1.

Projednávaná věc se týká otevřeného zadávacího řízení vyhlášeného Ministero della Difesa (ministerstvo obrany, Itálie) (dále jen „ministerstvo“) za účelem zadání zakázky na poskytování nekvalifikované pracovní síly spojené mimo jiné s nakládkou, vykládkou a dopravou materiálů ( 2 ). Součástí uvedených materiálů jsou patrně střelivo a výbušniny ( 3 ). Dotčené služby jsou službami s vysokým podílem lidské práce ( 4 ) a současně mají „standardizované vlastnosti“ ( 5 ). Dotčená zakázka byla zadána na základě kritéria nejnižší ceny. Italské právo však stanoví, že zakázky na služby s vysokým podílem lidské práce musí být zadávány na základě kritéria ekonomicky nejvýhodnější nabídky určené na základě nejlepšího poměru mezi cenou a kvalitou ( 6 ). Naproti tomu zakázky na služby, které mají „standardizované vlastnosti“ ( 7 ), mohou být zadávány na základě kritéria nejnižší ceny, s výjimkou případů, kdy se jedná o služby s vysokým podílem lidské práce ( 8 ).

2.

Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie) se mimo jiné táže, zda zásada proporcionality a čl. 67 odst. 2 směrnice 2014/24/EU ( 9 ) brání tomu, aby vnitrostátní právo zakázalo použít kritérium nejnižší ceny jako kritérium pro zadání zakázky v případech, kdy jsou dotčené služby službami s vysokým podílem lidské práce a současně standardizované. Podpůrně se předkládající soud Soudního dvora táže, zda má veřejný zadavatel určitý prostor pro uvážení při výběru kritéria pro zadání zakázky, mimo jiné vzhledem k tomu, že zadávací dokumentace stanoví, že mzdy osob zaměstnaných v rámci uvedené zakázky budou vypláceny v souladu s příslušnou vnitrostátní odvětvovou kolektivní smlouvou a jakákoli nabízená sleva z ceny může být poskytnuta pouze z potenciálního zisku uchazeče, který byl stanoven jako 5 % hodnoty zakázky uvedené v oznámení o zakázce ( 10 ).

3.

Článek 1, nadepsaný „Definice“, stanoví:

„Pro účely této směrnice se rozumí:

[…]

[…]“

4.

Článek 2, nadepsaný „Oblast působnosti“, stanoví:

„V souladu s články 30, 45, 46, 55 a 296 Smlouvy se tato směrnice vztahuje na zakázky zadávané v oblasti obrany a bezpečnosti, jejichž předmětem jsou

5.

Článek 3, nadepsaný „Smíšené zakázky“, stanoví:

„1.   Zakázka, jejímž předmětem jsou stavební práce, dodávky nebo služby spadající do oblasti působnosti této směrnice a částečně do oblasti působnosti směrnice [2004/17] nebo směrnice [2004/18], se zadává v souladu s touto směrnicí, jestliže pro zadání jediné zakázky existují objektivní důvody.

[…]“

6.

Článek 47, nadepsaný „Kritéria pro zadání zakázky“, stanoví:

„1.   Aniž jsou dotčeny vnitrostátní právní a správní předpisy o odměňování určitých služeb, vycházejí zadavatelé při zadávání zakázek z těchto kritérií:

[…]“

7.

Článek 2 odst. 1 bod 9 stanoví, že „veřejnými zakázkami na služby“ se rozumějí veřejné zakázky, jejichž předmětem je poskytování jiných služeb než veřejných zakázek na stavební práce uvedených v čl. 2 odst. 1 bodě 6.

8.

Článek 15, nadepsaný „Obrana a bezpečnost“, stanoví:

„1.   Tato směrnice se použije na zadávání veřejných zakázek a na soutěže o návrh organizované v oblasti obrany a bezpečnosti s výjimkou těchto veřejných zakázek:

[…]“

9.

Článek 16, nadepsaný „Smíšené zakázky v oblasti obrany a bezpečnosti“, stanoví:

„1.   Tento článek se použije na smíšené zakázky, které z hlediska svého předmětu v sobě zahrnují veřejné zakázky, na které se vztahuje tato směrnice, článku 346 Smlouvy o fungování EU nebo směrnice [2009/81].

2.   Pokud jsou jednotlivé části určité veřejné zakázky objektivně oddělitelné, mohou veřejní zadavatelé zvolit zadání samostatných veřejných zakázek na oddělené části nebo zadat jedinou veřejnou zakázku.

[…]

Rozhodne-li veřejný zadavatel o zadání jediné veřejné zakázky, použijí se k určení příslušného právního režimu tato kritéria:

[…]

Rozhodnutí zadat jedinou veřejnou zakázku však nesmí být učiněno za účelem vyloučení veřejných zakázek z oblasti působnosti této směrnice nebo směrnice [2009/81].

[…]

4.   Pokud jsou jednotlivé části určité veřejné zakázky objektivně neoddělitelné, může být veřejná zakázka zadána bez ohledu na tuto směrnici, pokud je tvořena prvky, na něž se vztahuje článek 346 Smlouvy o fungování EU; jinak může být veřejná zakázka zadána podle směrnice [2009/81].“

10.

Článek 18, nadepsaný „Zásady zadávání veřejných zakázek“, stanoví:

„1.   Veřejní zadavatelé jednají s hospodářskými subjekty na základě zásady rovného zacházení a nediskriminace a postupují transparentním a přiměřeným způsobem.

[…]

2.   Členské státy přijmou vhodná opatření k zajištění toho, aby hospodářské subjekty při plnění veřejných zakázek dodržovaly příslušné povinnosti v oblasti práva životního prostředí a sociálního a pracovního práva, jež vyplývají z práva Unie, vnitrostátních právních předpisů, kolektivních smluv nebo z ustanovení mezinárodního sociálního a pracovního práva a práva v oblasti životního prostředí uvedených v příloze X.“

11.

Článek 67, nadepsaný „Kritéria pro zadání veřejné zakázky“, stanoví:

„1.   Aniž jsou dotčeny vnitrostátní právní a správní předpisy týkající se ceny některých dodávek nebo odměňování za určité služby, vycházejí veřejní zadavatelé při zadávání veřejných zakázek z ekonomicky nejvýhodnější nabídky.

2.   Ekonomicky nejvýhodnější nabídka z hlediska veřejného zadavatele se stanoví na základě ceny nebo nákladů prostřednictvím nákladové efektivnosti, například podle nákladů životního cyklu v souladu s článkem 68, a může zahrnovat nejlepší poměr mezi cenou a kvalitou, který je posuzován na základě kritérií, jež zahrnují kvalitativní, environmentální a sociální hlediska spojená s předmětem dané veřejné zakázky. Mezi tato kritéria může patřit například:

Prvek související s náklady může mít také podobu pevné ceny nebo nákladů, kdy hospodářské subjekty budou soutěžit pouze z hlediska kritérií kvality.

Členské státy mohou stanovit, že veřejní zadavatelé nemohou použít pouze cenové či pouze nákladové kritérium jakožto jediné kritérium pro zadání veřejné zakázky nebo omezit jejich použití na určité kategorie veřejných zadavatelů nebo na určité typy veřejných zakázek.

[…]

4.   Kritéria pro zadání veřejné zakázky nesmějí ponechávat veřejnému zadavateli neomezenou volnost výběru. Musí zajistit možnost účinné hospodářské soutěže a být doplněna specifikacemi, které umožňují účinné ověření informací poskytovaných uchazeči, aby bylo možno posoudit, jakou měrou nabídky splňují kritéria pro zadání. […]“

12.

Článek 70, nadepsaný „Podmínky plnění veřejné zakázky“, stanoví:

„Veřejní zadavatelé mohou stanovit zvláštní podmínky pro plnění veřejné zakázky za předpokladu, že souvisí s předmětem veřejné zakázky ve smyslu čl. 67 odst. 3 a že jsou uvedeny ve výzvě k účasti v soutěži nebo v zadávací dokumentaci. Tyto podmínky mohou zahrnovat hospodářské, inovační, environmentální, sociální nebo se zaměstnáním související aspekty.“

13.

Článek 50 odst. 1 zákona o veřejných zakázkách ( 11 ) stanoví:

„V případě zadávání koncesních smluv a zakázek na stavební práce a služby jiné než intelektuální povahy, se zvláštním zřetelem na zakázky s vysokým podílem lidské práce, musí oznámení o zakázce, oznámení a výzvy obsahovat v souladu s unijními zásadami zvláštní sociální doložky zaměřené na podporu stability zaměstnanosti zaměstnaných pracovníků, které stanoví, že vybraný uchazeč bude uplatňovat odvětvové kolektivní smlouvy uvedené v článku 51 decreto legislativo č. 81 (legislativní nařízení č. 81) ze dne 15. června 2015. Za služby s vysokým podílem lidské práce se považují služby, u nichž náklady na pracovní sílu představují nejméně 50 % celkové částky zakázky.“

14.

Článek 95 odst. 3 zákona o veřejných zakázkách stanoví:

„Jsou zadávány výhradně na základě kritéria ekonomicky nejvýhodnější nabídky zjištěné na základě nejlepšího poměru ceny a kvality:

[…]“

15.

Článek 95 odst. 4 písm. b) zákona o veřejných zakázkách stanoví:

„Kritérium nejnižší ceny může být použito:

[…]

16.

Dne 14. července 2022 zahájilo ministerstvo otevřené zadávací řízení v rámci Evropské unie ( 12 ) na zakázku na pořízení nekvalifikované pracovní síly spojené mimo jiné s dopravou zboží na rok 2023 ( 13 ). Tato zakázka, spojená s možností prodloužení na tři roky, byla rozdělena do devíti částí. Řízení před předkládajícím soudem se týká části č. 6 ( 14 ). Vzhledem k tomu, že zakázka na uvedenou část se týkala standardizovaných služeb, byla použitým kritériem pro zadání zakázky nejnižší cena podle čl. 95 odst. 4 písm. b) zákona o veřejných zakázkách. Společnosti Mara s.c.r.l. (dále jen „Mara“), Gruppo SAMIR Global Service s.r.l. (dále jen „Samir“) a další uchazeč nabídli 100% slevu na zakázku v části č. 6 ( 15 ). Zakázka byla losem přidělena společnosti Mara.

17.

Společnost Samir napadla zadání zakázky u Tribunale amministrativo regionale per il Lazio (regionální správní soud pro Lazio, Itálie) ( 16 ). Dne 11. dubna 2023 ( 17 ) uvedený soud žalobě společnosti Samir vyhověl a zadávací řízení ve vztahu k dotčené části zrušil. Měl za to, že v souladu s čl. 95 odst. 3 písm. a) zákona o veřejných zakázkách měla být zakázka zadána na základě nejlepšího poměru mezi cenou a kvalitou. Vzhledem k tomu, že dotčené služby jsou službami s vysokým podílem lidské práce, se čl. 95 odst. 4 písm. b) zákona o veřejných zakázkách, který odkazuje na použití kritéria nejnižší ceny pro standardizované služby, nepoužije.

18.

Společnost Mara podala proti uvedenému rozsudku kasační opravný prostředek k předkládajícímu soudu a společnost Samir podala vedlejší kasační opravný prostředek. V řízení před předkládajícím soudem společnost Mara mimo jiné tvrdila, že čl. 95 odst. 3 písm. a) zákona o veřejných zakázkách porušuje zásadu proporcionality, neboť překračuje meze toho, co je nezbytné k dosažení cílů směrnice 2014/24. Kritérium nejnižší ceny může být přijato v případě vysoce standardizovaného zboží nebo služeb, jako jsou výrobky nebo služby v projednávané věci, jelikož neexistuje skutečná potřeba zadávat diferencované technické nabídky, což by „zbytečně [zkomplikovalo] zadávací řízení a porušilo ústavní zásadu řádného výkonu veřejné správy“. Článek 17 zadávací dokumentace stanovil, že mzdy zaměstnaných pracovníků musí být vypláceny podle vnitrostátní odvětvové kolektivní smlouvy. Jakákoli sleva z ceny tedy mohla být poskytována pouze z odměny na základě nabídky uvedené v oznámení o zakázce. „Proto nejsou dotčeny účely stanovené v článku 50 [zákona o veřejných zakázkách], jejichž hlavním cílem je zaručit úroveň zaměstnanosti a chránit pracovníky prostřednictvím uplatňování [vnitrostátních kolektivních smluv].“ ( 18 )

19.

Předkládající soud uvádí, že podle čl. 95 odst. 4 písm. b) zákona o veřejných zakázkách lze kritérium nejnižší ceny použít pro standardizované služby. Zakázky na služby s vysokým podílem lidské práce však musí být zadávány výlučně na základě ekonomicky nejvýhodnější nabídky ( 19 ) v souladu s čl. 95 odst. 3 písm. a) uvedeného zákona. Z ustálené vnitrostátní judikatury vyplývá, že zakázky na služby s vysokým podílem lidské práce ve smyslu čl. 50 odst. 1 a čl. 95 odst. 3 písm. a) zákona o veřejných zakázkách jsou v každém případě zadávány na základě kritéria nejlepšího poměru mezi cenou a kvalitou, i když se jedná o standardizované služby ve smyslu čl. 95 odst. 4 písm. b) uvedeného zákona. To je v souladu s prvořadým cílem italského ústavního práva a unijního práva, kterým je ochrana pracovníků ( 20 ).

20.

Předkládající soud má za to, že použití vnitrostátní právní úpravy by vedlo ke zrušení zadávacího řízení, neboť v něm nebylo použito „kritérium ekonomicky nejvýhodnější nabídky“. Nicméně vzhledem k tomu, že ochrana pracovníků, která je běžně zajištěna použitím uvedeného kritéria, byla ve stejném rozsahu zajištěna v právní úpravě zakázky prostřednictvím jiného kritéria, je povinnost použít kritérium ekonomicky nejvýhodnější nabídky jako kritérium pro zadání zakázky podle všeho zjevně nadměrná, nepřiměřená a neodůvodněná ( 21 ).

21.

Consiglio di Stato (Státní rada) se tudíž rozhodla přerušit řízení a položit Soudnímu dvoru následující předběžnou otázku:

„Brání zásady svobody usazování a volného pohybu služeb stanovené v článcích 49 a 56 [SFEU], jakož i [unijní] zásada proporcionality a čl. 67 odst. 2 směrnice [2014/24] použití takové vnitrostátní právní úpravy v oblasti zadávání veřejných zakázek, jako je italská právní úprava obsažená v čl. 95 odst. 3 písm. a) a odst. 4 písm. b) [zákona o veřejných zakázkách], jakož i v čl. 50 odst. 1 tohoto [zákona] a vyplývající rovněž z právní zásady stanovené Adunanza plenaria del Consiglio di Stato (plénum Státní rady, Itálie) v rozsudku č. 8 ze dne 21. května 2019, podle které v případě zakázek na služby se standardizovanými vlastnostmi a současně s vysokým podílem lidské práce nesmí veřejný zadavatel jako kritérium pro zadání zakázky stanovit kritérium nejnižší ceny, a to ani v situaci, v níž právní úprava zakázky dbá na to, aby byla sleva poskytnuta pouze z odměny nebo potenciálního zisku podniku bez zahrnutí mzdových nákladů?“

22.

Písemná vyjádření předložily společnosti Mara a Samir, francouzská a italská vláda, jakož i Evropská komise. Soudní dvůr položil účastníkům řízení a zúčastněným písemné otázky ( 22 ) týkající se mimo jiné působnosti směrnice 2009/81 a směrnice 2014/24. Soudní dvůr je rovněž požádal, aby uvedli, která směrnice se použije na dotčenou zakázku a zda by se kritérium pro zadání uvedené zakázky lišilo v závislosti na použitelné směrnici. Společnost Mara, italská vláda a Komise na tyto písemné otázky odpověděly. Řeči uvedených zúčastněných a jejich odpovědi na otázky Soudního dvora byly rovněž vyslechnuty na jednání, které se konalo dne 30. dubna 2025.

23.

Consiglio di Stato (Státní rada) v žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce odkázala na články 49 a 56 SFEU, jakož i na směrnici 2014/24. Zadávací řízení bylo navíc vyhlášeno ministerstvem a podle všeho zahrnuje služby související se střelivem a výbušninami ( 23 ). Je tedy nezbytné posoudit, zda se na zakázku vztahuje směrnice 2009/81 ( 24 ), aby bylo možné určit kritéria pro zadání zakázky ( 25 ).

24.

Pokud jde o použití článků 49 a 56 SFEU, z ustálené judikatury vyplývá, že každé vnitrostátní opatření v oblasti, která byla na unijní úrovni plně harmonizována, musí být posuzováno nikoli s ohledem na ustanovení primárního práva, nýbrž s ohledem na ustanovení tohoto harmonizačního opatření ( 26 ). Směrnice 2009/81 i směrnice 2014/24 provádějí úplnou harmonizaci, pokud jde o výrobky a služby spadající do jejich působnosti. Z toho vyplývá, že pokud se některá z uvedených směrnic použije na zadávací řízení na zakázku v části č. 6, nejsou články 49 a 56 SFEU v rámci řízení v projednávané věci relevantní.

25.

V odpovědi na písemné otázky Soudního dvora týkající se případné použitelnosti směrnice 2009/81 společnost Mara uvedla, že dotčená zakázka se týká především nakládky a vykládky. Vzhledem k tomu, že se zakázka netýká vojenského vybavení, jako je střelivo a výbušniny, nespadá do působnosti směrnice 2009/81 vymezené článkem 2 uvedené směrnice. Italská vláda uvádí, že není nutné určovat, která směrnice je použitelná. Bez ohledu na to, zda se na dotčenou zakázku použije článek 47 směrnice 2009/81, nebo článek 67 směrnice 2014/24, platí, že obě směrnice umožňují použití kritéria ekonomicky nejvýhodnější nabídky nebo kritéria nejnižší ceny. Komise se domnívá, že popis služeb, které mají být poskytnuty v rámci části č. 6, může být „přímo spojen“ s „vojenským vybavením“ v souladu s čl. 1 bodem 6 a čl. 2 písm. c) směrnice 2009/81 a dotčená zakázka může spadat do oblasti působnosti uvedené směrnice. V případě smíšených zakázek v oblasti obrany upravených článkem 3 směrnice 2009/81 a článkem 16 směrnice 2014/24 vyplývá z bodu 13 odůvodnění směrnice 2014/24, že unijní normotvůrce chtěl ponechat veřejnému zadavateli určitý prostor pro uvážení při volbě směrnice, která má být použita.

26.

Úvodem je třeba zdůraznit, že hodnota části č. 6 překračuje prahové hodnoty stanovené v čl. 8 písm. a) směrnice 2009/81 ( 27 ) i finanční limity stanovené v čl. 4 písm. b) směrnice 2014/24 ( 28 ).

27.

Pokud jde o použitelnost směrnice 2009/81, skutečnost, že zadávací řízení týkající se části č. 6 vyhlásilo ministerstvo, sama o sobě nestačí k tomu, aby se na něj uvedená směrnice vztahovala. Vzhledem k tomu, že střelivo a výbušniny ( 29 ), a tedy vojenské vybavení ve smyslu čl. 1 bodu 6 směrnice 2009/81, jsou podle všeho zahrnuty mezi materiály, které jsou předmětem zakázky na služby týkající se části č. 6, je však nutno posoudit článek 2 uvedené směrnice, který určuje její působnost.

28.

Dotčená zakázka se týká spíše poskytování služeb než zboží či vybavení. Článek 2 písm. a) směrnice 2009/81 o dodávkách vojenského vybavení a čl. 2 písm. b) uvedené směrnice o dodávkách citlivého vybavení ( 30 ) se tudíž nepoužijí. Článek 2 písm. c) směrnice 2009/81 se týká poskytování služeb „přímo souvisejících“ s vojenským vybavením, zatímco čl. 2 písm. d) uvedené směrnice se týká služeb „pro výhradně vojenské účely“ ( 31 ). S ohledem na poněkud okrajovou nebo vedlejší povahu zahrnutí střeliva a výbušnin mezi materiály, které jsou předmětem zadávacího řízení na služby týkající se části č. 6, mám za to, že čl. 2 písm. d) směrnice 2009/81 se na část č. 6 nepoužije ( 32 ). Článek 2 písm. c) směrnice 2009/81 však použitelný být může, neboť plnění zakázky se týká mimo jiné dopravy vojenského vybavení ( 33 ). Poskytování takových služeb může navíc umožňovat jak fyzický přístup k vojenskému vybavení, tak přístup k citlivým informacím ( 34 ) o takovém vybavení ( 35 ).

29.

Pokud jde o použitelnost směrnice 2014/24, mám za to, že v souladu s čl. 1 odst. 1 uvedené směrnice a s definicí „veřejných zakázek na služby“ uvedenou v čl. 2 odst. 1 bodu 9 uvedené směrnice musí být zakázka na část č. 6 v zásadě prováděna v souladu s pravidly stanovenými v uvedené směrnici. Jedinými přípustnými výjimkami z použití směrnice 2014/24 jsou výjimky, které jsou v ní taxativně a výslovně uvedeny ( 36 ).

30.

Předmětem zakázky týkající se části č. 6 jsou podle všeho služby, na které se částečně vztahuje směrnice 2009/81 a částečně směrnice 2014/24. Směrnice 2009/81 i směrnice 2014/24 stanoví „kolizní normy“ pro účely určení právního režimu použitelného na smíšené zakázky. Smíšené zakázky, jejichž předmětem jsou služby spadající zčásti do působnosti směrnice 2009/81 a zčásti do působnosti mimo jiné směrnice 2014/24 ( 37 ), se řídí čl. 3 odst. 1 směrnice 2009/81 a článkem 16 směrnice 2014/24 ( 38 ).

31.

Článek 3 odst. 1 směrnice 2009/81 stanoví, že takové smíšené zakázky se zadávají v souladu se směrnicí 2009/81, jestliže pro zadání jediné zakázky existují objektivní důvody ( 39 ).

32.

Kolizní normy stanovené v článku 16 směrnice 2014/24 jsou složitější a řeší řadu různých potenciálních situací.

33.

Pokud jsou jednotlivé části zakázky objektivně oddělitelné, může veřejný zadavatel zvolit zadání samostatných veřejných zakázek na oddělené části nebo zadat jedinou veřejnou zakázku ( 40 ). Článek 16 odst. 2 čtvrtý pododstavec směrnice 2014/24 upřesňuje, že rozhodnutí zadat jedinou veřejnou zakázku nesmí být učiněno za účelem vyloučení veřejných zakázek z oblasti působnosti směrnice 2014/24 nebo směrnice 2009/81. V případě, že se veřejný zadavatel rozhodne zadat jedinou veřejnou zakázku, může být zakázka zadána v souladu se směrnicí 2009/81 za podmínky, že zadání jediné veřejné zakázky je opodstatněno objektivními důvody ( 41 ). To znamená, že veřejný zadavatel může zvolit zadání veřejné zakázky v souladu se směrnicí 2014/24, pokud je zadání jediné veřejné zakázky opodstatněno objektivními důvody ( 42 ). Rovněž to znamená, že veřejná zakázka musí být zadána v souladu se směrnicí 2014/24, pokud zadání jediné veřejné zakázky není opodstatněno objektivními důvody ( 43 ).

34.

Článek 16 odst. 4 směrnice 2014/24 mimo jiné stanoví, že pokud jsou jednotlivé části určité veřejné zakázky objektivně neoddělitelné, může být veřejná zakázka zadána podle směrnice 2009/81. To znamená, že veřejný zadavatel může zvolit zadání veřejné zakázky podle směrnice 2014/24. Tato volba navíc není ničím podmíněna ( 44 ).

35.

Italská vláda v odpovědi na písemné otázky uvedla, že části veřejné zakázky na část č. 6 sice byly objektivně oddělitelné, byla ale zadána jediná veřejná zakázka. Podle uvedené vlády platí, že vzhledem k tomu, že s jednotlivými materiály musí být manipulováno současně, „vyžadovalo“ to zadání části č. 6 jedinému uchazeči. Na jednání však společnost Mara a Komise uvedly, že jednotlivé části dotčené zakázky jsou objektivně neoddělitelné. V konečném důsledku se jedná o otázku skutkovou, která spadá do pravomoci předkládajícího soudu.

36.

Na část č. 6 bylo vyhlášeno jediné zadávací řízení.

37.

Pro případ, že by předkládající soud zjistil, že jednotlivé části veřejné zakázky na část č. 6 jsou objektivně oddělitelné, je nutno zdůraznit, že ze spisu, který má Soudní dvůr k dispozici, nevyplývá, že pro zadání jediné veřejné zakázky na tuto část neexistují objektivní důvody ( 45 ) nebo že rozhodnutí o zadání jediné veřejné zakázky bylo přijato s cílem vyloučit dotčenou část z uplatnění buď směrnice 2009/81, nebo směrnice 2014/24 ( 46 ). Z toho vyplývá, že v souladu s článkem 16 směrnice 2014/24 si ministerstvo mohlo zvolit zadání veřejné zakázky na část č. 6 v souladu s uvedenou směrnicí nebo se směrnicí 2009/81 ( 47 ). Pokud by předkládající soud zjistil, že jednotlivé části veřejné zakázky na část č. 6 jsou objektivně neoddělitelné, může být veřejná zakázka zadána v souladu se směrnicí 2014/24 nebo směrnicí 2009/81 ( 48 ).

38.

Z toho vyplývá, že podle čl. 16 odst. 2 i 4 směrnice 2014/24 může být dotčená zakázka v zásadě zadána v souladu s uvedenou směrnicí.

39.

Existuje tedy zjevný rozpor mezi zněním čl. 3 odst. 1 směrnice 2009/81, který používá výraz „se zadává“, na jedné straně a zněním čl. 16 odst. 2 směrnice 2014/24, který používá výraz „mohou […] zvolit zadání“, a čl. 16 odst. 4 směrnice 2014/24, který používá výraz „může“, na straně druhé. Tento rozpor je obzvlášť „nešťastný“ s ohledem na skutečnost, že směrnice 2014/24 výslovně řeší vzájemný vztah s dříve přijatou směrnicí 2009/81. Článek 3 odst. 1 směrnice 2009/81 však nebyl změněn ani zrušen směrnicí 2014/24 ani jinými unijními právními předpisy. Doslovný výklad dotčených ustanovení ( 49 ) nepostačuje k vyřešení otázky, která ze směrnic je použitelná. To je o to více nežádoucí, neboť jak čl. 3 odst. 1 směrnice 2009/81, tak článek 16 směrnice 2014/24 byly koncipovány právě pro tento účel.

40.

Navzdory tomuto zjevnému rozporu mám za to, že dotčená ustanovení lze uvést do souladu ve světle bodu 13 odůvodnění směrnice 2014/24, který uvádí, že by „[m]ělo […] být vyjasněno, že by veřejným zadavatelům nemělo být bráněno v tom, aby mohli v případě určitých smíšených zakázek použít místo směrnice 2009/81[…] [směrnici 2014/24]“. Záměrem unijního normotvůrce při přijímání kolizních norem v článku 16 směrnice 2014/24 bylo doplnit a zmírnit rigidnější kolizní normy obsažené mimo jiné v čl. 3 odst. 1 směrnice 2009/81 a umožnit veřejným zadavatelům zvolit si ( 50 ), která směrnice bude použita ( 51 ).

41.

Je třeba rovněž uvést, že tento přístup je plně v souladu s hlavním cílem směrnice 2009/81, kterým je vytvořit evropský trh s obranným vybavením ( 52 ) a zajistit otevření zadávání zakázek v odvětví obrany hospodářské soutěži ( 53 ) při dodržení požadavků na bezpečnost členských států ( 54 ), bude-li to nezbytné, ve světle citlivé povahy ( 55 ) mimo jiné služeb v uvedeném odvětví. Veřejní zadavatelé mají lepší předpoklady k tomu, aby v každém jednotlivém případě rozhodli, zda určitá konkrétní zakázka ve skutečnosti odůvodňuje použití pravidel sui generis směrnice 2009/81, nebo obecnějších a pružnějších pravidel směrnice 2014/24, která jsou příznivěji nakloněna hospodářské soutěži. V některých případech, kdy jsou prvky obrany ve veřejné zakázce okrajové nebo zanedbatelné, jako je tomu podle všeho v projednávané věci ( 56 ), může být v zájmu veřejného zadavatele zvolit použití pravidel obsažených ve směrnici 2014/24.

42.

Mám tedy za to, že ministerstvo si v zásadě mohlo svobodně zvolit ( 57 ), která pravidla budou použita, a podle všeho ( 58 ) ve skutečnosti použilo pravidla směrnice 2014/24. To jasně vyplývá z použití otevřeného řízení stanoveného v článku 27 směrnice 2014/24 ( 59 ), neboť směrnice 2009/81 takové řízení ani řízení mu rovnocenné neobsahuje ( 60 ).

43.

Kritéria pro zadání dotčené zakázky musí být posuzována mimo jiné podle článku 47 směrnice 2009/81 nebo článku 67 směrnice 2014/24 v závislosti na tom, která směrnice je použitelná ( 61 ). S ohledem na mé úvodní poznámky k použitelným pravidlům unijního práva posoudím otázku předkládajícího soudu ve světle směrnice 2014/24 ( 62 ), zejména čl. 67 odst. 2 třetího pododstavce, a zásady proporcionality.

44.

Článek 67 odst. 1 směrnice 2014/24 stanoví, že veřejní zadavatelé musí zadávat veřejné zakázky na základě ekonomicky nejvýhodnější nabídky. Článek 67 odst. 2 první pododstavec uvedené směrnice definuje zmíněný pojem velmi široce. Stanoví, že ekonomicky nejvýhodnější nabídka z hlediska veřejného zadavatele se stanoví na základě ceny nebo nákladů a může zahrnovat nejlepší poměr mezi cenou a kvalitou. Nejlepší poměr mezi cenou a kvalitou je posuzován na základě kritérií, jež zahrnují kvalitativní, environmentální ( 63 ) a sociální ( 64 ) hlediska spojená s předmětem dané veřejné zakázky ( 65 ). Výčet kritérií uvedených v čl. 67 odst. 2 prvním pododstavci směrnice 2014/24, pokud jde nejlepší poměr mezi cenou a kvalitou, je demonstrativní ( 66 ). V rozsudku Concordia Bus Finland ( 67 ) Soudní dvůr potvrdil, že kritéria pro zadání zakázky použitá zadavatelem k určení hospodářsky nejvýhodnější nabídky ( 68 ) nemusí mít nutně čistě ekonomickou povahu, neboť jiné faktory by mohly ovlivnit hodnotu nabídky z hlediska veřejného zadavatele.

45.

Zahrnutí dalších kritérií, odlišných od ceny nebo nákladů, veřejnými zadavateli je podle čl. 67 odst. 2 prvního pododstavce směrnice 2014/24 fakultativní ( 69 ). Pokud se veřejní zadavatelé rozhodnou při zadávání veřejné zakázky použít dodatečná kritéria, musí být vybraná kritéria v souladu se zásadami transparentnosti, nediskriminace a rovného zacházení, aby bylo zajištěno objektivní srovnání relativní hodnoty nabídek, a tedy účinná hospodářská soutěž. Z toho vyplývá, že veřejní zadavatelé nemají neomezenou posuzovací pravomoc při volbě dodatečných kritérií ( 70 ).

46.

Naproti tomu čl. 67 odst. 2 třetí pododstavec směrnice 2014/24 jednoznačně a bezpodmínečně stanoví, že každý členský stát může všem svým veřejným zadavatelům zakázat používat „pouze cenové či pouze nákladové kritérium jakožto jediné kritérium pro zadání veřejné zakázky“ ( 71 ). Možnost přijmout takový zákaz se uplatní bez ohledu na zvláštní rysy nebo předmět dotčené zakázky. V tomto ohledu se na čl. 67 odst. 2 třetí pododstavec směrnice 2014/24 nevztahuje žádná výjimka ani odchylka a uvedené ustanovení členským státům přiznává širokou posuzovací pravomoc při využití možnosti, která je v něm stanovena. Kromě toho ze znění uvedeného ustanovení jasně vyplývá, že se členské státy mohou rozhodnout využít své posuzovací pravomoci tím, že omezí použití ceny nebo nákladů na určité kategorie veřejných zadavatelů nebo na určité typy veřejných zakázek ( 72 ). To znamená, že členské státy mohou zakázat použití ceny nebo nákladů jako jediných kritérií pro zadání veřejné zakázky některými veřejnými zadavateli nebo pro určité typy zakázek.

47.

Navzdory širokému prostoru pro uvážení, který mají členské státy na základě čl. 67 odst. 2 třetího pododstavce směrnice 2014/24, musí nicméně při využití možnosti stanovené v tomto ustanovení dodržovat základní pravidla Smlouvy o FEU, zejména pravidla týkající se volného pohybu zboží, svobody usazování a volného pohybu služeb, jakož i zásady, které z nich vyplývají, jako je zásada rovného zacházení a zásada proporcionality, které se mimoto odrážejí v článku 18 směrnice 2014/24 ( 73 ).

48.

Italský zákonodárce využil užší možnosti stanovené v čl. 67 odst. 2 třetím pododstavci směrnice 2014/24 přijetím čl. 95 odst. 3 písm. a) a čl. 95 odst. 4 písm. b) zákona o veřejných zakázkách, které v podstatě stanoví, že smlouvy s vysokým podílem lidské práce, u nichž náklady práce dosahují nejméně 50 % celkové hodnoty zakázky, musí být zadávány na základě nejlepšího poměru mezi kvalitou a cenou. Tento požadavek platí i v případě, že jsou služby standardizovány. Použití kritéria nejnižší ceny je tedy v takových případech zakázáno. Z žádosti o rozhodnutí o předběžné otázce podle všeho vyplývá, že účelem čl. 95 odst. 3 písm. a) a čl. 95 odst. 4 písm. b) zákona o veřejných zakázkách je chránit pracovníky ( 74 ).

49.

Zakázka na část č. 6 spadá do působnosti ustanovení čl. 95 odst. 3 písm. a) a čl. 95 odst. 4 písm. b) zákona o veřejných zakázkách. V rozporu s uvedenými ustanoveními však byla část č. 6 zadána na základě nejnižší ceny, nikoli na základě nejlepšího poměru mezi kvalitou a cenou ( 75 ).

50.

Společnost Mara se domnívá, že v případě standardizovaných služeb s vysokým podílem lidské práce je obecný a abstraktní zákaz používat kritérium nejnižší ceny stanovený v italském právu zjevně nadměrným, nepřiměřeným a neodůvodněným opatřením, neboť kvalitativní aspekty takových služeb jsou irelevantní. Kromě toho nelze uvedený závěr zpochybnit na základě argumentu týkajícího se zajištění odměny pracovníků nebo jejich bezpečnosti. V projednávané věci byla jakákoli poskytnutá sleva založena výlučně na potenciálním zisku uchazeče (stanoveném na 5 % hodnoty uvedené části zakázky), čímž byla vyloučena možnost snížení mzdových nákladů nebo poskytnutí nadměrných slev na úkor pracovníků. Pravidla zadávacího řízení byla tedy plně v souladu s ustanoveními čl. 18 odst. 2 směrnice 2014/24, jakož i s cílem ochrany zaměstnanců uvedeným v bodě 98 odůvodnění uvedené směrnice. Porušení zásady proporcionality je v projednávané věci rovněž zjevné, neboť příslušné vnitrostátní orgány a vnitrostátní soud potvrdily, že společnost Mara splnila požadavky na odměňování a bezpečnost.

51.

Společnost Samir ( 76 ), francouzská ( 77 ) a italská ( 78 ) vláda, jakož i Komise ( 79 ) mají za to, že zákaz v čl. 95 odst. 3 písm. a) a v čl. 95 odst. 4 písm. b) zákona o veřejných zakázkách týkající se použití nejnižší ceny je přiměřený, neboť chrání práva pracovníků a zajišťuje kvalitu poskytovaných služeb.

52.

V souladu se zásadou proporcionality ( 80 ), která představuje obecnou zásadu unijního práva, nesmějí pravidla stanovená členskými státy v rámci provádění ustanovení směrnice 2014/24, jako jsou pravidla určená k přijetí podmínek pro uplatnění čl. 67 odst. 2 třetího pododstavce této směrnice, překračovat meze toho, co je nezbytné pro dosažení cílů sledovaných touto směrnicí ( 81 ).

53.

Úvodem je třeba zdůraznit, že čl. 67 odst. 2 třetí pododstavec směrnice 2014/24 neumožňuje vyloučit cenu či náklady z kritérií pro zadání zakázky ( 82 ). Uvedené ustanovení pouze umožňuje členským státům zakázat jejich použití jakožto jediných kritérií pro zadání zakázky. Veřejní zadavatelé si tedy mohou vybrat z demonstrativního výčtu relevantních kritérií pro zadání zakázky, mezi něž nutně patří cena a náklady. V tomto ohledu má zákaz stanovený v čl. 95 odst. 3 písm. a) a čl. 95 odst. 4 písm. b) zákona o veřejných zakázkách omezený rozsah a je podle předkládajícího soudu přizpůsoben ochraně pracovníků ( 83 ). Abstraktní a obecné vyloučení nejnižší ceny italským zákonodárcem jakožto jediného kritéria pro zadání veřejných zakázek na služby s vysokým podílem lidské práce nezbavuje veřejné zadavatele možnosti zohlednit cenu nebo náklady takových zakázek, ale pouze jim ukládá povinnost zohlednit mimo jiné povahu a zvláštní vlastnosti takových zakázek, čímž je zajištěno, že bude přijata nejlepší nabídka ( 84 ).

54.

Pokud jde o služby s vysokým podílem lidské práce, včetně standardizovaných služeb, není zjevné ( 85 ), že by všechna kritéria kromě ceny nebo nákladů byla v rámci zadání veřejné zakázky na takové služby zcela nadbytečná nebo irelevantní. Takový závěr vychází z předpokladu, že kvalitu těchto služeb nelze vůbec nijak odlišit a práva pracovníků, jakož i jejich zdraví a bezpečnost mohou být ve všech případech plně zaručeny vnitrostátním právem nebo článkem 17 zadávací dokumentace.

55.

Relevance jiných dodatečných kritérií, než je cena nebo náklady, aby byla – in concreto v rámci konkrétního zadávacího řízení a in abstracto ve vztahu k zadávání veřejných zakázek obecně – zaručena nejen úroveň odměňování pracovníků ( 86 ), ale i jejich zdraví ( 87 ) a bezpečnost, je zjevná pro všechny služby s vysokým podílem lidské práce, včetně standardizovaných služeb bez ohledu na jejich opakující se povahu ( 88 ). Například relevance dalších kritérií pro zadání zakázky, jiných než nejnižší cena, pro účely ochrany zdraví a bezpečnosti pracovníků je obzvláště vysoká v případě části č. 6, která vyžaduje mimo jiné manipulaci se střelivem a výbušninami. Kromě toho, jak uvádí společnost Samir, použití kritéria nejnižší ceny, a nikoli nejlepšího poměru mezi cenou a kvalitou může podpořit využití nekvalifikované pracovní síly na úkor nejen kvality poskytované služby, ale i bezpečnosti. Může rovněž odrazovat od investic do školení zaměstnanců ( 89 ).

56.

I když podle všeho nelze konstatovat, že by dotčená ustanovení vnitrostátního práva byla zvlášť určena k ochraně kvality poskytovaných služeb ( 90 ), nelze vyloučit, že organizace, kvalifikace a zkušenosti zaměstnanců přidělených k poskytování takových standardizovaných služeb mohou mít dopad na úroveň plnění veřejných zakázek, a v důsledku toho na hospodářskou hodnotu nabídek ( 91 ). V tomto ohledu bod 93 odůvodnění směrnice 2014/24 uvádí, že „[p]okud vnitrostátní předpisy stanoví odměnu za určité služby či pevné ceny za určité dodávky, je třeba upřesnit, že je i nadále možné posuzovat poměr ceny a kvality na základě jiných faktorů, než je pouze cena nebo odměna“ ( 92 ).

57.

Ve svém vyjádření se společnost Mara ( 93 ) rovněž dovolávala rozsudku Tedeschi a Consorzio Stabile Istant Service ( 94 ), který se týkal vnitrostátní právní úpravy omezující možnost snížit ceny za služby poskytované formou subdodávek o více než 20 % v porovnání s cenami vyplývajícími ze zadávacího řízení ( 95 ). Soudní dvůr rozhodl, že takové omezení může možnost použít subdodávky pro plnění zakázky učinit méně atraktivní, jelikož omezuje případnou konkurenční výhodu, pokud jde o náklady podniků, které zamýšlejí této možnosti využít, na pracovníky subdodavatelů. Takový odrazující účinek je přitom v rozporu s cílem otevření zadávání veřejných zakázek co nejširší možné hospodářské soutěži a konkrétně přístupu malých a středních podniků k veřejným zakázkám, který v této oblasti směrnice sledují. Dvacetiprocentní omezení navíc překračuje meze toho, co je nezbytné k zajištění ochrany pracovníků subdodavatelů v oblasti mezd, neboť neponechává veřejnému zadavateli prostor pro posouzení každého jednotlivého případu a použije se nezávisle na jakémkoli zohlednění sociální ochrany, která je zaručena právními a správními předpisy a kolektivními smlouvami použitelnými na dotčené pracovníky.

58.

Odůvodnění použité v uvedené věci nelze přenést na projednávanou věc. Požadavek stanovený v čl. 95 odst. 3 písm. a) a v čl. 95 odst. 4 písm. b) zákona o veřejných zakázkách, podle kterého musí být u standardizovaných služeb s vysokým podílem lidské práce použit nejlepší poměr mezi kvalitou a cenou, nevylučuje automaticky žádného uchazeče a ve skutečnosti vyžaduje individuální analýzu předložených nabídek na základě kritérií, která zahrnují cenu nebo náklady, ale nejsou omezena pouze na tato dvě kritéria.

59.

S výhradou ověření předkládajícím soudem lze tedy podle všeho konstatovat, že dotčená vnitrostátní právní úprava provádějící čl. 67 odst. 2 třetí pododstavec směrnice 2014/24 je způsobilá zaručit její hlavní cíl spočívající v ochraně pracovníků, nepřekračuje meze toho, co je nezbytné k dosažení uvedeného cíle, a je tudíž v souladu se zásadou proporcionality.

60.

S ohledem na výše uvedené navrhuji, aby Soudní dvůr na předběžnou otázku položenou Consiglio di Stato (Státní rada, Itálie) odpověděl následovně:

„Článek 67 odst. 2 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2014/24/EU ze dne 26. února 2014 o zadávání veřejných zakázek a o zrušení směrnice 2004/18/ES, jakož i zásada proporcionality

musí být vykládány v tom smyslu, že

nebrání takové vnitrostátní právní úpravě, jako je právní úprava dotčená v původním řízení, která zakazuje veřejným zadavatelům použít nejnižší cenu jakožto jediné kritérium pro zadání veřejné zakázky na služby s vysokým podílem lidské práce, které mají současně standardizované vlastnosti, i když zadávací dokumentace stanoví, že mzdy osob zaměstnaných v rámci veřejné zakázky jsou vypláceny v souladu s příslušnou vnitrostátní odvětvovou kolektivní smlouvou a jakákoliv nabízená sleva může být poskytnuta pouze z potenciálního zisku uchazeče.“