I.

Sissejuhatus

1.

Brüsseli linn astus hiljuti tõepoolest koos Pariisi linnaga otsustavalt välja välisõhu kvaliteedi eest, saavutades Üldkohtu otsuse, millega tühistati komisjoni kehtestatud lämmastikoksiidide heite piirmäärad väikeste sõiduautode ja kommertsveokite uute katsetuste jaoks tegelikes sõiduoludes. ( 2 ) Siiski vaidlustavad käesolevas kohtuasjas mitu elanikku ja üks keskkonnaorganisatsioon pealinna Brüsseli piirkonna (Brussels Hoofdstedelijk Gewest, edaspidi ka „BHG“) tegevuse välisõhu kvaliteedi hindamisel.

2.

Käesolev vaidlus puudutab mõõtmisi, millega tehakse kindlaks, kas on järgitud või eiratud välisõhu kvaliteedi ambitsioonikaid piirtasemeid vastavalt direktiivile 2008/50. ( 3 ) Selgitada tuleb ühest küljest seda, mil määral allub proovivõtukohtade rajamise kontroll liikmesriigi kohtutele, ja teisest küljest seda, kas eri proovivõtukohtade tulemused võib keskmistada, et otsustada, kas piirtasemeid on järgitud. Seejuures on eelkõige esimene küsimus õiguslikus mõttes põhjapaneva tähtsusega, kuna see nõuab, et täpsustaks kohtuliku kontrolli põhjalikkust, mille liikmesriikide kohtud peavad liidu õiguse alusel tagama.

II.

Õiguslik raamistik

3.

Direktiivi 2008/50 artikli 1 punktis 1 on esitatud direktiivi peamine eesmärk:

4.

Direktiivi 2008/50 artikli 2 punktides 25 ja 26 on määratletud teatud mõõtmismeetodid:

5.

Direktiivi 2008/50 artikkel 6 määrab kindlaks välisõhu kvaliteedi hindamiskriteeriumid:

6.

Vastavalt direktiivi 2008/50 artikli 7 lõikele 1 määratakse välisõhus sisalduva vääveldioksiidi, lämmastikdioksiidi ning lämmastikoksiidide, tahkete osakeste (PM10, PM2,5), plii, benseeni ja süsinikmonooksiidi mõõtmise proovivõtukohad vastavalt III lisas sätestatud kriteeriumidele.

7.

Proovivõtukohtade arv määratakse vastavalt direktiivi 2008/50 artikli 7 lõikele 2 ja V lisale iga linnastu või piirkonna elanike arvu alusel.

8.

Direktiivi 2008/50 artikli 13 lõige 1 kehtestab kohustuse järgida erinevaid piirtasemeid:

9.

Direktiivi 2008/50 artikli 23 lõige 1 sätestab, et kui teatud piirkondades või linnastutes ületatakse piirtasemeid, tuleb koostada õhukvaliteedi kavad piirtasemete saavutamiseks.

10.

Direktiivi 2008/50 III lisa B jao punkt 1 käsitleb inimese tervise kaitse eesmärgil võetavate proovide võtmise kohti:

–

andmeid nende alade kohta piirkondades ja linnastutes, mille elanikud võivad piirtasemele või piirtasemetele vastava keskmistamisaja suhtes olulise aja jooksul otse või kaudselt kokku puutuda kõrgeima saastetasemega,

–

andmeid, mis iseloomustavad elanike kokkupuudet saasteainetega piirkondade ja linnastute muudel aladel.

11.

Toimikust nähtub, et pealinna Brüsseli piirkond on direktiivi 2008/50 asjakohased sätted nõuetekohaselt üle võtnud.

III.

Asjaolud ja eelotsusetaotlus

12.

L. Craeynest, C. Lopez Devaux, F. Mertens, K. Goeyens ja K. De Schepper elavad või elasid pealinna Brüsseli piirkonnas. K. Goeyens on vahepeal surnud ja menetlust jätkab S. Vandermeulen. ClientEarth on Inglise õiguse alusel asutatud mittetulundusühing, kelle tegevuse kese on Belgias. Ühing järgib muu hulgas eesmärki edendada keskkonnakaitset, tehes selgitustööd ja kasutades õiguslikke vahendeid.

13.

Nad vaidlevad Nederlandstalige rechtbank van eerste aanleg Brusselis (Brüsseli hollandikeelne esimese astme kohus, Belgia) pealinna Brüsseli piirkonnaga ja Brussels Instituut voor Milieubeheeriga (Brüsseli Keskkonnajuhtimise Instituut) selle üle, kas Brüsseli piirkonna jaoks on koostatud piisav õhukvaliteedi kava. Liikmesriigi kohus esitab käesolevas asjas Euroopa Kohtule järgmised eelotsuse küsimused:

14.

Kirjalikud seisukohad esitasid L. Craeynest jt, Brüsseli piirkond, Madalmaade Kuningriik, Tšehhi Vabariik ja Euroopa Komisjon. Nimetatud menetlusosalised, välja arvatud Madalmaad, osalesid ka 10. jaanuaril 2019 toimunud kohtuistungil.

IV.

Õiguslik hinnang

15.

Eelotsusetaotlusega tuleb esiteks selgitada, mil määral võivad liikmesriikide kohtud proovivõtukohtade rajamist kontrollida, ja teiseks seda, kas eri proovivõtukohtade tulemused võib keskmistada, et otsustada, kas piirtasemeid on järgitud.

A.

Proovivõtukohtade paiknemine

16.

Esimese küsimusega tuleb selgitada, kas liikmesriigi kohtud võivad kontrollida direktiivis 2008/50 ette nähtud piirtasemete järgimise kontrolliks kasutatavate proovivõtukohtade paiknemist, ja seda, milliseid meetmeid nad võivad võtta või peavad võtma, kui direktiivis kehtestatud kriteeriume asukoha määramiseks on rikutud.

17.

Seda küsimust võib mõista nii, et sellega tahetakse teada, kas liikmesriigi kohtutel peab liidu õiguse rakendamisel olema teatav pädevus, eelkõige õigus teha ametiasutustele ettekirjutusi. Teravamal kujul esitati see küsimus ka teises pooleliolevas eelotsusemenetluses, mis sai alguse Saksamaalt ja milles tahetakse Euroopa Kohtult teada, kas liikmesriikide kohtud võivad olla kohustatud määrama riigiametnikele aresti, et sel viisil kindlustada, et täidetaks kohustust ajakohastada õhukvaliteedi kava direktiivi 2008/50 artikli 23 tähenduses. ( 4 )

18.

Sellele tuleks vastata nii, et liidu õigusega ei või põhimõtteliselt kehtestada liikmesriigi kohtutes liidu õiguse tagamiseks muid õiguskaitsevahendeid kui need, mis on sätestatud siseriiklikus õiguses. ( 5 ) Teisiti oleks see üksnes juhul, kui vastava õiguskorra ülesehitusest nähtub, et ei ole ühtegi õiguskaitsevahendit, mis võimaldaks kas või täiendava taotluse põhjal tagada liidu õigusest tulenevad õigused. ( 6 )

19.

Käesolevas menetluses ei tule küsimuse seda aspekti siiski põhjalikumalt käsitleda, kuna liikmesriigi kohtul on vaieldamatult pädevus teha ettekirjutusi. Pigem on vaja selgitada, millist kontrollikriteeriumi peab liikmesriigi kohus proovivõtukohtade asukoha suhtes kohaldama.

20.

Seda seetõttu, et nagu on märgitud eelotsusetaotluses ja järgnevalt põhjalikumalt selgitatud, nõuab proovivõtukohtade paiknemist käsitlevate normide kohaldamine, et kasutataks kaalutlusõigust koos teadusküsimuste tervikliku hindamise ja huvide kaalumisega.

21.

Sellega seoses võiks kahelda ka selles, kas need normid on piisavalt täpsed, et neid vahetult kohaldada. ( 7 ) Isegi kui direktiivi sätete vahetu kohaldamine on välistatud, on siiski õigus lasta kohtul kontrollida, kas riigisisesed õigusnormid ja nende kohaldamine püsivad direktiivis määratletud kaalutlusruumi piires. ( 8 )

22.

Nagu komisjon õigesti märgib, ei ole käesoleval juhul lõppkokkuvõttes siiski tegemist liidu õiguse vahetu kohaldamisega, sest direktiivi 2008/50 sätted on riigisisesesse õigusesse üle võetud. Ometi tuleb ka riigisisese õiguse kohaldamiseks põhikohtuasjas kindlaks määrata pädevate asutuste kaalutlusruumi piirid. Selleks tuleb täpsustada, milline on liidu õiguse kohaselt nõutav kohtuliku kontrolli minimaalne ulatus asjaomaste normide kohaldamisel.

23.

Seetõttu käsitlen järgnevalt kõigepealt norme, mis puudutavad asukoha kindlaksmääramist, ja seejärel liidu õiguse kohaselt nõutavat kohtuliku kontrolli põhjalikkust.

24.

Kõigepealt olgu siiski juba selgitatud, et direktiivi 2008/50 sätted, mis käsitlevad komisjoni kontrolli direktiivi kohaldamise üle, ei saa piirata liikmesriigi kohtute vastutust. Need sätted üksnes täpsustavad üldist ülesannet, mille ELL artikli 17 lõike 1 teine ja kolmas lause komisjonile panevad, nimelt valvata liidu õiguse kohaldamise järele.

1.

Asukohtade kindlaksmääramist käsitlevad normid

25.

Liikmesriigi kohus kahtleb eelkõige, kas proovivõtukohtade asukohtade kindlaksmääramist käsitlevad normid sisaldavad tingimusteta kohustusi, mille täitmist saavad kohtud isikute taotluse alusel lihtsalt kontrollida. Näib, et seda ei ole täpsemalt reguleeritud, kuidas tuleb „kõrgeima saastetasemega alasid“ kindlaks teha või piiritleda.

26.

Seega viitab ta direktiivi 2008/50 artikli 7 lõikele 1 ja III lisa B jao punkti 1 alapunkti a esimesele taandele. Nende sätete kohaselt tuleb proovide võtmise kohad valida nii, et saada andmeid nende alade kohta piirkondades ja linnastutes, mille elanikud võivad piirtasemele või piirtasemetele vastava keskmistamisaja suhtes olulise aja jooksul otse või kaudselt kokku puutuda kõrgeima saastetasemega.

27.

Lisaks tuleb proovide võtmise koht vastavalt direktiivi 2008/50 artikli 7 lõikele 1 ja III lisa B jao punkti 1 alapunktile b valida üldiselt nii, et mõõtmised ei kajastaks väga väikest ala seadme vahetus naabruses. Seda täpsustatakse selliselt, et õhuproov peaks iseloomustama võimaluse korral õhukvaliteeti vähemalt 100 m pikkusel tänavalõigul liiklusega seotud proovivõtukohas ja alal mõõtmetega vähemalt 250 m × 250 m tööstusrajooni proovivõtukohas.

28.

See, milliste mõõtmetega on võimalikud alad, kus esinevad kõrgeimad saastetasemed, on seega kindlaks määratud. Kuigi neid alasid ei ole võimalik kindlaks määrata üksnes õiguslike vahenditega, vaid nii, et kasutatakse asjakohaseid loodusteaduslikke meetodeid, ei välista see kohtulikku kontrolli.

29.

Direktiiv 2008/50 ei täpsusta loodusteaduslikke meetodeid küll sõnaselgelt kõrgeima saastetasemega alade kindlaksmääramisel, kuid kooskõlas direktiivi kontekstiga peavad pädevad asutused kasutama selleks mõõtmisi, mudeleid ja muud teavet.

30.

See väljendub eelkõige normides, mille alusel määratakse kindlaks kontrollimeetodid välisõhu kvaliteedi piirtasemete järgimiseks. Vastavalt direktiivi 2008/50 artiklile 5 ja II lisa B jaole määratakse linnastute ja piirkondade saastekoormus kas viie aasta mõõtetulemuste põhjal või ühendades andmed, mis on saadud oletatavalt kõrgeimat saastetaset iseloomustavatest kohtadest ühe ja sama aasta lühematel mõõtmisperioodidel, ning heitkoguste andmekogudest ja mudelarvutustest saadud andmed.

31.

Sel viisil saadud väärtuste põhjal on võimalik kontrollida, kas alumist või ülemist hindamispiiri on ületatud. Alumisest hindamispiirist allpool, seega seal, kus piirtasemete ületamine on ülimalt ebatõenäoline, on direktiivi 2008/50 artikli 6 lõike 4 kohaselt piisav, kui kasutada piirtasemete järgimise kontrollimiseks modelleerimist või objektiivset hindamist või mõlemat. Kahe hindamispiiri vahel, kus piirtasemete ületamine on võimalik, võib vastavalt artikli 6 lõikele 3 kasutada statsionaarsete mõõtmiste (artikli 2 punkt 25), modelleerimismeetodite ja/või indikaatormõõtmiste (artikli 2 punkt 26) kombinatsiooni. Ülemise hindamispiiri ületamisel, seega seal, kus piirtasemete ületamine on kõige tõenäolisem, tuleb vastavalt artikli 6 lõikele 2 kasutada välisõhu kvaliteedi hindamiseks statsionaarseid mõõtmisi. Neid mõõtmisi võib täiendada modelleerimismeetodite ja/või indikaatormõõtmistega, et saada piisavalt teavet välisõhu kvaliteedi ruumilise jagunemise kohta.

32.

Neid välisõhu kvaliteedi määramise võimalikke meetodeid, st eelkõige mõõtmisi ja modelleerimismeetodeid, tuleb kasutada juba siis, kui määratakse kindlaks statsionaarsete proovivõtukohtade asukoht.

33.

Juhul kui vaidlus puudutab – nagu käesolevas põhikohtuasjas – proovivõtukohtade paiknemist, peavad pädevad asutused seega esitama selgituse selle kohta, millise asjakohase teabe alusel välisõhu kvaliteedi ruumilise jagunemise kohta on nad asukohad kindlaks määranud ja kuidas nad on selle teabe saanud.

2.

Kohtuliku kontrolli põhjalikkus

34.

Sellega ei ole siiski veel kindlaks tehtud, kuidas kontrollivad liikmesriigi kohtud proovivõtukohtade asukohta käsitlevate normide järgimist.

35.

On ilmselge, et pädevad asutused rikuvad neid norme, kui nad pahauskselt ei raja proovivõtukohti seal, kus esinevad kõrgeimad saastetasemed, või kui määratud kohad ei ole teaduslikult põhjendatud. Selliseid rikkumisi peavad liikmesriigi kohtud suutma tuvastama.

36.

Peale selle tuleneb äsja esitatud kaalutlustest, et alad, kus esinevad kõrgeimad saastetasemed, tuleb vähemalt üldjuhul kindlaks määrata mõõtmisi, modelleerimismeetodeid ja muud teavet kombineerides. Sellega seoses jääb aga palju ruumi erimeelsustele, mis puudutavad näiteks mõõtmiste asukohta, aega ja sagedust ning eelkõige kasutatavaid modelleerimismeetodeid.

37.

Seega vajab käsitlemist liidu õiguses nõutav kohtuliku kontrolli põhjalikkus, st pädevate asutuste kaalutlusruum asukoha valimise kriteeriumide kohaldamisel. Liikmesriigi kohus soovib nimelt teada, mil määral on direktiivi 2008/50 kohaselt lubatud, et (riigisisene) võimude lahususe põhimõte piirab tema pädevust kontrollida proovivõtukohtade rajamisel tehtud haldusotsuseid.

a)

Liikmesriikide menetlusautonoomia

38.

Sellele küsimusele vastamisel tuleb arvestada liikmesriikide menetlusautonoomiat. Kui liidu õigusega ei ole kehtestatud norme, mis käsitlevad direktiivi 2008/50 rakendavate haldusotsuste kohtuliku kontrolli korda, määratakse see kord kindlaks iga liikmesriigi sisemise õiguskorraga, lähtudes menetlusautonoomia põhimõttest, tingimusel et see kord ei oleks ebasoodsam korrast, mis reguleerib sarnaseid riigisiseseid olukordi (võrdväärsuse põhimõte) ning et see ei muudaks liidu õiguskorrast tulenevate õiguste teostamist praktikas võimatuks või ülemäära keeruliseks (tõhususe põhimõte). ( 9 )

39.

On mõeldav, et liikmesriigid annavad menetlusautonoomia teostamisel oma kohtutele väga ulatusliku kontrollipädevuse, mis võib neil isegi lubada asuda haldusasutuste asemele ning nende otsuseid muuta või asendada. Kui sellised kohtuotsused on kooskõlas liidu õigusest tulenevate nõuetega – millele haldusotsus peab vastama – ja põhinevad eelkõige piisaval teaduslikul alusel, kuid järgivad ka menetlusnorme, on see igati aktsepteeritav. ( 10 )

40.

Eelotsusetaotlus ei põhine siiski sellisel õiguslikul olukorral, vaid selle eesmärk on kindlaks teha kohtuliku kontrollipädevuse vajalik miinimumtase. Kuna eelotsusetaotluses ei ole ühtegi pidepunkti selle kohta, et see võiks puudutada võrdväärsuse põhimõtet, on sellega seoses tähtis üksnes tõhususe põhimõte, seega see, milline kohtuliku kontrolli tase on vajalik selleks, et kohaldatavate liidu õigusnormide rakendamine ei muutuks ülemäära raskeks.

b)

Komplekssete teaduslike hinnangute kontroll

41.

Mis puudutab proovivõtukoha paiknemise tõhusat kontrolli, siis tuleb märkida, et eespool nimetatud normid nõuavad kompleksset teaduslikku hindamist. Esiteks on vaja otsustada, milliste meetodite abil saadakse asjakohast teavet, mis võetakse asukoha valiku aluseks, ning seejärel tuleb seda teavet asukoha kindlaksmääramiseks hinnata.

42.

Miinimumnõuded, millele sellise otsuse kontroll liikmesriigi kohtute poolt peab vastama, saab tuletada kontrollikriteeriumidest, mida liidu kohtud kohaldavad, kui nad hindavad institutsioonide sarnaseid meetmeid. Liidu õigus ei nõua, et liikmesriigid võtaksid liidu õigusnormide kohaldamist käsitlevate riigi otsuste suhtes kasutusele kohtuliku kontrolli menetluse, mille puhul kontroll on ulatuslikum kui selliste juhtumite puhul, mille on läbi viinud Euroopa Kohus. ( 11 )

43.

Sellest tulenevaid kriteeriume iseloomustab asjaolu, et kompleksse teadusliku või tehnilise hindamise ning huvide kaalumise korral on üldjuhul ulatuslik kaalutlusõigus, mille kontrollimine on võimalik üksnes piiratud ulatuses. Ometi on see kaalutlusõigus teatavatel juhtudel piiratud ja seda tuleb seega põhjalikumalt kontrollida, eelkõige juhtudel, kui tegemist on eriti tõsiste põhiõiguste riivetega.

44.

Liidu institutsioonide ulatuslik kaalutlusõigus keeruliste teaduslike ja tehniliste hinnangute andmisel on eelkõige seotud faktiliste asjaolude hindamisega meetmete laadi ja ulatuse kindlaksmääramisel, kuid teatud määral ka nende aluseks olevate faktiliste asjaolude kindlakstegemisega. ( 12 )

45.

Liidu kohtu tehtav sisuline kontroll piirdub sel juhul kontrollimisega, kas selle kaalutlusõiguse kasutamisel ei ole kaalutlusruumi piire ilmselgelt ületatud. Sellises olukorras ei saa nimelt liidu kohus asendada hinnangut, mille on teaduslike ja tehniliste faktiliste asjaolude kohta andnud institutsioon, kellele üksinda on seadusandja selle ülesande pannud, oma vastava hinnanguga. ( 13 )

46.

Pädev asutus on sellisel juhul siiski kohustatud hoolikalt ja erapooletult uurima konkreetse juhtumi kõiki olulisi asjaolusid, ( 14 ) järgima menetlusnorme ( 15 ) ja eelkõige põhjendama piisavalt oma otsust, et võimaldada liidu kohtutel kontrollida, kas esinesid faktilised ja õiguslikud asjaolud, millest oleneb kaalutlusõiguse teostamine. ( 16 )

47.

Lisaks on Euroopa Kohus sedastanud, et kui tegemist on põhiõiguse riivega, siis võib liidu seadusandja kaalutlusõigus olla proportsionaalsuse põhimõtet arvesse võttes piiratud sõltuvalt reast teguritest. Nende hulka kuuluvad asjasse puutuv valdkond, hartaga tagatud õiguse olemus, riive laad ja raskus ning riive eesmärk. ( 17 ) Võttes ühelt poolt arvesse seda, kui oluline roll on isikuandmete kaitsel seoses põhiõigusega eraelu puutumatusele, ja teiselt poolt seda, kui ulatuslikult ja raskelt side- ehk liiklusandmete põhjalik salvestamine seda õigust riivab, kontrolliti näiteks direktiivi 2006/24 ( 18 ) kohaldamist rangelt ( 19 ) ja Euroopa Kohus tunnistas selle lõpuks kehtetuks.

48.

Üldisemalt kokku võttes ei tohi liidu õigusega antud õigused kaotada oma kasulikku mõju ja eelkõige ei tohi need muutuda sisutuks. ( 20 )

49.

Need kriteeriumid on miinimumnõuded, mis on vajalikud liidu õiguse järgimise kohtulikuks kontrolliks liikmesriikides. Euroopa Kohus on siiski sedastanud, et liikmesriigi ametiasutuste selliste otsuste kohtuliku kontrolli iga riigisisene menetlus peab võimaldama vaidlust lahendaval kohtul tegelikult kohaldada selle otsuse seaduslikkuse järelevalve raames asjakohaseid liidu õiguse põhimõtteid ja norme. ( 21 )

50.

Mõistan seda viimast tingimust kui meeldetuletust, et liikmesriigi kohtud peavad hoolikalt vahet tegema, kas konkreetne küsimus kuulub laia kaalutlusõiguse alla ja nõuab ainult piiratud kohtulikku kontrolli või on tegemist muude küsimustega, mis nõuavad rangemat kohtulikku kontrolli, eelkõige küsimustega kaalutlusõiguse piiride ületamise või menetlusnormide rikkumise kohta.

c)

Kohaldamine käesolevas kohtuasjas

51.

Selleks et kohaldada neid kriteeriume otsusele välisõhu kvaliteedi hindamiseks kasutatavate proovivõtukohtade paiknemise kohta, lähtutakse terviklikust hindamisest, mida pädevad asutused peavad proovivõtukohtade asukoha üle otsustamiseks tegema. Nad peavad valima teaduslikud meetodid vajaliku teabe saamiseks, võtma kaalumisel arvesse uuringute tegemiseks vajalikke jõupingutusi ning seejärel hindama tulemusi.

52.

Selle hinnangu kohaselt jätaksid liidu õigusnormid neile üldjuhul laia kaalutlusruumi ja nõuaksid üksnes piiratud kohtulikku kontrolli.

53.

Tuleb siiski rõhutada välisõhu kvaliteeti käsitlevate normide suurt tähtsust, mida komisjon on nimetanud. Direktiiv 2008/50 põhineb eeldusel, et piirtasemete ületamine võib põhjustada arvukalt enneaegseid surmajuhtumeid. ( 22 ) Välisõhu kvaliteedi normid täpsustavad seega liidu kaitsekohustusi, mis tulenevad põhiõiguste harta artikli 2 lõikes 1 sätestatud põhiõigusest elule ning ELL artikli 3 lõikes 3, harta artiklis 37 ja ELTL artikli 191 lõikes 2 sätestatud kõrgetasemelise keskkonnakaitse nõudest. Meetmed, mis võivad kahjustada direktiivi 2008/50 tõhusat kohaldamist, on seega tähtsuselt võrreldavad põhiõiguste tõsise riivega, mille tõttu allutas Euroopa Kohus sideandmete salvestamist reguleerivad normid rangele kontrollile.

54.

Kui proovivõtukohti ei rajataks piirkondades, kus tegelikult esinevad kõrgeimad saastetasemed, võiks see oluliselt mõjutada direktiivi 2008/50 tõhusust. Seda seetõttu, et ka kõige ambitsioonikamad piirtasemed on mõjutud, kui nende järgimist kontrollitakse vales kohas. Sellisel juhul on võimalik, et piirtasemete ületamine jääb avastamata, mistõttu ei võeta vajalikke meetmeid välisõhu kvaliteedi tagamiseks.

55.

See oht ja eelkõige direktiivi 2008/50 artiklis 1 sätestatud eesmärk tagada elanike elu ja tervise kaitseks piisav välisõhu kvaliteet piiravad pädevate asutuste kaalutlusõigust komplekssel hindamisel, mis on proovivõtukohtade asukoha kindlaksmääramise aluseks. ( 23 ) Nad peavad kahtluse korral valima strateegia, mis viib ohu miinimumini, et piirtasemete ületamise juhtumid jäävad kindlaks tegemata.

56.

Sellele vastavalt peab olema korraldatud ka kaalutlusõiguse kasutamise kohtulik kontroll: kohtud võivad küll piirduda ilmsete vigade kindlakstegemisega, kui need võiksid viia direktiivi 2008/50 liiga range kohaldamiseni, kuid kahtlusi, mis seavad direktiivi kaitse-eesmärkide saavutamise küsimärgi alla, tuleb põhjalikumalt uurida.

57.

Millised tagajärjed on sellel kohaldatavatele kontrollikriteeriumidele?

58.

Ettevaatuspõhimõttest lähtudes on Euroopa Kohus kehtestanud asjakohasel hindamisel vastavalt elupaikade direktiivi ( 24 ) artikli 6 lõikele 3 ranged hindamiskriteeriumid. Hindamine peab sisaldama täielikke, täpseid ja lõplikke tuvastusi ning järeldusi, mis hajutaksid kõik teaduslikult põhjendatud kahtlused asjaomasel kaitsealal kavandatavate tööde mõju kohta. ( 25 ) Muidu ei ole võimalik kavale või projektile artikli 6 lõike 3 alusel luba anda, vaid selle võib äärmisel juhul anda artikli 6 lõike 4 alusel, kui on tegemist üldiste huvide seisukohast eriti mõjuvate põhjustega.

59.

Sellel standardil on samasugune mõju kui oletusel, et kavad või projektid mõjutavad kaitsealasid, mistõttu tuleks neid põhimõtteliselt vältida. Seda oletust saab ümber lükata vaid teaduslikult põhjendatud kahtluste hajutamisega.

60.

Sellist standardit ei saa proovivõtukohtade asukohti käsitleva otsuse kontrollimise suhtes siiski kohaldada juba seetõttu, et teaduslikult põhjendatud kahtlused esinevad suure tõenäosusega kõigi olemasolevate asukoha valimise meetodite puhul. Mõnda neist meetoditest peavad pädevad asutused siiski kasutama, sest muidu ei saaks – vastupidi direktiivis 2008/50 esitatud nõuetele – üldse ühtegi proovivõtukohta rajada. Teisisõnu ei saa proovivõtukohtade asukoha valimisel eeldada, et konkreetne asukoht on eriti sobiv.

61.

Pädevad asutused võivad siiski põhimõtteliselt kasutada parimat olemasolevat meetodit. See peaks olema meetod, mille puhul esineb kõige vähem teaduslikult põhjendatud kahtlusi. Selle meetodi kindlakstegemine ei ole siiski juba teaduslikust seisukohast lihtne, sest erinevaid kahtlusi tuleb hinnata, et välja selgitada vähem tähtsad kahtlused.

62.

Lisaks tuleb lähtuda sellest, et kõrgeima saastetasemega alade kindlakstegemise meetodeid saab uuringuid läbi viies suuremaid jõupingutusi tehes täiustada. Eelkõige võib eeldada, et suurem arv mõõtmisi, st mõõtmiste ajavahemiku pikendamine, aga ka suurema arvu indikaatormõõtmiste tegemine eri kohtades võimaldavad saada täpsemaid tulemusi. Suuremad jõupingutused on aga üldjuhul kulukamad ja võivad põhjustada viivitusi. Seepärast nõuab jõupingutuste kohta otsuse tegemine kaalumist, mida tõendab ka see, et direktiivi 2008/50 artikli 6 lõike 2 teise lause kohaselt tuleks saada piisavalt teavet.

63.

Kummalgi juhul, st hinnates teaduslikult põhjendatud kahtlusi ja kaaludes, milliste jõupingutuste tegemine on põhjendatud, ei või liikmesriigi kohtud osas, mis puudutab välisõhu kvaliteedi normide tähtsust inimeste elu ja tervise seisukohast, piirduda üksnes ilmsete vigade kindlakstegemisega.

64.

Pigem on pädevate asutuste ülesanne kohtuid veenda, eelkõige esitades neile põhjendatud argumente. Need peavad olema sisuliselt teaduslikud, kuid võivad kaalumise kontekstis hõlmata ka majanduslikke aspekte. Vastaspoolel on võimalik esitada selliste argumentide vastu oma teaduslikult põhjendatud argumente. Mõeldav on muidugi ka see, et kohus kasutab sõltumatuid eksperte, et leida tuge sellise teadusliku vaidluse hindamisel.

65.

Kui ametiasutused ei suuda kohut veenda, peavad nad vähemalt läbi viima täiendavaid uuringuid, näiteks tegema lisamõõtmisi või rakendama muid välisõhu kvaliteedi muutumise mudeleid.

66.

Kui liikmesriigi kohtutel on ettekirjutuse tegemise pädevus, võivad nad anda korralduse selliste lisauuringute tegemiseks. Kui aga kohtutel on üksnes õigus haldusotsuseid tühistada, peavad ametiasutused olema siiski kohustatud tegema sellest tühistamisest ja otsuse põhjendustest vajalikud järeldused.

3.

Vastus esimesele küsimusele

67.

Seega tuleb esimesele küsimusele vastata, et liikmesriigi kohtud peavad huvitatud isikute taotluse alusel kontrollima, kas proovivõtukohad on rajatud direktiivi 2008/50 III lisa B jao punkti 1 alapunktis a nimetatud kriteeriume järgides, ja kui see nii ei ole, võtma kohtu pädevuse raames liikmesriigi asutuse suhtes kõik vajalikud meetmed, selleks et proovivõtukohad rajataks nimetatud kriteeriume järgides. Kohtu sellise otsusega võidakse kehtestada kohustus rajada teatavates kohtades proovivõtukohad, kui olemasoleva teabe põhjal on kindlaks tehtud, et neis kohtades tuleb rajada proovivõtukohad. Muidu võivad pädevad asutused olla kohustatud korraldama uuringuid, mille eesmärk on kindlaks teha õiged asukohad.

B.

Piirtasemete järgimise hindamine

68.

Teise küsimuse eesmärk on selgitada, kas piirtaset direktiivi 2008/50 artikli 13 lõike 1 ja artikli 23 lõike 1 tähenduses on ületatud juba siis, kui piirtaseme ületamine kalendriaasta keskmistamisajavahemikul, nagu on ette nähtud kõnealuse direktiivi XI lisas, on kindlaks tehtud mõõtetulemuste põhjal, mis pärinevad ainult ühest proovivõtukohast direktiivi artikli 7 tähenduses, või on piirtaset ületatud vaid juhul, kui ületamine tuleneb teatava piirkonna kõikides proovivõtukohtades saadud mõõtetulemuste keskmisest väärtusest direktiivi tähenduses.

1.

Rakendusotsus 2011/850/EL

69.

Komisjon tugineb oma rakendusotsusele 2011/850/EL ( 26 ) direktiivi 2008/50 kohta, sest selle otsuse artikkel 10 näeb ette, et komisjonile tuleb teatada üksikute proovivõtukohtade mõõtetulemused. Kui piirtasemete järgimist hinnataks üldkogumi alusel, ei oleks see vajalik.

70.

Komisjon ei saa siiski rakendusotsusega kindlaks määrata, kuidas tuleb piirtasemete järgimist hinnata. ELTL artikli 290 lõikest 1 koostoimes artikli 291 lõikega 2 tuleneb nimelt, et komisjon ei saa rakendamisvolitust kasutades seadusandlikku akti muuta ega täiendada. ( 27 ) Isegi kui rakendusotsust tuleb vastupidi selle nimetusele pidada delegeeritud õigusaktiks ELTL artikli 290 tähenduses, peab see siiski olema kooskõlas direktiiviga 2008/50 määratletud õigusliku raamistikuga. ( 28 )

71.

Seega on direktiivi 2008/50 tõlgendamine otsustava tähtsusega.

2.

Direktiivi 2008/50 artikli 13 lõike 1 sõnastus

72.

Direktiivi 2008/50 artikli 13 lõike 1 sõnastuse põhjal ei saa eelotsuse küsimusele siduvalt vastata.

73.

Direktiivi 2008/50 artikli 13 lõike 1 esimese lause saksakeelse versiooni kohaselt tagavad liikmesriigid, et „überall in ihren Gebieten und Ballungsräumen“ [kõigis nende piirkondades ja linnastutes] ei ületaks vääveldioksiidi, PM10, plii ja süsinikmonooksiidi tasemed välisõhus XI lisas määratud piirtasemeid. Seda sõnastust saab tõlgendada selliselt, et neid piirtasemeid tuleb järgida kõigis kohtades, seega ei või neid üheski kohas ületada. Järelikult kujutaks endast piirtaseme ületamine ühes proovivõtukohas selle sätte rikkumist. Ingliskeelses versioonis kasutatakse väljendit „throughout their zones and agglomerations“, mis on seega sisult võrreldav.

74.

Seevastu võib prantsuskeelse („dans l’ensemble de leurs zone et agglomérations“), hollandikeelse („in de hele zone en agglomeraties“) ja hispaaniakeelse („en todas sus Area y aglomeraciones“) versiooni sõnastust tõlgendada nii, et see käib piirkondade ja linnastute kogumi kohta. See ei tähenda tingimata, et piirtasemeid tuleb igas kohas järgida, kuid see ka ei välista seda.

75.

Peale selle ei ole direktiivi 2008/50 artikli 13 lõike 1 teises lauses viidatud konkreetsele kohale. Selle lause kohaselt ei tohi lämmastikdioksiidi ja benseeni suhtes XI lisas määratletud piirtasemeid ületada alates selles lisas märgitud tähtpäevadest. Seda sätet võib seetõttu kõigis keeleversioonides mõlemat moodi tõlgendada.

76.

Kuna direktiivi 2008/50 artikli 13 lõike 1 esimesel lausel ei ole seega eri keeleversioonides tingimata ühesugune tähendus ja teist lauset saab erinevalt tõlgendada, tuleb eelkõige lähemalt uurida selle normi õiguslikku konteksti ja eesmärki.

3.

Direktiivi 2008/50 artikli 13 lõike 1 õiguslik kontekst

77.

Eriti tähtis on direktiivi 2008/50 artikli 13 lõike 1 esimese ja teise lause tõlgendamisel III lisa, sest vastavalt kolmandale lausele hinnatakse kahes esimeses lauses nimetatud nõuete järgimist kooskõlas selle lisaga. III lisas sätestatud mõõtmiskriteeriumid räägivad aga selle vastu, et käsitleda piirkondi ja linnastuid üldkogumina.

78.

Eelkõige hinnatakse välisõhu kvaliteeti vastavalt direktiivi 2008/50 III lisa A jao punktile 1 kõigis kohtades, ( 29 ) välja arvatud kohtades, kus seda punkti 2 kohaselt ei hinnata. Seejuures on hindamisest vabastatud kohad üsna väikesed, näiteks kohad, kuhu üldsusel puudub juurdepääs ja kus ei ole püsivat asustust, tööstusettevõtete territooriumid või tööstusrajatised, mille suhtes kohaldatakse kõiki asjakohaseid töötervishoidu reguleerivaid õigusakte, ning sõiduteed ja teede suunavööndite vahelised alad, välja arvatud juhul, kui jalakäijatel on juurdepääs suunavööndite vahelisele alale. Seetõttu tuleb seega lähtuda üldkogumi asemel üksikute kohtade hindamisest.

79.

Tuleb siiski tunnistada, et keeleversioonid ei ole ka selles punktis ühtsed, kuna hollandikeelse versiooni kohaselt tuleb välisõhu kvaliteeti hinnata kõikjal („overal“), mis viitab veidi rohkem üldkogumile kui saksakeelse versiooni sõnastus. Kuid isegi selles versioonis jäetakse hindamisest välja mõni koht, mis ei oleks üldhinnangu puhul asjakohane.

80.

Eri proovivõtukohtades saadud mõõtetulemuste keskmisele taandamisest tuleb siiski keelduda eeskätt seetõttu, et direktiivi 2008/50 artikli 7 lõige 1 ja III lisa B jao punkti 1 alapunkt a määravad kindlaks kahte liiki statsionaarsed proovivõtukohad. III lisa B jao punkti 1 alapunkti a esimene taane viitab kohtadele, kus kogutakse andmeid nende alade kohta, mille elanikud võivad kokku puutuda kõrgeima saastetasemega, ja teine taane viitab kohtadele, kus kogutakse andmeid, mis iseloomustavad elanike kokkupuudet saasteainetega muudel aladel.

81.

Eri kohtade mõõtetulemuste keskmistamine võib olla otstarbekas elanike kokkupuute üldiseks kindlakstegemiseks. Kuid miks peaks kõrgeima saastetaseme andmete ja üldise saastekoormuse andmete põhjal arvutama keskmise väärtuse? Keskmised väärtused peaksid ju oma olemuselt näitama üldist olukorda, kuid viimati nimetatud andmed seda juba näitavad.

82.

Lisaks sellele näitavad eelkõige andmete kvaliteeti käsitlevad normid, mis on esitatud direktiivi 2008/50 I lisa B jao neljandas taandes, et välisõhu kvaliteeti tuleb hinnata pigem kohalikul kui üldisel tasandil. Seda seetõttu, et selle kohaselt tuleb kirjeldada linnastu või piirkonna ulatust või, kui see on asjakohane, teeosa pikkust, kus saasteainete kontsentratsioon ületab piirtaset. Selles punktis ei ole keeleversioonides muu hulgas lahknevusi.

83.

Seetõttu räägib direktiivi 2008/50 artikli 13 lõike 1 õiguslik kontekst selgelt selle poolt, et piirtasemete järgimist tuleks hinnata statsionaarsetes proovivõtukohtades saadud mõõtetulemuste põhjal, ilma et keskmistataks kõigi proovivõtukohtade tulemusi.

4.

Direktiivi 2008/50 artikli 13 lõike 1 eesmärgid

84.

Õigusliku konteksti kohta tehtud järeldusi kinnitab analüüsitud piirtasemete eesmärk. Piirtasemete eesmärk vastavalt direktiivi 2008/50 artikli 1 punktile 1, artiklile 13 ja XI lisa pealkirjale on kaitsta inimeste tervist.

85.

Tervisekahjustusi tuleb siiski karta kõigis sellistes kohtades, kus ületatakse piirtasemeid. Neis kohtades tuleb võtta asjakohaseid meetmeid kahjustuste vältimiseks. See, kas piirtaseme ületamine mõjutab keskmiselt kogu piirkonda või linnastut, on selle ohu seisukohast vaid piiratud tähtsusega. Seda väljendab hästi nali statistiku kohta, kes upub järve, kuigi see on keskmiselt ainult mõne sentimeetri sügavune.

5.

Vastus teisele küsimusele

86.

Direktiivi 2008/50 XI lisas ette nähtud piirtase on seega direktiivi artikli 13 lõike 1 ja artikli 23 lõike 1 tähenduses ületatud, kui mõõtetulemused, mis pärinevad ainult ühest proovivõtukohast, ületavad seda direktiivi artikli 7 tähenduses.

V.

Ettepanek

87.

Seetõttu teen ma Euroopa Kohtule ettepaneku teha järgmine otsus: