1.

Käesolev kohtuasi puudutab Ministero della Difesa (kaitseministeerium, Itaalia) (edaspidi „ministeerium“) avatud hankemenetlust, mille eesmärk oli sõlmida riigihankeleping muu hulgas materjalide laadimise, mahalaadimise ja veoga seotud tööjõuteenuste osutamiseks. ( 2 ) Ilmneb, et nende materjalide hulka kuuluvad ka laskemoon ja lõhkeained. ( 3 ) Kõnealused teenused on ühtaegu nii tööjõumahukad ( 4 ) kui ka „normitud omadustega“. ( 5 ) Kõnealune hankeleping sõlmiti madalaima hinna kriteeriumi alusel. Itaalia seadused näevad aga ette, et tööjõumahukate teenuste riigihankelepingud tuleb sõlmida majanduslikult soodsaima pakkumuse kriteeriumi põhjal, mis määratakse kindlaks parima hinna ja kvaliteedi suhte alusel. ( 6 ) Seevastu „normitud omadustega“ teenuste hankelepinguid ( 7 ) võib sõlmida madalaima hinna kriteeriumi alusel, välja arvatud juhul, kui tegemist on tööjõumahuka hankega. ( 8 )

2.

Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) soovib muu hulgas kontrollida, kas proportsionaalsuse põhimõttega ja direktiivi 2014/24/EL ( 9 ) artikli 67 lõikega 2 on vastuolus see, kui liikmesriigi õiguses on pakkumuste hindamisel keelatud kasutada madalaima hinna kriteeriumi olukorras, kus asjaomased teenused on ühtaegu nii tööjõumahukad kui ka normitud. Teise võimalusena küsib eelotsusetaotluse esitanud kohus Euroopa Kohtult, kas hankijal on pakkumuste hindamise kriteeriumi valikul mõningane kaalutlusõigus, arvestades muu hulgas, et hanketingimustes on ette nähtud, et hankelepingu alusel töötavatele isikutele makstakse töötasu kooskõlas asjaomase riigisisese valdkondliku kollektiivlepinguga ja et mis tahes pakutav hinnaalandus võib põhineda üksnes pakkuja võimalikul kasumil, mille suuruseks oli määratud viis protsenti hankelepingu sõlmimise teates märgitud lepingu maksumusest. ( 10 )

3.

Artiklis 1 „Mõisted“ on sätestatud:

„Käesolevas direktiivis kasutatakse järgmisi mõisteid:

[…]

[…]“.

4.

Artiklis 2 „Reguleerimisala“ on sätestatud:

„Kui asutamislepingu artiklites 30, 45, 46, 55 ja 296 ei ole sätestatud teisiti, kohaldatakse käesolevat direktiivi kaitse- ja julgeolekuvaldkonnas sõlmitavate riigihankelepingute suhtes, mille objektiks on:

5.

Artiklis 3 „Segalepingud“ on sätestatud:

„1.   Leping, mille objektiks on käesoleva direktiivi reguleerimisalasse ja osaliselt direktiivi [2004/17] või direktiivi [2004/18] reguleerimisalasse kuuluvad ehitustööd, tarned või teenused, sõlmitakse vastavalt käesolevale direktiivile, tingimusel et üksainus leping on objektiivsetel põhjustel õigustatud.

[…]“.

6.

Artiklis 47 „Riigihankelepingu sõlmimise kriteeriumid“ on sätestatud:

„1.   Ilma et see piiraks siseriiklike teatavate teenuste tasustamist käsitlevate õigusnormide kohaldamist, tugineb ostja riigihankelepingu sõlmimisel ühele järgmistest kriteeriumidest:

[…]“.

7.

Artikli 2 lõike 1 punktis 9 on sätestatud, et „teenuste riigihankelepingud“ on riigihankelepingud, mille esemeks on teenuste osutamine, välja arvatud artikli 2 lõike 1 punktis 6 viidatud „ehitustööde riigihankelepingud“.

8.

Artiklis 15 „Kaitse ja julgeolek“ on sätestatud:

„1.   Käesolevat direktiivi kohaldatakse riigihankelepingute ja ideekonkursside suhtes kaitse ja julgeoleku valdkonnas, v.a järgmiste lepingute puhul:

[…]“.

9.

Artiklis 16 „Kaitse- või julgeolekuaspektiga seotud segahanked“ on sätestatud:

„1.   Segalepingute korral, mille esemeks on käesoleva direktiiviga hõlmatud hanked, samuti ELi toimimise lepingu artikliga 346 või direktiiviga [2009/81] hõlmatud hanked, kohaldatakse käesolevat artiklit.

2.   Kui asjaomase riigihankelepingu eri osi on objektiivselt võimalik lahutada, võivad avaliku sektori hankijad teha otsuse sõlmida eri osade kohta eraldi hankelepingud või sõlmida ühtse hankelepingu.

[…]

Kui avaliku sektori hankijad otsustavad sõlmida ühtse lepingu, kohaldatakse järgmiseid kriteeriume, et määrata kindlaks kohaldatav õiguskord:

[…]

Otsust sõlmida ühtne leping ei tohi siiski teha selleks, et arvata hankelepingud välja käesoleva direktiivi või direktiivi [2009/81] kohaldamisest.

[…]

4.   Kui asjaomase lepingu eri osasid ei ole objektiivselt võimalik lahutada, võib lepingu sõlmida ilma käesolevat direktiivi kohaldamata, kui see sisaldab elemente, mille suhtes kohaldatakse ELi toimimise lepingu artiklit 346; muul juhul võib lepingu sõlmida kooskõlas direktiiviga [2009/81].“

10.

Artiklis 18 „Riigihanke üldpõhimõtted“ on sätestatud:

„1.   Avaliku sektori hankijad kohtlevad ettevõtjaid võrdselt ja mittediskrimineerivalt ning tegutsevad läbipaistvalt ja proportsionaalselt.

[…]

2.   Liikmesriigid võtavad asjakohaseid meetmeid, tagamaks, et riigihankelepingute täitmisel täidavad ettevõtjad neid keskkonna-, sotsiaal- ja tööõiguse valdkonnas kohaldatavaid kohustusi, mis on kehtestatud liidu või siseriiklike õigusaktidega, kollektiivlepingutega või X lisas loetletud rahvusvaheliste keskkonna-, sotsiaal- ja tööõiguse sätetega.“

11.

Artiklis 67 „Pakkumuste hindamise kriteeriumid“ on sätestatud:

„1.   Ilma et see piiraks teatavate asjade hinda või teatavate teenuste osutamise eest tasustamist käsitlevate siseriiklike õigusnormide kohaldamist, tuginevad avaliku sektori hankijad riigihankelepingute sõlmimisel majanduslikult soodsaimale pakkumusele.

2.   Avaliku sektori hankija seisukohast majanduslikult soodsaim pakkumus tehakse kindlaks hinna või kulu alusel, kasutades kulutõhususe põhimõtet, näiteks olelusringi kulude alusel kooskõlas artikliga 68 ning see võib hõlmata parima hinna ja kvaliteedi suhet, mida hinnatakse asjaomase hankelepingu esemega seotud kriteeriumite alusel, sealhulgas kvalitatiivsete, keskkonna- ja/või sotsiaalsete aspektide põhjal. Kriteeriumid võivad näiteks hõlmata järgmist:

Kulude element võib esineda ka fikseeritud hinna või kulude näol, millest tulenevalt ettevõtjad konkureerivad üksnes kvaliteedikriteeriumi alusel.

Liikmesriigid võivad ette näha, et avaliku sektori hankija ei või kasutada ainult hinda või ainult kulu pakkumuste hindamise ainsa kriteeriumina või piirata nende kasutamist teatavatele avaliku sektori hankijate kategooriatele või teatavat liiki lepingutele.

[…]

4.   Pakkumuste hindamise kriteeriumitega ei anta avaliku sektori hankijatele piiramatut valikuvabadust. Need peavad tagama toimiva konkurentsi võimaldamise ja nendega peavad kaasnema tehnilised kirjeldused, mis võimaldavad pakkujate esitatud teavet tõhusalt kontrollida, et hinnata, kui hästi vastavad pakkumused pakkumuste hindamise kriteeriumitele. […]“

12.

Artiklis 70 „Lepingute täitmise tingimused“ on sätestatud:

„Avaliku sektori hankija võib sätestada lepingu täitmise eritingimused, tingimusel et need on seotud lepingu esemega artikli 67 lõike 3 tähenduses ning need on esitatud hanketeates või hankedokumentides. Need tingimused võivad hõlmata majanduslikke, innovaatilisusega seotud, keskkonnaalaseid, sotsiaalseid või tööhõivealaseid kaalutlusi.“

13.

Riigihankeseadustiku ( 11 ) artikli 50 lõikes 1 on sätestatud:

„[K]ontsessioonilepingute ning muude kui intellektuaalset laadi ehitustööde ja teenuste riigihankelepingute, eelkõige tööjõumahukate lepingute puhul peavad hanketeated ja hanke alusdokumendid sisaldama kooskõlas Euroopa Liidu põhimõtetega konkreetseid sotsiaalklausleid, mille eesmärk on edendada töötajate tööalast stabiilsust, nähes ette, et edukas pakkuja kohaldab 15. juuni 2015. aasta dekreetseaduse nr 81 (decreto legislativo n. 81) artiklis 51 viidatud valdkondlikke kollektiivlepinguid. Tööjõumahukad teenused on teenused, mille puhul tööjõukulud moodustavad vähemalt 50% lepingu kogumaksumusest.“

14.

Riigihankeseadustiku artikli 95 lõikes 3 on sätestatud:

„Järgmised lepingud sõlmitakse üksnes majanduslikult soodsaima pakkumuse kriteeriumi alusel, mis määratakse kindlaks parima hinna ja kvaliteedi suhte alusel:

[…]“.

15.

Riigihankeseadustiku artikli 95 lõike 4 punktis b on sätestatud:

„Madalaima hinna kriteeriumi võib kasutada:

[…]

16.

14. juulil 2022 algatas ministeerium avatud hankemenetluse Euroopa Liidu raames ( 12 ) tööjõuteenuste hankimiseks, mis oli muu hulgas seotud kaubaveoga aastaks 2023. ( 13 ) Riigihankeleping, mida oli võimalik uuendada kolmeks aastaks, oli jagatud üheksaks hankeosaks. Eelotsusetaotluse esitanud kohtu menetlus on seotud hankeosaga nr 6. ( 14 ) Arvestades, et seda hankeosa käsitlev hankeleping puudutas normitud teenuseid, kasutati lepingu sõlmimiseks riigihankeseadustiku artikli 95 lõike 4 punkti b alusel madalaima hinna kriteeriumi. Mara s.c.r.l. (edaspidi „Mara“), Gruppo SAMIR Global Service s.r.l. (edaspidi „Samir“) ja üks teine pakkuja pakkusid hankeosa nr 6 puhul 100-protsendilist allahindlust. ( 15 ) Liisutõmbamise tulemusena sõlmiti leping Maraga.

17.

Samir esitas selle hankeotsuse peale kaebuse Tribunale amministrativo regionale per il Laziole (Lazio maakonna halduskohus, Itaalia). ( 16 ) See kohus rahuldas Samiri kaebuse 11. aprillil 2023 ( 17 ) ja tühistas kõnealuse hankeosa kohta esitatud hankelepingu sõlmise teate. Ta leidis, et vastavalt riigihankeseadustiku artikli 95 lõike 3 punktile a oleks hankelepingu pidanud sõlmima parima hinna ja kvaliteedi suhte alusel. Arvestades, et kõnealused teenused on tööjõumahukad, ei ole kohaldatav riigihankeseadustiku artikli 95 lõike 4 punkt b, milles on viidatud madalaima hinna kriteeriumi kasutamisele normitud omadustega teenuste puhul.

18.

Mara kaebas selle kohtuotsuse edasi eelotsusetaotluse esitanud kohtusse ja Samir esitas vastuapellatsioonkaebuse. Eelotsusetaotluse esitanud kohtus toimuvas menetluses väitis Mara muu hulgas, et riigihankeseadustiku artikli 95 lõike 3 punkt a rikub proportsionaalsuse põhimõtet, kuna see läheb kaugemale sellest, mis on direktiivi 2014/24 eesmärkide saavutamiseks vajalik. Selliste rangelt normitud kaupade või teenuste puhul nagu käesolevas asjas võib madalaima hinna kriteeriumi lubada, kuna puudub tegelik vajadus nõuda diferentseeritud tehnilisi pakkumusi, mis „[muudaks] asjatult hankemenetlust [keerukamaks] ja rikuks põhiseaduslikku avaliku sektori hea halduse põhimõtet“. Hanketingimuste artiklis 17 on sätestatud, et värvatud töötajatele tuleb töötasu maksta riigisisese valdkondliku kollektiivlepingu alusel. Mis tahes hinnaalandus võiks seega põhineda ainult hanketeates märgitud lepingu maksumuse hinnalisandil. „Järelikult ei mõjuta see [riigihankeseadustiku] artiklis 50 sätestatud eesmärke, milleks on sisuliselt tagada tööhõive tase ja kaitsta töötajaid [riigisiseste kollektiivlepingute] kohaldamise kaudu“. ( 18 )

19.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus märgib, et vastavalt riigihankeseadustiku artikli 95 lõike 4 punktile b võib normitud teenuste puhul kasutada madalaima hinna kriteeriumi. Samas tohib tööjõumahukaid teenuseid käsitlevad lepingud vastavalt nimetatud seadustiku artikli 95 lõike 3 punktile a sõlmida üksnes majanduslikult soodsaima pakkumuse alusel ( 19 ). Liikmesriigi väljakujunenud kohtupraktika kohaselt sõlmitakse tööjõumahukate teenuste lepingud riigihankeseadustiku artikli 50 lõike 1 ja artikli 95 lõike 3 punkti a tähenduses igal juhul parima hinna ja kvaliteedi suhte kriteeriumi alusel, isegi kui tegemist on normitud teenustega selle seadustiku artikli 95 lõike 4 punkti b tähenduses. See on kooskõlas Itaalia põhiseaduses ja liidu õiguses sätestatud ülekaaluka eesmärgiga kaitsta töötajaid. ( 20 )

20.

Eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et liikmesriigi õigusaktide kohaldamine tooks kaasa hankemenetluse tühistamise, kuna selles ei kasutatud „majanduslikult soodsaima pakkumuse kriteeriumi“. Arvestades aga, et töötajate kaitse, mida selle kriteeriumi kasutamisega tavaliselt tagatakse, saavutati hanketingimustes teise kriteeriumi abil samas ulatuses, näib kohustus kasutada majanduslikult soodsaima pakkumuse kriteeriumi ilmselgelt ülemäärane, ebaproportsionaalne ja põhjendamatu. ( 21 )

21.

Consiglio di Stato (kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) otsustas seega menetluse peatada ja esitada Euroopa Kohtule eelotsuse saamiseks järgmise küsimuse:

„Kas asutamisvabaduse ja teenuste vaba osutamise põhimõtetega, mis on sätestatud [ELTL] artiklites 49 ja 56 ning [liidu] proportsionaalsuse põhimõttega ja direktiivi [2014/24] artikli 67 lõikega 2 on vastuolus riigihangete valdkonna niisuguste riigisiseste õigusnormide kohaldamine, nagu Itaalia õigusnormid, mis on sätestatud [riigihankeseadustiku] artikli 95 lõike 3 punktis a ja lõike 4 punktis b ning sama [seadustiku] artikli 50 lõikes 1, nagu see tuleneb ka Consiglio di Stato [kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu] täiskogu 21. mai 2019. aasta otsuses nr 8 väljendatud õiguspõhimõttest, mille kohaselt on hankijal riigihangetes, mille esemeks on normitud omadustega teenused, mis on samal ajal tööjõumahukad, keelatud näha hindamiskriteeriumina ette madalaima hinna kriteeriumi isegi juhul, kui hanketeates on ette nähtud hinnaalandus üksnes äriühingu hinnalisandilt või võimalikult kasult, arvestamata tööjõukulutusi?“

22.

Mara, Samir, Prantsuse ja Itaalia valitsus ning Euroopa Komisjon esitasid kirjalikud seisukohad. Euroopa Kohus esitas pooltele ja huvitatud isikutele kirjalikud küsimused, ( 22 ) mis puudutasid muu hulgas direktiivi 2009/81 ja direktiivi 2014/24 kohaldamisala. Ühtlasi palus Euroopa Kohus neil märkida, millist direktiivi kõnealuse hankelepingu suhtes kohaldatakse ja kas selle hankelepingu sõlmimise kriteerium oleks kohaldatavast direktiivist sõltuvalt erinev. Mara, Itaalia valitsus ja komisjon vastasid nendele kirjalikele küsimustele. Samuti esitasid nad 30. aprillil 2025 toimunud kohtuistungil suulised seisukohad ja vastasid Euroopa Kohtu küsimustele.

23.

Consiglio di Stato (kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) viitas oma eelotsusetaotluses ELTL artiklitele 49 ja 56 ning direktiivile 2014/24. Lisaks sellele avaldas hanketeate ministeerium ning see näib hõlmavat laskemoona ja lõhkeainetega seotud teenuseid. ( 23 ) Seega tuleb pakkumuste hindamise kriteeriumide kindlaksmääramiseks kontrollida, kas direktiiv 2009/81 ( 24 ) on lepingu suhtes kohaldatav. ( 25 )

24.

Mis puutub ELTL artiklite 49 ja 56 kohaldamisse, siis tuleb liikmesriigi meedet valdkonnas, mis on olnud liidu tasandil ammendavalt ühtlustatud, hinnata väljakujunenud kohtupraktika kohaselt asjaomase ühtlustamismeetme sätete, mitte esmase õiguse sätete alusel. ( 26 ) Nii direktiivis 2009/81 kui ka direktiivis 2014/24 on ette nähtud ammendav ühtlustamine nende kohaldamisalasse kuuluvate kaupade ja teenuste puhul. Sellest järeldub, et kui emb-kumb neist direktiividest on hankeosaga nr 6 hankemenetlusele kohaldatav, ei ole ELTL artiklid 49 ja 56 käesoleva menetluse raames asjakohased.

25.

Oma vastuses Euroopa Kohtu kirjalikele küsimustele direktiivi 2009/81 võimaliku kohaldatavuse kohta märkis Mara, et kõnealune riigihankeleping puudutab peamiselt laadimis- ja mahalaadimistoiminguid. Kuna leping ei puuduta kaitseotstarbelist varustust, näiteks laskemoona ja lõhkeainet, ei kuulu see direktiivi 2009/81 reguleerimisalasse, nagu on kindlaks määratud selle direktiivi artiklis 2. Itaalia valitsus leiab, et puudub vajadus kindlaks teha, milline direktiiv on kohaldatav. Sõltumata sellest, kas kõnealuse lepingu suhtes kohaldatakse direktiivi 2009/81 artiklit 47 või direktiivi 2014/24 artiklit 67, lubavad mõlemad direktiivid kasutada kas majanduslikult soodsaima pakkumuse kriteeriumi või madalaima hinna kriteeriumi. Komisjon leiab, et hankeosa nr 6 raames osutatavate teenuste kirjeldus võib olla „otseselt seotud“„kaitseotstarbelise varustusega“ kooskõlas direktiivi 2009/81 artikli 1 lõikega 6 ja artikli 2 punktiga c ning et kõnealune leping võib kuuluda selle direktiivi kohaldamisalasse. Kaitseaspekte sisaldavate segalepingute puhul, mida reguleerivad direktiivi 2009/81 artikkel 3 ja direktiivi 2014/24 artikkel 16, selgub viimati nimetatud direktiivi põhjendusest 13, et liidu seadusandja soovis jätta hankijale teatud kaalutlusõiguse selle valikul, kumba direktiivi kohaldada.

26.

Alustuseks tuleb rõhutada, et hankeosa nr 6 maksumus ületab nii direktiivi 2009/81 ( 27 ) artikli 8 punktis a kui ka direktiivi 2014/24 ( 28 ) artikli 4 punktis b sätestatud piirmäärasid.

27.

Mis puudutab direktiivi 2009/81 kohaldatavust, siis ei ole asjaolu, et hankeosa nr 6 puudutava hanketeate avaldas ministeerium, iseenesest piisav selleks, et see kuuluks selle direktiivi kohaldamisalasse. Arvestades aga, et hankeosasse nr 6 kuuluvate teenuste riigihankeleping hõlmab ilmselgelt lahingumoona ja lõhkeaineid ( 29 ) ja seega kaitseotstarbelist varustust direktiivi 2009/81 artikli 1 lõike 6 tähenduses, tuleb analüüsida selle direktiivi artiklit 2, milles on kindlaks määratud selle direktiivi reguleerimisala.

28.

Kõnealune hankeleping on seotud pigem teenuste osutamise kui kaupade või seadmete tarnimisega. Seega ei ole kohaldatavad direktiivi 2009/81 artikli 2 punkt a (milles käsitletakse kaitseotstarbelise varustuse tarnimist) ja sama direktiivi artikli 2 punkt b (milles käsitletakse tundliku varustuse tarnimist) ( 30 ). Direktiivi 2009/81 artikli 2 punktis c käsitletakse kaitseotstarbelise varustusega „otseselt seotud“ teenuste osutamist, selle direktiivi artikli 2 punktis d aga viidatakse „sõjalise eriotstarbega“ teenustele. ( 31 ) Võttes arvesse, et hankeosasse nr 6 kuuluvate teenuste hankemenetlusega hõlmatud materjalide hulka lahingumoona ja lõhkeainete lisamine on mõnevõrra marginaalne või teisejärguline, leian, et direktiivi 2009/81 artikli 2 punkt d ei ole hankeosa nr 6 suhtes kohaldatav. ( 32 ) Siiski võib olla kohaldatav direktiivi 2009/81 artikli 2 punkt c, kuna lepingu täitmine puudutab muu hulgas kaitseotstarbelise varustuse vedu. ( 33 ) Lisaks sellele võib selliste teenuste osutamine võimaldada nii füüsilist ligipääsu kaitseotstarbelisele varustusele kui ka võimalust tutvuda seda puudutava tundliku teabega ( 34 ). ( 35 )

29.

Mis puudutab direktiivi 2014/24 kohaldatavust, siis olen seisukohal, et vastavalt selle direktiivi artikli 1 lõikele 1 ja „teenuste riigihankelepingute“ määratlusele selle direktiivi artikli 2 lõike 1 punktis 9 tuleb hankeosa nr 6 kohta hankelepingu sõlmimisel põhimõtteliselt järgida selles direktiivis sätestatut. Direktiivi 2014/24 kohaldamisel tohib teha ainult neid erandeid, mis on selles direktiivis ammendavalt ja otseselt nimetatud. ( 36 )

30.

Tundub, et hankeosa nr 6 suhtes sõlmitava riigihankelepingu ese on teenused, mis on osaliselt hõlmatud direktiiviga 2009/81 ja osaliselt direktiiviga 2014/24. Nii direktiivis 2009/81 kui ka direktiivis 2014/24 on sätestatud „kollisiooninormid“, mis võimaldavad kindlaks määrata segalepingute suhtes kohaldatava õigusliku režiimi. Seega reguleerivad segalepinguid, mille ese on osaliselt direktiivi 2009/81 ja osaliselt muu hulgas direktiivi 2014/24 kohaldamisalasse kuuluvad teenused, ( 37 ) direktiivi 2009/81 artikli 3 lõige 1 ja direktiivi 2014/24 artikkel 16. ( 38 )

31.

Direktiivi 2009/81 artikli 3 lõikes 1 on sätestatud, et sellised segalepingud sõlmitakse vastavalt direktiivile 2009/81, tingimusel et üksainus leping on objektiivsetel põhjustel õigustatud. ( 39 )

32.

Direktiivi 2014/24 artikli 16 kohased kollisiooninormid on keerulisemad ja käsitlevad mitmeid juhtumeid.

33.

Kui riigihankelepingu eri osi on objektiivselt võimalik lahutada, võivad avaliku sektori hankijad teha otsuse sõlmida eri osade kohta eraldi hankelepingud või sõlmida ühtse hankelepingu. ( 40 ) Direktiivi 2014/24 artikli 16 lõike 2 neljandas lõigus on täpsustatud, et otsust sõlmida ühtne leping ei tohi siiski teha selleks, et arvata lepingud välja direktiivi 2014/24 või direktiivi 2009/81 kohaldamisest. Juhul, kui hankija otsustab sõlmida ühtse hankelepingu, võib lepingu sõlmida kooskõlas direktiiviga 2009/81, tingimusel et ühtse lepingu sõlmimine on objektiivselt põhjendatud. ( 41 ) Sellest võib välja lugeda, et avaliku sektori hankija võib otsustada sõlmida lepingu kooskõlas direktiiviga 2014/24, kui ühtse lepingu sõlmimine on objektiivselt põhjendatud. ( 42 ) Samuti võib sellest välja lugeda, et leping tuleb sõlmida kooskõlas direktiiviga 2014/24, kui ühtse lepingu sõlmimine ei ole objektiivselt põhjendatud. ( 43 )

34.

Direktiivi 2014/24 artikli 16 lõikes 4 on muu hulgas sätestatud, et kui asjaomase lepingu eri osasid ei ole objektiivselt võimalik lahutada, võib lepingu sõlmida kooskõlas direktiiviga 2009/81. Sellest võib välja lugeda, et hankija võib otsustada sõlmida riigihankelepingu kooskõlas direktiiviga 2014/24. Lisaks sellele ei ole selle valiku tegemisele kehtestatud tingimusi. ( 44 )

35.

Itaalia valitsus on oma vastuses kirjalikele küsimustele märkinud, et kuigi hankeosa nr 6 kohta sõlmitava hankelepingu osi oli objektiivselt võimalik lahutada, sõlmiti üksainus leping. Kõnealune valitsus on seisukohal, et kuna eri materjale tuleb käidelda samal ajal, „nõudis“ see hankeosa nr 6 kohta lepingu sõlmimist üheainsa pakkujaga. Mara ja komisjon väitsid siiski kohtuistungil, et kõnealuse hankelepingu eri osi ei ole objektiivselt võimalik lahutada. See on lõppkokkuvõttes faktiküsimus, mis kuulub eelotsusetaotluse esitanud kohtu pädevusse.

36.

Hankeosa nr 6 kohta avaldati üks hanketeade.

37.

Juhtumiks, kui eelotsusetaotluse esitanud kohus leiab, et hankeosa nr 6 kohta sõlmitud riigihankelepingu eri osi on objektiivselt võimalik lahutada, tuleb rõhutada, et Euroopa Kohtu menetluses olevas toimikus ei ole andmeid, mis viitaksid sellele, et selle hankeosa kohta ühtse lepingu sõlmimine ei olnud objektiivselt põhjendatud ( 45 ) või et otsus sõlmida ühtne leping tehti eesmärgiga jätta see hankeosa direktiivi 2009/81 või direktiivi 2014/24 kohaldamisalast välja. ( 46 ) Sellest tulenevalt võis ministeerium kooskõlas direktiivi 2014/24 artikliga 16 valida, kas sõlmida leping hankeosa nr 6 kohta kooskõlas selle direktiiviga või direktiiviga 2009/81. ( 47 ) Kui eelotsusetaotluse esitanud kohus peaks leidma, et hankeosa nr 6 kohta sõlmitava riigihankelepingu eri osi ei ole objektiivselt võimalik lahutada, võib lepingu sõlmida kooskõlas direktiiviga 2014/24 või direktiiviga 2009/81. ( 48 )

38.

Sellest tulenevalt võib kõnealuse riigihankelepingu nii direktiivi 2014/24 artikli 16 lõike 2 kui ka artikli 16 lõike 4 kohaselt põhimõtteliselt sõlmida kooskõlas nimetatud direktiiviga.

39.

Seega on ühelt poolt direktiivi 2009/81 artikli 3 lõike 1, milles kasutatakse kindlas kõneviisis sõna „sõlmitakse“, ja teiselt poolt direktiivi 2014/24 artikli 16 lõigete 2 ja 4, milles kasutatakse fraasi „võib sõlmida“, sõnastuse vahel ilmne vastuolu. See vastuolu on eriti kahetsusväärne seetõttu, et direktiivis 2014/24 on konkreetselt ette nähtud selle koostoime varasema direktiiviga 2009/81. Direktiivi 2009/81 artikli 3 lõiget 1 ei ole aga ei direktiiviga 2014/24 ega muude liidu õigusaktidega muudetud ega kehtetuks tunnistatud. Seega ei piisa kohaldatava direktiivi küsimuse lahendamiseks kõnealuste sätete grammatilisest tõlgendamisest ( 49 ). Eriti halb on see põhjusel, et nii direktiivi 2009/81 artikli 3 lõige 1 kui ka direktiivi 2014/24 artikkel 16 on mõeldud just selleks otstarbeks.

40.

Vaatamata sellele ilmsele vastuolule leian, et kõnealuseid sätteid saab ühildada direktiivi 2014/24 põhjenduse 13 abil, milles on sätestatud, et „tuleks selgitada, et avaliku sektori hankijaid ei tohiks takistada direktiivi [2009/81] asemel kohaldamast [direktiivi 2014/24] teatavate segalepingute suhtes“. Liidu seadusandja kavatsus direktiivi 2014/24 artiklis 16 sätestatud kollisiooninormide vastuvõtmisel oli täiendada ja leevendada muu hulgas direktiivi 2009/81 artikli 3 lõikes 1 sisalduvaid rangemaid kollisiooninorme ning võimaldada avaliku sektori hankijatel valida, ( 50 ) millist direktiivi nad kohaldavad. ( 51 )

41.

Samuti tuleb märkida, et selline lähenemisviis on täielikult kooskõlas direktiivi 2009/81 peamise eesmärgiga luua Euroopa kaitsevarustuse turg ( 52 ) ja tagada kaitsesektori riigihangete tõhus avamine konkurentsile, ( 53 ) võttes samal ajal arvesse liikmesriikide julgeolekunõudeid, ( 54 ) arvestades sealjuures muu hulgas vajaduse korral selle sektori teenuste tundlikku iseloomu ( 55 ). Avaliku sektori hankijatel on hõlpsam otsustada iga üksikjuhtumi puhul eraldi, kas konkreetse lepingu puhul on päriselt õigustatud direktiivi 2009/81 kohaste sui generis-õigusnormide või hoopis direktiivi 2014/24 kohaste üldisemate, paindlikumate ja konkurentsi soodustavate õigusnormide kohaldamine. Teatud juhtudel, kui hankelepingu kaitsealased elemendid on marginaalsed või ebaolulised, nagu näib olevat käesolevas kohtuasjas, ( 56 ) võib olla hankija huvides kohaldada direktiivis 2014/24 sätestatud õigusnorme.

42.

Seega leian, et ministeeriumil oli põhimõtteliselt vabadus valida, ( 57 ) milliseid õigusnorme kohaldada, ja õigupoolest näib, ( 58 ) et ta kohaldas direktiivis 2014/24 sätestatud õigusnorme. See ilmneb direktiivi 2014/24 artiklis 27 sätestatud avatud menetluse kasutamisest, ( 59 ) kuna direktiiv 2009/81 sellist menetlust ega sellega samaväärset menetlust ei sisalda. ( 60 )

43.

Kõnealuse riigihankelepingu sõlmimise kriteeriume tuleb hinnata muu hulgas kooskõlas direktiivi 2009/81 artikliga 47 või direktiivi 2014/24 artikliga 67 olenevalt sellest, kumba direktiivi kohaldatakse. ( 61 ) Võttes arvesse minu esialgseid märkusi kohaldatavate liidu õigusnormide kohta, analüüsin nüüd eelotsusetaotluse esitanud kohtu küsimust direktiivi 2014/24, ( 62 ) eelkõige selle artikli 67 lõike 2 kolmandat lõiku ja proportsionaalsuse põhimõtet arvestades.

44.

Direktiivi 2014/24 artikli 67 lõikes 1 on sätestatud, et avaliku sektori hankijad peavad riigihankelepingute sõlmimisel tuginema majanduslikult soodsaimale pakkumusele. Kõnealuse direktiivi artikli 67 lõike 2 esimeses lõigus on see mõiste määratletud väga laialt. Selles on sätestatud, et avaliku sektori hankija seisukohast majanduslikult soodsaim pakkumus tehakse kindlaks hinna või kulude alusel ning see võib hõlmata parima hinna ja kvaliteedi suhet. Parimat hinna ja kvaliteedi suhet hinnatakse asjaomase hankelepingu esemega seotud kriteeriumide alusel, mis hõlmavad kõnealuse lepingu esemega seotud kvalitatiivseid, keskkonnaalaseid ( 63 ) ja/või sotsiaalseid ( 64 ) aspekte. ( 65 ) Direktiivi 2014/24 artikli 67 lõike 2 esimeses lõigus esitatud parima hinna ja kvaliteedi suhte kriteeriumide loetelu ei ole ammendav. ( 66 ) Kohtuotsuses Concordia Bus Finland ( 67 ) kinnitas Euroopa Kohus, et hankija kasutatavad pakkumuste hindamise kriteeriumid majanduslikult soodsaima pakkumuse kindlaksmääramiseks ( 68 ) ei pea tingimata olema puhtmajandusliku iseloomuga, kuna hankija seisukohalt võivad pakkumuse väärtust mõjutada ka muud tegurid.

45.

Direktiivi 2014/24 artikli 67 lõike 2 esimese lõigu kohaselt on hankijatel õigus otsustada, kas lisada peale hinna või kulude ka muid kriteeriume. ( 69 ) Kui avaliku sektori hankijad otsustavad pakkumuste hindamisel kohaldada täiendavaid kriteeriume, peavad valitud kriteeriumid olema kooskõlas läbipaistvuse, mittediskrimineerimise ja võrdse kohtlemise põhimõtetega, et tagada pakkumuste suhteliste eeliste objektiivne võrdlemine ja seega tõhus konkurents. Sellest järeldub, et avaliku sektori hankijatel ei ole täiendavate kriteeriumide valikul piiramatut kaalutlusõigust. ( 70 )

46.

Seevastu direktiivi 2014/24 artikli 67 lõike 2 kolmandas lõigus on üheselt ja tingimusteta sätestatud, et iga liikmesriik võib keelata kõigil oma avaliku sektori hankijatel kasutada „ainult hinda või ainult kulu pakkumuste hindamise ainsa kriteeriumina“. ( 71 ) Sellise keelu kehtestamise võimalus kehtib sõltumata kõnealuse lepingu eripärast või esemest. Sellega seoses ei ole direktiivi 2014/24 artikli 67 lõike 2 kolmanda lõigu suhtes kehtestatud ühtegi erandit ega kõrvalekallet ja seega annab see liikmesriikidele selles sisalduva võimaluse kasutamisel ulatusliku kaalutlusõiguse. Lisaks nähtub selle sätte tekstist selgelt, et liikmesriigid võivad kasutada oma kaalutlusõigust seeläbi, et nad piiravad hinna või kulude kasutamist teatavatele avaliku sektori hankijate kategooriatele või teatavat liiki lepingutele. ( 72 ) Sellest võib välja lugeda, et liikmesriigid võivad teatavate avaliku sektori hankijate või teatavat liiki lepingute puhul keelata hinna või kulude kasutamist pakkumuse hindamise ainsa kriteeriumina.

47.

Vaatamata direktiivi 2014/24 artikli 67 lõike 2 kolmandast lõigust tulenevale laiale kaalutlusõigusele peavad liikmesriigid selles sättes sisalduva võimaluse kasutamisel siiski järgima EL toimimise lepingu alusnorme, eelkõige kaupade vaba liikumise, asutamisvabaduse ja teenuste osutamise vabaduse põhimõtet, samuti neist tulenevaid põhimõtteid, nagu võrdse kohtlemise ja proportsionaalsuse põhimõte, mis on pealegi kajastatud direktiivi 2014/24 artiklis 18. ( 73 )

48.

Itaalia seadusandja kasutas direktiivi 2014/24 artikli 67 lõike 2 kolmandas lõigus sätestatud kitsamat võimalust, võttes vastu riigihankeseadustiku artikli 95 lõike 3 punkti a ja lõike 4 punkti b, milles on sisuliselt sätestatud, et tööjõumahukad lepingud – mille puhul tööjõukulud moodustavad vähemalt 50% lepingu kogusummast – tuleb sõlmida parima hinna ja kvaliteedi suhte alusel. See nõue kehtib ka siis, kui teenused on normitud. Seega on madalaima hinna kriteeriumi kasutamine sellistel juhtudel keelatud. Eelotsusetaotlusest nähtub, et riigihankeseadustiku artikli 95 lõike 3 punkti a ja lõike 4 punkti b eesmärk on kaitsta töötajaid. ( 74 )

49.

Hankeosa nr 6 suhtes sõlmitud leping kuulub riigihankeseadustiku artikli 95 lõike 3 punkti a ja lõike 4 punkti b kohaldamisalasse. Vastuolus nende sätetega sõlmiti riigihankeleping hankeosa nr 6 suhtes siiski madalaima hinna, mitte parima hinna ja kvaliteedi suhte alusel. ( 75 )

50.

Mara leiab, et tööjõumahukate normitud teenuste puhul on Itaalia õiguses sätestatud üldine ja abstraktne keeld kasutada madalaima hinna kriteeriumi ilmselgelt ülemäärane, ebaproportsionaalne ja põhjendamatu meede, kuna selliste teenuste kvalitatiivsed aspektid on ebaolulised. Lisaks ei saa seda järeldust kahtluse alla seada töötajate töötasu või ohutuse tagamise eesmärgil. Kõnealuses asjas põhinesid kõik antud allahindlused üksnes pakkuja potentsiaalsel kasumil (mille määr oli viis protsenti hankeosa maksumusest), millega välistati seega võimalus, et vähendatakse tööjõukulusid ja/või tehakse ülemääraseid allahindlusi, mis oleksid töötajatele kahjulikud. Hanketingimused olid seega täielikult kooskõlas direktiivi 2014/24 artikli 18 lõikega 2 ja selle direktiivi põhjenduses 98 sätestatud töötajate kaitse eesmärgiga. Käesolevas kohtuasjas on ilmne ka proportsionaalsuse põhimõtte rikkumine, kuna asjaomane liikmesriigi asutus ja liikmesriigi kohus kinnitasid, et Mara järgis töötasu- ja ohutusnõudeid.

51.

Samir, ( 76 ) Prantsusmaa ( 77 ) ja Itaalia ( 78 ) valitsus ning komisjon ( 79 ) leiavad, et riigihankeseadustiku artikli 95 lõike 3 punktis a ja lõike 4 punktis b sätestatud keeld kasutada madalaimat hinda on proportsionaalne, kuna see kaitseb töötajate õigusi ja tagab osutatavate teenuste kvaliteedi.

52.

Kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega, ( 80 ) mis on liidu õiguse üldpõhimõte, ei tohi liikmesriikide kehtestatud reeglid direktiivi 2014/24 rakendamiseks, näiteks reeglid, mille eesmärk on kehtestada selle direktiivi artikli 67 lõike 2 kolmanda lõigu rakendamise tingimused, minna kaugemale sellest, mis on vajalik selle direktiivi eesmärkide saavutamiseks. ( 81 )

53.

Esmalt tuleb rõhutada, et direktiivi 2014/24 artikli 67 lõike 2 kolmas lõik ei võimalda jätta hinda või kulusid lepingu sõlmimise kriteeriumidest välja. ( 82 ) See säte lubab liikmesriikidel üksnes keelata nende kasutamist ainsa lepingu sõlmimise kriteeriumina. Avaliku sektori hankijad võivad seega pakkumuste hindamisel vabalt valida mitteammendavast asjakohaste kriteeriumide hulgast, mis vältimatult hõlmavad ka hinda ja kulusid. Sellega seoses on riigihankeseadustiku artikli 95 lõike 3 punktis a ja lõike 4 punktis b sätestatud keeld piiratud ulatusega ning on eelotsusetaotluse esitanud kohtu sõnul loodud töötajate kaitsmiseks. ( 83 ) See, et Itaalia seadusandja jättis tööjõumahukate teenuste pakkumuste hindamisel abstraktselt ja üldiselt välja madalaima hinna kui ainsa kriteeriumi, ei võta hankijatelt võimalust võtta arvesse selliste riigihankelepingute hinda või kulusid, vaid nõuab üksnes, et nad lisaks sellele võtaksid arvesse selliste lepingute laadi ja eripära, tagades sellega, et heaks kiidetakse parim pakkumus. ( 84 )

54.

Tööjõumahukate teenuste, sealhulgas normitud teenuste puhul ei ole ilmne, ( 85 ) et kõik muud kriteeriumid peale hinna või kulude on selliste teenuste hankelepingu sõlmimise kontekstis täiesti üleliigsed või ebaolulised. Selline järeldus põhineb eeldusel, et selliste teenuste kvaliteeti ei saa kuidagi eristada ja et töötajate õigused ning nende tervis ja ohutus on igal juhul täielikult tagatud liikmesriigi õiguse ja/või hanketingimuste artikli 17 alusel.

55.

Muude lisakriteeriumide kui hinna või kulude olulisus selle juures, et oleks tagatud – nii konkreetselt kõnealuse hanke puhul kui ka riigihankelepingute sõlmimise puhul abstraktses mõttes ja üldiselt – mitte ainult töötajate palgatase, ( 86 ) vaid ka nende tervis ( 87 ) ja ohutus, on ilmselge kõigi tööjõumahukate teenuste, sealhulgas normitud teenuste puhul, olenemata nende korduvast laadist. ( 88 ) Näiteks on lisaks madalaimale hinnale ka teiste pakkumuse hindamise kriteeriumide olulisus töötajate tervise ja ohutuse kaitsmisel eriti teravalt esile kerkinud hankeosa nr 6 puhul, milles nõutakse muu hulgas laskemoona ja lõhkeainete käitlemist. Lisaks, nagu Samir märgib, võib parima hinna ja kvaliteedi suhte asemel madalaima hinna kriteeriumi kasutamine soodustada väljaõppeta tööjõu kasutamist, mis ainult ei kahjusta osutatava teenuse kvaliteeti, vaid vähendab ka ohutust. Samuti võib see pärssida investeeringuid töötajate koolitamisse. ( 89 )

56.

Kuigi kõnealused liikmesriigi õiguse sätted ei tundu olevat spetsiaalselt mõeldud osutatavate teenuste kvaliteedi kaitsmiseks, ( 90 ) ei saa välistada, et selliste normitud teenuste osutamiseks määratud töötajate töökorraldus, kvalifikatsioon ja kogemused võivad mõjutada lepingu täitmise taset ja sellest tulenevalt pakkumuse majanduslikku väärtust. ( 91 ) Seoses sellega on direktiivi 2014/24 põhjenduses 93 sätestatud, et „[k]ui [liikmesriigi õigusnormides] kehtestatakse tasud teatavate teenuste osutamise eest või fikseeritakse teatavate asjade hind, tuleks selgitada, et endiselt on võimalik hinnata majanduslikku tulusust muude tegurite kui ainult hinna või tasu põhjal“. ( 92 )

57.

Mara tugines oma seisukohtades ( 93 ) ka kohtuotsusele Tedeschi ja Consorzio Stabile Istant Service, ( 94 ) milles käsitleti liikmesriigi õigusnorme, mis piiravad võimalust vähendada alltöövõtjalt tellitud töö, tarnete või teenuste eest makstavat tasu enam kui 20% võrreldes hankelepingu hindadega. ( 95 ) Euroopa Kohus leidis, et selline piirang võib muuta vähem huvipakkuvaks võimaluse kasutada lepingu täitmiseks hankelepingu täitmisel allhanget, kuna see piirab seda võimalust kasutada soovivate ettevõtjate võimalikku konkurentsieelist alltöövõtjate tööjõukulude tõttu. Selline pärssiv mõju on vastuolus asjaomase valdkonna direktiivide eesmärgiga saavutada riigihangete võimalikult suur konkurentsile avatus ja eelkõige väikeste ja keskmise suurusega ettevõtjate osalemine riigihangetes. Lisaks läheb 20% piirmäär muu hulgas kaugemale sellest, mis on vajalik alltöövõtjate töötajatele töötasu kaitse tagamiseks, kuna see ei jäta hankijale juhtumipõhise hindamise võimalust, ja seda kohaldatakse sõltumata sellest, kas on võetud arvesse asjaomaste töötajatele kehtivate seaduste, määruste ja kollektiivlepingutega tagatud sotsiaalkaitse.

58.

Selles kohtuasjas esitatud põhjendusi ei saa üle kanda käesolevale kohtuasjale. Riigihankeseadustiku artikli 95 lõike 3 punktis a ja lõike 4 punktis b sätestatud nõue kasutada tööjõumahukate normitud teenuste puhul parimat hinna ja kvaliteedi suhet ei välista automaatselt ühtegi pakkujat, vaid nõuab õigupoolest esitatud pakkumuste individuaalset hindamist kriteeriumide alusel, mis hõlmavad muu hulgas hinda või kulusid, kuid ei piirdu nendega.

59.

Seega näib (ehkki eelotsusetaotluse esitanud kohus peab seda kontrollima), et kõnealused liikmesriigi õigusnormid, millega on üle võetud direktiivi 2014/24 artikli 67 lõike 2 kolmas lõik, sobivad selle peamise eesmärgi ehk töötajate kaitse tagamiseks, ei lähe kaugemale sellest, mis on vajalik selle eesmärgi saavutamiseks, ja on seega kooskõlas proportsionaalsuse põhimõttega.

60.

Eeltoodut arvesse võttes teen Euroopa Kohtule ettepaneku vastata Consiglio di Stato (Itaalia kõrgeima halduskohtuna tegutsev riiginõukogu) eelotsuse küsimusele järgmiselt:

Euroopa Parlamendi ja nõukogu 26. veebruari 2014. aasta direktiivi 2014/24/EL riigihangete kohta ja direktiivi 2004/18/EÜ kehtetuks tunnistamise kohta artikli 67 lõiget 2 ning proportsionaalsuse põhimõtet

tuleb tõlgendada nii, et sellega ei ole vastuolus sellised liikmesriigi õigusnormid, nagu on kõne all põhikohtuasjas ja mis keelavad avaliku sektori hankijatel kasutada pakkumuse hindamise ainsa kriteeriumina madalaimat hinda selliste teenuste hankelepingu puhul, mis on nii tööjõumahukad kui ka normitud, isegi kui hanketingimustes on märgitud, et lepingu alusel töötavatele isikutele makstakse töötasu vastavalt asjakohasele riigisisesele valdkondlikule kollektiivlepingule ja et igasugune pakutav hinnaalandus võib põhineda üksnes pakkuja võimalikul kasumil.