1.

El presente asunto guarda relación con un procedimiento de licitación abierta convocado por el Ministero della Difesa (Ministerio de Defensa, Italia; en lo sucesivo, «Ministerio») para la adjudicación de un contrato de prestación de servicios de mano de obra relacionado, entre otras cosas, con la carga, descarga y transporte de material. ( 2 ) Por lo visto, ese material incluye municiones y explosivos. ( 3 ) Los servicios de que se trata son intensivos en mano de obra y tienen además ( 4 )«elementos normalizados». ( 5 ) El contrato de que se trata se adjudicó sobre la base del criterio del precio más bajo. Sin embargo, el Derecho italiano dispone que los contratos de servicios de gran intensidad de mano de obra deben adjudicarse sobre la base de la oferta económicamente más ventajosa determinada en función de la mejor relación calidad-precio. ( 6 ) En cambio, los contratos de servicios con «elementos normalizados» ( 7 ) pueden adjudicarse sobre la base del precio más bajo, salvo cuando implican gran intensidad de mano de obra. ( 8 )

2.

El Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia) solicita que se determine, entre otras cosas, si el principio de proporcionalidad y el artículo 67, apartado 2, de la Directiva 2014/24/UE ( 9 ) se oponen a la prohibición que establece el Derecho nacional de utilizar el criterio de adjudicación del precio más bajo cuando los servicios en cuestión son tanto intensivos en mano de obra como normalizados. Con carácter subsidiario, el órgano jurisdiccional remitente pregunta al Tribunal de Justicia si el poder adjudicador dispone de cierto margen de discrecionalidad a la hora de elegir el criterio de adjudicación habida cuenta, entre otras cosas, de que el pliego de condiciones prevé que las personas a las que se emplee con arreglo al contrato percibirán el salario que se determine en el convenio colectivo sectorial pertinente y que cualquier rebaja del precio solo puede efectuarse sobre los potenciales beneficios del licitador, fijados en un 5 % del valor del contrato indicado en el anuncio de licitación. ( 10 )

3.

El artículo 1 titulado «Definiciones» establece:

«A efectos de la presente Directiva se entenderá por:

[…]

[…]»

4.

El artículo 2, rubricado «Ámbito de aplicación», tiene el siguiente tenor:

«De conformidad con los artículos 30, 45, 46, 55 y 296 del Tratado, la presente Directiva será de aplicación a los contratos celebrados en el ámbito de la defensa y la seguridad que tengan por objeto:

5.

Según el artículo 3, que lleva por título «Contratos mixtos»:

«1.   Un contrato que tenga por objeto obras, suministros o servicios que entren dentro del ámbito de aplicación de la presente Directiva y, en parte, dentro del ámbito de aplicación de la Directiva 2004/17/CE [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre la coordinación de los procedimientos de adjudicación de contratos en los sectores del agua, de la energía, de los transportes y de los servicios postales (DO 2004, L 134, p. 1),] o la Directiva 2004/18/CE [del Parlamento Europeo y del Consejo, de 31 de marzo de 2004, sobre coordinación de los procedimientos de adjudicación de los contratos públicos de obras, de suministro y de servicios (DO 2004, L 134, p. 114)], se adjudicará de conformidad con la presente Directiva, siempre que la adjudicación de un contrato único se justifique por razones objetivas.

[…]»

6.

A tenor del artículo 47 titulado «Criterios de adjudicación del contrato»:

«1.   Sin perjuicio de las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas nacionales relativas a la remuneración de determinados servicios, los criterios en que se basarán las entidades o poderes adjudicadores para adjudicar los contratos serán:

[…]»

7.

El artículo 2, apartado 1, punto 9, dispone que se entenderá por «contratos públicos de servicios» los contratos públicos cuyo objeto sea la prestación de servicios distintos de los «contratos públicos de obras» a los que se refiere el artículo 2, apartado 1, punto 6.

8.

De conformidad con el artículo 15 titulado «Seguridad y defensa»:

«1.   La presente Directiva se aplicará a la adjudicación de contratos públicos y a los concursos de proyectos organizados en los ámbitos de la seguridad y la defensa, con la excepción de los contratos siguientes:

[…].»

9.

El artículo 16, que lleva por título «Contratación mixta que conlleve aspectos de seguridad o defensa», dispone lo siguiente:

«1.   El presente artículo será de aplicación en el caso de contratos mixtos que tengan por objeto la contratación regulada por la presente Directiva, así como la contratación regulada por el artículo 346 [TFUE] o la Directiva [2009/81].

2.   Cuando distintas prestaciones de un contrato público determinado sean objetivamente separables, los poderes adjudicadores podrán optar por adjudicar contratos distintos para prestaciones distintas o adjudicar un único contrato.

[…]

Cuando los poderes adjudicadores elijan adjudicar un único contrato se aplicarán los siguientes criterios para determinar el régimen jurídico aplicable:

[…]

No obstante, la decisión de adjudicar un contrato único no podrá tomarse con el fin de excluir contratos de la aplicación de la presente Directiva o de la Directiva [2009/81].

[…]

4.   En caso de que las distintas prestaciones de un contrato determinado no sean objetivamente separables, el contrato podrá adjudicarse sin aplicar la presente Directiva cuando incluya elementos a los que se aplique el artículo 346 del TFUE; en otro caso, podrá adjudicarse de conformidad con la Directiva [2009/81].»

10.

El artículo 18, con la rúbrica «Principios de la contratación», establece que:

«1.   Los poderes adjudicadores tratarán a los operadores económicos en pie de igualdad y sin discriminaciones, y actuarán de manera transparente y proporcionada.

[…]

2.   Los Estados miembros tomarán las medidas pertinentes para garantizar que, en la ejecución de contratos públicos, los operadores económicos cumplen las obligaciones aplicables en materia medioambiental, social o laboral establecidas en el Derecho de la Unión, el Derecho nacional, los convenios colectivos o por las disposiciones de Derecho internacional medioambiental, social y laboral enumeradas en el anexo X.»

11.

Según el artículo 67, titulado «Criterios de adjudicación del contrato»:

«1.   Sin perjuicio de las disposiciones legales, reglamentarias o administrativas nacionales relativas al precio de determinados suministros o a la remuneración de determinados servicios, los poderes adjudicadores aplicarán, para adjudicar los contratos públicos, el criterio de la oferta económicamente más ventajosa.

2.   La oferta económicamente más ventajosa desde el punto de vista del poder adjudicador se determinará sobre la base del precio o coste, utilizando un planteamiento que atienda a la relación coste-eficacia, como el cálculo del coste del ciclo de vida con arreglo al artículo 68, y podrá incluir la mejor relación calidad-precio, que se evaluará en función de criterios que incluyan aspectos cualitativos, medioambientales y/o sociales vinculados al objeto del contrato público de que se trate. Dichos criterios podrán incluir, por ejemplo:

El factor coste también podrá adoptar la forma de un precio o coste fijo sobre la base del cual los operadores económicos compitan únicamente en función de criterios de calidad.

Los Estados miembros podrán disponer que los poderes adjudicadores no tengan la facultad de utilizar solamente el precio o el coste como único criterio de adjudicación o podrán limitar la aplicación de ese criterio a determinadas categorías de poderes adjudicadores o a determinados tipos de contratos.

[…]

4.   Los criterios de adjudicación no tendrán por efecto conferir al poder adjudicador una libertad de decisión ilimitada. Garantizarán la posibilidad de una competencia efectiva e irán acompañados de especificaciones que permitan comprobar de manera efectiva la información facilitada por los licitadores con el fin de evaluar la medida en que las ofertas cumplen los criterios de adjudicación. […]»

12.

El artículo 70, con la rúbrica «Condiciones de ejecución del contrato», enuncia que:

«Los poderes adjudicadores podrán establecer condiciones especiales relativas a la ejecución del contrato, siempre que estén vinculadas al objeto del contrato, en el sentido del artículo 67, apartado 3, y se indiquen en la convocatoria de licitación o en los pliegos de la contratación. Dichas condiciones podrán incluir consideraciones económicas o relacionadas con la innovación, consideraciones de tipo medioambiental, social, o relativas al empleo.»

13.

Según el artículo 50, apartado 1, del Código de Contratos Públicos: ( 11 )

«En las adjudicaciones de contratos de concesión y de contratos de obra y servicios distintos de aquellos que incluyan prestaciones de naturaleza intelectual, en particular de contratos con gran intensidad de mano de obra, los pliegos de condiciones, los anuncios y las invitaciones incluirán, de conformidad con los principios de la Unión Europea, clausulas sociales específicas que tengan la finalidad de fomentar la estabilidad laboral del personal empleado y regularán la aplicación al adjudicatario de los convenios colectivos sectoriales establecidos en el artículo 51 del decreto legislativo n.o 81 (Decreto Legislativo n.o 81), de 15 de junio de 2015. Los servicios de gran intensidad de mano de obra son aquellos en los que el coste de la mano de obra suponga como mínimo el 50 % del importe total del contrato.»

14.

El artículo 95, apartado 3, del Código de Contratos Públicos dispone que:

«Se adjudicarán únicamente sobre la base del criterio de la oferta económicamente más ventajosa, que se basará en la mejor relación calidad-precio:

[…]».

15.

A tenor del artículo 95, apartado 4, letra b), del Código de Contratos Públicos:

«Podrá utilizarse el criterio del precio más bajo:

[…]

16.

El 14 de julio de 2022, el Ministerio convocó un procedimiento abierto en el ámbito de la Unión Europea ( 12 ) para la contratación de servicios de mano de obra relacionada, entre otras cosas, con el transporte de mercancías para el año 2023. ( 13 ) El contrato, que podía ser prorrogado tres años, estaba dividido en nueve lotes. El procedimiento ante el órgano jurisdiccional remitente guarda relación con el lote n.o 6. ( 14 ) Dado que el contrato correspondiente a ese lote se refería a servicios normalizados, el criterio de adjudicación adoptado fue el del precio más bajo con arreglo al artículo 95, apartado 4, letra b), del Código de Contratos Públicos. Mara Soc. coop. arl, Gruppo Samir Global Service Srl (en lo sucesivo, «Samir») y otro licitador ofrecieron una rebaja del 100 % en relación con el contrato del lote n.o 6. ( 15 ) El contrato se adjudicó a Mara por sorteo.

17.

Samir recurrió esa adjudicación ante el Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (Tribunal Regional de lo Contencioso-Administrativo del Lacio, Italia). ( 16 ) El 11 de abril de 2023, ( 17 ) dicho órgano jurisdiccional estimó el recurso de Samir y anuló la licitación con respecto al citado lote. Consideró que, de conformidad con el artículo 95, apartado 3, letra a), del Código de Contratos Públicos, el contrato debería haberse adjudicado sobre la base de la mejor relación calidad‑precio. Dado que los servicios de que se trata son de gran intensidad de mano de obra, el artículo 95, apartado 4, letra b), del Código de Contratos Públicos, que hace referencia a la aplicación del criterio del precio más bajo a los servicios normalizados, no es aplicable.

18.

Mara recurrió esa sentencia ante el órgano jurisdiccional remitente y Samir se adhirió al recurso. En el procedimiento ante el órgano jurisdiccional remitente, Mara alegó, entre otras cosas, que el artículo 95, apartado 3, letra a), del Código de Contratos Públicos vulnera el principio de proporcionalidad porque va más allá de lo necesario para lograr los objetivos de la Directiva 2014/24. El criterio del precio más bajo puede admitirse en el caso de bienes o servicios con un alto grado de normalización como aquellos de los que se trata en el presente asunto, toda vez que no existe una necesidad real de admitir ofertas técnicas diferenciadas, lo cual «complicaría innecesariamente la licitación y vulneraría el principio constitucional de buen funcionamiento de la Administración pública». El artículo 17 del pliego de condiciones indicaba que la retribución de los trabajadores empleados debía abonarse según el convenio colectivo del sector. Cualquier rebaja solo podía, pues, efectuarse sobre la remuneración sobre el valor del contrato indicado en la licitación. «Ello, por tanto, sin perjuicio de las finalidades contempladas en el artículo 50 [del Código de Contratos Públicos], que garantizan los niveles de empleo y protegen a los trabajadores a través de la aplicación de los convenios colectivos de ámbito nacional». ( 18 )

19.

El órgano jurisdiccional remitente observa que, de conformidad con el artículo 95, apartado 4, letra b), del Código de Contratos Públicos, el criterio del precio más bajo puede usarse para servicios normalizados. Sin embargo, los contratos relativos a servicios de gran intensidad de mano de obra deben adjudicarse exclusivamente sobre la base de la oferta económicamente más ventajosa ( 19 ) con arreglo al artículo 95, apartado 3, letra a), de ese Código. Conforme a una consolidada jurisprudencia nacional, los contratos de servicios de gran intensidad de mano de obra en el sentido de los artículos 50, apartado 1, y 95, apartado 3, letra a), del Código de Contratos Públicos, deben adjudicarse, en cualquier caso, sobre la base del criterio de la mejor relación calidad‑precio, aun cuando se trate de servicios normalizados en el sentido del artículo 95, apartado 4, letra b), de dicho Código. Ello resulta conforme con el objetivo supremo del Derecho constitucional italiano de proteger a los trabajadores. ( 20 )

20.

El órgano jurisdiccional remitente considera que la aplicación de la normativa nacional podría dar lugar a la anulación de la licitación dado que en ella no se adoptó «el criterio de la oferta económicamente más ventajosa». Sin embargo, dado que la protección de los trabajadores, que suele salvaguardarse mediante ese criterio, se ha logrado en la misma medida mediante la adopción de un criterio distinto en el pliego de condiciones, la obligación de recurrir al criterio de adjudicación de la oferta económicamente más ventajosa parece ser manifiestamente excesivo, desproporcionado e injustificado. ( 21 )

21.

En consecuencia, el Consiglio di Stato (Consejo de Estado) decidió suspender el procedimiento y plantear al Tribunal de Justicia la siguiente cuestión prejudicial:

«¿Se oponen los principios de libertad de establecimiento y de libre prestación de servicios, contemplados en los artículos 49 [TFUE] y 56 [TFUE], así como el principio de proporcionalidad [del Derecho de la Unión] y el artículo 67, apartado 2, de la Directiva [2014/24], a la aplicación de una normativa nacional en materia de contratación pública, como la italiana recogida en el artículo 95, apartados 3, letra a), y 4, letra b), del [Código de Contratos Públicos], así como en el artículo 50, apartado 1, de dicho [Código], y también la derivada del principio del Derecho enunciado por el Pleno del Consiglio di Stato (Consejo de Estado) en la sentencia n.o 8 de 21 de mayo de 2019, según la cual, en los contratos públicos que tengan por objeto servicios que presenten elementos normalizados y, al mismo tiempo, gran intensidad de mano de obra, se prohíbe al poder adjudicador el establecimiento del criterio de adjudicación del menor precio, incluso en los supuestos en los que las bases de licitación contemplen que la rebaja en el precio se efectúe únicamente sobre la remuneración o los potenciales beneficios de la empresa, al margen de los costes de la mano de obra?»

22.

Mara, Samir, los Gobiernos francés e italiano, y la Comisión Europea han presentado observaciones escritas. El Tribunal de Justicia formuló preguntas por escrito ( 22 ) a las partes e interesados referidas, entre otras cosas, al alcance de las Directivas 2009/81 y 2014/24. El Tribunal de Justicia también les solicitó que indicaran cuál de esas dos Directivas se aplica al contrato en cuestión y si el criterio de adjudicación de ese contrato sería distinto en función de la Directiva que resultase aplicable. Mara, el Gobierno italiano y la Comisión respondieron a dichas preguntas escritas. En la vista celebrada el 30 de abril de 2025, se oyeron sus informes orales y dichas partes respondieron a las preguntas del Tribunal de Justicia.

23.

En su petición de decisión prejudicial, el Consiglio di Stato (Consejo de Estado) menciona los artículos 49 TFUE y 56 TFUE y la Directiva 2014/24. Además, la licitación fue convocada por el Ministerio y parece incluir servicios relacionados con municiones y explosivos. ( 23 ) Por consiguiente, resulta necesario examinar si la Directiva 2009/81 ( 24 ) se aplica al contrato a fin de determinar el criterio de adjudicación del mismo. ( 25 )

24.

En cuanto a la aplicación de los artículos 49 TFUE y 56 TFUE, es jurisprudencia reiterada que toda medida nacional adoptada en un ámbito que haya sido armonizado con carácter exhaustivo en el Derecho de la Unión debe apreciarse no a la luz de las disposiciones del Derecho primario, sino a la luz de las disposiciones de la medida de armonización. ( 26 ) Tanto la Directiva 2009/81 como la Directiva 2014/24 llevan a cabo una armonización exhaustiva en cuanto a los bienes y servicios que entran en su ámbito de aplicación. De ello resulta que, si alguna de ellas es aplicable al procedimiento de licitación relativo al lote n.o 6, los artículos 49 TFUE y 56 TFUE no son pertinentes en este procedimiento.

25.

En su respuesta a las preguntas escritas del Tribunal de Justicia sobre la posible aplicabilidad de la Directiva 2009/81, Mara declaró que el contrato de que se trata guarda básicamente relación con operaciones de carga y descarga. En opinión de esa parte, como el contrato no se refiere a equipos militares, como municiones y explosivos, no está comprendido en el ámbito de aplicación de la Directiva 2009/81, según lo define su artículo 2. El Gobierno italiano observa que no es necesario determinar qué Directiva resulta aplicable. Al margen de que el artículo que sea aplicable al contrato de que se trata sea el artículo 47 de la Directiva 2009/81 o el artículo 67 de la Directiva 2014/24, ambas Directivas permiten utilizar el criterio de la oferta económicamente más ventajosa o el del precio más bajo. La Comisión considera que la descripción de los servicios que han de prestarse en relación con el lote n.o 6 puede estar «directamente relacionada» con «equipo militar», conforme a los artículos 1, punto 6, y 2, letra c), de la Directiva 2009/81 y que el contrato de que se trata puede estar comprendido en el ámbito de aplicación de esa Directiva. En el caso de los contratos mixtos en materia de defensa, regulados por el artículo 3 de la Directiva 2009/81 y por el artículo 16 de la Directiva 2014/24, del considerando 13 de la segunda de ellas resulta que el legislador de la Unión pretendió reconocer cierto margen de discrecionalidad al poder adjudicador para que este pudiera decidir la Directiva que se aplica.

26.

Ha de destacarse, de entrada, que el importe del lote n.o 6 rebasa los umbrales que se indican tanto en el artículo 8, letra a), de la Directiva 2009/81 ( 27 ) como en el artículo 4, letra b), de la Directiva 2014/24. ( 28 )

27.

En cuanto a la aplicabilidad de la Directiva 2009/81, el hecho de que la licitación referida al lote n.o 6 fuera convocada por el Ministerio no basta, en sí, para que quede comprendida en el ámbito de aplicación de esa Directiva. Sin embargo, dado que, según parece, se incluyen municiones y explosivos, ( 29 ) y, por lo tanto, equipos militares en el sentido del artículo 1, punto 6, de la Directiva 2009/81, en el material objeto de los servicios del contrato del lote n.o 6, procede examinar el artículo 2 de dicha Directiva, que determina su ámbito de aplicación.

28.

El contrato de que se trata hace referencia a la prestación de servicios, no al suministro de bienes o equipos. Por lo tanto, no resultan aplicables ni el artículo 2, letra a), de la Directiva 2009/81 relativo el suministro de equipos militares, ni el artículo 2, letra b), de esa Directiva referido al suministro de equipos sensibles. ( 30 ) El artículo 2, letra c), de la Directiva 2009/81 se refiere a la prestación de servicios «directamente relacionados» con los equipos militares, mientras que la letra d), de ese mismo artículo se refiere a servicios «con fines específicamente militares». ( 31 ) Dado que las municiones y explosivos se han incluido de forma marginal en el material objeto de la licitación de servicios del lote n.o 6, creo que el artículo 2, letra d), de la Directiva 2009/81 no se aplica al lote n.o 6. ( 32 ) Con todo, el artículo 2, letra c), de la Directiva 2009/81 puede ser aplicable dado que la ejecución del contrato guarda relación, entre otras cosas, con el trasporte de equipos militares. ( 33 ) Además, la prestación de esos servicios puede dar lugar a que se permita el acceso a equipos militares y a información sensible ( 34 ) sobre los mismos. ( 35 )

29.

En cuanto a la aplicabilidad de la Directiva 2014/24, creo que, de conformidad con su artículo 1, apartado 1, y la definición de «contratos públicos de servicios» que figura en su artículo 2, apartado 1, punto 9, la adjudicación del contrato correspondiente al lote n.o 6 debe efectuarse, en principio, cumpliendo las normas establecidas en dicha Directiva. Las únicas excepciones autorizadas a la aplicación de la Directiva 2014/24 figuran de manera exhaustiva y expresa en dicha norma. ( 36 )

30.

Según parece, los servicios objeto del contrato referido al lote n.o 6 están cubiertos, en parte, por la Directiva 2009/81 y, en parte, por la Directiva 2014/24. Tanto la Directiva 2009/81 como la Directiva 2014/24 contienen «normas de conflicto» para determinar el régimen jurídico aplicable a los contratos mixtos. En consecuencia, los contratos mixtos que tengan por objeto servicios que comprendidos, en parte, en el ámbito de aplicación de la Directiva 2009/81 y, en parte, en el ámbito de aplicación de la Directiva 2014/24 ( 37 ) se rigen por el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2009/81 y por el artículo 16 de la Directiva 2014/24. ( 38 )

31.

Según el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2009/81, esos contratos mixtos se adjudicarán de conformidad con esa Directiva, siempre que la adjudicación de un contrato único se justifique por razones objetivas. ( 39 )

32.

Las normas de conflicto recogidas en el artículo 16 de la Directiva 2014/24 son más complejas y abordan muchas posibilidades.

33.

Cuando distintas prestaciones de un contrato sean objetivamente separables, los poderes adjudicadores podrán optar por adjudicar contratos distintos para prestaciones distintas o adjudicar un único contrato. ( 40 ) El artículo 16, apartado 2, párrafo cuarto, de la Directiva 2014/24 aclara que la decisión de adjudicar un contrato único no podrá tomarse con el fin de excluir contratos de la aplicación de la Directiva 2014/24 o de la Directiva 2009/81. Cuando el poder adjudicador decida adjudicar un único contrato, el contrato podrá adjudicarse con arreglo a la Directiva 2009/81, siempre que la adjudicación de un único contrato se justifique por razones objetivas. ( 41 ) Ello implica que el poder adjudicador puede optar por adjudicar el contrato de conformidad con la Directiva 2014/24 si la adjudicación de un único contrato se justifica por razones objetivas. ( 42 ) También implica que el contrato se adjudicará de conformidad con Directiva 2014/24 si la adjudicación de un único contrato no se justifica por razones objetivas. ( 43 )

34.

El artículo 16, apartado 4, de la Directiva 2014/24 prevé, entre otras cosas, que, cuando las distintas prestaciones de un contrato determinado no sean objetivamente separables, el contrato podrá adjudicarse de conformidad con la Directiva 2009/81. Ello implica que el poder adjudicador puede optar por adjudicar el contrato de conformidad con la Directiva 2014/24. Además, esa elección no está sujeta a condiciones. ( 44 )

35.

El Gobierno italiano señaló en su respuesta a las preguntas escritas que, aunque las prestaciones del contrato del lote n.o 6 eran objetivamente separables, se había adjudicado un único contrato. Según ese Gobierno, como era preciso manipular al mismo tiempo distintos materiales, era «preciso» adjudicar el lote n.o 6 a un único licitador. Mara y la Comisión observaron, no obstante, en la vista que las distintas prestaciones del contrato de que se trata no eran objetivamente separables. Se trata, en definitiva, de una cuestión de hecho que compete al órgano jurisdiccional remitente.

36.

Solo se convocó una licitación para el lote n.o 6.

37.

Es preciso destacar, para el caso de que el órgano jurisdiccional remitente llegue a la conclusión de que las distintas prestaciones del lote n.o 6 son objetivamente separables, que no hay ningún elemento en los autos a disposición del Tribunal de Justicia que apunte a que la adjudicación de un único contrato para ese lote no se justificaba por razones objetivas ( 45 ) o que la decisión de adjudicar un único contrato se tomara con el fin de excluir ese lote de la aplicación de la Directiva 2009/81 o de la Directiva 2014/24. ( 46 ) De ello resulta que, de conformidad con el artículo 16 de la Directiva 2014/24, el Ministerio podía optar por adjudicar el contrato del lote n.o 6 de conformidad con esa Directiva o con la Directiva 2009/81. ( 47 ) Si el órgano jurisdiccional remitente llega a la conclusión de que las distintas prestaciones del contrato del lote n.o 6 no son objetivamente separables, el contrato podría adjudicarse de conformidad con la Directiva 2014/24 o con la Directiva 2009/81. ( 48 )

38.

De lo anterior resulta que, de conformidad con el artículo 16, apartados 2 y 4, de la Directiva 2014/24, el contrato de que se trata puede adjudicarse, en principio, de conformidad con esa Directiva.

39.

Existe, pues, una aparente contradicción entre, por un lado, el tenor del artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2009/81, en el que se emplea la expresión «se adjudicará» y, por otro lado, la redacción del artículo 16, apartados 2 y 4, de la Directiva 2014/24, en la que se emplean las expresiones «podrán […] adjudicar» y «podrá adjudicar». Esta contradicción resulta particularmente «desafortunada» habida cuenta de que la Directiva 2014/24 prevé expresamente su interacción con la anterior Directiva 2009/81. Sin embargo, el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2009/81, no ha sido derogado ni por la Directiva 2014/24 ni por ninguna otra normativa de la Unión. Por lo tanto, la interpretación literal de las disposiciones de que se trata ( 49 ) no permite por sí sola zanjar la cuestión de qué Directiva resulta aplicable. Ello es aún más lamentable toda vez que tanto el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2009/81 como el artículo 16 de la Directiva 2014/24 fueron concebidos precisamente con esa finalidad.

40.

Pese a este aparente conflicto, creo que las disposiciones de que se trata pueden conciliarse a la luz del considerando 13 de la Directiva 2014/24 que dispone que «es preciso aclarar que no ha de impedirse a los poderes adjudicadores que elijan aplicar la […] Directiva [2014/24] a determinados contratos mixtos en lugar de aplicar la [Directiva 2009/81]». La intención del legislador de la Unión al adoptar las normas de conflicto del artículo 16 de la Directiva 2014/24 era completar y flexibilizar las normas de conflicto más rígidas recogidas, en particular, en el artículo 3, apartado 1, de la Directiva 2009/81 y permitir a los poderes adjudicadores elegir ( 50 ) la Directiva que debe aplicarse. ( 51 )

41.

Ha de observarse que este planteamiento es plenamente conforme con el principal objetivo de la Directiva 2009/81, que es formar un mercado europeo de equipos de defensa ( 52 ) y garantizar una apertura efectiva de la contratación en el sector de la defensa ( 53 ) respetando a la vez los imperativos de seguridad de los Estados miembros ( 54 ) a la luz del carácter sensible, ( 55 ) en particular, de los servicios en ese sector, cuando sea necesario. Los poderes adjudicadores están en mejor situación para decidir caso por caso si está justificado en la práctica que, con respecto a un contrato específico, se apliquen las normas sui generis de la Directiva 2009/81 o las normas más generales, flexibles y favorables a la competencia de la Directiva 2014/24. En determinadas circunstancias, cuando los elementos relacionados con la defensa de un contrato sean marginales o insignificantes, como parece ocurrir en el presente asunto, ( 56 ) puede redundar en interés del poder adjudicador optar por aplicar las normas recogidas en la Directiva 2014/24.

42.

Por lo tanto, considero que, en principio, el Ministerio era libre de elegir ( 57 ) las normas que habían de aplicarse y, de hecho, parece ( 58 ) que aplicó las de la Directiva 2014/24. Esto se desprende claramente del recurso al procedimiento abierto a que se refiere el artículo 27 de la Directiva 2014/24 ( 59 ) dado que la Directiva 2009/81 no prevé ese procedimiento ni otro equivalente. ( 60 )

43.

El criterio de adjudicación del contrato de que se trata debe apreciarse, en particular, de conformidad con el artículo 47 de la Directiva 2009/81 o con el artículo 67 de la Directiva 2014/24, según cuál de ellas resulte aplicable. ( 61 ) Habida cuenta de mis observaciones preliminares sobre las normas de la Unión aplicables, examinaré la cuestión planteada por el órgano jurisdiccional remitente a la luz de la Directiva 2014/24, ( 62 ) más concretamente, de su artículo 67, apartado 2, párrafo tercero, y del principio de proporcionalidad.

44.

El artículo 67, apartado 1, de la Directiva 2014/24 establece que los poderes adjudicadores deben adjudicar los contratos públicos sobre la base de la oferta económicamente más ventajosa. El artículo 67, apartado 2, párrafo primero, de dicha Directiva define ese concepto en términos extremadamente amplios. Indica que la oferta económicamente más ventajosa desde el punto de vista del poder adjudicador se determinará sobre la base del precio o coste y podrá incluir la mejor relación calidad-precio. Esa mejor relación calidad‑precio se evaluará en función de criterios que incluyan aspectos cualitativos, medioambientales ( 63 ) y/o sociales ( 64 ) vinculados al objeto del contrato público de que se trate. ( 65 ) La lista de criterios recogida en el artículo 67, apartado 2, párrafo primero, de la Directiva 2014/24 en cuanto a la mejor relación calidad‑precio no es exhaustiva. ( 66 ) En la sentencia Concordia Bus Finland, ( 67 ) el Tribunal de Justicia confirmó que los criterios de adjudicación elegidos por el poder adjudicador para identificar la oferta económicamente más ventajosa ( 68 ) no deben ser necesariamente de naturaleza meramente económica, pues otros factores pueden afectar al valor de una oferta para dicho poder adjudicador.

45.

La inclusión de criterios adicionales distintos del precio o del coste por parte de los poderes adjudicadores es opcional en virtud del artículo 67, apartado 2, párrafo primero, de la Directiva 2014/24. ( 69 ) Cuando los poderes adjudicadores deciden aplicar criterios adicionales para adjudicar un contrato, los criterios elegidos deben respetar los principios de transparencia, de no discriminación y de igualdad de trato, a fin de garantizar una comparación objetiva del valor relativo de las ofertas y, por tanto, una competencia efectiva. De ello se desprende que los poderes adjudicadores no disponen de un margen de apreciación ilimitado a la hora de elegir criterios adicionales. ( 70 )

46.

En cambio, el artículo 67, apartado 2, párrafo tercero, de la Directiva 2014/24 dispone, en términos inequívocos e incondicionales, que cada Estado miembro puede prohibir a todos sus poderes adjudicadores utilizar «solamente el precio o el coste como único criterio de adjudicación». ( 71 ) La facultad de imponer esa prohibición se aplica al margen de las características específicas o del objeto del contrato de que se trate. A este respecto, el artículo 67, apartado 2, párrafo tercero, de la Directiva 2014/24 no está sujeto a ninguna excepción o salvedad y, por lo tanto, confiere un amplio margen de discrecionalidad a los Estados miembros cuando ejercen la facultad prevista en esa disposición. Además, del tenor de esa disposición se desprende claramente que los Estados miembros pueden optar por ejercitar esa facultad limitando la utilización del precio o el coste a determinadas categorías de poderes adjudicadores o tipos de contratos. ( 72 ) Esto implica que los Estados miembros pueden prohibir la utilización del precio o del coste como único criterio de adjudicación por parte de algunos poderes adjudicadores o para determinados contratos.

47.

Pese a su amplia potestad discrecional conforme al artículo 67, apartado 2, párrafo tercero, de la Directiva 2014/24, los Estados miembros, al hacer uso de la facultad que ofrece esa disposición, deben respetar en cualquier caso las normas fundamentales del Tratado FUE, en particular las relativas a la libre circulación de mercancías, a la libertad de establecimiento y a la libre prestación de servicios, así como los principios que de ellas se derivan, como el de igualdad de trato y el de proporcionalidad, que, además, están plasmados en el artículo 18 de la Directiva 2014/24. ( 73 )

48.

El legislador italiano hizo uso de la facultad más restringida prevista en el artículo 67, apartado 2, párrafo tercero, de la Directiva 2014/24 adoptando el artículo 95, apartados 3, letra a), y 4, letra b), del Código de Contratos Públicos, que prevé, en esencia, que los contratos con gran intensidad de mano de obra —en los que los costes de la mano de obra supongan como mínimo el 50 % del importe total del contrato— deben adjudicarse sobre la base de la mejor relación calidad‑precio. Este requisito se aplica incluso cuando los servicios están normalizados. Por consiguiente, en esos casos está prohibido utilizar el criterio del precio más bajo. De la petición de decisión prejudicial parece desprenderse que la finalidad del artículo 95, apartados 3, letra a), y 4, letra b), del Código de Contratos Públicos es proteger a los trabajadores. ( 74 )

49.

El contrato relativo al lote n.o 6 está comprendido en el ámbito del artículo 95, apartados 3, letra a), y 4, letra b), del Código de Contratos Públicos. Sin embargo, de manera contraria a lo dispuesto en esas disposiciones, el lote n.o 6 se adjudicó sobre la base del precio más bajo y no de la mejor relación calidad‑precio. ( 75 )

50.

Mara considera que, en el caso de los servicios normalizados con gran intensidad de mano de obra, la prohibición general y abstracta que establece el Derecho italiano de utilizar el criterio del precio más bajo es manifiestamente excesiva, desproporcionada e injustificada, pues los aspectos cualitativos de esos servicios son irrelevantes. Además, en su opinión, esa apreciación no queda desvirtuada por la protección del salario o de la seguridad de los trabajadores. En el presente asunto, solo podían efectuarse rebajas sobre los potenciales beneficios del licitador (fijados en un 5 % del valor del contrato), excluyendo así la posibilidad de erosionar los costes de mano de obra y/o la concesión de rebajas excesivas en perjuicio de los trabajadores. Por lo tanto, las normas de la licitación eran plenamente conformes con lo dispuesto en el artículo 18, apartado 2, de la Directiva 2014/24 y con el objetivo de proteger al personal, plasmado en el considerando 98 de esa Directiva. La vulneración del principio de proporcionalidad también resulta evidente en el presente asunto, a su juicio, puesto que las autoridades nacionales y el órgano jurisdiccional nacional confirmaron que Mara cumplía los requisitos de remuneración y seguridad.

51.

Samir, ( 76 ) los Gobiernos francés ( 77 ) e italiano ( 78 ) y la Comisión ( 79 ) consideran que la prohibición recogida en el artículo 95, apartados 3, letra a), y 4, letra b), del Código de Contratos Públicos de utilizar el precio más bajo es proporcionada, pues protege los derechos de los trabajadores y garantiza la calidad de los servicios prestados.

52.

De conformidad con el principio de proporcionalidad, ( 80 )que constituye un principio general del Derecho de la Unión, las normas establecidas por los Estados miembros en la ejecución de lo dispuesto en la Directiva 2014/24, tales como las normas destinadas a precisar las condiciones de aplicación del artículo 67, apartado 2, párrafo tercero, de dicha Directiva, no deben ir más allá de lo necesario para alcanzar los objetivos perseguidos por la propia Directiva. ( 81 )

53.

Debe subrayarse, de entrada, que el artículo 67, apartado 2, párrafo tercero, de la Directiva 2014/24 no permite excluir el precio o el coste de los criterios de adjudicación de un contrato. ( 82 ) Esa disposición se limita a permitir a los Estados miembros que prohíban su utilización como único criterio de adjudicación. Por lo tanto, los poderes adjudicadores son libres de elegir, de entre una serie no exhaustiva de criterios, aquellos pertinentes para adjudicar un contrato, que han de incluir necesariamente el precio y el coste. A este respecto, la prohibición recogida en el artículo 95, apartados 3, letra a), y 4, letra b), del Código de Contratos Públicos tiene un alcance limitado y, según el órgano jurisdiccional remitente, se ha concebido para proteger a los trabajadores. ( 83 ) La exclusión, general y abstracta, del precio más bajo como único criterio para la adjudicación de contratos que tengan por objeto servicios de gran intensidad de mano de obra, impuesta por el legislador italiano, no priva a los poderes adjudicadores de la posibilidad de tener en cuenta el precio o el coste de esos contratos, sino que simplemente les exige tener además en cuenta la naturaleza y las características específicas de esos contratos, garantizando así que se acepta la mejor oferta. ( 84 )

54.

En el caso de los servicios de gran intensidad de mano de obra, incluidos los servicios normalizados, no está claro ( 85 ) que todos los demás criterios, distintos del precio o del coste, sean completamente superfluos o irrelevantes en el contexto de la adjudicación de un contrato referido a esos servicios. Esa conclusión parte de la premisa de que la calidad de tales servicios no puede diferenciarse en modo alguno y de que los derechos de los trabajadores y su salud y seguridad pueden garantizarse plenamente en todo caso mediante la legislación nacional y/o el artículo 17 del pliego de condiciones.

55.

La pertinencia de criterios adicionales distintos del precio o del coste para garantizar —en particular, en el caso de una licitación concreta y, en abstracto, en relación con la adjudicación de contratos públicos en general— no solo el nivel de retribución de los trabajadores, ( 86 ) sino también su salud ( 87 ) y seguridad, es evidente en todos los servicios de gran intensidad de mano de obra, incluidos los servicios normalizados, pese a su carácter repetitivo. ( 88 ) Por ejemplo, la pertinencia de criterios de adjudicación adicionales distintos del precio más bajo a fin de proteger la salud y la seguridad de los trabajos es particularmente evidente en el caso del lote n.o 6, que requiere, en particular, la manipulación de municiones y explosivos. Además, como observa Samir, la utilización del criterio del precio más bajo en lugar del de la mejor relación calidad‑precio puede fomentar el recurso a mano de obra no cualificada en perjuicio no solo de la calidad del servicio, sino también de la seguridad. También puede desincentivar la inversión en formación del personal. ( 89 )

56.

Aunque las disposiciones de la legislación nacional en cuestión no parecen haber sido concebidas específicamente para proteger la calidad de los servicios prestados, ( 90 ) no puede excluirse que la organización, la cualificación y la experiencia del personal encargado de ejecutar tales servicios normalizados puedan afectar a la ejecución de los contratos y, en consecuencia, al valor económico de las licitaciones. ( 91 ) A este respecto, el considerando 93 de la Directiva 2014/24 señala que «cuando disposiciones nacionales determinen la remuneración de determinados servicios o establezcan precios fijos para determinados suministros, es preciso aclarar que sigue siendo posible evaluar la rentabilidad basándose en otros factores que no sean únicamente el precio o la remuneración». ( 92 )

57.

En sus observaciones, Mara ( 93 ) se refirió asimismo a la sentencia Tedeschi y Consorzio Stabile Istant Service, ( 94 ) que tenía por objeto una normativa nacional que limita la posibilidad de rebajar el precio aplicable a obras, suministros o servicios en más de un 20 % con respecto a los precios resultantes de la adjudicación. ( 95 ) El Tribunal de Justicia declaró que el límite podía hacer menos atractiva la posibilidad de recurrir a la subcontratación para la ejecución de un contrato, ya que limitaba la eventual ventaja competitiva en términos de coste que ofrecen los trabajadores subcontratados para las empresas que deseen aprovechar esa posibilidad. Tal efecto disuasorio va en contra del objetivo que persiguen las Directivas pertinentes de una apertura lo más amplia posible de la contratación pública a la competencia y, en particular, de un acceso de las pequeñas y medianas empresas a la contratación pública, objetivos que persiguen las directivas en esta materia. Entre otras cosas, el límite del 20 % va más allá de lo que es necesario para garantizar una protección en materia de salario a los trabajadores subcontratados, pues no deja lugar a una apreciación casuística por parte del poder adjudicador y se aplica independientemente de cualquier toma en consideración de la protección social garantizada por las leyes, los reglamentos y los convenios colectivos aplicables a los trabajadores de que se trate.

58.

El razonamiento en ese asunto no es extrapolable al caso de autos. La exigencia que figura en el artículo 95, apartados 3, letra a), y 4, letra b), del Código de Contratos Públicos de utilizar la mejor relación calidad‑precio para los servicios normalizados de gran intensidad de mano de obra no excluye automáticamente a ningún licitador y exige un análisis individual de las ofertas presentadas sobre la base de criterios que incluyen, entre otros, el precio o el coste.

59.

Sin perjuicio de las comprobaciones que realice el órgano jurisdiccional remitente, parece, por lo tanto, que la normativa nacional de transposición del artículo 67, apartado 2, párrafo tercero, de la Directiva 2014/24 de que se trata es adecuada para lograr su principal objetivo de protección de los trabajadores, no va más allá de lo necesario para alcanzar dicho objetivo y respeta, por consiguiente, el principio de proporcionalidad.

60.

A la luz de lo anterior, propongo al Tribunal de Justicia que responda a la cuestión planteada por el Consiglio di Stato (Consejo de Estado, Italia) del siguiente modo:

«El artículo 67, apartado 2, de la Directiva 2014/24/UE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 26 de febrero de 2014, sobre contratación pública y por la que se deroga la Directiva 2004/18/CE, y el principio de proporcionalidad deben interpretarse en el sentido de que no se oponen a una normativa nacional, como la analizada en el litigio principal, que prohíbe a los poderes adjudicadores utilizar el precio más bajo como único criterio de adjudicación de un contrato público de servicios de gran intensidad de mano de obra y normalizados, aun cuando el pliego de condiciones prevea que los salarios de las personas empleadas en virtud del contrato se paguen de conformidad con el convenio colectivo sectorial nacional correspondiente y que cualquier rebaja del precio pueda basarse únicamente en el beneficio potencial del licitador».