1

С исковата си молба Европейската комисия моли Съда:

–

да установи, че като не е приела всички необходими законови, подзаконови и административни разпоредби за транспонирането на Директива (ЕС) 2019/1937 на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2019 година относно защитата на лицата, които подават сигнали за нарушения на правото на Съюза (ОВ L 305, 2019 г., стр. 17) и като не е уведомила Комисията за приемането на такива разпоредби, Република Естония не е изпълнила задълженията си по член 26, параграфи 1 и 3 от тази директива,

–

да осъди Република Естония да заплати на Комисията еднократно платима сума, която да съответства на по-голямата от следните две суми:

–

сумата от 600 евро на ден, умножена по броя на дните, считано от деня след изтичането на срока за транспониране на Директива 2019/1937, определен в същата, до деня на изпълнението на задълженията, или, при неизпълнение — до деня на постановяване на решението по настоящото дело,

–

минимална еднократно платима сума в размер на 168 000 евро,

–

в случай че посоченото в първото тире неизпълнение на задължения продължава към датата на постановяване на решението по настоящото дело, да осъди Република Естония да заплати на Комисията периодична имуществена санкция от 2 340 евро за всеки ден забава, считано от датата на постановяване на решението по настоящо дело, до момента на изпълнението от Република Естония задълженията ѝ по Директива 2019/1937,

–

да осъди Република Естония да заплати съдебните разноски.

Правна уредба

Директива 2019/1937

2

Съображения 1 и 4 от Директива 2019/1937 гласят:

3

Съгласно член 1 от тази директива:

4

Член 26 от посочената директива предвижда:

Съобщението от 2023 г.

5

Съобщение 2023/C 2/01 на Комисията, озаглавено „Финансови санкции при производства за установяване на нарушение“ (ОВ C 2, 2023 г., стр. 1, наричано по-нататък „Съобщението от 2023 г.“), посвещава точки 3 и 4 съответно на „периодичната имуществена санкция“ и „еднократно платимата сума“.

6

Точка 3.2 от Съобщението от 2023 г. относно прилагането на коефициента за тежест при изчисляването на периодичната имуществена санкция гласи:

7

Точка 3.2.2 от това съобщение гласи:

8

Съгласно точка 3.3 от посоченото съобщение, озаглавена „Прилагане на коефициента за продължителност“:

9

Точка 3.4 от същото съобщение, озаглавена „Платежоспособност на държавата членка“, предвижда:

10

Точка 4.2 от Съобщението от 2023 г. уточнява метода за изчисляване на еднократно платимата сума по следния начин:

–

умножаване на фиксирана сума по коефициент за тежест,

–

умножаване на резултата по фактора „n“,

–

умножаване на резултата по броя на дните, през които нарушението продължава […].

11

Точка 4.2.1 от това съобщение предвижда:

–

за искове, предявени на основание член 260, параграф 3 [ДФЕС], това е броят на дните между деня, следващ изтичането на срока за транспониране, предвиден в разглежданата директива, и датата на прекратяване на нарушението или, при неизпълнение, датата на постановяване на съдебното решение по член 260 [ДФЕС].

12

Съгласно точка 4.2.2 от посоченото съобщение:

13

Приложение I към същото съобщение, озаглавено „Данни, използвани за определяне на финансовите санкции, предлагани на Съда“, предвижда в точка 1, че фиксираната сума за периодичната имуществена санкция, посочена в точка 3 от посоченото съобщение, се определя на 3 000 евро на ден, в точка 2, че фиксираната сума за еднократно платимата сума, посочена в точка 4.2.2 от посоченото съобщение, се определя на 1 000 евро на ден, т.е. една трета от фиксираната сума за периодичната имуществена санкция, и в точка 3, че факторът „n“ за Република Естония е 0,06. В точка 5 от това приложение I се уточнява, че минималната еднократно платима сума за Република Естония се определя на 168 000 евро.

Досъдебната процедура и производството пред Съда

14

На 27 януари 2022 г. Комисията изпраща на Република Естония официално уведомително писмо, в което упреква тази държава членка, че не я е уведомила за законовите, подзаконовите или административните разпоредби, необходими за съобразяване с Директива 2019/1937, чийто срок за транспониране е изтекъл на 17 декември 2021 г. В отговора си от 28 март 2022 г. Република Естония признава отправените срещу нея твърдения за нарушения и посочва, че проектозаконът, който позволява транспонирането на тази директива, е представен за разглеждане от естонския парламент и че законът за транспониране трябва да влезе в сила на 1 юни 2022 г.

15

Тъй като не е изпратено последващо уведомление за транспонирането на Директива 2019/1937, на 15 юли 2022 г. Комисията изпраща на Република Естония мотивирано становище, с което я приканва да изпълни задълженията си по тази директива в срок от два месеца, считано от получаването му.

16

В отговора си от 13 септември 2022 г. на посоченото становище Република Естония, която не оспорва неизпълнението на задължения, в което е упрекната, уточнява напредъка на законодателния процес по приемане на закона за транспониране на Директива 2019/1937.

17

Тъй като счита, че тази държава членка все още не е изпълнила задълженията си, на 14 март 2023 г. Комисията решава да предяви настоящия иск пред Съда.

18

С решение на председателя на Съда от 4 януари 2024 г. производството е спряно до постановяване на решение по дело C‑147/23. След постановяването на решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения) (C‑147/23, EU:C:2024:346), производството по настоящото дело е възобновено с решение на председателя на Съда от същия ден.

По иска

По неизпълнението на задължения по смисъла на член 258 ДФЕС

Доводи на страните

19

Комисията припомня, че съгласно член 288, трета алинея ДФЕС държавите членки са длъжни да приемат необходимите разпоредби, за да осигурят транспонирането на директивите в националния си правен ред в определените от тези директиви срокове, и да съобщават незабавно тези разпоредби на Комисията.

20

Тази институция уточнява, че наличието на неизпълнение на тези задължения трябва да се преценява с оглед на положението в държавата членка към момента на изтичане на срока, определен в мотивираното становище, което е изпратила на същата.

21

В конкретния случай обаче Република Естония не била приела законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими за транспонирането на Директива 2019/1937, нито била уведомила Комисията за приемането на тези разпоредби преди изтичането на срока, определен в мотивираното становище срок от 15 юли 2022 г.

22

В писмената си защита Република Естония признава неизпълнението на задължения, в което е упрекната, и уточнява, че поради парламентарните избори от 5 март 2023 г. разглеждането на законопроекта за транспониране на Директива 2019/1937 е било отложено за юни 2023 г. Освен това тази държава членка посочва, че съществуващото национално законодателство съдържа някои разпоредби, които позволяват защитата в определени области на лицата, сигнализиращи за нарушения, но тези разпоредби не могат да се квалифицират като разпоредби за транспониране на тази директива.

23

В писмената си реплика Комисията припомня, че съгласно постоянната съдебна практика разпоредби, практики или положения, които съществуват в националния правен ред, не могат да обосноват закъснението при транспонирането на дадена директива.

Съображения на Съда

24

Съгласно член 26, параграф 1 от Директива 2019/1937 държавите членки е трябвало да въведат в сила законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими за да се съобразят с нея, до 17 декември 2021 г. Освен това член 26, параграф 3 от тази директива уточнява, че когато държавите членки приемат тези законови, подзаконови и административни разпоредби, в тях се съдържа позоваване на посочената директива или то се извършва при официалното им публикуване. Също така по силата на член 26, параграф 3 държавите членки са длъжни да съобщят на Комисията текста на тези национални разпоредби.

25

Съгласно постоянната съдебна практика наличието на неизпълнение на задължения трябва да се преценява с оглед на положението в съответната държава членка към момента на изтичане на определения в мотивираното становище срок и последващи промени не могат да се вземат предвид от Съда (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 28 и цитираната съдебна практика).

26

Освен това Съдът многократно е постановявал, че държавите членки трябва при всички положения да приемат конкретен акт за транспониране на дадена директива, ако тази директива изрично предвижда задължение за тях да я посочат в текста на разпоредбите, с които тя се транспонира, или при официалното публикуване на въпросните разпоредби (решение от 14 март 2024 г., Комисия/Република Латвия (Европейски кодекс за електронни съобщения), C‑454/22, EU:C:2024:235, т. 33 и цитираната съдебна практика).

27

В случая, след като установява, че Република Естония не ѝ е съобщила разпоредбите, необходими за транспонирането на Директива 2019/1937, на 15 юли 2022 г. Комисията изпраща на тази държава членка мотивирано становище, с което я приканва да изпълни посочените в становището задължения в двумесечен срок, който започва да тече от получаването му.

28

Както обаче е видно от писмената защита и от писмената дуплика, представени от Република Естония в настоящото производство, към момента на изтичането на този срок тази държава членка не е приела необходимите законови, подзаконови и административни разпоредби за съобразяване с Директива 2019/1937 и следователно също така не е съобщила тези разпоредби на Комисията.

29

Република Естония, която не оспорва неизпълнението на задължения, в което е упрекната, посочва, че закъснението при транспонирането, а оттам и при съобщаването на мерките за транспониране се дължи по-специално на парламентарните избори от 5 март 2023 г.

30

В това отношение следва да се припомни, че според постоянната практика на Съда държава членка не може да се позовава на разпоредби, практики или положения, съществуващи в нейния вътрешен правен ред, за да обоснове неизпълнение на задълженията, произтичащи от правото на Съюза, каквото неизпълнение е липсата на транспониране на директива в определения срок (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 33 и цитираната съдебна практика).

31

Освен това както е видно от текста на член 26, параграф 1 от Директива 2019/1937, законодателят на Съюза е приел, че срок от две години е достатъчен, за да могат държавите членки да изпълнят задълженията си.

32

Вследствие на това следва да се констатира, че като не е приела до изтичането на определения в мотивираното становище срок законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими за да се съобрази с Директива 2019/1937, и съответно като не е съобщила тези разпоредби на Комисията, Република Естония не е изпълнила задълженията си по член 26, параграфи 1 и 3 от тази директива.

По исканията, направени на основание член 260, параграф 3 ДФЕС

Доводи на страните

33

Тъй като счита, че неизпълнението, в което е упрекната Република Естония, продължава към датата, на която Комисията е сезирала Съда с настоящия иск, тази институция предлага на основание член 260, параграф 3 ДФЕС посочената държава членка да бъде осъдена да заплати еднократно платима сума и дневна периодична имуществена санкция.

34

При определянето на размерите на тези финансови санкции Комисията се основава на общите принципи, посочени в точка 2 от Съобщението от 2023 г., както и на метода за изчисляване, съдържащ се в точки 3 и 4 от това съобщение. По-конкретно, тази институция посочва, че размерите на посочените санкции трябва да се определят съгласно основните критерии, които са тежестта на нарушението, неговата продължителност и необходимостта да се осигури възпиращо действие на санкцията, за да се избягват бъдещи нарушения.

35

На първо място, що се отнася до тежестта на нарушението, Комисията припомня, че коефициентът за тежест, приложим по силата на Съобщението от 2023 г., е най-малко 1 и най-много 20. Тази институция уточнява, че в съответствие с точка 3.2.2 от това съобщение тя систематично прилага коефициент за тежест 10 в случаите на пълно неизпълнение на задължението за съобщаване на разпоредбите за транспониране на директива, тъй като всяка липса на транспониране на директива и на съобщаване на тези разпоредби са със същата степен на тежест независимо от естеството на разпоредбите на съответната директива.

36

На второ място, що се отнася до продължителността на нарушението, Комисията отбелязва, че по силата на точка 3.3 от Съобщението от 2023 г. коефициентът за продължителност се изразява като множител между 1 и 3 и се изчислява при ставка от 0,10 на месец, считано от деня, следващ изтичането на срока за транспониране на въпросната директива, до момента, в който Комисията реши да сезира Съда. Тъй като продължителността на този период в настоящия случай е 13 месеца, приложеният коефициент за продължителност е 1,3.

37

На трето място, що се отнася до критерия, свързан с необходимостта да се осигури възпиращо действие на санкцията, като се вземе предвид платежоспособността на съответната държава членка, Комисията посочва, че той е отразен във фактора „n“, определен за всяка държава членка в точка 3 от приложение I към Съобщението от 2023 г. Неговото изчисляване се основава на съотношението между БВП на съответната държава и средния БВП на всички държави членки, умножено по съотношението между населението на тази държава членка и средното население на всички държави членки. Среднопретеглената стойност на първото съотношение е две трети, а на второто — една трета. Съгласно посочената точка 3 факторът „n“ на Република Естония е 0,06.

38

Вследствие на това, първо, за изчисляването на размера на еднократно платимата сума Комисията предлага по силата на точка 4.2 от Съобщението от 2023 г. да се приложи коефициент за тежест 10 и да се определи фактор „n“ в размер на 0,06. Резултатът от тези два елемента трябва да се умножи по фиксираната сума за еднократно платимата сума, определена в точка 2 от приложение I към това съобщение, а именно 1 000 евро, което съответства на сумата от 600 евро, която трябва да се умножи по броя на дните, през които нарушението продължава, в съответствие с точка 4.2.1 от посоченото съобщение. Комисията посочва, че плащането на тази еднократно платима сума трябва да бъде наложено, при условие че надвишава 168 000 евро — размерът на минималната еднократно платима сума, определена за Република Естония в точка 5 от приложение I към Съобщението от 2023 г.

39

Второ, що се отнася до определянето на размера на периодичната имуществена санкция, Комисията предлага определената в точка 1 от приложение I към Съобщението от 2023 г. фиксирана сума за периодичната имуществена санкция, която възлиза на 3 000 евро на ден, да се умножи по коефициент за тежест 10, коефициент за продължителност 1,3 и по фактор „n“ в размер на 0,06. Това прави периодична имуществена санкция в размер на 2 340 евро на ден.

40

Накрая, Комисията предлага да се приеме, че датата, от която задължението за плащане влиза в сила, е тази на постановяването на съдебното решение по настоящото дело.

41

В писмената си защита Република Естония отбелязва, че предложенията на Комисията относно размера на имуществените санкции надхвърлят необходимото, за да се гарантира ефективният и възпиращ характер на тези санкции.

42

Що се отнася до размера на еднократно платимата сума, тази държава членка счита, че предложената от Комисията сума не отчита действителните последици от неизпълнението върху публичните и частните интереси.

43

От една страна, систематичното прилагане на коефициент за тежест 10 не позволявало на Комисията да вземе предвид съществуващото законодателство относно защитата на лицата, сигнализиращи за нарушения. Така член 3 от töölepingu seadus (Закон за трудовите договори) (RT I, 7 март 2023 г.) и член 13 от avaliku teenistuse seadus (Закон за държавните служители) (RT I, 7 март 2023 г.) предвиждали обща забрана за ответни действия с цел отмъщение срещу лицата, които подават сигнали за нарушения, както изисква член 19 от Директива 2019/1937. Освен това защитата на лицата, които подават сигнали за нарушения, била гарантирана с член 6, параграф 2 от korruptsioonivastane seadus (Закон за борба с корупцията) (RT I, 13 април 2021 г.), членове 49, 51, 52 и 521 от rahapesu ja terrorismi tõkestamise seadus (Закон за борба с изпирането на пари и тероризма) (RT I, 10 февруари 2023 г.), членове 502 и 503 от finantsinspektsiooni seadus (Закон за надзорния и финансов орган) (RT I, 30 ноември 2022 г.) и членове 2011, 2012 и 23749 от väärtpaberituru seadus (Закон за пазара на ценни книжа) (RT I, 17 март 2023 г.). Също така редица публични органа създали канали за вътрешно подаване на сигнали.

44

От друга страна, тази държава членка припомня многобройните усилия, които е положила за транспонирането на Директива 2019/1937, и посочва, че срокът за разглеждане на законопроекта за транспониране на тази директива е бил по-дълъг от първоначално предвидения поради провеждането на парламентарни избори на 5 март 2023 г.

45

Накрая Република Естония изтъква, че като се има предвид изключително малкият брой случаи на нетранспониране, който винаги е бил характерен за нея, предотвратяването на повторно неизпълнение на задължения не обосновава поисканата от Комисията сума.

46

От това следвало, че за да се постигне целта за убеждаване и възпиране, прилагането на коефициент за тежест, равен или по-нисък от 5, щяло да бъде достатъчно.

47

По същите причини размерът на предложената от Комисията периодична имуществена санкция също трябвало да бъде намален.

48

В писмената си реплика Комисията посочва, че предложеният от нея коефициент за тежест 10 е умерен и в съответствие с предвиденото в точка 3.2.2 от Съобщението от 2023 г. равнище.

49

Според нея различните разпоредби на националното право, посочени от Република Естония в писмената ѝ защита, не могат да се вземат предвид при определянето на този коефициент, тъй като те са без значение за определянето на състоянието на транспониране на Директива 2019/1937 в националното право.

50

Всъщност Комисията не била уведомена за тези национални разпоредби. Освен това в тях не се споменавала Директивата и поради това те не представлявали конкретен акт за транспониране.

51

По тези причини посочените национални разпоредби не отговаряли на изведените от съдебната практика изисквания за яснота и точност, за да се гарантира правната сигурност на лицата, които се ползват от признатите с Директива 2019/1937 права, и пълното прилагане на нейните разпоредби.

52

Поради това Комисията потвърждава предложения в исковата ѝ молба размер на имуществените санкции.

53

В писмената си дуплика Република Естония отбелязва, от една страна, че националните разпоредби, на които се е позовала в писмената си защита, показват, че отрицателните последици за публичните и частните интереси от неизпълнението на задължения, в което е упрекната, са относителни. Следователно размерът на предложените имуществени санкции трябвало да бъде съобразен с обстоятелствата и пропорционален на неизпълнението. От друга страна, определянето на степента на убеждаване и възпиране на тези санкции изисквало да се вземат предвид специфичните обстоятелства във всеки конкретен случай.

54

В това отношение Комисията не можела да обоснове автоматичното прилагане на коефициент за тежест с необходимостта да се гарантира равно третиране на държавите членки. Напротив, този принцип изисквал диференцирана преценка в зависимост от нормативното съдържание на всяка директива и от конкретното положение във всяка държава членка.

55

В случая Република Естония вече имала секторна правна уредба, която до известна степен съответствала на предписания от Директива 2019/1937 режим на защита. В това отношение тази държава членка се позовава на съображение 4 от тази директива, според което тя има за цел да запълни празнотите, които могат да възникнат в резултат на разпокъсано и различно равнище на защита.

56

Освен това ограниченият брой на случаи на неизпълнение на задължения от тази държава членка обосновавал намаляването на размера на тези санкции, тъй като рискът от рецидив бил ограничен.

57

Ето защо Република Естония иска, от една страна, размерът на еднократно платимата сума да се определи като дневната сума от 300 евро се умножи по броя на дните между деня, следващ изтичането на срока за транспониране, и датата на прекратяване на нарушението, или, при неизпълнение — датата на постановяване на решението по настоящото дело. От друга страна, тя иска размерът на периодичната имуществена санкция да бъде определен на 1 170 евро за всеки ден забава, считано от датата на постановяване на решението по настоящото дело до датата на пълното транспониране на Директива 2019/1937.

Съображения на Съда

–

Относно прилагането на член 260, параграф 3 ДФЕС

58

Член 260, параграф 3, първа алинея ДФЕС предвижда, че когато сезира Съда с иск по силата на член 258 ДФЕС, тъй като счита, че съответната държава членка не е изпълнила задължението си да съобщи за разпоредбите за транспониране на директива, приета съгласно определена законодателна процедура, Комисията може, ако счете за уместно, да определи размера на еднократно платимата сума или периодичната имуществена санкция, която тази държава трябва да заплати, и която според нея е съобразена с обстоятелствата. Съгласно член 260, параграф 3, втора алинея ДФЕС Съдът, ако установи, че има неизпълнение на посоченото задължение, може да наложи на тази държава членка да заплати еднократно платимата сума или периодичната имуществена санкция, в рамките на размера, определен от Комисията, като задължението за плащане влиза в сила на датата, определена в решението на Съда.

59

След като е установено, видно от точка 32 от настоящото решение, че към момента на изтичането на срока, определен в мотивираното становище от 15 юли 2022 г., Република Естония нито е приела, нито съответно е съобщила на Комисията законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими за транспониране във вътрешното ѝ право на разпоредбите на Директива 2019/1937, така установеното неизпълнение на задължения попада в приложното поле на член 260, параграф 3 ДФЕС.

60

Следва впрочем да се припомни, че целта, преследвана с механизма по член 260, параграф 3 ДФЕС, е не само да се насърчат държавите членки в най-кратък срок да преустановят неизпълнение, което при липсата на такава разпоредба вероятно би продължило, но и да се облекчи и ускори процедурата по налагане на имуществени санкции в случаите на неизпълнение на задължението за съобщаване на Комисията на националните разпоредби за транспониране на директива, приети в съответствие със законодателната процедура (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 57 и цитираната съдебна практика).

61

За постигането на тази цел член 260, параграф 3 ДФЕС предвижда налагането на два вида имуществени санкции, а именно еднократно платима сума и подневна периодична имуществена санкция.

62

Докато налагането на периодична имуществена санкция изглежда особено подходящо, за да се насърчи държавата членка да преустанови неизпълнението във възможно най-кратък срок, осъждането да се заплати еднократна сума почива по-скоро на преценката какви са последиците за частните и обществените интереси от това, че съответната държава членка не е изпълнила задълженията си, особено когато неизпълнението е продължило дълъг период от време (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 59 и цитираната съдебна практика).

63

В това отношение Комисията мотивира естеството и размера на поисканите имуществени санкции, като взема предвид насоките, които е приела, например в своите съобщения, и които, макар да не обвързват Съда, допринасят за гарантирането на прозрачността, на предвидимостта и на правната сигурност в дейността ѝ (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 60 и цитираната съдебна практика).

64

В случая Комисията се основава на Съобщението от 2023 г., за да обоснове искането си за осъждане на Република Естония да заплати подневна периодична имуществена санкция и еднократно платима сума, както и за да определи техния размер.

65

Що се отнася до целесъобразността на налагане на такива имуществени санкции, Съдът е длъжен по всяко дело в зависимост от обстоятелствата в конкретния случай, с който е сезиран, както и в зависимост от степента на убеждаване и възпиране, която той счита за необходима, да определи подходящите имуществени санкции, по-специално за да предотврати повторни аналогични нарушения на правото на Съюза (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 62 и цитираната съдебна практика).

66

Първо, що се отнася до налагането на еднократно платима сума, независимо от факта, че Република Естония е информирала службите на Комисията за хода на процедурата по транспониране в националното право на разпоредбите на Директива 2019/1937, правната и фактическата страна на установеното неизпълнение на задължения показва, че за да може наистина да се предотврати бъдещото повторение на аналогични нарушения на правото на Съюза, е необходима възпираща мярка като налагането на санкция под формата на еднократно платима сума. Всъщност Република Естония не е приела нито една разпоредба, която да позволява транспонирането на тази директива към момента на изтичане на срока, предвиден в член 26, параграф 1 от Директива 2019/1937. Освен това Комисията не е била уведомена за нито една такава разпоредба към момента на изтичане на срока, определен в мотивираното становище от 15 юли 2022 г., нито дори към момента на разглеждане на фактите от Съда.

67

Второ, що се отнася до налагането на периодична имуществена санкция, такава санкция се налага по принцип само доколкото продължава да е налице неизпълнението на задължения, което тази периодична имуществена санкция има за цел да санкционира, до разглеждането на фактите от Съда, което трябва да се счита за настъпило към датата на приключване на производството. Следва да се уточни, че в случаи като настоящия, в които не е проведено съдебно заседание, датата, която трябва да се вземе предвид в това отношение, е тази на приключването на писмената фаза на производството (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 64).

68

От това следва, че за да се прецени дали в случая може да се предвиди налагане на периодична имуществена санкция, следва да се провери дали неизпълнението на задължения, констатирано в точка 32 от настоящото решение, е продължило до датата на приключване на писмената фаза, а именно 14 август 2023 г.

69

В настоящия случай е безспорно, че към тази дата Република Естония нито е приела, нито съответно е съобщила законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими за транспонирането на Директива 2019/1937 във вътрешното си право. Следователно трябва да се констатира, че неизпълнението на задължения от тази държава членка е продължило до разглеждането на фактите от Съда.

70

При това положение осъждането на Република Естония да заплати подневна периодична имуществена санкция, както е поискала Комисията, представлява подходящо финансово средство, за да се гарантира, че тази държава членка ще преустанови във възможно най-кратък срок установеното неизпълнение и ще изпълни задълженията си по Директива 2019/1937. Тъй като обаче не може да се изключи възможността към момента на постановяване на решението по настоящото дело транспонирането на тази директива да е напълно приключило, тази периодична имуществена санкция трябва да бъде наложена само доколкото неизпълнението на задълженията продължава към датата на постановяване на това решение (вж. в този смисъл решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 66).

–

По размера на имуществените санкции

71

Що се отнася до изчисляването на размера на исканите от Комисията санкции, следва да се припомни, че съгласно член 260, параграф 3 ДФЕС единствено Съдът е компетентен да налага имуществена санкция на държава членка. В производствата по тази разпоредба обаче Съдът разполага само с ограничено право на преценка, тъй като, ако установи неизпълнение, той е обвързан от предложенията на Комисията, що се отнася до естеството на имуществената санкция, която може да наложи, и пределния ѝ размер (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 67 и цитираната съдебна практика).

72

При упражняването на правото си на преценка в тази материя, очертано в предложенията на Комисията, Съдът следва да определи размера на имуществените санкции, наложени на държава членка по силата на член 260, параграф 3 ДФЕС по такъв начин, че той да бъде, от една страна, съобразен с обстоятелствата, а от друга страна, съразмерен на извършеното нарушение. Сред релевантните фактори в това отношение са по-конкретно обстоятелства като тежестта на установеното неизпълнение на задължения, периодът, през който то продължава, и платежоспособността на съответната държава членка (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 68 и цитираната съдебна практика).

73

Следва да се припомни и че в рамките на това право на преценка насоки като съдържащите се в съобщенията на Комисията, не обвързват Съда, но допринасят за гарантиране на прозрачността, предвидимостта и правната сигурност в дейността на самата Комисия, когато тази институция прави предложения до Съда (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 69 и цитираната съдебна практика).

74

В случая Комисията се е основала на Съобщението от 2023 г., за да определи размера на необходимите имуществени санкции.

75

На първо място, що се отнася до тежестта на установеното неизпълнение на задължения, от точка 3.2. от Съобщението от 2023 г. следва, че според Комисията неуведомяването за мерки за транспониране на директива, приета в рамките на законодателна процедура, винаги се счита за сериозно. Ето защо това неизпълнение обосновава автоматичното прилагане на коефициент за тежест 10.

76

Република Естония оспорва размера на този коефициент и автоматичното му прилагане в случая.

77

В това отношение следва да се припомни, че задължението за приемане на разпоредби за осигуряване на пълното транспониране на директива и задължението за съобщаването им на Комисията представляват съществени задължения на държавите членки за гарантиране на пълната ефективност на правото на Съюза и че следователно неизпълнението на тези задължения трябва да се разглежда като относително тежко нарушение (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 72 и цитираната съдебна практика).

78

В случая следва да се подчертае, че Директива 2019/1937 е ключов инструмент на правото на Съюза, тъй като по силата на член 1 във връзка със съображение 1 от нея тя определя общи минимални стандарти, с които се осигурява високо ниво на балансирана и ефективна защита на лицата, които подават сигнали за нарушения на това право в области, в които подобни нарушения могат да засегнат особено общия интерес. Всъщност, като установява система за защита на лицата, сигнализиращи за нарушения на правото на Съюза в професионален контекст, тази директива допринася да се предотвратяват посегателства върху обществения интерес в особено чувствителни области като тази на обществените поръчки, на предотвратяването на изпирането на пари и на финансирането на тероризма, на защитата на околната среда или на финансовите интереси на Съюза. Така разпоредбите на посочената директива предвиждат задължение както за образуванията от публичния сектор, така и за частноправните субекти, да създадат канали за вътрешно подаване на сигнали, процедури за приемане и за последващи действия по сигналите, като същевременно гарантират правата на лицата, които подават сигнали за нарушения на правото на Съюза, както и условията, при които тези лица могат да се ползват от така предвидената защита (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 73).

79

Липсата на транспониране на разпоредбите на Директива 2019/1937 в определения срок обаче по необходимост засяга правото на Съюза и еднообразното и ефективно прилагане на това право, щом като за нарушенията на същото може да не бъде подаден сигнал, ако лицата, на които са известни такива нарушения, не са защитени от евентуални ответни действия с цел отмъщение (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 74).

80

При това положение размерът на имуществените санкции, наложени на държава членка по силата на член 260, параграф 3 ДФЕС, трябва да бъде съобразен с обстоятелствата и да бъде съразмерен на извършеното нарушение (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 75), както бе припомнено в точка 72 от настоящото решение.

81

Ето защо Съдът е постановил, че автоматичното прилагане на един и същ коефициент за тежест във всички случаи на липса на пълно транспониране на директива и съответно на неуведомяване за мерките за транспониране на тази директива по необходимост е пречка за съобразяването на размера на имуществените санкции с обстоятелствата, характеризиращи нарушението, и за налагането на пропорционални санкции (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 76).

82

В това отношение Съдът е уточнил, че като презумира, че нарушението на задължението за съобщаване на мерките за транспониране на директива трябва да се счита за нарушение с една и съща тежест, независимо от конкретната директива, Комисията не е в състояние да съобрази имуществените санкции в зависимост от последиците от неизпълнението на това задължение за частните и обществените интереси, както предвижда точка 3.2.2 от Съобщението от 2023 г. (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 77).

83

В случая Република Естония изтъква в писмената си защита, че в законодателството ѝ вече съществуват някои разпоредби, посочени в точка 43 от настоящото решение, предназначени да защитят лицата, които подават сигнали за нарушения на правото на Съюза, и тези разпоредби са в съответствие с изискванията на Директива 2019/1937.

84

Така член 3 от Закона за трудовите договори и член 13 от Закона за държавните служители предвиждали обща забрана за ответни действия с цел отмъщение срещу лицата, които подават сигнали за нарушения, както изисква член 19 от Директива 2019/1937. Освен това защитата на лицата, които подават сигнали за нарушения, била гарантирана от член 6, параграф 2 от Закона за борба с корупцията, членове 49, 51, 52 и 521 от Закона за борба с изпирането на пари и тероризма, членове 502 и 503 от Закона за надзорния и финансов орган и членове 2011, 2012 и 23749 от Закона за пазара на ценни книжа. Също така редица публични органа създали канали за вътрешно подаване на сигнали.

85

При тези обстоятелства следва да се констатира, че не е доказано, че последиците от установеното в случая неизпълнение на задължения за частните и обществените интереси са толкова отрицателни, колкото при пълната липса на транспониране на Директива 2019/1937. Доколкото Комисията изтъква, че това национално законодателство не следва да се взема предвид при преценката на коефициента за тежест, тъй като тя не е била уведомена за същото, достатъчно е да се констатира, че сама по себе си липсата на съобщаване на това законодателство няма никакво отражение върху въздействието, които то оказва върху тези интереси (вж. в този смисъл решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 92).

86

Това не променя факта, че самата Република Естония е признала в писмената си защита, че правилата, защитаващи лицата, които подават сигнали за нарушения на правото на Съюза, са разпръснати в естонския правен ред и не съдържат, за разлика от изискваното от член 26, параграф 3 от Директива 2019/1937, изрично посочване на защитата на тези лица.

87

Липсата обаче на конкретни и ясни правила относно предвидената в Директива 2019/1937 защита на лицата, сигнализиращи за нарушения на правото на Съюза, е пречка за ефективната защита на тези лица и следователно може да постави под въпрос еднаквото и ефективно прилагане на това право в областите, обхванати от тази директива (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 94).

88

Всъщност, както бе припомнено в точка 78 от настоящото решение, като установява високо равнище на защита на лицата, които подават сигнали за нарушения на правото на Съюза в професионален контекст, Директива 2019/1937 допринася да се предотвратят посегателства върху обществения интерес в особено чувствителни области като тази на обществените поръчки, на предотвратяването на изпирането на пари и на финансирането на тероризма, на опазването на околната среда или на финансовите интереси на Съюза (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 95).

89

Както обаче беше посочено в точка 79 от настоящото решение, при липсата на ефективна защита лицата, на които е известно нарушение на правото на Съюза в тези области, биха могли да бъдат възпрени да сигнализират за него, при положение че, правейки това, могат да се изложат на риск от ответни действия с цел отмъщение (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 96).

90

Следователно с оглед на целта, посочена в член 1 от Директива 2019/1937, във връзка със съображение 1 от нея, неприемането на законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими за пълното и точно транспониране на посочената директива, е особено тежко неизпълнение (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 97).

91

Следва също да се отбележи, че обстоятелството, че срещу Република Естония за първи път е образувано производство за установяване на неизпълнение на задължения на основание член 260, параграф 3 ДФЕС не може да се вземе предвид при определянето на размера на еднократно платимата сума, която следва да ѝ се наложи. Всъщност миналото поведение на държава членка няма никакво отношение към последиците от нетранспонирането на разглежданата директива за частните и обществените интереси.

92

На второ място, при преценката на продължителността на нарушението е важно да се припомни, от една страна, че що се отнася до началото на периода, който следва да се вземе предвид при определяне на размера на еднократно платимата сума, датата, която се взема предвид, за да се оцени продължителността на разглежданото неизпълнение на задължения, е не тази, на която изтича срокът, определен в мотивираното становище на Комисията, а датата, на която изтича срокът за транспониране, предвиден във въпросната директива, а именно 17 декември 2021 г. (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 80 и цитираната съдебна практика).

93

От друга страна, що се отнася до определянето на периодична имуществена санкция, продължителността на нарушението трябва да се оценява, като се отчете моментът, към който Съдът преценява фактите, а не този, към който последният е сезиран от Комисията (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 87).

94

Безспорно е обаче, че към момента на изтичане на предвидения в член 26, параграф 1 от Директива 2019/1937 срок за транспониране, а именно 17 декември 2021 г., Република Естония не е приела необходимите законови, подзаконови и административни разпоредби за транспониране на тази директива и съответно не е съобщила тези разпоредби на Комисията, противно на изискваното от изисква член 26, параграф 3 от тази директива. От това следва, че разглежданото неизпълнение на задължения, което не е преустановено към момента на разглеждане на фактите от Съда, продължава от три години.

95

На трето място, що се отнася до платежоспособността на Република Естония, от практиката на Съда следва, че — без да се засяга възможността Комисията да предлага финансови санкции, които се основават на множество критерии, за да може по-специално да се запази разумно разграничаване между различните държави членки — за да се прецени платежоспособността на съответната държава членка и да се определят достатъчно възпиращи и пропорционални санкции, така че наистина да се предотврати бъдещо повторение на аналогични нарушения на правото на Съюза, като решаващ фактор трябва да се вземе предвид БВП на тази държава (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 81 и цитираната съдебна практика).

96

В това отношение Съдът многократно е постановявал, че следва да се вземе предвид актуалното развитие на БВП на държавата членка, каквото е към датата, на която Съдът разглежда фактите (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 82 и цитираната съдебна практика).

97

В настоящия случай факторът „n“, представляващ платежоспособността на съответната държава членка спрямо платежоспособността на другите държави членки, който Комисията прилага съгласно точки 3.4. и 4.2. от Съобщението от 2023 г., се определя като среднопретеглената геометрична стойност на БВП на съответната държава членка, сравнена със средната стойност БВП на държавите членки, с тежест две трети при изчисляването на фактора „n“, и на населението на съответната държава членка, сравнено със средното население на държавите членки, с тежест една трета при изчисляването на фактора „n“, както е видно от уравнението, споменато в точка 9 от настоящото решение. Комисията обосновава този метод за изчисляване на фактора „n“ едновременно с целта да се запази разумно разграничаване между фактора „n“ на различните държави членки, в сравнение с изчисление, основано само на БВП на държавите членки, и с целта да се гарантира елемент на стабилност при изчисляването на фактора „n“, като се има предвид, че е малко вероятно населението да се променя значително на годишна база (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 83 и цитираната съдебна практика).

98

Съдът обаче вече е постановил, че определянето на платежоспособността на съответната държава членка не може да включва в метода за изчисляване на фактора „n“ отчитането на демографски критерий според предвидените в точки 3.4 и 4.2 от Съобщението от 2023 г. ред и условия (решение от 25 април 2024 г., Комисия/Полша (Директива за лицата, които подават сигнали за нарушения), C‑147/23, EU:C:2024:346, т. 84—86).

99

Следователно в съответствие с припомнената в точка 95 от настоящото решение съдебна практика и при липсата на релевантен критерий, посочен от Комисията, за да се гарантира стабилност при изчисляването и да се запази разумно отклонение от фактора „n“ на различните държави членки, размерът на финансовите санкции следва да се определи, като се вземе предвид средната стойност на БВП на Република Естония за последните три години.

100

С оглед на гореизложеното и предвид правото на преценка, признато на Съда в член 260, параграф 3 ДФЕС, който предвижда, че Съдът не може, когато налага имуществени санкции, да определи размер, който надвишава посочения от Комисията, следва да се приеме, от една страна, че за да може наистина да се предотврати бъдещото повторение на нарушения, аналогични на това по член 26, параграфи 1 и 3 от Директива 2019/1937 и засягащи пълната ефективност на правото на Съюза, е необходимо да се наложи санкция под формата на еднократно платима сума, която да бъде в размер на 500 000 евро, и от друга страна, в случай че установеното в точка 32 от настоящото решение неизпълнение на задължения продължава към датата на постановяването на настоящото решение, да се осъди Република Естония да заплаща на Комисията периодична имуществена санкция в размер на 1 500 евро на ден, считано от тази дата, докато тази държава членка преустанови неизпълнението.

По съдебните разноски

101

Съгласно член 138, параграф 1 от Процедурния правилник на Съда загубилата делото страна се осъжда да заплати съдебните разноски, ако е направено такова искане. След като Комисията е направила искане за осъждането на Република Естония и последната е загубила делото, тя трябва да бъде осъдена да понесе, освен направените от нея съдебни разноски, и тези на Комисията.

1)

Като не е приела до изтичането на определения в мотивираното становище на Европейската комисия от 15 юли 2022 г. срок законовите, подзаконовите и административните разпоредби, необходими за да се съобрази с Директива (ЕС) 2019/1937 на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2019 година относно защитата на лицата, които подават сигнали за нарушения на правото на Съюза, и съответно като не е съобщила тези разпоредби на Комисията, Република Естония не е изпълнила задълженията си по член 26, параграфи 1 и 3 от тази директива.

2)

Като не е приела към датата на разглеждане на фактите от Съда мерките, необходими за да транспонира във вътрешното си право разпоредбите на Директива 2019/1937, нито съответно е съобщила тези мерки на Европейската комисия, Република Естония е продължила да не изпълнява задълженията си.

3)

Осъжда Република Естония да заплати на Европейската комисия:

–

еднократно платима сума в размер на 500 000 евро,

–

в случай че установеното в точка 1 от диспозитива неизпълнение на задължения продължава към датата на постановяване на настоящото решение, периодична имуществена санкция в размер на 1 500 евро на ден, считано от тази дата, докато посочената държава членка преустанови неизпълнението.

4)

Осъжда Република Естония да понесе, освен направените от нея съдебни разноски, и тези на Европейската комисия.