlijn 2009/81, te weten de verwezenlijking van een Europese markt voor defensiemateriaal ( 52 ) en de garantie dat opdrachten in de defensiesector voor mededinging daadwerkelijk worden opengesteld ( 53 ) met inachtneming van de wezenlijke belangen van de veiligheid van de lidstaten ( 54 ), gelet op, waar nodig, het gevoelige karakter ( 55 ) van, onder andere, diensten in die sector. Aanbestedende diensten zijn beter in staat om van geval tot geval te beslissen of een specifieke opdracht de toepassing rechtvaardigt van de sui-generisregels van richtlijn 2009/81 of van de algemenere, flexibele en concurrentiebevorderende regels van richtlijn 2014/24. Wanneer de defensie-aspecten van een opdracht marginaal of van weinig betekenis zijn, zoals in casu het geval lijkt ( 56 ), kan het in het belang van de aanbestedende dienst zijn om te besluiten dat de regels van richtlijn 2014/24 van toepassing zijn.

42.

Derhalve stel ik mij op het standpunt dat het ministerie in beginsel zelf kon besluiten ( 57 ) welke regels van toepassing waren en dat het de regels van richtlijn 2014/24 lijkt ( 58 ) te hebben toegepast. Dit blijkt uit het feit dat de openbare procedure van artikel 27 van richtlijn 2014/24 ( 59 ) is gevolgd, aangezien richtlijn 2009/81 niet voorziet in een dergelijke procedure of in een daarmee vergelijkbare procedure. ( 60 )

Gunningscriterium voor de opdracht in kwestie – artikel 67, lid 2, derde alinea, van richtlijn 2014/24

43.

De criteria voor de gunning van de betreffende opdracht moeten onder andere worden beoordeeld in overeenstemming met artikel 47 van richtlijn 2009/81 of artikel 67 van richtlijn 2014/24, afhankelijk van de richtlijn die van toepassing is. ( 61 ) Gelet op mijn inleidende opmerkingen over de toepasselijke Unieregels, zal ik de vraag van de verwijzende rechter onderzoeken in het licht van richtlijn 2014/24 ( 62 ), met name artikel 67, lid 2, derde alinea, ervan en het evenredigheidsbeginsel.

44.

Artikel 67, lid 1, van richtlijn 2014/24 bepaalt dat aanbestedende diensten de gunning van overheidsopdrachten moeten baseren op de economisch meest voordelige inschrijving. In artikel 67, lid 2, eerste alinea, van die richtlijn wordt dat begrip uiterst ruim gedefinieerd. Daarin wordt bepaald dat de economisch meest voordelige inschrijving uit het oogpunt van de aanbestedende dienst wordt vastgesteld op basis van de prijs of de kosten, waarbij onder meer de beste prijs-kwaliteitsverhouding in aanmerking kan worden genomen. De beste prijs-kwaliteitsverhouding moet worden bepaald op basis van criteria, waaronder kwalitatieve, milieu- ( 63 ) en/of sociale ( 64 ) aspecten, die verband houden met het voorwerp van de betrokken opdracht. ( 65 ) De lijst van criteria in artikel 67, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 2014/24 met betrekking tot de beste prijs-kwaliteitsverhouding is niet-uitputtend. ( 66 ) In het arrest Concordia Bus Finland ( 67 ) heeft het Hof bevestigd dat de door de aanbestedende dienst gehanteerde gunningscriteria ter bepaling van de economisch voordeligste aanbieding ( 68 ) niet noodzakelijk van zuiver economische aard zijn, aangezien andere factoren van invloed kunnen zijn op de waarde van een aanbieding voor die aanbestedende dienst.

45.

Aanbestedende diensten hebben op grond van artikel 67, lid 2, eerste alinea, van richtlijn 2014/24 de keuze om aanvullende criteria, anders dan prijs of kosten, op te nemen. ( 69 ) Wanneer aanbestedende diensten voor de gunning van een opdracht ervoor kiezen om aanvullende criteria te hanteren, moeten de gekozen criteria in overeenstemming zijn met de beginselen van transparantie, non-discriminatie en gelijke behandeling, ter waarborging van een objectieve vergelijking van de relatieve waarde van de inschrijvingen en aldus van effectieve mededinging. Hieruit volgt dat aanbestedende diensten bij de keuze van aanvullende criteria geen onbegrensde discretionaire bevoegdheid hebben. ( 70 )

46.

Daarentegen bepaalt artikel 67, lid 2, derde alinea, van richtlijn 2014/24 in ondubbelzinnige en onvoorwaardelijke bewoordingen dat elke lidstaat al zijn aanbestedende diensten kan verbieden om „de prijs of de kosten [...] als enige gunningscriterium” te hanteren. ( 71 ) De mogelijkheid van een dergelijk verbod staat los van de specifieke kenmerken of het voorwerp van de betreffende opdracht. In dat verband geldt voor artikel 67, lid 2, derde alinea, van richtlijn 2014/24 geen uitzondering of afwijking en wordt daarbij aan de lidstaten dus een ruime beoordelingsbevoegdheid verleend wanneer zij gebruikmaken van de mogelijkheid in deze bepaling. Bovendien blijkt uit de bewoordingen van die bepaling dat de lidstaten ervoor kunnen kiezen hun beoordelingsbevoegdheid uit te oefenen door de toepassing van de prijs of de kosten te beperken tot bepaalde categorieën aanbestedende diensten of bepaalde soorten opdrachten. ( 72 ) Dit betekent dat de lidstaten de toepassing van de prijs of de kosten als het enige gunningscriterium door bepaalde aanbestedende diensten of voor bepaalde soorten opdrachten kunnen verbieden.

47.

Ondanks hun ruime beoordelingsbevoegdheid op grond van artikel 67, lid 2, derde alinea, van richtlijn 2014/24 moeten de lidstaten, wanneer zij gebruikmaken van de mogelijkheid in die bepaling, toch de fundamentele regels van het VWEU in acht nemen, met name het vrije verkeer van goederen, de vrijheid van vestiging en het vrij verrichten van diensten, alsmede de daaruit voortvloeiende beginselen, zoals gelijke behandeling en evenredigheid, die ook in artikel 18 van richtlijn 2014/24 tot uiting komen. ( 73 )

48.

De Italiaanse wetgever heeft gebruikgemaakt van de beperktere mogelijkheid van artikel 67, lid 2, derde alinea, van richtlijn 2014/24 door artikel 95, lid 3, onder a), en artikel 95, lid 4, onder b), van het wetboek overheidsopdrachten vast te stellen, die in wezen bepalen dat arbeidsintensieve opdrachten – waarbij de arbeidskosten ten minste 50 % van de totale waarde van de opdracht uitmaken – op basis van de beste prijs-kwaliteitsverhouding moeten worden gegund. Dit vereiste geldt zelfs indien er sprake is van gestandaardiseerde diensten. In dergelijke gevallen is het gebruik van het criterium van de laagste prijs dus niet toegestaan. Uit het verzoek om een prejudiciële beslissing lijkt naar voren te komen dat artikel 95, lid 3, onder a), en artikel 95, lid 4, onder b), van het wetboek overheidsopdrachten tot doel hebben om werknemers te beschermen. ( 74 )

49.

De opdracht voor perceel nr. 6 valt onder artikel 95, lid 3, onder a), en artikel 95, lid 4, onder b), van het wetboek overheidsopdrachten. De opdracht voor perceel nr. 6 is echter, in strijd met die bepalingen, gegund op basis van de laagste prijs en niet op basis van de beste prijs-kwaliteitsverhouding. ( 75 )

50.

Mara is van mening dat het uit de Italiaanse wetgeving voortvloeiende algemene en abstracte verbod om in het geval van arbeidsintensieve, gestandaardiseerde diensten het criterium van de laagste prijs te hanteren, een kennelijk buitensporige, onevenredige en ongerechtvaardigde maatregel is aangezien de kwalitatieve aspecten van dergelijke diensten niet van belang zijn. Voorts kan die vaststelling niet in twijfel worden getrokken om de beloning of de veiligheid van werknemers te waarborgen. Een in casu verleende korting was uitsluitend gebaseerd op de potentiële winst van de inschrijver (bepaald op 5 % van de waarde van het perceel) zodat de mogelijkheid van uitholling van de arbeidskosten en/of toekenning van excessieve kortingen ten nadele van werknemers is uitgesloten. De aanbestedingsregels waren derhalve volledig in overeenstemming met de bepalingen van artikel 18, lid 2, van richtlijn 2014/24 en met de in overweging 98 van die richtlijn genoemde doelstelling om werknemers te beschermen. De schending van het evenredigheidsbeginsel in de onderhavige zaak blijkt ook uit het feit dat de betrokken nationale autoriteiten en de nationale rechterlijke instantie hebben bevestigd dat Mara had voldaan aan de vereisten inzake beloning en veiligheid.

51.

Samir ( 76 ), de Franse ( 77 ) en de Italiaanse ( 78 ) regering en de Commissie ( 79 ) zijn van mening dat het in artikel 95, lid 3, onder a), en artikel 95, lid 4, onder b), van het wetboek overheidsopdrachten neergelegde verbod om het criterium van de laagste prijs te hanteren, evenredig is aangezien daardoor de rechten van werknemers worden beschermd en de kwaliteit van de verrichte diensten wordt gewaarborgd.

52.

Overeenkomstig het evenredigheidsbeginsel ( 80 ), dat een algemeen beginsel van Unierecht is, mogen de regels die door de lidstaten worden opgesteld ter omzetting van richtlijn 2014/24, zoals de regels voor het bepalen van de toepassingsvoorwaarden voor artikel 67, lid 2, derde alinea, daarvan, niet verder gaan dan noodzakelijk is voor het bereiken van de doelstellingen van die richtlijn. ( 81 )

53.

Om te beginnen moet worden opgemerkt dat het op grond van artikel 67, lid 2, derde alinea, van richtlijn 2014/24 niet is toegestaan om de prijs of de kosten uit te sluiten van de gunningscriteria. ( 82 ) Die bepaling biedt de lidstaten enkel de mogelijkheid het gebruik ervan als het enige gunningscriterium te verbieden. Voor de gunning van een opdracht kunnen aanbestedende diensten dus kiezen uit een niet-uitputtende reeks relevante criteria, die noodzakelijkerwijs prijs en kosten omvatten. In dat verband heeft het verbod van artikel 95, lid 3, onder a), en artikel 95, lid 4, onder b), van het wetboek overheidsopdrachten een beperkte toepassing en is het volgens de verwijzende rechter gericht op de bescherming van werknemers ( 83 ). Het feit dat de Italiaanse wetgever op een abstracte en algemene wijze de laagste prijs uitsluit als het enige criterium voor de gunning van opdrachten met betrekking tot arbeidsintensieve diensten, ontneemt de aanbestedende diensten niet de mogelijkheid om rekening te houden met de prijs of kosten van dergelijke opdrachten, maar verlangt slechts dat zij daarnaast rekening houden met de aard en de specificiteit van dergelijke opdrachten teneinde te waarborgen dat de beste aanbieding wordt gekozen. ( 84 )

54.

In het geval van arbeidsintensieve diensten, met inbegrip van gestandaardiseerde diensten, is het niet waarschijnlijk ( 85 ) dat alle andere criteria dan de prijs of de kosten volledig overbodig of irrelevant zijn in het kader van de gunning van een opdracht voor dergelijke diensten. Een dergelijke conclusie berust op de veronderstelling dat differentiatie van de kwaliteit van dergelijke diensten op geen enkele wijze mogelijk is en dat de rechten en de gezondheid en veiligheid van werknemers in alle gevallen volledig kunnen worden gewaarborgd op grond van het nationale recht en/of artikel 17 van het bestek.

55.

Het belang van aanvullende criteria anders dan de prijs of de kosten met het oog op het waarborgen – in concreto in het geval van een specifieke aanbesteding en in abstracto ten aanzien van de gunning van overheidsopdrachten in het algemeen – van niet alleen het niveau van de beloning van werknemers ( 86 ) maar ook van hun gezondheid ( 87 ) en veiligheid, geldt evident voor alle arbeidsintensieve diensten, met inbegrip van gestandaardiseerde diensten, ongeacht het herhalende karakter ervan. ( 88 ) Zo is het belang van aanvullende gunningscriteria, anders dan de laagste prijs, ter bescherming van de gezondheid en veiligheid van werknemers met name groot in het geval van perceel nr. 6, waar werknemers onder andere met munitie en explosieven moeten omgaan. Zoals Samir opmerkt, kan het gebruik van het criterium van de laagste prijs in plaats van de beste prijs-kwaliteitsverhouding er bovendien toe leiden dat vaker ongeschoolde arbeidskrachten worden ingezet, hetgeen niet alleen ten koste gaat van de kwaliteit van de verrichte diensten, maar ook van de veiligheid. Dit kan ook investeringen in de opleiding van personeel belemmeren. ( 89 )

56.

Hoewel de betreffende bepalingen van nationaal recht niet specifiek bedoeld lijken om de kwaliteit van de dienstverlening te beschermen ( 90 ), kan niet worden uitgesloten dat de organisatie, de kwalificatie en de ervaring van het personeel voor de uitvoering van dergelijke gestandaardiseerde diensten invloed kunnen hebben op het niveau van de uitvoering van opdrachten en bijgevolg op de economische waarde van inschrijvingen. ( 91 ) In dat verband staat in overweging 93 van richtlijn 2014/24 te lezen dat „[w]anneer in nationale bepalingen is voorgeschreven dat bepaalde diensten worden beloond, of voor bepaalde leveringen vaste prijzen worden vastgesteld, dient te worden bepaald dat het mogelijk blijft de prijs-kwaliteitsverhouding volgens andere criteria dan alleen prijs of beloning te beoordelen”. ( 92 )

57.

In haar opmerkingen heeft Mara ( 93 ) zich ook beroepen op het arrest Tedeschi en Consorzio Stabile Istant Service ( 94 ), dat betrekking had op een nationale regeling die de mogelijkheid beperkt om de prijzen die van toepassing zijn op in onderaanneming uitbestede diensten, met meer dan 20 % te verlagen in vergelijking met de uit de gunning voortvloeiende prijzen. ( 95 ) Het Hof was van oordeel dat een dergelijke beperking de mogelijkheid om voor de uitvoering van een opdracht gebruik te maken van onderaanneming minder aantrekkelijk kan maken, aangezien zij het eventuele concurrentievoordeel beperkt in termen van kosten voor werknemers in onderaanneming op wie de ondernemingen een beroep willen doen. Een dergelijk afschrikkingseffect druist in tegen de doelstelling die de betreffende richtlijnen nastreven om overheidsopdrachten voor een zo groot mogelijke mededinging open te stellen en in het bijzonder om de toegang van kleine en middelgrote ondernemingen tot de overheidsopdrachten te bevorderen. Voorts gaat de beperking van 20 % onder andere verder dan noodzakelijk om de werknemers in onderaanneming loonbescherming te bieden, aangezien zij geen ruimte laat voor een beoordeling per geval door de aanbestedende dienst en van toepassing is ongeacht of de sociale bescherming in acht is genomen die wordt gewaarborgd door de voor de betrokken werknemers toepasselijke wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen, reglementen en collectieve overeenkomsten.

58.

De redenering in die zaak kan niet worden toegepast op de onderhavige zaak. De verplichting op grond van artikel 95, lid 3, onder a), en artikel 95, lid 4, onder b), van het wetboek overheidsopdrachten om het criterium van de beste prijs-kwaliteitsverhouding te hanteren voor arbeidsintensieve, gestandaardiseerde diensten sluit niet automatisch alle inschrijvers uit en vereist feitelijk dat de ingediende inschrijvingen afzonderlijk worden beoordeeld op basis van criteria die de prijs of kosten bevatten, maar niet daartoe beperkt zijn.

59.

Derhalve lijkt het erop, onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter, dat de betreffende nationale regeling tot omzetting van artikel 67, lid 2, derde alinea, van richtlijn 2014/24 geschikt is om haar hoofddoel van bescherming van werknemers te verzekeren, niet verder gaat dan nodig is om dat doel te verwezenlijken en dus voldoet aan het evenredigheidsbeginsel.

VI.

Conclusie

60.

Gelet op een en ander geef ik het Hof in overweging de prejudiciële vraag van de Consiglio di Stato te beantwoorden als volgt:

„Artikel 67, lid 2, van richtlijn 2014/24/EU van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van overheidsopdrachten en tot intrekking van richtlijn 2004/18/EG, en het evenredigheidsbeginsel

moeten aldus worden uitgelegd dat zij zich niet verzetten tegen een nationale regeling, zoals die in het hoofdgeding, op grond waarvan het de aanbestedende diensten verboden is om voor een overheidsopdracht voor diensten die zowel arbeidsintensief zijn als gestandaardiseerde kenmerken hebben, de laagste prijs als enige gunningscriterium te gebruiken, hoewel in het bestek is bepaald dat de salarissen van de betrokken werknemers worden betaald overeenkomstig de betreffende nationale sectorale collectieve arbeidsovereenkomst en dat een prijskorting uitsluitend gebaseerd mag zijn op de potentiële winst van de inschrijver.”

( 1 ) Oorspronkelijke taal: Engels.

( 2 ) In artikel 17 van het bestek is sprake van „occasionele ongeschoolde arbeid” die bestaat uit „laad- en loswerkzaamheden, het samenstellen en opdelen van partijen, het op- en afstapelen van binnenkomend en uitgaand materiaal, het verplaatsen van materiaal, en alle andere werkzaamheden die worden gedefinieerd als gewone arbeid ten behoeve van magazijnen, fabrieken, instanties, marineschepen en/of militaire luchthavens en militaire instanties” (blz. 33). Zie punt 8 van het verzoek om een prejudiciële beslissing.

( 3 ) In haar antwoord op de schriftelijke vragen van het Hof (zie punt 22 van deze conclusie) heeft de Italiaanse regering verklaard dat de diensten in kwestie betrekking hebben op het vervoer van verschillende soorten goederen en dat dus voor elk perceel één enkele ondernemer nodig was. Die regering heeft eveneens bevestigd dat een deel (maar niet het grootste deel) van de betreffende goederen bestond uit „militair materiaal” in de zin van artikel 1, punt 6, van richtlijn 2009/81/EG van het Europees Parlement en de Raad van 13 juli 2009 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen door aanbestedende diensten van bepaalde opdrachten voor werken, leveringen en diensten op defensie- en veiligheidsgebied, en tot wijziging van richtlijnen 2004/17/EG en 2004/18/EG (PB 2009, L 216, blz. 76). Zie ook Decreto di aggiudicazione prot. N. 0021670 (gunningsbesluit nr. 0021670) van 16 november 2022, waarbij aan Mara de opdracht voor perceel nr. 6 is gegund en waarin onder andere wordt verwezen naar munitie en explosieven. In haar antwoord op de schriftelijke vragen van het Hof heeft Mara betwist dat de betreffende opdracht betrekking heeft op militair materiaal. Dit is uiteindelijk een feitelijke vraag die de verwijzende rechter moet beantwoorden.

( 4 ) Op grond van artikel 50, lid 1, van decreto legislativo n. 50, Codice dei contratti pubblici (wetsbesluit nr. 50 betreffende het wetboek overheidsopdrachten; hierna: „wetboek overheidsopdrachten”) van 18 april 2016, betekent dit dat arbeidskosten ten minste de helft van het totaalbedrag van de opdracht uitmaken. Zie punt 13 van deze conclusie.

( 5 ) De verwijzende rechter heeft uiteengezet dat de Italiaanse wet geen definitie geeft van „diensten [...] met ‚gestandaardiseerde kenmerken’, maar [...] dat daarmee [...] wordt verwezen naar prestaties met een sterk herhalend karakter die geen ruimte bieden voor persoonlijke inbreng (bijvoorbeeld van technologische of innovatieve aard), met betrekking waartoe moeilijk is voor te stellen dat de concurrent een zodanige bijdrage levert dat de verwachting van een uniforme prestatie wordt gewijzigd; omwille van de kostenefficiëntie en de snelheid van de procedure is het daarom toegestaan het criterium van de laagste prijs te hanteren, aangezien het criterium op grond waarvan concurrenten worden vergeleken op basis van de beste technische kwaliteit niet veel zin heeft”.

( 6 ) Dit criterium wordt soms afgekort tot „MEAT”. Overeenkomstig de toepasselijke Italiaanse wetgeving wordt bij dat criterium rekening gehouden met, onder meer, kwalitatieve, milieu- en sociale aspecten. Zie artikel 95, lid 6, van het wetboek overheidsopdrachten.

( 7 ) In deze conclusie zal ik deze diensten ook „gestandaardiseerde diensten” noemen.

( 8 ) Zie artikel 95, lid 4, onder b), van het wetboek overheidsopdrachten en punt 15 van deze conclusie.

( 9 ) Richtlijn van het Europees Parlement en de Raad van 26 februari 2014 betreffende het plaatsen van overheidsopdrachten en tot intrekking van richtlijn 2004/18/EG (PB 2014, L 94, blz. 65).

( 10 ) Zie met name de punten 6, 9 en 10 van het verzoek om een prejudiciële beslissing.

( 11 ) In de ten tijde van de feiten geldende versie.

( 12 ) Op basis van artikel 60 van het wetboek overheidsopdrachten in de ten tijde van de feiten geldende versie.

( 13 ) Aankondiging van de opdracht 3144713.

( 14 ) CIG 9351659124 – NUTS-code ITH41, „Aeronautica Militare area nord” (luchtmacht, noordelijke regio), met een waarde van 532 786,89 EUR (geraamde totale waarde van de aanbesteding: 5 200 565,31 EUR, exclusief btw en/of andere belastingen en wettelijke bijdragen). Volgens de verwijzende rechter „was in het bestek, met het oog op de [Uniedrempel] en dus overeenkomstig artikel 35 van wetsbesluit nr. 50/2016, de waarde van het perceel – inclusief de bedragen voor eventuele verlengingen – vastgesteld op een totaalbedrag van 3 463 114,72 EUR exclusief btw (en was de totale waarde van de opdracht, eveneens voor de toepassing van de communautaire drempel, vastgesteld op 33 803 674,52 EUR, exclusief btw)”.

( 15 ) De verwijzende rechter heeft uiteengezet dat artikel 17, lid 2, van het bestek het volgende bepaalde: „gezien het feit dat het gevraagde kortingspercentage uitsluitend op de meerprijs zal worden toegepast, blijven de arbeidskosten ongewijzigd aangezien de salarissen van de werknemers worden betaald op basis van de sectorale collectieve arbeidsovereenkomst. Daarmee is dus voldaan aan de doelstellingen van artikel 50 van [het wetboek overheidsopdrachten], die in wezen ertoe strekken de werkgelegenheidsniveaus te waarborgen en werknemers te beschermen door middel van de [nationale collectieve arbeidsovereenkomsten]”.

( 16 ) Mara heeft in die procedure geïntervenieerd.

( 17 ) Vonnis nr. 6259.

( 18 ) Zie met name punt 1 van de verwijzingsbeslissing.

( 19 ) Onder voorbehoud van verificatie door de Consiglio di Stato lijkt het erop dat die rechter in het hoofdgeding met de „economisch meest voordelige inschrijving” verwijst naar de „beste prijs-kwaliteitsverhouding” op grond van artikel 95, lid 3, van het wetboek overheidsopdrachten en niet naar de ruimere betekenis van het begrip „economisch meest voordelige inschrijving” op grond van artikel 67 van richtlijn 2014/24. Zie de punten 44 en 45 van deze conclusie.

( 20 ) Zie met name arrest nr. 8 van 21 mei 2019 van de Consiglio di Stato in voltallige zitting. Deze rechtspraak is daarna toegepast in de rechtspraak van de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio.

( 21 ) De verwijzende rechter is van oordeel dat het incidenteel hoger beroep van Samir ongegrond is en dat het noodzakelijk is om het Hof een prejudiciële vraag te stellen teneinde uitspraak te kunnen doen op het hoger beroep van Mara.

( 22 ) Op de voet van artikel 62, lid 1, van het Reglement voor de procesvoering van het Hof van Justitie.

( 23 ) Zoals ik reeds heb aangegeven, heeft de Italiaanse regering in haar antwoord op schriftelijke vragen bevestigd dat de diensten in kwestie betrekking hadden op munitie en explosieven en op niet-militair materiaal.

( 24 ) Volgens Leskovec en Škof zijn in richtlijn 2009/81 specifieke regels neergelegd voor openbare aanbestedingen op defensie- en veiligheidsgebied teneinde de defensiemarkt in de Unie opener en concurrerender te maken en tegelijkertijd de legitieme veiligheidsbelangen van de afzonderlijke lidstaten te beschermen. Door middel van specifieke aanbestedingsregels maakt [richtlijn 2009/81] het mogelijk om vertrouwelijke informatie te beschermen en voorkomt zij dat de essentiële veiligheidsbelangen van de lidstaten in gevaar worden gebracht. Leskovec, B., en Škof, R., „Use of security exemption as a way to procure crucial infrastructure projects”, Rechtspraxis der Industrie- und Infrastrukturprojekte, deel 1, Beck-Online, 2025, blz. 59; te vinden op https://beck-online.beck.de/Bcid/Y-300-Z-RINPRAX-B-2025-S-59-N-1.

( 25 ) Uit het dossier waarover het Hof beschikt, blijkt niet dat artikel 346 VWEU, dat betrekking heeft op de essentiële veiligheidsbelangen van de lidstaten, ziet op de bij de verwijzende rechter aanhangige zaak. Voorts zijn partijen ter terechtzitting overeengekomen dat die bepaling in het kader van de onderhavige procedure niet relevant is. Ik zal die bepaling dan ook niet verder behandelen in deze conclusie.

( 26 ) Zie in die zin arrest van 2 september 2021, Sisal e.a. (C‑721/19 en C‑722/19, EU:C:2021:672, punt 32).

( 27 ) Zoals gewijzigd.

( 28 ) Zoals gewijzigd.

( 29 ) Benadrukt moet worden dat explosieven zowel voor militaire als voor civiele doeleinden kunnen worden gebruikt. In overweging 10 van richtlijn 2009/81 is echter te lezen dat „[v]oor deze richtlijn [...] ‚militair materiaal’ ook betrekking [moet] hebben op producten die, hoewel zij oorspronkelijk zijn ontworpen voor civiel gebruik, later zijn aangepast aan militaire doeleinden, om te worden gebruikt als wapens, munitie of oorlogsmateriaal”.

( 30 ) Overeenkomstig artikel 1, punt 7, van richtlijn 2009/81 wordt onder „gevoelig materiaal”, „gevoelige werken” en „gevoelige diensten” verstaan: „materiaal, werken en diensten voor veiligheidsdoeleinden die betrekking hebben op gerubriceerde gegevens of die gerubriceerde gegevens noodzakelijk maken en/of bevatten”.

( 31 ) Cursivering van mij.

( 32 ) Dit is een feitelijke kwestie die door de verwijzende rechter moet worden geverifieerd. In het kader van deze conclusie kan ik volstaan met de opmerking dat de Consiglio di Stato nergens in zijn verzoek om een prejudiciële beslissing heeft verwezen naar richtlijn 2009/81 of naar de aanwezigheid van munitie of explosieven als deel van het materiaal in kwestie.

( 33 ) In overweging 6 van richtlijn 2009/81 is sprake van „opdrachten voor logistieke diensten, vervoer en opslag”. Zie ook bijlage I, categorie-nr. 10, van die richtlijn, met betrekking tot „vervoersondersteunende activiteiten”.

( 34 ) Zie overweging 8 van richtlijn 2009/81 waarin is te lezen: „Defensie- en veiligheidsmateriaal is van cruciaal belang voor zowel de veiligheid en de soevereiniteit van de lidstaten als voor de autonomie van de Unie. Als gevolg daarvan hebben aankopen van goederen en diensten in de defensie- en veiligheidssectoren veelal een gevoelig karakter.” Voorts is in overweging 9 van richtlijn 2009/81 te lezen dat „[d]it [...] tot gevolg [heeft] dat bijzondere eisen worden gesteld, met name op het gebied van bevoorradingszekerheid en gegevensbeveiliging. Deze eisen gelden vooral ten aanzien van aankopen voor de strijdkrachten van wapens, munitie en oorlogsmateriaal, alsook direct daarmee samenhangende diensten en werken die voor de strijdkrachten zijn bestemd [...].”

( 35 ) Zoals de aard, de hoeveelheid en de locatie van dergelijk materiaal. Dit is een feitelijke kwestie die door de verwijzende rechter moet worden nagegaan.

( 36 ) Zie artikel 1, lid 1, van richtlijn 2014/24 en arrest van 7 september 2023, Commissie/Polen (C‑601/21, EU:C:2023:629, punten 69 en 70). Voorts is in artikel 15, lid 1, onder a), van richtlijn 2014/24 bepaald dat die richtlijn van toepassing is op het plaatsen van overheidsopdrachten met uitzondering van opdrachten die (volledig) binnen het toepassingsgebied van richtlijn 2009/81 vallen. Zoals de Commissie in haar antwoord op de schriftelijke vragen van het Hof heeft uiteengezet „zou de gehele opdracht, indien zij slechts betrekking zou hebben op militair materiaal, vallen onder richtlijn 2009/81 en zou de aanbestedende dienst de opdracht niet kunnen gunnen in overeenstemming met de bepalingen van richtlijn 2014/24”.

( 37 ) Artikel 3, lid 1, van richtlijn 2009/81 verwijst feitelijk naar richtlijn 2004/18/EG van het Europees Parlement en de Raad van 31 maart 2004 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor werken, leveringen en diensten (PB 2004, L 134, blz. 114). Overeenkomstig artikel 91 van richtlijn 2014/24 is richtlijn 2004/18 ingetrokken met ingang van 18 april 2016. Verwijzingen naar richtlijn 2004/18 gelden als verwijzingen naar richtlijn 2014/24.

( 38 ) Overeenkomstig artikel 3, lid 3, tweede alinea, van richtlijn 2014/24 is artikel 16 van richtlijn 2014/24 van toepassing wanneer een bepaald onderdeel van een opdracht onder richtlijn 2009/81 valt.

( 39 ) Artikel 3, lid 3, van richtlijn 2009/81 bepaalt dat „[het] besluit één enkele opdracht te gunnen [...] evenwel niet bedoeld [mag] zijn om opdrachten aan de toepassing van deze richtlijn of van [...] richtlijn [2014/24] te onttrekken”. Overeenkomstig overweging 24 van richtlijn 2009/81 „[kunnen de] aanbestedende diensten [...] in de verplichting verkeren één enkele aankoopopdracht te gunnen die gedeeltelijk onder deze richtlijn valt, terwijl het overige deel [...] in het toepassingsgebied van [...] richtlijn [2014/24] valt. Dit is het geval, wanneer de aanbestedingen in kwestie om objectieve redenen niet van elkaar kunnen worden losgekoppeld en via verschillende opdrachten worden gegund. In deze gevallen moeten de aanbestedende diensten één enkele opdracht kunnen gunnen, op voorwaarde dat hun besluit niet bedoeld is om opdrachten aan de toepassing van deze richtlijn of van [...] richtlijn [2014/24] te onttrekken”.

( 40 ) Zie artikel 16, lid 2, van richtlijn 2014/24. Benadrukt moet worden dat in richtlijn 2014/24 geen bindende regels zijn neergelegd voor de wijze waarop moet worden bepaald of de verschillende onderdelen van een opdracht deelbaar zijn of niet. Zie naar analogie artikel 3, lid 3, van richtlijn 2014/24. In de tweede alinea van overweging 11 van die richtlijn is echter te lezen dat „[per] geval [...] de uitgesproken of veronderstelde bedoeling van de aanbesteders [ten aanzien van de deelbaarheid van de verschillende onderdelen] [moet] worden beoordeeld, waarbij het niet volstaat de diverse aspecten van een gemengde opdracht als ondeelbaar te beschouwen, maar deze bedoeling moet worden gestaafd met objectieve elementen waaruit de noodzaak van één enkele opdracht blijkt. [...] Duidelijk moet worden dat aan de noodzaak van het sluiten van één contract redenen van zowel technische als economische aard ten grondslag kunnen liggen.” Zie naar analogie arrest van 1 augustus 2022, Roma Multiservizi en Rekeep (C‑332/20, EU:C:2022:610, punt 54).

( 41 ) Zie artikel 16, lid 2, derde alinea, onder b), van richtlijn 2014/24. Zie ook overweging 13 van richtlijn 2014/24, waarin is te lezen dat de toepassing van deze richtlijn achterwege moet kunnen blijven, mits het plaatsen van een aparte opdracht objectief gerechtvaardigd is.

( 42 ) Zie daarentegen artikel 3, lid 4, tweede alinea, van richtlijn 2014/24 waarin onder meer is bepaald dat in het geval van gemengde opdrachten die zowel betrekking hebben op aanbestedingen die onder deze richtlijn vallen als op aanbestedingen die niet daaronder vallen, richtlijn 2014/24 van toepassing is op de opdracht indien de aanbestedende diensten besluiten één opdracht te plaatsen (tenzij in artikel 16 van die richtlijn anders is bepaald).

( 43 ) Mijns inziens volgt hieruit dat indien de gunning van één algemene opdracht niet gerechtvaardigd is op objectieve gronden, richtlijn 2014/24 voorrang heeft boven richtlijn 2009/81. Arrowsmith is van mening dat „wanneer de gunning van één algemene opdracht niet gerechtvaardigd is op objectieve gronden, [richtlijn 2014/24] niet in de weg lijkt te staan aan de gunning van één algemene opdracht. Vermoedelijk is [richtlijn 2014/24] van toepassing, aangezien [richtlijn 2009/81] slechts [voorrang heeft] wanneer de gunning van één algemene opdracht op objectieve gronden gerechtvaardigd is”. Arrowsmith, S., The Law of Public and Utilities Procurement – Regulation in the EU and UK, deel 2, Sweet & Maxwell, 2018, blz. 220.

( 44 ) Zie daarentegen artikel 3, lid 6, van richtlijn 2014/24, waarin is bepaald dat „[i]ndien de verschillende onderdelen van een bepaalde opdracht objectief gezien niet deelbaar zijn, [...] het toepasselijke juridische kader [wordt] bepaald door het hoofdvoorwerp van die opdracht”. Cursivering van mij. Mijns inziens is een beoordeling van het hoofdvoorwerp van een opdracht niet relevant in het kader van de toepassing van artikel 16 van richtlijn 2014/24 of van artikel 3 van richtlijn 2009/81.

( 45 ) Zie artikel 16, lid 2, derde alinea, onder b), van richtlijn 2014/24.

( 46 ) Zie artikel 16, lid 2, vierde alinea, van richtlijn 2014/24.

( 47 ) Ik moet in herinnering brengen dat de aanbestedende dienst kon besluiten welke richtlijn van toepassing was onder de voorwaarde dat de gunning van één algemene opdracht voor perceel nr. 6 op objectieve gronden gerechtvaardigd was en dat het besluit om één algemene opdracht te plaatsen niet bedoeld was om dat perceel uit te zonderen van de toepassing van richtlijn 2009/81 of richtlijn 2014/24.

( 48 ) Zoals ik reeds heb aangegeven, gelden er geen aanvullende voorwaarden voor het besluit dat de aanbestedende dienst kan nemen.

( 49 ) Het Hof heeft uiteengezet dat voor de uitlegging van een Unierechtelijke bepaling niet enkel rekening moet worden gehouden met de bewoordingen van de betrokken bepaling, maar ook met de context en de algemene opzet van de regeling waarvan zij deel uitmaakt en de daardoor nagestreefde doelstellingen. Arrest van 30 januari 2020, Tim (C‑395/18, EU:C:2020:58, punt 36 en aldaar aangehaalde rechtspraak).

( 50 ) Waar van toepassing onder de voorwaarden van artikel 16, lid 2, derde alinea, onder b), en vierde alinea, van richtlijn 2014/24.

( 51 ) Zie naar analogie arrest van 15 september 2022, Veridos (C‑669/20, EU:C:2022:684, punt 31).

( 52 ) Zie overweging 2 van richtlijn 2009/81. De rechtsgrondslagen van richtlijn 2009/81 zijn artikel 47, lid 2, EG (recht van vestiging), artikel 55 EG (vrijheid van dienstverrichting) en artikel 95 EG (interne markt).

( 53 ) Zie overweging 15 van richtlijn 2009/81. Vóór de vaststelling van richtlijn 2009/81 vielen opdrachten op defensiegebied in beginsel binnen de werkingssfeer van richtlijn 2004/18. Artikel 10 van richtlijn 2004/18 bepaalde dat die richtlijn van toepassing was op overheidsopdrachten die door aanbestedende diensten op het gebied van defensie werden geplaatst, onverminderd artikel 296 EG (thans artikel 346 VWEU). In haar Groenboek – Overheidsopdrachten op defensiegebied, COM/2004/608, heeft de Commissie echter uiteengezet dat er bij overheidsopdrachten in de defensiesector quasi-automatisch gebruik werd gemaakt van de derogatiemogelijkheid van artikel 296 EG (thans artikel 346 VWEU) en dat sommige lidstaten ervan uitgingen dat automatisch gebruik kon worden gemaakt van de derogatieregeling van die bepaling. De Commissie was derhalve van mening dat „[de] wet- en regelgeving van de Gemeenschap kan worden aangevuld met een nieuw specifiek op overheidsopdrachten op defensiegebied [...] toegesneden wettelijk instrument [...]. Door middel van deze richtlijn komt een specifiek raamwerk van voorschriften voor overeenkomsten tot stand, die ratione materiae onder de werkingssfeer van artikel 296 van het EG-Verdrag vallen, maar [...] geen toepassing van de uitzonderingsregeling mogelijk maken.” Zie blz. 9. Volgens Arrowsmith „heeft dit misbruik van vrijstellingen altijd een belangrijke uitdaging gevormd voor de totstandbrenging van de open en geïntegreerde defensiemarkt die de Unie heeft willen creëren en was dit een van de grootste punten van zorg die ertoe heeft geleid dat een afzonderlijke richtlijn betreffende opdrachten op defensie- en veiligheidsgebied is vastgesteld”. Arrowsmith, S., zie voetnoot 43, op. cit. blz. 152.

( 54 ) Zie overweging 4 van richtlijn 2009/81.

( 55 ) Zie overweging 8 van richtlijn 2009/81.

( 56 ) Dit blijkt in zekere mate uit de vragen van de verwijzende rechter waarin richtlijn 2009/81 niet wordt genoemd. In het verzoek om een prejudiciële beslissing wordt ook niet verwezen naar of gedoeld op militair materiaal, zoals munitie of explosieven. Mara heeft ter terechtzitting ook verklaard dat zij tijdelijk vervoersdiensten voor het ministerie verricht en dat militair materiaal geen deel uitmaakt van de goederen die worden vervoerd.

( 57 ) Zie met name Heuninckx, B., „Mixed procurement involving defence or security”, in Caranta, R., en Sanchez-Graells, A. (red.), European Public Procurement, Edward Elgar, 2021, blz. 174‑175.

( 58 ) Onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter.

( 59 ) Zie punt 16 van deze conclusie.

( 60 ) Zie ook punt 3 van het antwoord van de Italiaanse regering op schriftelijke vragen.

( 61 ) Volgens overweging 89 van richtlijn 2014/24 is „[het] begrip gunningscriterium [...] een sleutelbegrip in deze richtlijn”.

( 62 ) Wanneer een aanbestedende dienst op grond van artikel 16, lid 2, of artikel 16, lid 4, van richtlijn 2014/24 besluit een opdracht overeenkomstig die richtlijn te gunnen, dan moet hij voldoen aan alle toepasselijke regels van die richtlijn. Zoals de Commissie ter terechtzitting heeft aangegeven, kan de aanbestedende dienst niet slechts de bepalingen uit een andere richtlijn, zoals richtlijn 2009/81, die hem aanstaan uitkiezen, zelfs indien die dienst aanvankelijk had kunnen besluiten om de opdracht overeenkomstig die richtlijn te gunnen.

( 63 ) Wanneer de aanbestedende dienst besluit een opdracht te gunnen aan de inschrijver met de economisch voordeligste aanbieding, mag hij in beginsel rekening houden met criteria met betrekking tot milieubescherming. Zie in die zin arrest van 17 september 2002, Concordia Bus Finland (C‑513/99, EU:C:2002:495, punt 64; hierna: „arrest Concordia Bus Finland”). Die zaak had betrekking op de uitlegging van artikel 36, lid 1, van richtlijn 92/50/EEG van de Raad van 18 juni 1992 betreffende de coördinatie van de procedures voor het plaatsen van overheidsopdrachten voor dienstverlening (PB 1992, L 209, blz. 1). In artikel 36, lid 1, van die richtlijn werd een onderscheid gemaakt tussen twee gunningscriteria, namelijk de economisch voordeligste aanbieding – waaronder kwaliteit en technische waarde – en alleen de laagste prijs. De verwijzing in die zaak naar het criterium van de economisch voordeligste aanbieding komt overeen met een verwijzing naar de beste prijs-kwaliteitsverhouding op grond van artikel 67 van richtlijn 2014/24. Zie naar analogie overweging 89 van richtlijn 2014/24.

( 64 ) Zie naar analogie arrest van 20 september 1988, Beentjes (31/87, EU:C:1988:422, punten 28‑37), waarin het Hof erkende dat aanbestedende diensten in beginsel een sociale bepaling of voorwaarde met betrekking tot de inzet van langdurig werklozen konden opleggen. Zie ook arresten van 26 september 2000, Commissie/Frankrijk (C‑225/98, EU:C:2000:494, punt 50); 15 juli 2010, Commissie/Duitsland (C‑271/08, EU:C:2010:426, punten 55 en 56), en 10 mei 2012, Commissie/Nederland (C‑368/10, EU:C:2012:284, punten 84‑88).

( 65 ) Zie naar analogie ook artikel 70 van richtlijn 2014/24 inzake voorwaarden waaronder de opdracht wordt uitgevoerd.

( 66 ) Zie overweging 92 van richtlijn 2014/24.

( 67 ) Zie punt 55.

( 68 ) Zoals ik eerder heb uiteengezet, komt dit overeen met de beste prijs-kwaliteitsverhouding op grond van artikel 67 van richtlijn 2014/24.

( 69 ) Uit overweging 90, eerste alinea, van richtlijn 2014/24 blijkt dat de economisch meest voordelige inschrijving „altijd een prijs- of kostenelement [moet] bevatten”.

( 70 ) Zie arresten van 20 september 2018, Montte (C‑546/16, EU:C:2018:752, punt 31 en aldaar aangehaalde rechtspraak), en 17 november 2022, Antea Polska e.a. (C‑54/21, EU:C:2022:888, punten 88‑91). Zie ook artikel 18, lid 1, en artikel 67, lid 4, van richtlijn 2014/24 en overweging 90, eerste alinea, van die richtlijn.

( 71 ) In overweging 90, tweede alinea, van richtlijn 2014/24 is te lezen dat „[om] te bevorderen dat bij aanbestedingen meer op kwaliteit wordt ingezet, [...] de lidstaten, als zij het nodig achten, het bepalen van de economisch voordeligste inschrijving op basis van alleen de prijs of alleen de kosten, [moeten] kunnen verbieden of beperken”.

( 72 ) Dit weerspiegelt het Latijnse adagium „qui potest plus, potest minus” of „qui potest majus potest et minus”.

( 73 ) Zie naar analogie arrest van 6 oktober 2021, Conacee (C‑598/19, EU:C:2021:810, punt 33 en aldaar aangehaalde rechtspraak), dat betrekking had op het recht om opdrachten op grond van artikel 20, lid 1, van richtlijn 2014/24 voor te behouden aan bepaalde categorieën inschrijvers. Zie naar analogie ook arrest van 30 januari 2020, Tim (C‑395/18, EU:C:2020:58, punt 45), dat betrekking had op „Uitsluitingsgronden” krachtens artikel 57 van richtlijn 2014/24. Zie overweging 1 van richtlijn 2014/24.

( 74 ) Zie punt 7 van het verzoek om een prejudiciële beslissing waarin de verwijzende rechter heeft uiteengezet dat de Consiglio di Stato in voltallige zitting „erop heeft gewezen dat de verplichting om voor de gunning van arbeidsintensieve diensten het criterium van de economisch meest voordelige inschrijving toe te passen is ingegeven door de [...] doelstellingen van bescherming van werknemers”. Het staat uiteindelijk aan de verwijzende rechter om een beslissing te nemen over deze kwestie die betrekking heeft op nationaal recht en de doelstellingen ervan.

( 75 ) Dit heeft ertoe geleid dat de Tribunale amministrativo regionale per il Lazio de aankondiging van de opdracht voor perceel nr. 6 op 11 april 2023 nietig heeft verklaard. Zie punt 17 van deze conclusie.

( 76 ) Samir stelt dat de geselecteerde inschrijver slechts een bedrag gelijk aan de arbeidskosten ontving. Dit heeft ertoe geleid dat de opdracht werd gegund door middel van loting en niet op basis van andere criteria zoals de kwaliteit van de dienstverlening. Zij voert aan dat het criterium van de laagste prijs zowel voor de kwaliteit van de dienstverlening als voor de rechten van werknemers negatieve gevolgen heeft. Volgens Samir werd aan werknemers in de onderhavige zaak het minimumloon betaald in plaats van het hogere loon overeenkomstig de nationale sectorale collectieve arbeidsovereenkomst.

( 77 ) De Franse regering is van mening dat de prijs of de kosten in wezen minimumcriteria zijn die in voorkomend geval moeten worden aangevuld met andere criteria. Zij merkt ook op dat de prijs of de kosten niet noodzakelijkerwijs de belangrijkste criteria zijn. Volgens die regering blijkt uit de overwegingen 2, 37, 41, 89‑94 en 98 van richtlijn 2014/24 dat die richtlijn enerzijds tot doel heeft om overheidsmiddelen doelmatiger te besteden in aanbestedingsprocedures en anderzijds om aanbesteders in staat te stellen overheidsopdrachten beter te gebruiken ter ondersteuning van gemeenschappelijke maatschappelijke doelen, zoals milieubescherming, bevordering van werkgelegenheid en maatschappelijke integratie of het garanderen van optimale omstandigheden voor het verstrekken van maatschappelijke diensten van hoge kwaliteit.

( 78 ) Volgens de Italiaanse regering kan de beperking inzake kortingen in artikel 17, lid 2, van het bestek tot gevolg hebben dat bepalingen inzake de bescherming van werknemers vaker worden omzeild, dat de mededinging wordt vervalst ten nadele van kleinere ondernemingen en dat vaker identieke inschrijvingen worden ingediend, zoals blijkt uit de bij de verwijzende rechter aanhangige zaak die ertoe heeft geleid dat de opdracht bij loting aan Mara is gegund. Die regering merkt eveneens op dat ondernemingen op de lange termijn heimelijk kunnen proberen om hun zeer lage of niet bestaande winstmarges te compenseren met behulp van de beloning van werknemers. In het geval van arbeidsintensieve diensten kan personeel op doeltreffendere en transparantere wijze worden beschermd door het belang van de prijs te beperken en de prijs te combineren met een beoordeling van de kwalitatieve aspecten van de inschrijving.

( 79 ) Volgens de Commissie is de bescherming van de beloning van de werknemer slechts een van de redenen die het gebruik van het criterium van de beste prijs-kwaliteitsverhouding rechtvaardigen. Voorts valt niet uit te sluiten dat het gebruik van het criterium van de laagste prijs leidt tot een slechtere veiligheidssituatie op het werk of lagere kwaliteit van de dienstverlening.

( 80 ) Een andere kwestie, zoals het in artikel 18, lid 1, van richtlijn 2014/24 genoemde non-discriminatiebeginsel, is niet aan de orde gesteld.

( 81 ) Arrest van 6 oktober 2021, Conacee (C‑598/19, EU:C:2021:810, punt 42).

( 82 ) Zie overweging 90, eerste alinea, van richtlijn 2014/24.

( 83 ) Een legitieme doelstelling die uitdrukkelijk is erkend in artikel 67, lid 2, van richtlijn 2014/24.

( 84 ) Zie daarentegen arrest van 7 oktober 2004, Sintesi (C‑247/02, EU:C:2004:593, punten 38‑42).

( 85 ) Onder voorbehoud van verificatie door de verwijzende rechter.

( 86 ) Zie naar analogie arrest van 17 november 2015, RegioPost (C‑115/14, EU:C:2015:760, punten 77 en 79).

( 87 ) Zie overweging 99 van richtlijn 2014/24 waarin wordt verwezen naar criteria met als doel de bescherming van de gezondheid van personeel.

( 88 ) Caranta is van mening dat „criteria die te veel gewicht toekennen aan de prijs uiteraard leiden tot slechtere arbeidsomstandigheden en dat dit met name geldt voor opdrachten waar personeel de grootste kostenpost is. Teneinde sociale dumping tegen te gaan is de laatste volzin van [artikel] 67, lid 2, zodanig omgezet in [artikel] 95, lid 3, van het Italiaanse wetboek overheidsopdrachten dat daarin is bepaald dat het ontoelaatbaar is om uitsluitend te verwijzen naar de prijs of de kosten bij de gunning van opdrachten met betrekking tot [...] elke opdracht waarbij de personeelskosten ten minste 50 % van de totale begroting van de opdracht bedragen”. Caranta, R., „Towards socially responsible public procurement”, ERA Forum, deel 23, 2022, blz. 158; te vinden op https://doi.org/10.1007/s12027‑022‑00718‑5.

( 89 ) Zie overweging 99 van richtlijn 2014/24 waarin sprake is van „vaardigheden [...] verwerven”.

( 90 ) Zoals ik eerder heb aangegeven, staat het aan de verwijzende rechter om te bepalen welke doelstellingen de Italiaanse wetgever nastreeft.

( 91 ) Zie artikel 67, lid 2, onder b), en overweging 94 van richtlijn 2014/24. Hoewel in die overweging het voorbeeld van contracten voor intellectuele diensten, zoals adviesverlening of architectuurdiensten, wordt genoemd, ben ik van mening dat die overweging niet aldus kan worden opgevat dat gestandaardiseerde diensten zijn uitgesloten van het toepassingsgebied van artikel 67, lid 2, onder b), van richtlijn 2014/24.

( 92 ) In die overweging is ook te lezen dat „[g]elet op de talrijke mogelijkheden om de prijs-kwaliteitsverhouding te beoordelen aan de hand van essentiële criteria, [...] loting als enig middel voor de gunning van de opdracht [moet] worden vermeden”. Het lijkt erop dat de noodzaak van loting het gevolg was van een combinatie van het gebruik van de laagste prijs als enige gunningscriterium en het vereiste in artikel 17 van het bestek dat een prijskorting uitsluitend gebaseerd mocht zijn op de potentiële winst van de inschrijver, die was bepaald op 5 % van de in de aankondiging van de opdracht genoemde waarde van de opdracht. Gelet op het feit dat het ministerie zelf die strikte beperkingen had opgelegd, lijkt het onwaarschijnlijk dat inschrijvers overeenkomstig artikel 69 van richtlijn 2014/24 verplicht waren om die aanbestedende dienst een nadere toelichting te geven van kennelijk abnormaal lage inschrijvingen en de naleving van hun verplichtingen op het gebied van sociaal en arbeidsrecht uit hoofde van artikel 18, lid 2, van die richtlijn. Zoals de Franse regering opmerkt, wordt de procedure op grond van artikel 69 van die richtlijn niet automatisch ingeleid. Ten eerste impliceert zij dat een ondernemer een inschrijving moet indienen met een prijs die kennelijk te laag is en die afbreuk kan doen aan de goede uitvoering van de opdracht. Vervolgens wordt aangenomen dat een aanbestedende dienst bepaalde vermoedens heeft. Tot slot is het aan die dienst om binnen de grenzen van zijn bevoegdheid de noodzakelijke controles te verrichten.

( 93 ) Mara is van mening dat de uitsluiting door de Italiaanse wetgever van het criterium van de laagste prijs geen mogelijkheid laat voor een beoordeling per geval door de aanbestedende dienst, aangezien zij van toepassing is ongeacht of de sociale bescherming in acht is genomen die wordt gewaarborgd door de voor de betrokken werknemers toepasselijke wettelijke en bestuursrechtelijke bepalingen, reglementen en collectieve overeenkomsten.

( 94 ) Arrest van 27 november 2019 (C‑402/18, EU:C:2019:1023, punten 59 en 65).

( 95 ) De beperking van 20 % was een dwingende regel.