I.

Uvod

1.

Ovaj predmet odnosi se na otvoreni postupak javne nabave koji je pokrenuo Ministero della Difesa (Ministarstvo obrane, Italija) (u daljnjem tekstu: Ministarstvo) radi dodjele ugovora o pružanju usluga radne snage, među ostalim, za utovar, istovar i prijevoz materijala ( 2 ). Čini se da su streljivo i eksplozivi uključeni u te materijale ( 3 ). Riječ je o uslugama koje obilježava visok radni intenzitet ( 4 ), a ujedno imaju i „standardizirana obilježja” ( 5 ). Ugovor o kojem je riječ dodijeljen je na temelju kriterija najniže cijene. Međutim, talijansko pravo predviđa da se ugovori o uslugama visokog radnog intenziteta dodjeljuju na temelju kriterija ekonomski najpovoljnije ponude, utvrđenog na temelju najboljeg omjera između cijene i kvalitete ( 6 ). Suprotno tomu, ugovori o uslugama koje imaju „standardizirana obilježja” ( 7 ) mogu se dodijeliti na temelju kriterija najniže cijene, osim kada ih obilježava visok radni intenzitet ( 8 ).

2.

Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija) nastoji doznati, među ostalim, protivi li se načelu proporcionalnosti i članku 67. stavku 2. Direktive 2014/24/EU ( 9 ) zabrana primjene kriterija najniže cijene, predviđena nacionalnim pravom, ako usluge o kojima je riječ obilježava visok radni intenzitet, a ujedno su i standardizirane. Podredno, sud koji je uputio zahtjev nastoji od Suda doznati raspolaže li javni naručitelj određenom marginom prosudbe pri odabiru kriterija za dodjelu, među ostalim, s obzirom na to da se dokumentacijom za nadmetanje predviđa da se plaće osoba zaposlenih u okviru tog ugovora isplaćuju u skladu s primjenjivim nacionalnim kolektivnim ugovorom za relevantni sektor i da se svako ponuđeno sniženje cijene može temeljiti samo na potencijalnoj dobiti ponuditelja koja je utvrđena u iznosu 5 % vrijednosti ugovora navedene u obavijesti o nadmetanju ( 10 ).

II.

Pravni okvir

A.

Pravo Europske unije

1.

Direktiva 2009/81

3.

Člankom 1., naslovljenim „Definicije”, određuje se:

4.

Članak 2., naslovljen „Područje primjene”, glasi:

5.

Člankom 3., naslovljenim „Mješoviti ugovori”, određuje se:

6.

Člankom 47., naslovljenim „Kriteriji odabira”, određuje se:

2.

Direktiva 2014/24

7.

Člankom 2. stavkom 1. točkom 9. određuje se da „ugovori o javnoj nabavi usluga” znači ugovori o javnoj nabavi čiji je predmet pružanje usluga osim onih iz „ugovora o javnoj nabavi radova” iz članka 2. stavka 1. točke 6.

8.

Članak 15., naslovljen „Obrana i sigurnost”, glasi:

9.

Članak 16., naslovljen „Mješovita nabava koja uključuje sigurnosne ili obrambene aspekte”, glasi:

10.

Člankom 18., naslovljenim „Načela nabave”, određuje se:

11.

Članak 67. naslovljen „Kriteriji za dodjelu” glasi:

12.

Članak 70., naslovljen „Uvjeti za izvršenje ugovora”, glasi:

B.

Talijansko pravo

13.

Člankom 50. stavkom 1. Zakonika o javnoj nabavi ( 11 ) određuje se:

14.

Člankom 95. stavkom 3. Zakonika o javnoj nabavi određuje se:

15.

Člankom 95. stavkom 4. točkom (b) Zakonika o javnoj nabavi određuje se:

III.

Glavni postupak i prethodno pitanje

16.

Ministarstvo je 14. srpnja 2022. pokrenulo otvoreni postupak javne nabave u Europskoj uniji ( 12 ) za pružanje usluga radne snage, među ostalim, za prijevoz robe za 2023. ( 13 ). Ugovor, koji se može produljiti za još tri godine, bio je podijeljen u devet grupa. Postupak pred sudom koji je uputio zahtjev odnosi se na grupu br. 6 ( 14 ). Budući da se ugovor za tu grupu odnosio na standardizirane usluge, kriterij za dodjelu bila je najniža cijena u skladu s člankom 95. stavkom 4. točkom (b) Zakonika o javnoj nabavi. Mara s.c.r.l. (u daljnjem tekstu: društvo Mara), Gruppo SAMIR Global Service s.r.l. (u daljnjem tekstu: društvo Samir) i treći ponuditelj ponudili su sniženje od 100 % za ugovor za grupu br. 6 ( 15 ). Međutim, ugovor je dodijeljen društvu Mara, koje je odabrano nasumičnim izvlačenjem.

17.

Društvo Samir osporavalo je tu odluku o dodjeli pred Tribunaleom amministrativo regionale per il Lazio (Okružni upravni sud za Lacij, Italija) ( 16 ). Taj je sud 11. travnja 2023. ( 17 ) prihvatio tužbu društva Samir i poništio obavijest o nadmetanju za grupu o kojoj je riječ. Smatrao je da je, u skladu s člankom 95. stavkom 3. točkom (a) Zakonika o javnoj nabavi, ugovor trebao biti dodijeljen na temelju najboljeg omjera između cijene i kvalitete. Budući da usluge o kojima je riječ obilježava visok radni intenzitet, nije primjenjiv članak 95. stavak 4. točka (b) Zakonika o javnoj nabavi koji se odnosi na primjenu kriterija najniže cijene za standardizirane usluge.

18.

Društvo Mara podnijelo je žalbu protiv te presude sudu koji je uputio zahtjev, a društvo Samir podnijelo je protužalbu. U postupku pred sudom koji je uputio zahtjev društvo Mara isticalo je, među ostalim, da se člankom 95. stavkom 3. točkom (a) Zakonika o javnoj nabavi povređuje načelo proporcionalnosti jer se prekoračuje ono što je nužno za ostvarenje ciljeva navedenih u Direktivi 2014/24. Kriterij najniže cijene može se prihvatiti u slučaju visoko standardizirane robe ili usluga kao što su one u ovom slučaju jer ne postoji stvarna potreba prikupljanja različitih tehničkih ponuda kojima bi se „nepotrebno [otežavala] provedba postupka javne nabave i povrijedilo ustavno načelo dobre uprave.” Člankom 17. dokumentacije za nadmetanje određeno je da se plaće zaposlenih radnika trebaju isplaćivati u skladu s nacionalnim kolektivnim ugovorom za relevantni sektor. Tako se svako sniženje cijene moglo temeljiti samo na proviziji u odnosu na vrijednosti ugovora navedene u obavijesti o nadmetanju. „Stoga se ne dovode u pitanje ciljevi iz članka 50. [Zakonika o javnoj nabavi], kojima se u biti nastoje očuvati razine zaposlenosti i zaštititi radnike primjenom [nacionalnih kolektivnih ugovora o radu].” ( 18 )

19.

Sud koji je uputio zahtjev smatra da se, u skladu s člankom 95. stavkom 4. točkom (b) Zakonika o javnoj nabavi, kriterij najniže cijene može upotrijebiti za standardizirane usluge. Međutim, ugovori za usluge visokog radnog intenziteta dodjeljuju se isključivo na temelju ekonomski najpovoljnije ponude ( 19 ) u skladu s člankom 95. stavkom 3. točkom (a) tog zakonika. Iz ustaljene nacionalne sudske prakse proizlazi da se ugovori o uslugama visokog radnog intenziteta u smislu članka 50. stavka 1. i članka 95. stavka 3. točke (a) Zakonika o javnoj nabavi u svakom slučaju dodjeljuju na temelju kriterija najboljeg omjera između cijene i kvalitete, čak i ako je riječ o standardiziranim uslugama u smislu članka 95. stavka 4. točke (b) tog zakonika. To je u skladu s prevladavajućim ciljem talijanskog ustavnog prava i prava Unije, a to je zaštita radnika ( 20 ).

20.

Sud koji je uputio zahtjev smatra da bi primjena nacionalnog propisa dovela do poništenja postupka javne nabave jer u njemu nije bio primijenjen „kriterij ekonomski najpovoljnije ponude”. Međutim, s obzirom na to da je zaštita radnika, koja se uobičajeno osigurava primjenom tog kriterija, u istoj mjeri ostvarena pravilima postupka javne nabave kojima je predviđen drugi kriterij, obveza primjene kriterija ekonomski najpovoljnije ponude kao kriterija za dodjelu očito je pretjerana, neproporcionalna i neopravdana ( 21 ).

21.

Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija) stoga je odlučio prekinuti postupak i uputiti Sudu sljedeće prethodno pitanje:

IV.

Postupak pred Sudom

22.

Društvo Mara, društvo Samir, francuska i talijanska vlada te Europska komisija podnijeli su pisana očitovanja. Sud je strankama i zainteresiranim strankama uputio pisana pitanja ( 22 ) o, među ostalim, području primjene Direktive 2009/81 i Direktive 2014/24. Sud je od njih također zatražio da navedu koja se direktiva primjenjuje na ugovor o kojem je riječ te bi li se kriterij za dodjelu tog ugovora razlikovao ovisno o primjenjivoj direktivi. Društvo Mara, talijanska vlada i Komisija odgovorili su na ta pisana pitanja. Na raspravi održanoj 30. travnja 2025. također su iznijeli usmena očitovanja te odgovorili na pitanja Suda.

V.

Ocjena

Uvodne napomene – Pravni okvir koji se primjenjuje na ugovor o kojem je riječ u glavnom postupku

23.

U svojem zahtjevu za prethodnu odluku Consiglio di Stato (Državno vijeće) uputio je na članke 49. i 56. UFEU‑a te na Direktivu 2014/24. Nadalje, Ministarstvo je pokrenulo postupak javne nabave i čini se da uključuje usluge povezane sa streljivom i eksplozivima ( 23 ). Stoga, kako bi se utvrdili kriteriji za dodjelu ugovora, valja razmotriti primjenjuje li se Direktiva 2009/81 ( 24 ) na ugovor ( 25 ).

24.

Kad je riječ o primjeni članaka 49. i 56. UFEU‑a, ustaljena je sudska praksa da nacionalnu mjeru u području u kojem je provedeno iscrpno usklađivanje na razini Unije valja ocjenjivati s obzirom na odredbe mjere usklađivanja o kojoj je riječ, a ne s obzirom na odredbe primarnog prava ( 26 ). Direktivom 2009/81 i Direktivom 2014/24 provodi se iscrpno usklađivanje u pogledu dobara i usluga koji su obuhvaćeni njihovim područjem primjene. Iz toga slijedi da, iako se jedna od tih direktiva primjenjuje na postupak javne nabave za grupu br. 6, članci 49. i 56. UFEU‑a nisu relevantni u okviru ovog postupka.

25.

U svojem odgovoru na pisana pitanja Suda o mogućoj primjenjivosti Direktive 2009/81, društvo Mara navelo je da se ugovor o kojem je riječ u biti odnosi na radnje utovara i istovara. Budući da se ugovor ne odnosi na vojnu opremu poput streljiva i eksploziva, on nije obuhvaćen područjem primjene Direktive 2009/81 kako je određeno njezinim člankom 2. Talijanska vlada ističe da nije potrebno utvrđivati koja se direktiva primjenjuje. Neovisno o tome primjenjuje li se članak 47. Direktive 2009/81 ili članak 67. Direktive 2014/24 na ugovor o kojem je riječ, obje direktive dopuštaju primjenu kriterija ekonomski najpovoljnije ponude ili kriterija najniže cijene. Komisija smatra da opis usluga koje se pružaju u okviru grupe br. 6 može biti „izravno povezan” s „vojnom opremom” u skladu s člankom 1. stavkom 6. i člankom 2. točkom (c) Direktive 2009/81 te da predmetni ugovor može biti obuhvaćen područjem primjene te direktive. U slučaju mješovitih ugovora koji obuhvaćaju obranu, uređenih člankom 3. Direktive 2009/81 i člankom 16. Direktive 2014/24, iz uvodne izjave 13. potonje direktive proizlazi da je zakonodavac Unije želio javnom naručitelju ostaviti određenu marginu prosudbe pri odabiru direktive koju će primijeniti.

26.

Najprije valja istaknuti to da vrijednost grupe br. 6 premašuje pragove predviđene člankom 8. točkom (a) Direktive 2009/81 ( 27 ) i člankom 4. točkom (b) Direktive 2014/24. ( 28 )

27.

Kad je riječ o primjenjivosti Direktive 2009/81, činjenica da je Ministarstvo pokrenulo postupak javne nabave za grupu br. 6 nije sama po sebi dovoljna da taj postupak bude obuhvaćen područjem primjene te direktive. Međutim, uzimajući u obzir očito uključivanje streljiva i eksploziva ( 29 ), a time i vojne opreme u smislu članka 1. stavka 6. Direktive 2009/81, u materijal koji je predmet ugovora o uslugama grupe br. 6, valja razmotriti članak 2. te direktive kojim se određuje njezino područje primjene.

28.

Predmetni ugovor odnosi se na pružanje usluga, a ne na robu ili opremu. Stoga se članak 2. točka (a) Direktive 2009/81, koji se odnosi na nabavu vojne opreme, i članak 2. točka (b) te direktive, koji se odnosi na nabavu osjetljive opreme ( 30 ), ne primjenjuju. Članak 2. točka (c) Direktive 2009/81 odnosi se na pružanje usluga „izravno povezanih” s vojnom opremom, dok se članak 2. točka (d) te direktive odnosi na usluge za „izričito vojne namjene” ( 31 ). Uzimajući u obzir donekle sporednu ili podrednu prirodu uključivanja streljiva i eksploziva u materijale koji su predmet postupka javne nabave za usluge iz grupe br. 6, smatram da se članak 2. točka (d) Direktive 2009/81 ne primjenjuje na grupu br. 6 ( 32 ). Međutim, članak 2. točka (c) Direktive 2009/81 može se primijeniti s obzirom na to da se izvršenje ugovora odnosi, među ostalim, na prijevoz vojne opreme ( 33 ). Usto, pružanjem tih usluga može se istodobno omogućiti fizički pristup vojnoj opremi i pristup osjetljivim informacijama ( 34 ) koje se na nju odnose ( 35 ).

29.

Kad je riječ o primjenjivosti Direktive 2014/24, smatram da, u skladu s člankom 1. stavkom 1. te direktive i definicijom „ugovora o javnoj nabavi usluga” iz njezina članka 2. stavka 1. točke 9., dodjelu ugovora za grupu br. 6 u načelu treba izvršiti u skladu s pravilima predviđenima navedenom direktivom. Jedine dopuštene iznimke od primjene Direktive 2014/24 jesu one koje su u njoj taksativno i izričito navedene. ( 36 )

30.

Čini se da su predmet ugovora koji se odnosi na grupu br. 6 usluge koje su djelomično obuhvaćene Direktivom 2009/81, a djelomično Direktivom 2014/24. Direktivom 2009/81 i Direktivom 2014/24 predviđaju se „kolizijska pravila” kako bi se utvrdio pravni sustav koji se primjenjuje na mješovite ugovore. Stoga su mješoviti ugovori čiji je predmet usluga djelomično obuhvaćen područjem primjene Direktive 2009/81 i djelomično područjem primjene, među ostalim, Direktive 2014/24 ( 37 ) uređeni člankom 3. stavkom 1. Direktive 2009/81 i člankom 16. Direktive 2014/24. ( 38 )

31.

Člankom 3. stavkom 1. Direktive 2009/81 određuje se da se takvi mješoviti ugovori sklapaju u skladu s Direktivom 2009/81 pod uvjetom da je sklapanje jednog ugovora opravdano objektivnim razlozima ( 39 ).

32.

Kolizijska pravila iz članka 16. Direktive 2014/24 složenija su i obuhvaćaju brojne slučajeve.

33.

Kada je objektivno moguće razdijeliti različite dijelove ugovora o javnoj nabavi, javni naručitelj može odlučiti dodijeliti zasebne ugovore za zasebne dijelove ili dodijeliti jedinstveni ugovor ( 40 ). Člankom 16. stavkom 2. četvrtim podstavkom Direktive 2014/24 pojašnjava se da se odluka o dodjeli jedinstvenog ugovora, međutim, ne smije donijeti radi izuzimanja ugovora od primjene odredaba Direktive 2014/24 ili Direktive 2009/81. U slučaju da javni naručitelj odluči dodijeliti jedinstveni ugovor, ugovor se može dodijeliti u skladu s Direktivom 2009/81, pod uvjetom da je dodjela jedinstvenog ugovora opravdana objektivnim razlozima ( 41 ). To znači da javni naručitelj može odlučiti dodijeliti ugovor u skladu s Direktivom 2014/24 pod uvjetom da je dodjela jedinstvenog ugovora opravdana objektivnim razlozima ( 42 ). To također znači da javni naručitelj mora dodijeliti ugovor u skladu s Direktivom 2014/24 ako dodjela jedinstvenog ugovora nije opravdana objektivnim razlozima. ( 43 )

34.

Člankom 16. stavkom 4. Direktive 2014/24 predviđa se, među ostalim, da se, kada različite dijelove pojedinog ugovora objektivno nije moguće razdijeliti, ugovor može dodijeliti u skladu s Direktivom 2009/81. To znači da javni naručitelj može odlučiti dodijeliti ugovor u skladu s Direktivom 2014/24. Štoviše, taj izbor nije uvjetovan ( 44 ).

35.

Talijanska vlada je u svojem odgovoru na pisana pitanja navela da je dodijeljen jedinstveni ugovor, iako dijelove ugovora koji se odnose na grupu br. 6 nije bilo moguće objektivno razdijeliti. Prema mišljenju te vlade, s obzirom na to da se različitim materijalima treba istodobno rukovati, to je „zahtijevalo” dodjelu grupe br. 6 samo jednom ponuditelju. Međutim, društvo Mara i Komisija na raspravi su tvrdili da različite dijelove ugovora o kojem je riječ nije bilo moguće objektivno razdijeliti. To je u konačnici činjenično pitanje koje je u nadležnosti suda koji je uputio zahtjev.

36.

Za grupu br. 6 objavljen je samo jedan poziv na nadmetanje.

37.

U slučaju da sud koji je uputio zahtjev utvrdi da je različite dijelove ugovora za grupu br. 6 moguće objektivno razdijeliti, valja naglasiti da nijedan element spisa kojim Sud raspolaže ne upućuje na to da dodjela jedinstvenog ugovora za tu grupu nije bila opravdana objektivnim razlozima ( 45 ) ili da je odluka o dodjeli jedinstvenog ugovora donesena kako bi se ta grupa isključila iz primjene Direktive 2009/81 ili Direktive 2014/24 ( 46 ). Iz toga slijedi da je, u skladu s člankom 16. Direktive 2014/24, Ministarstvo moglo odabrati dodijeliti ugovor za grupu br. 6 u skladu s tom direktivom ili Direktivom 2009/81 ( 47 ). Ako sud koji je uputio zahtjev utvrdi da različite dijelove ugovora za grupu br. 6 nije moguće objektivno razdijeliti, ugovor se može dodijeliti u skladu s Direktivom 2014/24 ili Direktivom 2009/81 ( 48 ).

38.

Iz toga slijedi da se, u skladu s člankom 16. stavkom 2. i člankom 16. stavkom 4. Direktive 2014/24, predmetni ugovor načelno može dodijeliti u skladu s tom direktivom.

39.

Stoga postoji očita proturječnost između, s jedne strane, teksta članka 3. stavka 1. Direktive 2009/81, u kojem se upotrebljava izraz „sklapa se” i, s druge strane, teksta članka 16. stavka 2. i članka 16. stavka 4. Direktive 2014/24, u kojima se upotrebljava izraz „može”. To je proturječje tim više „nespretno” jer se u Direktivi 2014/24 upravo razmatra njezina veza s ranijom Direktivom 2009/81. Međutim, članak 3. stavak 1. Direktive 2009/81 nije izmijenjen ni stavljen izvan snage Direktivom 2014/24 ili drugim zakonodavstvom Unije. Doslovno tumačenje odredbi o kojima je riječ ( 49 ) stoga nije dovoljno za rješavanje pitanja koja je direktiva primjenjiva. To je tim više neprikladno jer su i članak 3. stavak 1. Direktive 2009/81 i članak 16. Direktive 2014/24 osmišljeni upravo za tu svrhu.

40.

Unatoč tom očitom sukobu, smatram da se odredbe o kojima je riječ mogu uskladiti s obzirom na uvodnu izjavu 13. Direktive 2014/24, u kojoj se navodi da bi „[t]rebalo […] pojasniti da se javne naručitelje ne bi trebalo sprečavati u primjeni [Direktive 2014/24] na određene mješovite ugovore umjesto primjene Direktive [2009/81]”. Prilikom donošenja kolizijskih pravila iz članka 16. Direktive 2014/24 namjera zakonodavca Unije bila je dopuniti i ublažiti stroža kolizijska pravila sadržana, među ostalim, u članku 3. stavku 1. Direktive 2009/81 i omogućiti javnim naručiteljima da odluče ( 50 ) koju će direktivu primijeniti ( 51 ).

41.

Također valja istaknuti da je taj pristup u potpunosti u skladu s glavnim ciljem Direktive 2009/81, a to je stvaranje europskog tržišta za obrambenu opremu ( 52 ) i osiguravanje djelotvornog otvaranja nabave nadmetanju u obrambenom sektoru ( 53 ), uz poštovanje sigurnosnih zahtjeva država članica ( 54 ) s obzirom na osjetljivu prirodu ( 55 ), između ostalog, usluga u tom sektoru, ako je to potrebno. Javni naručitelji su u boljem položaju da u svakom pojedinačnom slučaju odluče opravdava li se određenim ugovorom primjena pravila sui generis iz Direktive 2009/81 ili pravila iz Direktive 2014/24 koja su općenitija, fleksibilnija i više pogoduju nadmetanju. U određenim slučajevima, ako su elementi obrane u ugovoru marginalni ili nevažni, kao što se čini da je slučaj u ovom predmetu ( 56 ), može biti u interesu javnog naručitelja da odluči primijeniti pravila iz Direktive 2014/24.

42.

Stoga smatram da je Ministarstvo načelno moglo slobodno odlučiti ( 57 ) koja će pravila primjenjivati ( 58 ) te se čini da je zapravo primijenilo pravila iz Direktive 2014/24. To jasno proizlazi iz primjene otvorenog postupka predviđenog člankom 27. Direktive 2014/24 ( 59 ) jer Direktiva 2009/81 ne predviđa niti takav niti njemu istovjetan postupak ( 60 ).

Kriterij dodjele ugovora o kojem je riječ – članak 67. stavak 2. treći podstavak Direktive 2014/24

43.

Kriterij dodjele ugovora o kojem je riječ treba ocjenjivati osobito s obzirom na članak 47. Direktive 2009/81 ili članak 67. Direktive 2014/24 ovisno o tome koja se direktiva primjenjuje ( 61 ). S obzirom na moja uvodna razmatranja o primjenjivim pravilima Unije, razmotrit ću pitanje suda koji je uputio zahtjev s obzirom na Direktivu 2014/24 ( 62 ), osobito njezin članak 67. stavak 2. treći podstavak i načelo proporcionalnosti.

44.

Člankom 67. stavkom 1. Direktive 2014/24 predviđa se da javni naručitelji temelje dodjelu ugovora o javnoj nabavi na ekonomski najpovoljnijoj ponudi. U članku 67. stavku 2. prvom podstavku te direktive taj je koncept definiran iznimno široko. U njemu se navodi da se ekonomski najpovoljnija ponuda sa stajališta javnog naručitelja utvrđuje na temelju cijene ili troška te da može uključivati najbolji omjer između cijene i kvalitete. Najbolji omjer između cijene i kvalitete ocjenjuje se na temelju kriterija, uključujući kvalitativne, okolišne ( 63 ) i/ili socijalne ( 64 ) aspekte, povezane s predmetom ugovora o kojem je riječ ( 65 ). Popis kriterija iz članka 67. stavka 2. prvog podstavka Direktive 2014/24 u pogledu najboljeg omjera između cijene i kvalitete nije taksativan ( 66 ). U presudi Concordia Bus Finland ( 67 ) Sud je potvrdio da kriteriji za dodjelu koje javni naručitelj primjenjuje za utvrđivanje ekonomski najpovoljnije ponude ( 68 ) ne moraju nužno biti samo ekonomske prirode, s obzirom na to da drugi čimbenici mogu utjecati na vrijednost ponude sa stajališta javnog naručitelja.

45.

Javni naručitelji fakultativno mogu odlučiti hoće li uključiti, osim cijene ili troška, dodatne kriterije u skladu s člankom 67. stavkom 2. prvim podstavkom Direktive 2014/24 ( 69 ). Ako javni naručitelji odluče primijeniti dodatne kriterije prilikom dodjele ugovora, odabrani kriteriji moraju biti u skladu s načelima transparentnosti, nediskriminacije i jednakog postupanja kako bi se osigurala objektivna usporedba relativnih vrijednosti ponuda, a time i učinkovito nadmetanje. Iz toga slijedi da javni naručitelji nemaju neograničenu diskrecijsku ovlast pri odabiru dodatnih kriterija ( 70 ).

46.

Suprotno tomu, članak 67. stavak 2. treći podstavak Direktive 2014/24 nedvosmisleno i bezuvjetno predviđa da svaka država članica može svim svojim javnim naručiteljima zabraniti da primjenjuju „samo cijenu ili samo trošak kao jedini kriterij za dodjelu” ( 71 ). Mogućnost donošenja takve zabrane primjenjuje se neovisno o posebnim obilježjima ili predmetu ugovora o kojem je riječ. U tom pogledu, članak 67. stavak 2. treći podstavak Direktive 2014/24 ne podliježe nikakvoj iznimci ili odstupanju te se njime stoga državama članicama dodjeljuje široka diskrecijska ovlast prilikom korištenja mogućnosti koja je njime predviđena. Usto, iz teksta te odredbe jasno proizlazi da države članice mogu odlučiti koristiti svoju diskrecijsku ovlast ograničavanjem primjene cijene ili troška na određene kategorije javnih naručitelja ili na određene vrste ugovora ( 72 ). To znači da države članice mogu zabraniti korištenje cijene ili troška kao jedine kriterije za dodjelu za određene javne naručitelje ili za određene vrste ugovora.

47.

Iako raspolažu širokom marginom prosudbe na temelju članka 67. stavka 2. trećeg podstavka Direktive 2014/24, države članice, kada koriste mogućnost predviđenu tom odredbom, ipak moraju poštovati temeljna pravila UFEU‑a, osobito ona koja se odnose na slobodno kretanje robe, slobodu poslovnog nastana i slobodu pružanja usluga, kao i načela koja iz njih proizlaze, kao što su načela jednakog postupanja i proporcionalnosti, koja se uostalom odražavaju u članku 18. Direktive 2014/24 ( 73 ).

48.

Talijanski zakonodavac iskoristio je restriktivniju mogućnost predviđenu člankom 67. stavkom 2. trećim podstavkom Direktive 2014/24 time što je donio članak 95. stavak 3. točku (a) i članak 95. stavak 4. točku (b) Zakonika o javnoj nabavi, kojima se u biti predviđa da se ugovori koje obilježava visok radni intenzitet – u kojima troškovi rada iznose najmanje 50 % ukupnog iznosa ugovora – moraju dodijeliti na temelju najboljeg omjera između cijene i kvalitete. Taj se zahtjev primjenjuje čak i ako su usluge standardizirane. Stoga je u takvim slučajevima zabranjena primjena kriterija najniže cijene. Iz zahtjeva za prethodnu odluku proizlazi da je svrha članka 95. stavka 3. točke (a) i članka 95. stavka 4. točke (b) Zakonika o javnoj nabavi zaštititi radnike ( 74 ).

49.

Ugovor koji se odnosi na grupu br. 6 obuhvaćen je odredbama članka 95. stavka 3. točke (a) i članka 95. stavka 4. točke (b) Zakonika o javnoj nabavi. Međutim, suprotno tim odredbama, ugovor za grupu br. 6 dodijeljen je na temelju najniže cijene, a ne na temelju najboljeg omjera cijene i kvalitete ( 75 ).

50.

Društvo Mara smatra da je, u slučaju standardiziranih usluga koje obilježava visok radni intenzitet, opća i apstraktna zabrana primjene kriterija najniže cijene u talijanskom pravu očito pretjerana, neproporcionalna i neopravdana mjera jer kvalitativni aspekti tih usluga nisu relevantni. Usto, taj se zaključak ne može dovesti u pitanje kako bi se zaštitila plaća ili sigurnost radnika. U ovom se slučaju svako odobreno sniženje temeljilo isključivo na potencijalnoj dobiti ponuditelja (utvrđenoj u iznosu 5 % vrijednosti grupe), isključujući tako mogućnost smanjenja troškova radne snage i/ili dodjele pretjeranih sniženja na štetu radnika. Pravila postupka javne nabave stoga su u potpunosti bila u skladu s odredbama članka 18. stavka 2. Direktive 2014/24 kao i s ciljem zaštite osoblja iz uvodne izjave 98. te direktive. Povreda načela proporcionalnosti također je očita u ovom predmetu jer su nadležna nacionalna tijela i nacionalni sud potvrdili da je društvo Mara ispunilo zahtjeve u pogledu plaće i sigurnosnih zahtjeva.

51.

Društvo Samir ( 76 ), francuska ( 77 ) i talijanska ( 78 ) vlada te Komisija ( 79 ) smatraju da je zabrana primjene najniže cijene iz članka 95. stavka 3. točke (a) i članka 95. stavka 4. točke (b) Zakonika o javnoj nabavi proporcionalna jer se njome štite prava radnika i osigurava kvaliteta pruženih usluga.

52.

U skladu s načelom proporcionalnosti ( 80 ), koje je opće načelo prava Unije, pravila koja utvrde države članice ili javni naručitelji u okviru provedbe odredaba Direktive 2014/24, poput pravila koja služe za određivanje provedbenih uvjeta za njezin članak 67. stavak 2. treći podstavak, ne smiju prekoračiti ono što je nužno za postizanje ciljeva koje ta direktiva slijedi ( 81 ).

53.

Najprije valja istaknuti da članak 67. stavak 2. treći podstavak Direktive 2014/24 ne dopušta isključivanje cijene ili troška iz kriterija za dodjelu ugovora ( 82 ). Ta odredba samo dopušta državama članicama da zabrane njihovo korištenje kao jedinih kriterija za dodjelu. Javni naručitelji stoga mogu slobodno odabrati između niza netaksativnih kriterija za dodjelu ugovora, koji nužno uključuju cijenu i trošak. U tom pogledu, zabrana iz članka 95. stavka 3. točke (a) i članka 95. stavka 4. točke (b) Zakonika o javnoj nabavi ima ograničeno područje primjene i, prema mišljenju suda koji je uputio zahtjev, prilagođena je zaštiti radnika ( 83 ). Činjenica da je talijanski zakonodavac apstraktno i općenito isključio najnižu cijenu kao jedini kriterij za dodjelu ugovora koji se odnose na usluge visokog radnog intenziteta ne znači da se javnim naručiteljima uskraćuje mogućnost da uzmu u obzir cijenu ili trošak takvih ugovora, nego im usto samo nalaže obvezu uzimanja u obzir prirode i posebnih obilježja takvih ugovora, čime se osigurava da će biti odabrana najbolja ponuda ( 84 ).

54.

U slučaju usluga visokog radnog intenziteta, uključujući standardizirane usluge, ne čini se ( 85 ) da su svi drugi kriteriji, osim cijene ili troška, u potpunosti suvišni ili irelevantni u okviru dodjele ugovora koji se odnosi na takve usluge. Takav zaključak temelji se na pretpostavci da se kvaliteta tih usluga ne može ni na koji način razlikovati i da se prava radnika kao i njihovo zdravlje i sigurnost u svakom slučaju mogu u potpunosti osigurati nacionalnim pravom i/ili člankom 17. dokumentacije za nadmetanje.

55.

Relevantnost dodatnih kriterija, osim cijene ili troška, kako bi se osigurala – in concreto u okviru posebnog postupka javne nabave i in abstracto u pogledu dodjele ugovora o javnoj nabavi općenito – ne samo visina plaća radnika ( 86 ) nego i razina njihova zdravlja ( 87 ) i sigurnosti, očita je za sve usluge visokog radnog intenziteta, uključujući standardizirane usluge, bez obzira na njihovu repetitivnu prirodu ( 88 ). Na primjer, relevantnost dodatnih kriterija dodjele, osim najniže cijene, za zaštitu zdravlja i sigurnosti radnika posebno je izražena u slučaju grupe br. 6 koja zahtijeva, među ostalim, rukovanje streljivom i eksplozivima. Osim toga, kao što to ističe društvo Samir, primjena kriterija najniže cijene umjesto najboljeg omjera između cijene i kvalitete može potaknuti na korištenje nekvalificirane radne snage na štetu ne samo kvalitete pružene usluge nego i sigurnosti. Također može odvratiti od ulaganja u osposobljavanje osoblja ( 89 ).

56.

Iako se čini da odredbe nacionalnog prava o kojima je riječ nisu posebno osmišljene za zaštitu kvalitete pruženih usluga ( 90 ), ne može se isključiti da organizacija, kvalifikacije i iskustvo osoblja zaduženog za pružanje takvih standardiziranih usluga mogu utjecati na razinu izvršenja ugovora i, slijedom toga, na ekonomsku vrijednost ponuda ( 91 ). U tom pogledu, u uvodnoj izjavi 93. Direktive 2014/24 navodi se da „[k]ada nacionalne odredbe određuju naknadu za određene usluge ili fiksne cijene za određenu robu, trebalo bi razjasniti da je i dalje moguća procjena vrijednosti za novac na temelju drugih čimbenika osim same cijene ili naknade”. ( 92 )

57.

U svojim se očitovanjima društvo Mara ( 93 ) također pozvalo na navedenu presudu Tedeschi i Consorzio Stabile Istant Service ( 94 ), koja se odnosila na nacionalni propis kojim se ograničava mogućnost snižavanja cijena primjenjivih na podugovorene radove, robu ili usluge na najviše 20 % u odnosu na cijene navedene u odluci o dodjeli ugovora ( 95 ). Sud je presudio da je moguće da takvo ograničenje dovede do toga da mogućnost pribjegavanja podugovarateljima za izvršavanje ugovora bude manje privlačna, s obzirom na to da ograničava bilo kakvu prednost u odnosu na konkurenciju u smislu troškova koje podugovoreni radnici predstavljaju za poduzetnike koji žele iskoristiti tu mogućnost. Takav odvraćajući učinak protivan je cilju koji se želi postići relevantnim direktivama, a to je otvaranje javne nabave što većem tržišnom natjecanju, a osobito omogućavanje malim i srednjim poduzetnicima pristupa postupcima javne nabave. Osim toga, ograničenje od 20 %, među ostalim, prekoračuje ono što je nužno za osiguranje zaštite plaća podugovorenih radnika jer ne ostavlja prostor za pojedinačnu ocjenu javnog naručitelja i primjenjuje se neovisno o bilo kakvom uzimanju u obzir socijalne zaštite zajamčene zakonima, propisima i kolektivnim ugovorima primjenjivima na dotične radnike.

58.

Rasuđivanje iz tog predmeta ne može se primijeniti u ovom slučaju. Zahtjevom za primjenu najboljeg omjera između cijene i kvalitete za standardizirane usluge visokog radnog intenziteta iz članka 95. stavka 3. točke (a) i članka 95. stavka 4. točke (b) Zakonika o javnoj nabavi ne isključuje se automatski svakog ponuditelja i njime se zapravo traži pojedinačna analiza podnesenih ponuda na temelju kriterija koji uključuju, ali nisu ograničeni na cijenu ili trošak.

59.

Stoga se čini, pod uvjetom da to provjeri sud koji je uputio zahtjev, da je nacionalni propis o kojem je riječ, kojim se prenosi članak 67. stavak 2. treći podstavak Direktive 2014/24, prikladan za osiguravanje njegova glavnog cilja zaštite radnika, da ne prekoračuje ono što je nužno za postizanje tog cilja i da se njime stoga poštuje načelo proporcionalnosti.

VI.

Zaključak

60.

S obzirom na sva prethodna razmatranja, predlažem Sudu da na pitanje koje je uputio Consiglio di Stato (Državno vijeće, Italija) odgovori na sljedeći način: