I.

Įvadas

1.

Ši byla susijusi su Ministero della Difesa (Gynybos ministerija, Italija, toliau – ministerija) paskelbtu atviru konkursu, siekiant sudaryti sutartį dėl darbo jėgos paslaugų, siejamų, be kita ko, su medžiagų pakrovimu, iškrovimu ir vežimu, teikimo ( 2 ). Atrodo, kad tarp šių medžiagų yra amunicija ir sprogmenys ( 3 ). Nagrinėjamos paslaugos – tai tokios paslaugos, kurios reikalauja daug darbo jėgos ( 4 ) ir pasižymi „standartinėmis savybėmis“ ( 5 ). Nagrinėjama sutartis buvo skirta taikant mažiausios kainos kriterijų. Italijos teisėje numatyta, kad sutartys dėl daug darbo jėgos reikalaujančių paslaugų turi būti skiriamos taikant ekonomiškai naudingiausio pasiūlymo, nustatomo remiantis geriausiu kainos ir kokybės santykiu, kriterijų ( 6 ). Vis dėlto „standartinėmis savybėmis“ pasižyminčių paslaugų pirkimo sutartys ( 7 ) gali būti skiriamos remiantis mažiausios kainos kriterijumi, išskyrus daug darbo jėgos reikalaujančių paslaugų atvejus ( 8 ).

2.

Consiglio di Stato (Valstybės Taryba, Italija), be kita ko, siekia išsiaiškinti, ar pagal proporcingumo principą ir Direktyvos 2014/24/ES ( 9 ) 67 straipsnio 2 dalį draudžiamas nacionalinėje teisėje nustatytas draudimas skiriant sutartis taikyti mažiausios kainos kriterijų, kai atitinkamos paslaugos reikalauja daug darbo jėgos ir yra standartinės. Papildomai prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas Teisingumo Teismo klausia, ar perkančioji organizacija turi tam tikrą diskreciją pasirinkti sutarties skyrimo kriterijų, atsižvelgiant, be kita ko, į tai, kad pirkimo specifikacijose buvo numatyta, jog pagal sutartį įdarbintų asmenų atlyginimai mokami pagal atitinkamą nacionalinę sektoriaus kolektyvinę sutartį ir bet kokia siūloma kainos nuolaida gali būti grindžiama tik potencialiu konkurso dalyvio pelnu, kuris sudarė 5 % skelbime apie pirkimą nurodytos sutarties vertės ( 10 ).

II.

Teisinis pagrindas

A.

Sąjungos teisė

1.

Direktyva 2009/81

3.

1 straipsnyje „Sąvokų apibrėžtys“ numatyta:

4.

2 straipsnyje „Taikymo sritis“ nustatyta:

5.

3 straipsnyje „Mišrios pirkimo sutartys“ nustatyta:

6.

47 straipsnyje „Pirkimo sutarties sudarymo kriterijai“ nustatyta:

2.

Direktyva 2014/24

7.

2 straipsnio 1 dalies 9 punkte numatyta, kad „viešojo paslaugų pirkimo sutartys“ – tai viešosios [viešojo pirkimo] sutartys, kurių objektas yra paslaugų, išskyrus nurodytąsias 2 straipsnio 1 dalies 6 punkte, teikimas.

8.

15 straipsnyje „Gynyba ir saugumas“ nustatyta:

9.

16 straipsnyje „Mišrieji pirkimai, apimantys gynybos ar saugumo aspektus“ nurodyta:

10.

18 straipsnyje „Pirkimų principai“ nustatyta:

11.

67 straipsnyje „Sutarties skyrimo kriterijai“ nurodyta:

12.

70 straipsnyje „Sutarčių įvykdymo sąlygos“ nustatyta:

B.

Italijos teisė

13.

Viešųjų pirkimų kodekso 50 straipsnio 1 dalyje ( 11 ) numatyta:

14.

Viešųjų pirkimų kodekso 95 straipsnio 3 dalyje numatyta:

15.

Viešųjų pirkimų kodekso 95 straipsnio 4 dalies b punkte nurodyta:

III.

Ginčas pagrindinėje byloje ir prejudicinis klausimas

16.

2022 m. liepos 14 d. ministerija paskelbė atvirą konkursą Europos Sąjungos lygmeniu ( 12 ) siekdama įsigyti darbo jėgos paslaugų, be kita ko, susijusių su krovinių vežimu 2023 metais ( 13 ). Sutartis, kuri galėjo būti pratęsta trejiems metams, buvo padalyta į devynias dalis. Procesas prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiame teisme susijęs su pirkimo dalimi Nr. 6 ( 14 ). Kadangi sutartis dėl šios pirkimo dalies buvo susijusi su standartinėmis paslaugomis, sutarties skyrimo kriterijus buvo mažiausia kaina pagal Viešųjų pirkimų kodekso 95 straipsnio 4 dalies b punktą. Mara s.c.r.l. (toliau – Mara), Gruppo SAMIR Global Service s.r.l. (toliau – Samir) ir kitas konkurso dalyvis pasiūlė 100 % nuolaidą pirkimo daliai Nr. 6 ( 15 ). Sutartis burtų keliu skirta bendrovei Mara.

17.

Samir šį sprendimą apskundė Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Lacijaus regiono administracinis teismas, Italija) ( 16 ). 2023 m. balandžio 11 d. ( 17 ) tas teismas patenkino Samir skundą ir pripažino negaliojančiu skelbimą apie sutartį dėl aptariamos dalies. Jis nusprendė, kad pagal Viešųjų pirkimų kodekso 95 straipsnio 3 dalies a punktą sutartis turėjo būti skirta atsižvelgiant į geriausią kainos ir kokybės santykį. Kadangi nagrinėjamos paslaugos yra daug darbo jėgos reikalaujančios paslaugos, Viešųjų pirkimų kodekso 95 straipsnio 4 dalies b punktas, kuriame standartinių paslaugų atveju nurodyta taikyti mažiausios kainos kriterijų, netaikytinas.

18.

Mara dėl tokio sprendimo pateikė apeliacinį skundą prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusiam teismui, o Samir – priešpriešinį apeliacinį skundą. Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nagrinėjamoje byloje Mara, be kita ko, teigė, kad Viešųjų pirkimų kodekso 95 straipsnio 3 dalies a punktu pažeidžiamas proporcingumo principas, nes juo viršijama tai, kas būtina Direktyvos 2014/24 tikslams pasiekti. Mažiausios kainos kriterijus gali būti tinkamas labai standartinių prekių ar paslaugų, kaip antai nagrinėjamų šioje byloje, atveju, nes nėra realaus poreikio gauti diferencijuotus techninius pasiūlymus, dėl kurių „be reikalo [būtų komplikuojama] pirkimo procedūra ir būtų pažeistas konstitucinis gero viešojo administravimo principas“. Pirkimo specifikacijų 17 straipsnyje buvo nurodyta, kad įdarbintų darbuotojų darbo užmokestis turi būti mokamas pagal nacionalinę sektoriaus kolektyvinę sutartį. Taigi bet kokia kainos nuolaida galėjo būti taikoma tik atlygiui, skaičiuojamam nuo skelbime apie pirkimą nurodytos sutarties vertės. „Todėl nedaroma poveikio [Viešųjų pirkimų kodekso] 50 straipsnyje nustatytiems tikslams, kuriais iš esmės siekiama užtikrinti užimtumo lygį ir apsaugoti darbuotojus taikant [nacionalines kolektyvines darbo sutartis]“ ( 18 ).

19.

Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas pažymi, kad pagal Viešųjų pirkimų kodekso 95 straipsnio 4 dalies b punktą mažiausios kainos kriterijus gali būti taikomas standartinėms paslaugoms. O sutartys dėl daug darbo jėgos reikalaujančių paslaugų turi būti skiriamos remiantis tik ekonomiškai naudingiausiu pasiūlymu ( 19 ), kaip matyti iš šio kodekso 95 straipsnio 3 dalies a punkto. Pagal suformuotą nacionalinę jurisprudenciją sutartys dėl daug darbo jėgos reikalaujančių paslaugų, kaip jos suprantamos pagal Viešųjų pirkimų kodekso 50 straipsnio 1 dalį ir 95 straipsnio 3 dalies a punktą, bet kuriuo atveju skiriamos remiantis geriausio kainos ir kokybės santykio kriterijumi, net jei tai yra standartinės paslaugos, kaip jos suprantamos pagal šio kodekso 95 straipsnio 4 dalies b punktą. Tai atitinka viršesnį Italijos konstitucinės teisės ir Sąjungos teisės tikslą apsaugoti darbuotojus ( 20 ).

20.

Prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo nuomone, taikant nacionalinės teisės aktus kvietimas pateikti pasiūlymus turėtų būti pripažintas negaliojančiu, nes jame nesiremta „ekonomiškai naudingiausio pasiūlymo kriterijumi“. Vis dėlto, kadangi darbuotojų apsauga, kuri paprastai užtikrinama taikant tokį kriterijų, pagal pirkimo taisykles buvo tiek pat pasiekta taikant kitokį kriterijų, įpareigojimas skiriant sutartį taikyti ekonomiškai naudingiausio pasiūlymo kriterijų atrodo akivaizdžiai perteklinis, neproporcingas ir nepagrįstas ( 21 ).

21.

Consiglio di Stato (Valstybės Taryba) nutarė sustabdyti bylos nagrinėjimą ir pateikti Teisingumo Teismui šį prejudicinį klausimą:

IV.

Procesas Teisingumo Teisme

22.

Mara, Samir, Prancūzijos ir Italijos vyriausybės, taip pat Europos Komisija pateikė rašytines pastabas. Teisingumo Teismas šalims ir suinteresuotosioms šalims raštu pateikė klausimus ( 22 ) dėl, be kita ko, Direktyvos 2009/81 ir Direktyvos 2014/24 taikymo srities. Teisingumo Teismas taip pat jų paprašė nurodyti, kuri direktyva taikoma nagrinėjamai sutarčiai ir ar šios sutarties skyrimo kriterijus skirtųsi, nelygu taikytina direktyva. Mara, Italijos vyriausybė ir Komisija atsakė į šiuos rašytinius klausimus. Jos taip pat buvo išklausytos ir atsakė į Teisingumo Teismo klausimus per 2025 m. balandžio 30 d. posėdį.

V.

Vertinimas

Įžanginės pastabos. Dėl pagrindinėje byloje nagrinėjamai sutarčiai taikytinų teisės normų

23.

Prašyme priimti prejudicinį sprendimą Consiglio di Stato (Valstybės Taryba) nurodė SESV 49 ir 56 straipsnius ir Direktyvą 2014/24. Be to, kvietimą pateikti pasiūlymus paskelbė ministerija ir atrodo, kad jis apima paslaugas, susijusias su amunicija ir sprogmenimis ( 23 ). Taigi reikia patikrinti, ar Direktyva 2009/81 ( 24 ) taikoma sutarčiai, siekiant nustatyti sutarties skyrimo kriterijus ( 25 ).

24.

Dėl SESV 49 ir 56 straipsnių taikymo pažymėtina, kad pagal suformuotą jurisprudenciją bet kokia nacionalinė priemonė, priklausanti Sąjungos lygmeniu išsamiai suderintai sričiai, turi būti vertinama atsižvelgiant į suderinimo priemonės, o ne į pirminės teisės, nuostatas ( 26 ). Tiek Direktyvoje 2009/81, tiek Direktyvoje 2014/24 numatytas išsamus suderinimas dėl į jų taikymo sritį patenkančių prekių ir paslaugų. Vadinasi, jei viena iš šių direktyvų taikoma kvietimui pateikti pasiūlymus dėl pirkimo dalies Nr. 6, SESV 49 ir 56 straipsniai šioje byloje neturi reikšmės.

25.

Atsakydama į Teisingumo Teismo raštu pateiktus klausimus dėl galimo Direktyvos 2009/81 taikymo Mara nurodė, kad nagrinėjama sutartis iš esmės susijusi su pakrovimo ir iškrovimo operacijomis. Kadangi sutartis nėra susijusi su karine įranga, pavyzdžiui, amunicija ir sprogmenimis, ji nepatenka į Direktyvos 2009/81 taikymo sritį, kaip nustatyta jos 2 straipsnyje. Italijos vyriausybė pažymi, kad nebūtina nustatyti, kuri direktyva taikytina. Neatsižvelgiant į tai, ar nagrinėjamai sutarčiai taikomas Direktyvos 2009/81 47 straipsnis, ar Direktyvos 2014/24 67 straipsnis, abiejose direktyvose leidžiama taikyti ekonomiškai naudingiausio pasiūlymo kriterijų arba mažiausios kainos kriterijų. Europos Komisija mano, kad paslaugos, kurios turi būti teikiamos pagal pirkimo dalį Nr. 6, gali būti apibūdinamos kaip „tiesiogiai susijusios“ su „karine įranga“ pagal Direktyvos 2009/81 1 straipsnio 6 dalį bei 2 straipsnio c punktą ir kad nagrinėjama sutartis gali patekti į šios direktyvos taikymo sritį. Direktyvos 2009/81 3 straipsnyje ir Direktyvos 2014/24 16 straipsnyje reglamentuojamų mišrių pirkimo sutarčių, apimančių gynybą, atveju iš pastarosios direktyvos 13 konstatuojamosios dalies matyti, kad Sąjungos teisės aktų leidėjas norėjo palikti perkančiajai organizacijai tam tikrą diskreciją pasirenkant, kurią direktyvą taikyti.

26.

Pirmiausia reikėtų pažymėti, kad pirkimo dalies Nr. 6 vertė viršija ir Direktyvos 2009/81 8 straipsnio a punkte ( 27 ), ir Direktyvos 2014/24 4 straipsnio b punkte nustatytas ribas ( 28 ).

27.

Kiek tai susiję su Direktyvos 2009/81 taikymu, vien to, kad kvietimą pateikti pasiūlymus dėl pirkimo dalies Nr. 6 paskelbė ministerija, savaime nepakanka, kad jis patektų į šios direktyvos taikymo sritį. Vis dėlto, turint omenyje tai, kad tarp medžiagų, dėl kurių sudaroma paslaugų sutartis dėl pirkimo dalies Nr. 6, aiškiai yra amunicijos ir sprogmenų ( 29 ), taigi karinės įrangos, kaip tai suprantama pagal Direktyvos 2009/81 1 straipsnio 6 dalį, reikia išnagrinėti šios direktyvos 2 straipsnį, kuriame nustatyta jos taikymo sritis.

28.

Nagrinėjama sutartis susijusi su paslaugų teikimu, o ne su prekių ar įrangos pirkimu. Taigi Direktyvos 2009/81 2 straipsnio a punktas dėl karinės įrangos tiekimo ir 2 straipsnio b punktas dėl jautrios įrangos tiekimo ( 30 ) netaikytini. Direktyvos 2009/81 2 straipsnio c punktas skirtas paslaugoms, „tiesiogiai susijusioms“ su karine įranga, o šios direktyvos 2 straipsnio d punkte nurodytos paslaugos skirtos „būtent kariniams tikslams“ ( 31 ). Kadangi amunicijos ir sprogmenų įtraukimas tarp medžiagų, dėl kurių paskelbtas kvietimas teikti pasiūlymus paslaugoms dėl pirkimo dalies Nr. 6, yra antraeilis elementas, manau, kad Direktyvos 2009/81 2 straipsnio d punktas netaikomas pirkimo daliai Nr. 6 ( 32 ). Vis dėlto gali būti taikomas Direktyvos 2009/81 2 straipsnio c punktas, nes sutarties vykdymas, be kita ko, susijęs su karinės įrangos vežimu ( 33 ). Be to, teikiant šias paslaugas gali būti suteikta ir fizinė prieiga prie karinės įrangos, ir prieiga prie jautrios informacijos ( 34 ) apie ją ( 35 ).

29.

Dėl Direktyvos 2014/24 taikymo manau, kad pagal šios direktyvos 1 straipsnio 1 dalį ir jos 2 straipsnio 1 dalies 9 punkte pateiktą „viešojo paslaugų pirkimo sutarčių“ apibrėžtį sutartis dėl pirkimo dalies Nr. 6 iš esmės turėjo būti skirta laikantis šioje direktyvoje nustatytų taisyklių. Vienintelės leidžiamos Direktyvos 2014/24 taikymo išimtys yra tos, kurios joje išsamiai ir aiškiai nurodytos ( 36 ).

30.

Atrodo, kad sutarties dėl pirkimo dalies Nr. 6 dalykas yra paslaugos, iš dalies patenkančios į Direktyvos 2009/81 taikymo sritį ir iš dalies – į Direktyvos 2014/24 taikymo sritį. Tiek Direktyvoje 2009/81, tiek Direktyvoje 2014/24 numatytos „kolizinės normos“ siekiant nustatyti mišrioms pirkimo sutartims taikytinas teisės normas. Taigi mišrios pirkimo sutartys, kurių dalyku esančios paslaugos iš dalies patenka į Direktyvos 2009/81 taikymo sritį ir iš dalies – į Direktyvos 2014/24 taikymo sritį ( 37 ), reglamentuotos Direktyvos 2009/81 3 straipsnio 1 dalyje ir Direktyvos 2014/24 16 straipsnyje ( 38 ).

31.

Direktyvos 2009/81 3 straipsnio 1 dalyje nurodyta, kad tokios mišrios pirkimo sutartys sudaromos laikantis Direktyvos 2009/81 nuostatų, kai vienos sutarties sudarymas pateisinamas dėl objektyvių priežasčių ( 39 ).

32.

Direktyvos 2014/24 16 straipsnyje nustatytos kolizinės normos yra sudėtingesnės ir susijusios su įvairiais atvejais.

33.

Kai skirtingas sutarties dalis galima objektyviai atskirti, perkančioji organizacija gali nuspręsti sudaryti atskiras sutartis dėl atskirų dalių arba sudaryti vieną sutartį ( 40 ). Direktyvos 2014/24 16 straipsnio 2 dalies ketvirtoje pastraipoje paaiškinta, kad sprendimas skirti vieną sutartį neturi būti priimtas siekiant, kad sutartims nebūtų taikoma Direktyva 2014/24 ar Direktyva 2009/81. Jeigu perkančioji organizacija nusprendžia skirti vieną sutartį, sutartis gali būti skiriama pagal Direktyvą 2009/81, su sąlyga, kad vienos sutarties skyrimas yra pateisinamas dėl objektyvių priežasčių ( 41 ). Tai reiškia, kad perkančioji organizacija gali nuspręsti skirti sutartį pagal Direktyvą 2014/24, jei vienos sutarties skyrimas yra pateisinamas dėl objektyvių priežasčių ( 42 ). Tai taip pat reiškia, kad sutartis privalo būti skiriama laikantis Direktyvos 2014/24, jei vienos sutarties skyrimas nėra pateisinamas dėl objektyvių priežasčių ( 43 ).

34.

Direktyvos 2014/24 16 straipsnio 4 dalyje, be kita ko, numatyta, kad jeigu skirtingos konkrečios sutarties dalys objektyviai negali būti atskirtos, sutartis gali būti skiriama pagal Direktyvą 2009/81. Tai reiškia, kad perkančioji organizacija gali pasirinkti skirti sutartį pagal Direktyvą 2014/24. Be to, tokiam pasirinkimui netaikomos jokios sąlygos ( 44 ).

35.

Italijos vyriausybė savo atsakyme į rašytinius klausimus nurodė, kad nors sutarties dėl pirkimo dalies Nr. 6 dalys galėjo būti objektyviai atskirtos, buvo skirta viena sutartis. Šios vyriausybės teigimu, kadangi įvairios medžiagos turi būti tvarkomos tuo pat metu, sutartį dėl pirkimo dalies Nr. 6 „reikėjo“ skirti vienam konkurso dalyviui. Vis dėlto per teismo posėdį Mara ir Komisija tvirtino, kad skirtingos nagrinėjamos sutarties dalys objektyviai negalėjo būti atskirtos. Bet tai yra fakto klausimas ir jį turi išsiaiškinti prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas.

36.

Dėl pirkimo dalies Nr. 6 buvo paskelbtas vienas kvietimas pateikti pasiūlymus.

37.

Jeigu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas konstatuotų, kad sutarties dėl pirkimo dalies Nr. 6 skirtingos dalys objektyviai galėjo būti atskirtos, reikėtų pažymėti, kad Teisingumo Teismo turimoje bylos medžiagoje nėra jokios informacijos, kuri rodytų, kad vienos sutarties skyrimas dėl šios dalies nebuvo pateisinamas dėl objektyvių priežasčių ( 45 ) ar kad sprendimas skirti vieną sutartį buvo priimtas siekiant išvengti Direktyvos 2009/81 arba Direktyvos 2014/24 ( 46 ) taikymo šiai pirkimo daliai. Darytina išvada, kad pagal Direktyvos 2014/24 16 straipsnį ministerija galėjo nuspręsti sutartį dėl pirkimo dalies Nr. 6 sudaryti pagal Direktyvą 2014/24 arba pagal Direktyvą 2009/81 ( 47 ). Jeigu prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas konstatuotų, kad sutarties dėl pirkimo dalies Nr. 6 skirtingos dalys objektyviai negalėjo būti atskirtos, sutartis galėjo būti skiriama pagal Direktyvą 2014/24 arba Direktyvą 2009/81 ( 48 ).

38.

Vadinasi, ir pagal Direktyvos 2014/24 16 straipsnio 2 dalį, ir pagal jos 16 straipsnio 4 dalį nagrinėjama sutartis iš esmės galėjo būti sudaryta pagal šią direktyvą.

39.

Taigi yra akivaizdus prieštaravimas tarp, viena vertus, Direktyvos 2009/81 3 straipsnio 1 dalies teksto, kuriame vartojamas žodis „sudaroma“, ir, kita vertus, Direktyvos 2014/24 16 straipsnio 2 dalies bei šio straipsnio 4 dalies teksto, kuriame vartojamas žodis „gali“. Labai „apgailestautina“ dėl tokio prieštaravimo, nes Direktyvoje 2014/24 kalbama būtent apie jos sąveiką su ankstesne Direktyva 2009/81. Vis dėlto Direktyvos 2009/81 3 straipsnio 1 dalis nebuvo nei iš dalies pakeista, nei panaikinta Direktyva 2014/24 ar kitais Sąjungos teisės aktais. Taigi nagrinėjamų nuostatų pažodinio aiškinimo nepakanka ( 49 ), kad būtų galima atsakyti į klausimą, kuri direktyva taikytina. Dėl to tenka dar labiau apgailestauti, nes tiek Direktyvos 2009/81 3 straipsnio 1 dalis, tiek Direktyvos 2014/24 16 straipsnis buvo skirti būtent tokiai funkcijai atlikti.

40.

Nepaisant akivaizdaus prieštaravimo, manau, kad nagrinėjamas nuostatas galima suderinti atsižvelgiant į Direktyvos 2014/24 13 konstatuojamąją dalį, kurioje nurodyta, kad „turėtų būti paaiškinta, kad perkančiosioms organizacijoms neturėtų būti užkirstas kelias pasirinkti tam tikroms mišriosioms sutartims taikyti ne [Direktyvą 2009/81], o [Direktyvą 2014/24]“. Sąjungos teisės aktų leidėjas, priimdamas Direktyvos 2014/24 16 straipsnio kolizines normas, siekė papildyti ir sušvelninti griežtesnes kolizines normas, įtvirtintas, be kita ko, Direktyvos 2009/81 3 straipsnio 1 dalyje, ir leisti perkančiosioms organizacijoms pasirinkti ( 50 ), kurią direktyvą taikyti ( 51 ).

41.

Taip pat reikėtų pažymėti, kad toks požiūris visiškai atitinka pagrindinį Direktyvos 2009/81 tikslą – sukurti Europos gynybos įrangos rinką ( 52 ) ir užtikrinti veiksmingą gynybos sektoriaus rinkų atvėrimą konkurencijai ( 53 ), kartu laikantis valstybių narių saugumo reikalavimų ( 54 ), prireikus atsižvelgiant į jautrų ( 55 ), be kita ko, paslaugų pobūdį šiame sektoriuje. Perkančiosios organizacijos turi geresnes galimybes kiekvienu konkrečiu atveju nuspręsti, ar konkreti sutartis iš tikrųjų pateisina Direktyvoje 2009/81 nustatytų sui generis taisyklių, ar Direktyvoje 2014/24 nustatytų bendresnių, lanksčių ir konkurencijai palankių taisyklių taikymą. Tam tikrais atvejais, kai su gynyba susiję sutarties elementai yra antraeiliai, kaip, atrodo, yra nagrinėjamu atveju ( 56 ), perkančioji organizacija gali būti suinteresuota pasirinkti taikyti Direktyvos 2014/24 taisykles.

42.

Taigi manau, kad ministerija iš esmės galėjo laisvai pasirinkti ( 57 ) taikytinas taisykles, ir iš tikrųjų atrodo ( 58 ), kad ji taikė Direktyvos 2014/24 nuostatas. Tai aiškiai parodo ta aplinkybė, kad buvo pasirinktas Direktyvos 2014/24 27 straipsnyje numatytas atviras konkursas ( 59 ), nes Direktyvoje 2009/81 tokios ar lygiavertės procedūros nenumatyta ( 60 ).

Nagrinėjamos sutarties skyrimo kriterijus – Direktyvos 2014/24 67 straipsnio 2 dalies trečia pastraipa

43.

Nagrinėjamos sutarties skyrimo kriterijai turi būti vertinami atsižvelgiant, be kita ko, į Direktyvos 2009/81 47 straipsnį arba Direktyvos 2014/24 67 straipsnį, priklausomai nuo to, kuri direktyva taikytina ( 61 ). Turint omenyje mano įžangines pastabas dėl taikytinų Sąjungos normų, prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikusio teismo klausimą nagrinėsiu atsižvelgdamas į Direktyvą 2014/24 ( 62 ), visų pirma į jos 67 straipsnio 2 dalies trečią pastraipą, ir į proporcingumo principą.

44.

Direktyvos 2014/24 67 straipsnio 1 dalyje numatyta, kad perkančiosios organizacijos sprendimą skirti viešojo pirkimo sutartis grindžia ekonomiškai naudingiausiu pasiūlymu. Šios direktyvos 67 straipsnio 2 dalies pirmoje pastraipoje ši tokio pasiūlymo sąvoka apibrėžta labai plačiai. Joje nurodyta, kad perkančiosios organizacijos nuomone ekonomiškai naudingiausias pasiūlymas nustatomas pagal kainą arba išlaidas, taip pat gali būti atsižvelgiama į geriausią kainos ir kokybės santykį. Geriausias kainos ir kokybės santykis vertinamas remiantis kriterijais, apimančiais kokybinius, aplinkosaugos ( 63 ) ir (arba) socialinius aspektus ( 64 ), susijusius su atitinkamos sutarties dalyku ( 65 ). Direktyvos 2014/24 67 straipsnio 2 dalies pirmoje pastraipoje pateiktas kriterijų, susijusių su geriausiu kainos ir kokybės santykiu, sąrašas nėra baigtinis ( 66 ). Sprendime Concordia Bus Finland ( 67 ) Teisingumo Teismas patvirtino, kad sutarties sudarymo kriterijai, kuriuos perkančioji organizacija naudoja ekonomiškai naudingiausiam pasiūlymui nustatyti ( 68 ), nebūtinai turi būti vien ekonominiai, nes pasiūlymo vertei, kaip ją supranta perkančioji organizacija, įtakos gali turėti kiti veiksniai.

45.

Pagal Direktyvos 2014/24 67 straipsnio 2 dalies pirmą pastraipą perkančiosios organizacijos neprivalo įtraukti papildomų kriterijų, išskyrus kainą ar išlaidas ( 69 ). Kai siekdamos skirti sutartį perkančiosios organizacijos nusprendžia taikyti papildomus kriterijus, pasirinkti kriterijai turi atitikti skaidrumo, nediskriminavimo ir vienodo požiūrio principus, kad būtų užtikrinta galimybė objektyviai palyginti santykinę pasiūlymų vertę, taigi ir veiksminga konkurencija. Vadinasi, perkančiosios organizacijos neturi neribotos diskrecijos, kai pasirenka papildomus kriterijus ( 70 ).

46.

Vis dėlto Direktyvos 2014/24 67 straipsnio 2 dalies trečioje pastraipoje aiškiai ir besąlygiškai numatyta, kad kiekviena valstybė narė gali uždrausti visoms savo perkančiosioms organizacijoms „remtis tik kaina arba tik išlaidomis kaip vieninteliu sutarties skyrimo kriterijumi“ ( 71 ). Galimybė nustatyti tokį draudimą taikoma neatsižvelgiant į atitinkamos sutarties ypatumus ar dalyką. Šiuo klausimu pažymėtina, kad Direktyvos 2014/24 67 straipsnio 2 dalies trečiai pastraipai netaikomos jokios išimtys ar nukrypti leidžiančios nuostatos, todėl valstybėms narėms suteikiama didelė diskrecija įgyvendinant joje numatytą galimybę. Be to, iš tos nuostatos teksto aiškiai matyti, kad valstybės narės gali nuspręsti įgyvendinti savo diskreciją, nustatydamos, kad kainos ar išlaidų kriterijus taikys tik tam tikrų kategorijų perkančiosios organizacijos arba kad jie bus taikomi tik tam tikrų rūšių sutartims ( 72 ). Tai reiškia, kad valstybės narės gali uždrausti kai kurioms perkančiosioms organizacijoms kainą ar išlaidas naudoti kaip vienintelį sutarties skyrimo kriterijų arba jį taikyti tam tikrų rūšių sutarčių atveju.

47.

Nepaisant didelės diskrecijos, kurią turi pagal Direktyvos 2014/24 67 straipsnio 2 dalies trečią pastraipą, valstybės narės, naudodamosi šioje nuostatoje numatyta galimybe, vis dėlto turi laikytis pagrindinių SESV taisyklių, be kita ko, susijusių su laisvu prekių judėjimu, įsisteigimo laisve ir laisve teikti paslaugas, taip pat iš jų kylančių principų, kaip antai vienodo požiūrio ir proporcingumo principų, kurie, beje, atspindėti Direktyvos 2014/24 18 straipsnyje ( 73 ).

48.

Italijos teisės aktų leidėjas pasinaudojo Direktyvos 2014/24 67 straipsnio 2 dalies trečioje pastraipoje numatyta siauresne galimybe, kai priėmė Viešųjų pirkimų kodekso 95 straipsnio 3 dalies a punktą ir 95 straipsnio 4 dalies b punktą, kuriuose iš esmės numatyta, kad sutartys, pagal kurias reikia daug darbo jėgos ir darbo sąnaudos sudaro bent 50 % visos sutarties sumos, turi būti skiriamos pagal geriausią kainos ir kokybės santykį. Šis reikalavimas taikomas, net kai paslaugos yra standartinės. Taigi tokiais atvejais draudžiama taikyti mažiausios kainos kriterijų. Iš prašymo priimti prejudicinį sprendimą lyg išplaukia, kad Viešųjų pirkimų kodekso 95 straipsnio 3 dalies a punkto ir 95 straipsnio 4 dalies b punkto tikslas yra apsaugoti darbuotojus ( 74 ).

49.

Sutartis dėl pirkimo dalies Nr. 6 patenka į Viešųjų pirkimų kodekso 95 straipsnio 3 dalies a punkto ir 95 straipsnio 4 dalies b punkto nuostatų taikymo sritį. Vis dėlto, kitaip, nei reikalaujama pagal šias nuostatas, sutartis dėl pirkimo dalies Nr. 6 buvo skirta remiantis mažiausia kaina, o ne geriausiu kainos ir kokybės santykiu ( 75 ).

50.

Mara nuomone, daug darbo jėgos reikalaujančių standartinių paslaugų atveju bendras ir abstraktus draudimas pagal Italijos teisę taikyti mažiausios kainos kriterijų yra akivaizdžiai perteklinė, neproporcinga ir nepagrįsta priemonė, nes tokių paslaugų kokybiniai aspektai neturi reikšmės. Be to, tokia išvada negali būti paneigta siekiant užtikrinti darbuotojų darbo užmokestį ar saugą. Nagrinėjamu atveju bet kokia suteikta nuolaida buvo pagrįsta tik potencialiu konkurso dalyvio pelnu (5 % pirkimo dalies vertės), todėl nebuvo galima sumažinti darbo sąnaudų ir (arba) suteikti pernelyg didelių nuolaidų darbuotojų nenaudai. Taigi kvietimo pateikti pasiūlymus taisyklės visiškai atitiko Direktyvos 2014/24 18 straipsnio 2 dalies nuostatas ir šios direktyvos 98 konstatuojamojoje dalyje nurodytą darbuotojų apsaugos tikslą. Proporcingumo principo pažeidimas šioje byloje taip pat akivaizdus, nes kompetentingos nacionalinės institucijos ir nacionalinis teismas patvirtino, kad Mara laikėsi darbo užmokesčio ir saugos reikalavimų.

51.

Samir ( 76 ), Prancūzijos ( 77 ) ir Italijos ( 78 ) vyriausybės, taip pat Europos Komisija ( 79 ) mano, kad Viešųjų pirkimų kodekso 95 straipsnio 3 dalies a punkte ir 4 dalies b punkte nustatytas draudimas naudoti mažiausią kainą yra proporcingas, nes juo apsaugomos darbuotojų teisės ir užtikrinama teikiamų paslaugų kokybė.

52.

Pagal proporcingumo principą ( 80 ), kuris yra bendrasis Sąjungos teisės principas, įgyvendinant Direktyvos 2014/24 nuostatas valstybių narių nustatytos taisyklės, pavyzdžiui, taisyklės, kuriomis nustatomos jos 67 straipsnio 2 dalies trečios pastraipos įgyvendinimo sąlygos, neturi viršyti to, kas būtina šios direktyvos tikslams pasiekti ( 81 ).

53.

Iš pradžių reikėtų pažymėti, kad pagal Direktyvos 2014/24 67 straipsnio 2 dalies trečią pastraipą tarp sutarties skyrimo kriterijų neleidžiama neįtraukti kainos ar išlaidų ( 82 ). Pagal šią nuostatą valstybėms narėms leidžiama tik uždrausti naudoti juos kaip vienintelį sutarties skyrimo kriterijų. Taigi skirdamos sutartį perkančiosios organizacijos gali laisvai pasirinkti atitinkamus kriterijus iš neišsamaus sąrašo, ir tarp jų būtinai turi būti kaina ir sąnaudos. Šiuo tikslu Viešųjų pirkimų kodekso 95 straipsnio 3 dalies a punkte ir 4 dalies b punkte nustatytas draudimas yra ribotos taikymo srities ir toks, kaip nurodo prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas, kad būtų apsaugoti darbuotojai ( 83 ). Tai, kad Italijos teisės aktų leidėjas apskritai atsisakė taikyti mažiausią kainą kaip vienintelį kriterijų skiriant sutartis dėl daug darbo jėgos reikalaujančių paslaugų, ne atima iš perkančiųjų organizacijų galimybės atsižvelgti į tokių sutarčių kainą ar sąnaudas, bet tik įpareigoja jas įvertinti tokių sutarčių pobūdį ir specifines savybes, taip užtikrinant, kad bus pasirinktas geriausias pasiūlymas ( 84 ).

54.

Kalbant apie daug darbo jėgos reikalaujančias paslaugas, įskaitant standartines, neatrodo ( 85 ), kad visi kriterijai, išskyrus kainą ar sąnaudas, yra visiškai nereikalingi arba nereikšmingi sudarant sutartį dėl tokių paslaugų. Tokia išvada grindžiama prielaida, kad šių paslaugų kokybė negali būti kaip nors diferencijuojama ir kad darbuotojų teisės, taip pat jų sveikata ir sauga visais atvejais gali būti visiškai užtikrintos pagal nacionalinę teisę ir (arba) pirkimo specifikacijų 17 straipsnį.

55.

Papildomų kriterijų, išskyrus kainą ar sąnaudas, svarba siekiant in concreto, esant konkrečiam kvietimui pateikti pasiūlymus, ir in abstracto, skiriant viešojo pirkimo sutartis apskritai, užtikrinti ne tik darbuotojų darbo užmokesčio dydį ( 86 ), bet ir jų sveikatą ( 87 ) bei saugą, yra akivaizdi visoms daug darbo jėgos reikalaujančioms paslaugoms, įskaitant standartines, nepaisant jų pasikartojamojo pobūdžio ( 88 ). Pavyzdžiui, papildomų sutarties skyrimo kriterijų, išskyrus mažiausią kainą, svarba darbuotojų sveikatai ir saugai apsaugoti yra labai didelė pirkimo dalies Nr. 6, pagal kurią, be kita ko, reikia tvarkyti amuniciją ir sprogmenis, atveju. Be to, kaip pažymi Samir, taikant mažiausios kainos, o ne geriausio kainos ir kokybės santykio kriterijų, gali būti skatinama naudoti nekvalifikuotą darbo jėgą, o dėl to gali nukentėti ne tik teikiamos paslaugos kokybė, bet ir darbuotojų sauga. Tai taip pat gali atgrasyti nuo investicijų į darbuotojų mokymą ( 89 ).

56.

Nors neatrodo, kad nagrinėjamos nacionalinės teisės nuostatos buvo specialiai skirtos teikiamų paslaugų kokybei apsaugoti ( 90 ), negalima atmesti galimybės, kad tokioms standartinėms paslaugoms teikti paskirtų darbuotojų organizavimas, kvalifikacija ir patirtis gali turėti įtakos sutarčių vykdymo kokybei, taigi ir pasiūlymų ekonominei vertei ( 91 ). Šiuo klausimu Direktyvos 2014/24 93 konstatuojamojoje dalyje nurodyta, kad „tais atvejais, kai nacionalinėse nuostatose yra apibrėžtas atlygis už tam tikras paslaugas arba yra nustatytos tam tikrų prekių fiksuotos kainos, išlieka galimybė įvertinti kainos ir kokybės santykį remiantis ne vien kaina ar atlygiu, bet ir kitais veiksniais“ ( 92 ).

57.

Savo pastabose Mara ( 93 ) taip pat rėmėsi Sprendimu Tedeschi ir Consorzio Stabile Istant Service ( 94 ), kuriame nagrinėti nacionalinės teisės aktai, pagal kuriuos galimybė sumažinti pagal subrangos sutartis teikiamų paslaugų kainas, palyginti su sprendime skirti sutartį nurodytomis kainomis, buvo apribota iki 20 % ( 95 ). Teisingumo Teismas nusprendė, kad dėl tokio apribojimo galimybė pasitelkti subrangovus sutarčiai vykdyti tampa mažiau patraukli, nes dėl jo apribojamas galimas konkurencinis pranašumas, susijęs su išlaidomis, kurių dėl pagal subrangos sutartį dirbančių darbuotojų patirtų įmonės, pageidaujančios pasinaudoti šia galimybe. Toks atgrasomasis poveikis prieštarauja atitinkamų direktyvų tikslui atverti viešuosius pirkimus kuo didesnei konkurencijai ir, konkrečiai kalbant, leisti mažosioms ir vidutinėms įmonėms dalyvauti viešuosiuose pirkimuose. Be to, 20 % riba, be kita ko, viršija tai, kas būtina, siekiant užtikrinti pagal subrangos sutartį dirbančių darbuotojų apsaugą darbo užmokesčio srityje, nes neleidžia perkančiajai organizacijai įvertinti kiekvieno konkretaus atvejo atskirai ir taikoma nepriklausomai nuo bet kokio atsižvelgimo į socialinę apsaugą, kurią atitinkamiems darbuotojams garantuoja įstatymai.

58.

Toje byloje pateikti argumentai negali būti pritaikyti šiai bylai. Dėl Viešųjų pirkimų kodekso 95 straipsnio 3 dalies a punkte ir 4 dalies b punkte nustatyto reikalavimo standartinėms daug darbo jėgos reikalaujančioms paslaugoms taikyti geriausio kainos ir kokybės santykio kriterijų automatiškai kiekvieno konkurso dalyvio pasiūlymas neatmetamas ir iš tiesų reikalauja atlikti atskirą pateiktų pasiūlymų analizę pagal kriterijus, tarp kurių yra ir kaina su sąnaudomis, bet jais neapsiribojant.

59.

Taigi atrodo (su sąlyga, kad tai patikrins prašymą priimti prejudicinį sprendimą pateikęs teismas), kad nagrinėjamos nacionalinės teisės normos, kuriomis Direktyvos 2014/24 67 straipsnio 2 dalies trečia pastraipa perkelta į nacionalinę teisę, yra tinkamos jos pagrindiniam darbuotojų apsaugos tikslui užtikrinti ir neviršija to, kas būtina šiam tikslui pasiekti, todėl jos atitinka proporcingumo principą.

VI.

Išvada

60.

Atsižvelgdamas į tai, kas išdėstyta, siūlau Teisingumo Teismui taip atsakyti į Consiglio di Stato (Valstybės Taryba, Italija) pateiktą klausimą: