I.

Indledning

1.

»Vestsaharas område tilhører ikke Kongeriget Marokko; en etiket, der angiver, at disse varers oprindelse er Marokko, er følgelig i strid med EU’s krav til mærkning af fødevarer.«

2.

Dette er kort sagt sagsøgerens argument for den nationale ret. Sagsøgeren anmodede derfor ministère de l’agriculture et de la souveraineté alimentaire (ministeriet for landbrug og fødevaresuverænitet, Frankrig) og ministère de l’économie, des finances et de la souveraineté industrielle et numérique (ministeriet for økonomi, finans og industriel og digital suverænitet, Frankrig) (herefter »ministerierne«) om at forbyde import af kirsebærtomater og Charentais-meloner (herefter »de omhandlede produkter«), der har oprindelse i Vestsaharas område og er mærket som havende oprindelse i Kongeriget Marokko.

3.

Tvisten rejser to særskilte spørgsmål.

4.

Det første er, om medlemsstaterne må handle ensidigt inden for den fælles handelspolitik med henblik på at forbyde import af visse varer fra tredjelande. Selv om spørgsmålet ikke er nyt, er det – på baggrund af de foranstaltninger, som medlemsstater for nylig har truffet over for import fra Ukraine – uden tvivl aktuelt set i et bredere perspektiv  ( 2 ).

5.

Det andet spørgsmål, der skal besvares, vedrører mærkning af fødevarer med oprindelse i Vestsaharas område. Spørgsmålet er her, om disse produkter må markedsføres som produkter med oprindelse i Kongeriget Marokko. Dette spørgsmål kan ses i sammenhæng med dommen i sagen Rådet mod Front Polisario  ( 3 ) og i sagen Western Sahara Campaign UK  ( 4 ), i hvilke domme Domstolen anerkendte Vestsaharas områdes særskilte territoriale status  ( 5 ).

II.

Den retlige og faktiske baggrund for sagen og de præjudicielle spørgsmål

6.

Vestsahara er et område i Nordvestafrika. Området blev koloniseret af Kongeriget Spanien i det 19. århundrede. Som led i afkoloniseringsprocessen blev dette område i 1963 opført på FN’s liste over ikke-selvstyrende områder  ( 6 ). Det er den dag i dag stadig opført på denne liste.

7.

Afkoloniseringsprocessen er (endnu) ikke blevet gennemført, og Vestsahara er fortsat det eneste ikke-selvstyrende område i Afrika. Spanien gav afkald på sit ansvar som koloniadministrerende myndighed i 1976. Siden da har området været genstand for en konflikt, bl.a. af militær karakter, mellem Kongeriget Marokko, som kontrollerer ca. 80% af Vestsaharas område og gør krav på suverænitet over hele området, og Front Populaire pour la libération de la saguia-el-hamra et du rio de oro (herefter »Front Polisario«), som kontrollerer den øvrige del af Vestsaharas område og hævder at repræsentere den vestsahariske befolkning. Den vestsahariske befolkning blev anerkendt retten til selvbestemmelse af Den Internationale Domstol i dennes rådgivende udtalelse om Vestsahara  ( 7 ).

8.

Det er ikke første gang, Domstolen skal tage stilling i en sag, der vedrører konflikten i Vestsahara. Domstolen anerkendte, at retten til selvbestemmelse binder Unionen i dens forbindelser udadtil, og fastslog i dommen i sagen Rådet mod Front Polisario og i sagen Western Sahara Campaign UK, at Vestsahara er et område, som har en særskilt status, der er forskellig fra den status, der gælder for enhver anden stat, herunder Kongeriget Marokko  ( 8 ).

9.

På dette grundlag fortolkede Domstolen associeringsaftalen og fiskeripartnerskabsaftalen  ( 9 ), hvis territoriale anvendelse var begrænset til henholdsvis »Kongeriget Marokkos område« og »farvande henhørende under Kongeriget Marokkos højhedsområde eller jurisdiktion«, således, at de hverken omfattede Vestsaharas område eller de tilstødende farvande  ( 10 ).

10.

Rådet pålagde Kommissionen at følge op på Domstolens dom i sagen Rådet mod Front Polisario og i sagen Western Sahara Campaign UK  ( 11 ). Resultatet af de efterfølgende forhandlinger med Kongeriget Marokko afspejles dels i en aftale om udvidelse af toldpræferencerne til varer med oprindelse i Vestsahara  ( 12 ), dels i aftalememorandummet og gennemførelsesprotokollen om bæredygtigt fiskeri i de farvande, der støder op til Vestsahara  ( 13 ).

11.

Front Polisario har anfægtet afgørelserne om godkendelse af disse aftaler. Appellerne til prøvelse af Rettens domme, hvorved den annullerede disse afgørelser  ( 14 ), verserer for Domstolen. Sammen med nærværende forslag til afgørelse vil jeg i dag ligeledes fremsætte mine forslag til afgørelse i disse to sæt af appeller  ( 15 ). Imidlertid – og uanset om Domstolen vil følge mine forslag til afgørelse i de pågældende sager – vil deres udfald ikke påvirke løsningen af den foreliggende sag.

12.

I den foreliggende sag er sagsøgeren i hovedsagen for den nationale ret Confédération paysanne, en fransk landbrugsorganisation. Organisationen anmodede ministerierne om at forbyde import af de omhandlede produkter, der er høstet i Vestsaharas område. Disse produkter importeres og afsættes i Frankrig med en etiket, der angiver Kongeriget Marokko som oprindelsessted  ( 16 ). Sagsøgeren har hævdet, at dette er i strid med EU’s krav til mærkning af fødevarer, der pålægger, af et produkt mærkes med det korrekte oprindelsesland. Sagsøgeren har gjort gældende, at de omhandlede produkter, når de importeres til Frankrig, fejlagtigt angiver Kongeriget Marokko i stedet for Vestsaharas område som oprindelsesland. Derfor bør importen af disse produkter forbydes.

13.

Ud fra den opfattelse, at ministerierne stiltiende havde givet afslag på denne anmodning, anlagde sagsøgeren sag ved Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager).

14.

Det er den forelæggende rets opfattelse, at de gældende regler kræver, at en fødevares oprindelsesland eller ‑område angives. Da dette krav udgør en del af markedsføringen af fødevarer, skal det principielt være overholdt ved importen. Den forelæggende ret har imidlertid ligeledes anført, at de gældende forordninger ikke udtrykkeligt giver medlemsstaterne kompetence til at vedtage foranstaltninger om forbud mod import af produkter, der ikke overholder dette krav om oprindelsesmærkning. Endvidere er den forelæggende ret af den opfattelse, at der på baggrund af Domstolens dom i sagen Rådet mod Front Polisario og i sagen Western Sahara Campaign UK opstår et spørgsmål om, hvorvidt EU-reglerne om mærkning af fødevarer skal fortolkes således, at produkter med oprindelse i Vestsaharas område ikke må mærkes med Kongeriget Marokko som oprindelsesland, men at mærkningen i stedet skal henvise til Vestsaharas område.

15.

Under disse omstændigheder har Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

16.

Der er indgivet skriftlige indlæg af Confédération paysanne, den franske regering, Rådet og Kommissionen. Disse parter har ligeledes afgivet mundtlige indlæg i retsmødet, der blev afholdt den 24. oktober 2023.

III.

Bedømmelse

17.

Som anført ovenfor behandles den foreliggende præjudicielle forelæggelse samtidig med to sæt af appeller, i hvilke sager jeg også fremsætter forslag til afgørelse i dag  ( 17 ). Den ene af de to appelsager vedrører gyldigheden af den præferencebehandling, som bl.a. indrømmes de omhandlede produkter, der importeres til EU fra Vestsaharas område  ( 18 ).

18.

Uanset udfaldet af disse appelsager er de to spørgsmål, hvorom Domstolen har anmodet mig om at koncentrere min bedømmelse, nemlig det første og det fjerde spørgsmål – som forelagt – fortsat relevante  ( 19 ).

19.

Jeg vil behandle disse to spørgsmål et ad gangen. Hvad angår det første spørgsmål vil jeg vurdere, om medlemsstaterne har kompetence i henhold til EU-retten til ensidigt at forbyde import til EU af visse produkter, der angiveligt ikke er mærket korrekt med oprindelsesland  ( 20 ). For så vidt angår det fjerde spørgsmål vil jeg undersøge, hvorvidt de omhandlede produkter bør mærkes med Vestsaharas område som oprindelsesland, og hvorvidt de også må mærkes med Kongeriget Marokko som oprindelsesland.

A.

Det første spørgsmål

1.

Omformulering af spørgsmålet

20.

Inden jeg giver mig i kast med realiteten hvad angår det første spørgsmål, finder jeg det nødvendigt at omformulere det. Den forelæggende ret forklarer nemlig sit behov for vejledning vedrørende det første spørgsmål med henvisning til forordningen om fødevareinformation til forbrugerne  ( 21 ), forordningen om landbrugsprodukter  ( 22 ), den generelle forordning om afsætning af frugt og grøntsager  ( 23 ) og EU-toldkodeksen  ( 24 ) som potentielle retsgrundlag for det ensidige importforbud, hvorom sagsøgeren har anmodet.

21.

Forbuddet mod import af visse produkter er en politisk foranstaltning, som gælder for varehandelen  ( 25 ), og som i henhold til artikel 207, stk. 1, TEUF er omfattet af anvendelsesområdet for den fælles handelspolitik. Den forelæggende ret har således i sin anmodning om præjudiciel afgørelse forklaret, at den foranstaltning, som sagsøgeren anmodede om, ikke vedrører et forbud mod salg eller markedsføring af de omhandlede produkter i Frankrig. Sagsøgeren anmodede derimod de franske myndigheder om ensidigt at indføre et forbud mod import af disse produkter med oprindelse i Vestsahara på grund af den angivelige overtrædelse af EU’s krav til mærkning af fødevarer.

22.

Da Unionen har enekompetence hvad angår den fælles handelspolitik  ( 26 ), har Frankrig ikke kompetence til at indføre et importforbud, medmindre der foreligger en bemyndigelse eller anmodning fra Unionen.

23.

Med undtagelse af EU-toldkodeksen vedrører alle de øvrige forordninger, som den forelæggende ret har anført, EU-reglerne om mærkning af fødevarer på EU-markedet. Desuden er disse forordninger ikke blevet vedtaget med hjemmel i traktaternes bestemmelser om handel med tredjelande og den fælles handelspolitik (artikel 206 TEUF eller 207 TEUF), igen med undtagelse af EU-toldkodeksen. De er derimod vedtaget med hjemmel i artiklerne om landbrug (artikel 43 TEUF) og det indre marked (artikel 114 TEUF).

24.

Da de ikke regulerer handelen med tredjelande, kan forordningen om fødevareinformation til forbrugerne, forordningen om landbrugsprodukter og den generelle forordning om afsætning af frugt og grøntsager ikke bemyndige Frankrig til at vedtage den ønskede foranstaltning. Under alle omstændigheder tillader ingen af disse forordninger medlemsstaterne ensidigt at forbyde import af ikke-overensstemmende produkter  ( 27 ).

25.

Med henblik på at give den forelæggende ret et brugbart svar foreslår jeg derfor, at det første spørgsmål omformuleres således, at det ønskes oplyst, om EU-retten, navnlig EU-toldkodeksen, tillader en medlemsstat at vedtage en national foranstaltning, der forbyder import af frugter og grøntsager, som ikke er mærket korrekt med oprindelsesland.

2.

Bedømmelse

26.

Som anført i dette forslag til afgørelses punkt 21 henhører varehandelen under den fælles handelspolitik. Der skal gælde ensartede principper for denne politik  ( 28 ).

27.

I henhold til artikel 3, stk. 1, litra e), TEUF har Unionen enekompetence på området for den fælles handelspolitik. Det betyder, at det kun er Unionen, der kan lovgive og vedtage juridisk bindende retsakter om varehandel med tredjelande  ( 29 ).

28.

Denne kompetencefordeling har til følge, at medlemsstaterne forhindres i at handle på området for international handel, medmindre Unionen har givet dem særlig bemyndigelse hertil, eller når de gennemfører EU-retsakter.

29.

Det spørgsmål, som Domstolen skal tage stilling til, er derfor, hvorvidt den primære eller afledte EU-ret tillægger medlemsstaterne selvstændige beføjelser til at indføre den type ensidige foranstaltninger, som sagsøgeren anmoder om.

30.

Hvad angår primær EU-ret er svaret nej. Traktaterne indeholder ingen bestemmelser, der giver medlemsstaterne beføjelse til at indføre ensidige foranstaltninger, som begrænser eller suspenderer samhandelen med et tredjeland eller tredjelandsområde  ( 30 ).

31.

Efter min opfattelse er logikken bag denne tilgang for det første baseret på risikoen for at fordreje Unionens og dens institutioners kompetences karakter, således som denne er fastlagt i traktaten  ( 31 ).

32.

For det andet ville sådanne foranstaltninger udgøre en trussel mod ensartetheden i Unionens handelspolitik over for tredjelande og dermed underminere et af de grundlæggende principper, som den fælles handelspolitik hviler på  ( 32 ).

33.

Endelig er der – ud over Unionens optræden udadtil som en pålidelig handelspartner – en risiko for, at den ifalder ansvar ved WTO’s tvistbilæggelsesorgan  ( 33 ).

34.

Hvad angår den afledte EU-ret er svaret mere nuanceret.

35.

Der er mindst ét fortilfælde for de omstændigheder, hvor Unionen tillader medlemsstaterne på visse betingelser at opretholde specifikke nationale foranstaltninger, som strengt taget griber ind i kompetencefordelingen inden for den fælles handelspolitik  ( 34 ). Dette er imidlertid sjældent.

36.

Mere almindeligt er specifikke instrumenter, der giver Unionen mulighed for at vedtage visse beskyttelsesforanstaltninger i forbindelse med handel med tredjelande eller tredjelandsterritorier  ( 35 ). I disse tilfælde kan Unionen indføre visse foranstaltninger for at regulere frigivelsen af produkter fra tredjelande i Unionens toldområde og, om nødvendigt  ( 36 ), kun i en del af området  ( 37 ).

37.

Det er korrekt – som den franske regering har gjort gældende – at både grundforordningen om indførsel og EU-toldkodeksen indeholder bestemmelser, der giver medlemsstaterne mulighed for at indføre ensidige handelsforanstaltninger i undtagelsestilfælde. Artikel 24, stk. 2, litra a), i grundforordningen om indførsel fastsætter således, at »denne forordning ikke [er] til hinder for, at medlemsstaterne vedtager eller anvender [...] forbud, kvantitative restriktioner eller tilsynsforanstaltninger, der er begrundet i hensynet til den offentlige sædelighed, den offentlige orden, den offentlige sikkerhed«. Ligeledes fremgår det af EU-toldkodeksens artikel 134, stk. 1, at »[v]arer, der føres ind i Unionens toldområde, [...] kan underkastes toldkontrol«, og »[h]vor det er relevant, er de omfattet af sådanne forbud og restriktioner, som er begrundet i hensynet til bl.a. den offentlige moral, den offentlige orden, den offentlige sikkerhed«.

38.

Det er dog tydeligt, at disse bestemmelser ikke udgør en løbende tilladelse, inden for afledt EU-ret, til at indføre ensidige foranstaltninger til at suspendere importen på grund af angivelige overtrædelser af EU’s krav til mærkning af fødevarer.

39.

For det første skal den type foranstaltninger, som er omhandlet i artikel 24, stk. 2, litra a), i grundforordningen om indførsel, anvendes erga omnes, for så vidt som de er rettet mod WTO’s medlemmer og således vedrører al import af det pågældende produkt uanset oprindelse  ( 38 ). Den type foranstaltning, som Frankrig anmodes om at indføre alene over for produkter med oprindelse i Kongeriget Marokko, et WTO-medlem, kan derfor ikke være omfattet af denne bestemmelses anvendelsesområde.

40.

Desuden skal de foranstaltninger, der er omhandlet i artikel 24, stk. 2, litra a), i grundforordningen om indførsel bl.a. være »begrundet i hensynet til den offentlige sædelighed, den offentlige orden, den offentlige sikkerhed«. Denne bestemmelse giver således mulighed for et indgreb i den frie samhandel  ( 39 ), der er begrundet i specifikke almene hensyn, som er sammenlignelige med de hensyn, der er nævnt i artikel 36 TEUF  ( 40 ).

41.

Jeg udelukker ikke, at navnlig begrebet »den offentlige sædelighed«, der betegner et givent samfunds overbevisninger om, hvad der er rigtigt og forkert, ville kunne omfatte falsk eller vildledende mærkning af fødevarer.

42.

Når henses til, at den type undtagelser, der er omhandlet i artikel 24, stk. 2, litra a), i grundforordningen om indførsel, skal fortolkes snævert  ( 41 ), er jeg imidlertid ikke overbevist om, at en overtrædelse af EU’s harmoniserede handelsnormer, der vedrører markedsføring, kan begrunde en begrænsning af importen af en bestemt type produkt i en enkelt medlemsstat.

43.

Som den franske regering har forklaret, er det således klart, at det ikke kan lægges til grund, at liberaliseringen af importen af varer fra tredjelande gennem grundforordningen om indførsel og EU-toldkodeksen kan anses for ligeledes at have til formål eller til følge at liberalisere den efterfølgende markedsføring af denne import.

44.

Dette er ganske enkelt logisk, da importfasen i livscyklussen for et produkt, der importeres til salg på EU-markedet, går forud for markedsføringsfasen.

45.

Ganske vist kan de to faser »indbyrdes supplere« hinanden  ( 42 ).

46.

Imidlertid indebærer den omstændighed, at et produkt er gået igennem toldbehandlingen, ikke nødvendigvis, at reglerne om forbrugermærkning er overholdt; og omvendt gælder det – som Domstolen bemærkede i dommen i sagen Expo Casa Manta – at »[l]igesom en i Fællesskabet lovligt fremstillet vare ikke kan markedsføres som følge af denne ene omstændighed, indebærer den lovlige indførsel af en vare ikke, at varen automatisk kan få adgang til markedet«  ( 43 ).

47.

Men selv om det (med urette) antages, at den omstændighed, at et produkt er blevet toldbehandlet, indebærer, at reglerne om forbrugermærkning er overholdt, ville den af sagsøgeren ønskede foranstaltning under alle omstændigheder ikke være effektiv, eftersom de omhandlede produkter stadig ville kunne afsættes til de franske forbrugere, når de importeres gennem andre medlemsstater.

48.

I denne sammenhæng finder jeg det ikke begrundet, at en medlemsstat kan påberåbe sig hensynet til den offentlige sædelighed med henblik på ensidigt at begrænse importen af visse produkter fra tredjelande (og dermed afbryde omsætningen af dette produkt inden for EU) under påskud af at rette op på en angivelig overtrædelse af EU’s harmoniserede handelsnormer.

49.

For det andet fungerer det toldtilsyn, som er omhandlet i EU-toldkodeksens artikel 134, stk. 1, ikke som en selvstændig bemyndigelse af medlemsstaterne til bl.a. at indføre importforbud for visse produkter.

50.

Begrebet toldtilsyn indebærer snarere en bestemt form for retlig status for produkter, der importeres til EU. Det er på grundlag af denne status, at de nationale toldmyndigheder derefter foretager toldkontrol  ( 44 ). Denne kontrol omfatter kontrol af behandlingen af de pågældende varer (f.eks. præferencetoldbehandling) og overholdelsen af de forpligtelser, der er pålagt den pågældende importør (f.eks. betaling af told og importafgifter).

51.

Desuden skal den type foranstaltning, der kontrolleres af toldtilsynet, i sig selv være fastlagt i EU-retten eller i en medlemsstats lovgivning, der gennemfører EU-bestemmelserne. Det er de former for forbud og restriktioner, der er omhandlet i EU-toldkodeksens artikel 134, stk. 1, andet punktum  ( 45 ).

52.

I den foreliggende sag har sagsøgeren imidlertid ikke anført nogen bestemmelse i EU-retten eller i en medlemsstats gennemførelseslovgivning, der bemyndiger Frankrig til at træffe de foranstaltninger, som ministerierne anmodes om at træffe  ( 46 ).

53.

Det følger således heraf, at hverken EU-toldkodeksen eller grundforordningen om indførsel i sig selv kan lægges til grund for at bemyndige den franske regering til at indføre et ensidigt forbud mod import af visse produkter med oprindelse i Vestsaharas område, fordi de ikke er mærket korrekt med oprindelseslandet.

54.

Jeg foreslår derfor, at Domstolen besvarer det første spørgsmål benægtende.

B.

Det fjerde spørgsmål

55.

Med det fjerde spørgsmål ønsker den forelæggende ret nærmere bestemt oplyst, hvorvidt de relevante EU-regler om mærkning af fødevarer skal fortolkes således, at emballagen til de frugter og grøntsager, der er høstet på Vestsaharas område, på tidspunktet for produkternes import og salg til forbrugeren ikke må angive Marokko som oprindelsesland, men derimod skal angive Vestsaharas område.

1.

Formaliteten

56.

Både den franske regering og Kommissionen har i deres skriftlige indlæg for Domstolen gjort gældende, at dette spørgsmål ikke kan antages til realitetsbehandling. De har begge hævdet, at løsningen af tvisten for den forelæggende ret alene består i at afgøre, hvorvidt ministeriernes stiltiende afgørelse om ikke ensidigt at forbyde import af de omhandlede produkter fra Vestsaharas område er lovlig. Afgørelsen af denne tvist kræver derfor ikke et svar på spørgsmålet om, hvorvidt produkter, der importeres fra Vestsahara, skal angive dette område som deres oprindelse.

57.

Efter min opfattelse fremgår det ikke klart af den forelæggende rets henvisning, at en fortolkning af reglerne om mærkning af fødevarer i EU hvad angår de omhandlede produkter savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand.

58.

Artikel 267 TEUF fastlægger proceduren for direkte samarbejde mellem Domstolen og medlemsstaternes retter  ( 47 ). Inden for rammerne af denne procedure, som er baseret på en klar adskillelse af funktioner, er det den nationale ret, der afgør, hvilke EU-retlige elementer den har brug for med henblik på at afgøre den tvist, der er indbragt for den, idet denne ret alene ligeledes bærer ansvaret for den afgørelse, der skal træffes  ( 48 ). Der gælder således en formodning for, at de spørgsmål, som en national ret har forelagt, er relevante, og Domstolen er derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse  ( 49 ).

59.

Domstolen kan kun afslå at træffe afgørelse vedrørende et spørgsmål fra en national ret, såfremt det klart fremgår, at den ønskede fortolkning af en EU-retlig regel savner enhver forbindelse med realiteten i hovedsagen eller dennes genstand, når problemet er af hypotetisk karakter, eller når Domstolen ikke råder over de faktiske og retlige oplysninger, som er nødvendige for, at den kan foretage en sagligt korrekt besvarelse af de forelagte spørgsmål  ( 50 ).

60.

Selv om det første spørgsmål i den foreliggende sag kun vedrører forbuddet mod import, fremgår det ikke klart, at den foranstaltning, hvorom der er anmodet ved den forelæggende ret, ikke skulle omfatte både fasen med import af de pågældende produkter og fasen, hvor de gøres tilgængelige for forbrugerne på det franske marked. Det fjerde spørgsmål er i den forelæggende rets kendelse ligeledes formuleret på en sådan måde, at det henviser til begge disse faser.

61.

Selv om jeg er af den opfattelse, at disse to faser ikke må blandes sammen (jf. også dette forslag til afgørelses punkt 44), er det tydeligt, at sagsøgerens påstand, uanset om den er begrundet eller ej, også vedrører opfyldelsen af EU’s krav til mærkning af fødevarer hvad angår de omhandlede produkter. Dette forekommer derfor at være et nyttigt element for den forelæggende ret, når den skal afgøre, hvorvidt den omhandlede stiltiende afgørelse er lovlig. Den forelæggende ret er desuden af den opfattelse, at den i henhold til national ret har kompetence til af egen drift at foreskrive den foranstaltning, som sagsøgeren har anmodet om, uden yderligere at afgrænse de situationer, i hvilke denne foranstaltning kan anordnes. Dette er tilsyneladende også grunden til, at den forelæggende ret finder det nødvendigt at bedømme sagsøgerens sags realitet, hvilket også omfatter den problematik, der er rejst i det fjerde spørgsmål.

62.

Det fjerde spørgsmål kan derfor antages til realitetsbehandling.

2.

Realiteten

63.

Det fjerde spørgsmål er formuleret således, at det ønskes oplyst, om EU-retten pålægger såvel negative som positive forpligtelser hvad angår korrekt mærkning af de omhandlede produkter, når de har oprindelse i Vestsaharas område. Den forelæggende ret spørger, hvorvidt EU’s krav til mærkning af fødevarer forbyder en mærkning af oprindelseslandet, hvor etiketten viser/angiver Kongeriget Marokko, og hvorvidt de i stedet kræver, at Vestsaharas område angives som oprindelsesland.

64.

Jeg foreslår, at spørgsmålet besvares således, at de relevante EU-regler om mærkning af fødevarer faktisk kræver, at produkter med oprindelse i Vestsaharas område skal angive dette område som oprindelsesland (den positive forpligtelse) og ikke må indeholde andre territoriale henvisninger (den negative forpligtelse). Disse produkter må derfor ikke indeholde en henvisning til Kongeriget Marokko.

65.

Analysen, der vil lede mig frem til denne konklusion, er opbygget som følger: Indledningsvis vil jeg fastslå, at EU’s generelle og/eller specifikke regler om mærkning af fødevarer – således som de finder anvendelse på de omhandlede produkter – kræver en mærkning af oprindelseslandet [afsnit a)]. Dernæst vil jeg forklare, at Vestsaharas område kan anses for at være et oprindelsesland som omhandlet i disse regler [afsnit b)]. Endvidere vil jeg redegøre for grunden til, at undladelsen af at angive Vestsahara som oprindelsesland for de omhandlede produkter risikerer at vildlede EU’s forbrugere i deres valg [afsnit c)]. Endelig vil jeg undersøge, om EU-reglerne om mærkning af fødevarer forbyder, at Kongeriget Marokko ligeledes angives på mærkningen [afsnit d)].

a)

EU’s lovgivning om mærkning af fødevarer

1)

Generelle regler gældende for fødevarer

66.

Forordningen om fødevareinformation til forbrugerne har til formål at sætte forbrugerne i stand til ved hjælp af »korrekt, neutral og objektiv« information »at træffe informerede valg« med hensyn til de fødevarer, de indtager  ( 51 ), og hindre enhver praksis, som kan vildlede forbrugeren  ( 52 ). I dette øjemed kræver forordningen en »klar, forståelig og læselig mærkning af fødevarer«  ( 53 ).

67.

En del af den information, der (generelt) skal gives til forbrugeren, er »oprindelsesland« eller »herkomststed«  ( 54 ). Der er tale om det sted, hvorfra den pågældende fødevare kommer  ( 55 ).

68.

Dette krav er et udtryk for princippet om forbud mod vildledende information om fødevarer  ( 56 ).

69.

Forordningen om fødevareinformation til forbrugerne har således specifikt fokus på at beskytte forbrugerne mod manglende eller ukorrekt information, der risikerer at vildlede forbrugerne for så vidt angår produktets reelle oprindelse  ( 57 ).

70.

Jeg vil vende tilbage til betydningen af elementet vedrørende risikoen for at vildlede forbrugeren nedenfor (dette forslag til afgørelses punkt 102 ff.); men først skal det fastslås, hvilke særlige krav der følger af lovgivningen om mærkning af frugter og grøntsager hvad angår de i den foreliggende sag omhandlede produkter.

2)

Særlige krav til frugter og grøntsager

71.

Forordningen om landbrugsprodukter og den generelle forordning om afsætning af frugt og grøntsager, der blev vedtaget som supplerende regler til forordningen om fødevareinformation til forbrugerne  ( 58 ), fastsætter krav med hensyn til afsætning af frugter og grøntsager  ( 59 ).

72.

Afsætningsreglerne i forordningen om landbrugsprodukter skal overholdes, for at et produkt kan afsættes til forbrugere på EU-markedet  ( 60 ). Ifølge EU-lovgiver er overholdelsen af disse normer »både i producenternes, de erhvervsdrivendes og forbrugernes interesse«  ( 61 ).

73.

En af afsætningsreglerne i forordningen om landbrugsprodukter er, at produktionsstedet og/eller oprindelseslandet skal angives  ( 62 ).

74.

Denne angivelse kræves for frugter og grøntsager, som skal sælges friske til forbrugeren  ( 63 ).

75.

Forpligtelsen til at angive frugters og grøntsagers oprindelse gælder i alle afsætningsled, herunder import af frugter og grøntsager  ( 64 ). En erhvervsdrivende i frugt- og grøntsagssektoren må kun »udbyde dem til salg, levere eller afsætte dem på en hvilken som helst måde inden for Unionen, såfremt de er i overensstemmelse med disse normer«  ( 65 ).

76.

Forordningen om landbrugsprodukter er yderligere gennemført ved den generelle forordning om afsætning af frugt og grøntsager  ( 66 ), som præciserer de generelle og særlige handelsnormer for frugt og grøntsager  ( 67 ).

77.

Der gælder særlige handelsnormer for kirsebærtomater  ( 68 ). Disse normer omfatter en obligatorisk etiket med angivelse af oprindelseslandet  ( 69 ). Denne etiket kan eventuelt suppleres med en specifikation af »[tomaternes] produktionsområde eller [en] national, regional eller lokal betegnelse«  ( 70 ).

78.

Charentais-meloner er omfattet af de generelle handelsnormer i den generelle forordning om afsætning af frugt og grøntsager  ( 71 ). Til disse kræves også en obligatorisk etiket med angivelse af oprindelsesland  ( 72 ). I modsætning til, hvad der gælder for kirsebærtomater, nævner denne forordning imidlertid ikke, at der kan tilføjes en mere detaljeret specifikation af oprindelsen.

79.

Disse krav er underlagt overensstemmelseskontrol, der udføres i alle handelsled  ( 73 ).

80.

Som Kommissionen har forklaret i retsmødet, medfører en konstatering af manglende overensstemmelse et forbud mod at flytte ikke-overensstemmende produkter uden tilladelse fra det kompetente kontrolorgan. Disse produkter skal derefter bringes i overensstemmelse med den generelle forordning om afsætning af frugt og grøntsager. Hvis dette ikke er muligt, kan de relevante myndigheder kræve, at produkterne anvendes til foder, industriel forarbejdning, andre formål end ernæringsformål eller endog destrueres  ( 74 ).

81.

Det følger heraf, at de generelle og særlige handelsnormer, der finder anvendelse på de omhandlede produkter, kræver, at disse produkter mærkes med oprindelsesland.

b)

Vestsahara som oprindelsesland for frugter og grøntsager dyrket i dette område

82.

Det fremgår klart af ovenstående redegørelse for de gældende generelle og specifikke regler for mærkning af fødevarer i EU, at EU-lovgiver kræver, at de pågældende produkter mærkes med deres oprindelsesland.

83.

I forbindelse med den foreliggende sag rejser dette naturligvis spørgsmålet om, hvorvidt det ikke-selvstyrende område Vestsahara er et oprindelsesland som omhandlet i disse regler.

84.

Hvad dette angår konstaterer jeg, at den generelle forordning om afsætning af frugt og grøntsager – i lighed med forordningen om fødevareinformation til forbrugerne og forordningen om landbrugsprodukter – heller ikke indeholder en definition af »oprindelsesland«  ( 75 ).

85.

Når det er sagt, udvider EU-toldkodeksen, som indeholder specifikke regler vedrørende fastsættelsen af varers ikke-præferenceoprindelse, udtrykkeligt sine regler om dette aspekt til andre EU-retsakter, der vedrører varers oprindelse  ( 76 ).

86.

Som Domstolen har forklaret i forbindelse med forordningen om landbrugsprodukter, omfatter dette kravet om angivelse af oprindelsesland i forbindelse med markedsføringen  ( 77 ).

87.

Det samme gælder efter min opfattelse for forordningen om fødevareinformation til forbrugerne og den generelle forordning om afsætning af frugt og grøntsager. Dette er trods alt, hvad en ensartet, effektiv og sammenhængende fortolkning af kravet om mærkning med angivelse af oprindelseslandet indebærer  ( 78 ).

88.

Det følger heraf, at mærkningen af oprindelseslandet i de forskellige EU-forordninger om fødevarer, der finder anvendelse i den foreliggende sag, skal fortolkes i henhold til de relevante regler og betegnelser i EU-toldkodeksen.

89.

I henhold til EU-toldkodeksens artikel 60 anses varer, der er fuldt ud fremstillet i et bestemt »land« eller »område«, for at have oprindelse i dette land eller område.

90.

Vegetabilske produkter, der er høstet i et »land« eller »territorium«, anses for varer, der er fuldt ud fremstillet dér  ( 79 ). De anses derfor for at have oprindelse i dette territorium  ( 80 ).

91.

I Vignoble Psagot-dommen fortolkede Domstolen begrebet »område« således, at det omfatter alle enheder, der ikke hører under kategorien »land« eller »stat«  ( 81 ), såsom »geografiske områder, som samtidig med, at de er placeret under en stats jurisdiktion eller internationale ansvar, dog folkeretligt har en egen status, der er forskellig fra denne stats status«  ( 82 ).

92.

I dommen i sagen Rådet mod Front Polisario og i sagen Western Sahara Campaign UK anerkendte Domstolen, at Vestsaharas område udgør et særskilt område i folkeretlig forstand og er forskelligt fra Kongeriget Marokkos område  ( 83 ).

93.

Vestsaharas område skal derfor behandles som et særskilt toldområde med henblik på EU-toldkodeksens artikel 60.

94.

Som Kommissionen forklarede i retsmødet, er denne status allerede anerkendt i EU’s regler om udenrigshandelsstatistik, idet Vestsaharas område er blevet tildelt sin egen kode for oprindelsesland (EH)  ( 84 ). Det er den kode, som EU’s toldtarif (Taric)  ( 85 ) anvender, og som importører af produkter med oprindelse i Vestsaharas område skal anføre på deres toldangivelse, idet de skal fremlægge en oprindelseserklæring som grundlag.

95.

Det følger heraf, at begrebet oprindelsesland, således som det fremgår af EU-lovgivningen om mærkning af fødevarer, også omfatter Vestsaharas område.

96.

Da de i den foreliggende sag omhandlede produkter er fuldt ud fremstillet i Vestsaharas område, skal de derfor mærkes i overensstemmelse hermed.

97.

Denne konklusion påvirkes ikke af den omstændighed, at EU i praksis anser et tredjeland – i dette tilfælde Kongeriget Marokko – for at have påtaget sig (de facto-)ansvaret for administrationen af Vestsaharas område (eller i det mindste de dele, som det kontrollerer). I forbindelse med import til EU er det således de marokkanske myndigheder, der kontrollerer og bekræfter oprindelsen af produkter, der angives som havende oprindelse i Vestsaharas område.

98.

Som både Rådet og Kommissionen har forklaret, blev denne ordning indført, fordi det ikke-selvstyrende område Vestsahara ikke har egne (anerkendte) toldmyndigheder til at kontrollere oprindelsesstatus for produkter, der er fremstillet eller dyrket i dette område  ( 86 ).

99.

Som jeg har redegjort for i mine forslag til afgørelse, fremsat i dag, i sagerne Kommissionen og Rådet mod Front Polisario, respekterer indgåelsen af en aftale med et ikke-selvstyrende område både folkerettens nuværende status og den praktiske virkelighed uden dog at berøre det (politiske) spørgsmål om anerkendelse af staten  ( 87 ). Det ændrer imidlertid ikke ved den konklusion, at Vestsahara udgør et særskilt område i toldmæssig henseende.

100.

Det må derfor konkluderes, at de omhandlede produkter, der er dyrket i Vestsaharas område, i henhold til EU’s gældende fødevarelovgivning skal mærkes som havende oprindelse i dette område.

c)

Undladelse af at henvise til Vestsaharas område ville vildlede forbrugeren

101.

Efter at have fastslået, at EU-reglerne om mærkning af fødevarer hvad angår frugt og grøntsager pålægger, at de omhandlede produkter skal angive deres oprindelsesland, og efter at have bekræftet, at begrebet oprindelsesland også omfatter det ikke-selvstyrende område Vestsahara, kan det konkluderes, at disse produkter skal være påført angivelsen Vestsahara som oprindelsesland. Det yderligere spørgsmål, der skal løses, er derfor, hvorvidt undladelsen af at henvise til dette område kan vildlede EU’s forbrugere.

102.

Som jeg har anført i dette forslag til afgørelse punkt 69, er formålet med informationen om oprindelseslandet på mærkningen af fødevarer i EU at beskytte forbrugeren, således at denne ikke bliver (eller risikerer at blive) »vildledt« hvad angår produktets reelle oprindelse  ( 88 ).

103.

Selv om det ikke er den vigtigste drivkraft bag forbrugernes adfærd  ( 89 ), påvirker mærkningen med et produkts oprindelsesland rent faktisk købsbeslutninger  ( 90 ).

104.

Ikke to forbrugere er ens. For nogle er produkternes oprindelse måske meget vigtig. Andre kaster måske ikke engang et blik på, hvor varen kommer fra.

105.

Som Domstolen allerede har fastslået, tager vurderingen af risikoen for at vildlede forbrugeren hensyn til gennemsnitsforbrugeren, dvs. en »almindeligt oplyst, rimeligt opmærksom og velunderrettet gennemsnitsforbruger hvad angår levnedsmidlets oprindelse, det sted, det kommer fra, og dets kvalitet«  ( 91 ).

106.

I henhold til artikel 3, stk. 1, i forordningen om fødevareinformation til forbrugerne bør fødevareinformation til forbrugerne, herunder information om produktets oprindelse, sætte forbrugerne i stand til at »træffe informerede valg«, bl.a. på grundlag af »etiske betragtninger«  ( 92 ).

107.

Det er sandsynligt, at en almindeligt oplyst og velunderrettet forbruger kan anse det for vigtigt at vide, at et produkt har oprindelse i Vestsahara. Hvorledes informationen om, at et produkt har oprindelse i Vestsahara, kan påvirke en forbrugers købsbeslutning, er imidlertid subjektivt og vedrører kun den enkelte forbruger  ( 93 ).

108.

Denne beslutning er ikke nødvendigvis relateret til Unionens neutrale holdning hvad angår løsningen af spørgsmålet om den fremtidige status for Vestsaharas område.

109.

Samtidig kan en almindeligt oplyst og velunderrettet forbruger – uden informationen om, at et produkt har oprindelse i Vestsahara – muligvis blive vildledt hvad angår den reelle oprindelse for det produkt, vedkommende beslutter at købe.

110.

Hvordan kan disse retlige og politiske holdninger forenes?

111.

Det er klart, at den nationale ret, når den undersøger, hvorvidt der er risiko for, at en forbruger kan vildledes af ukorrekt information om oprindelseslandet, i sin afgørelse ikke behøver at tage hensyn til forbrugernes eventuelle forskellige etiske præferencer, hvilket den i øvrigt heller ikke ville være i stand til.

112.

Efter min opfattelse er det kriterium, som EU-lovgiver har ønsket at opstille, langt mere objektivt.

113.

Det spørgsmål, som en ret skal stille, er ganske enkelt, hvorvidt der er risiko for, at det kan resultere i en købsbeslutning baseret på ukorrekt information, når et produkt er forsynet med en etiket, der angiver område X som oprindelseslandet, selv om produktet faktisk har oprindelse i område Y  ( 94 ).

114.

Svaret er bekræftende: En etiket, der antyder, at fødevaren kommer fra et andet sted end det reelle oprindelsessted, kan vildlede forbrugeren med hensyn til (det, som EU-retten anser for) produktets objektivt korrekte oprindelse  ( 95 ).

115.

I den foreliggende sag er en etiket, der antyder, at et produkt er af marokkansk oprindelse, selv om dette produkt har oprindelse i Vestsahara, derfor vildledende for forbrugeren.

116.

En sådan etiket ville ikke være i overensstemmelse med det overordnede krav om at hjælpe forbrugerne med at træffe »et informeret valg« i forbindelse med deres køb, som kan være relateret til elementer af etisk karakter, og ville heller ikke i tilstrækkelig grad afspejle Unionens aktuelle politiske holdning.

117.

På dette grundlag foreslår jeg, at Domstolen i sit svar på den del af det fjerde spørgsmål, der vedrører den positive mærkningspligt, forklarer, at forordningen om fødevareinformation til forbrugerne, forordningen om landbrugsprodukter og den generelle forordning om afsætning af frugt og grøntsager kræver, at de pågældende produkter er mærket med oprindelseslandet med en etiket, der viser, at de har oprindelse i Vestsaharas område.

d)

Er det muligt at henvise til Kongeriget Marokko?

118.

Giver ovenstående konklusion mulighed for desuden at henvise til Kongeriget Marokko?

119.

I Vignoble Psagot-dommen, som er blevet påberåbt i den foreliggende sag, blev Domstolen anmodet om at præcisere, om den korrekte angivelse af oprindelsesområdet (i den pågældende sag enten Golanhøjderne eller Vestbredden) i sig selv kunne anses for at være utilstrækkelig til at give forbrugeren korrekt information om oprindelseslandet for produkter fra dette område.

120.

Dette kan derfor give anledning til at spørge, hvorvidt det også ville give EU-forbrugeren objektivt korrekt information, hvis »Kongeriget Marokko« blev tilføjet på mærkningen med oprindelsesland på produkter med oprindelse i Vestsaharas område.

121.

Den særlige situation i det geografiske område, der lå til grund for Vignoble Psagot-dommen, hvor visse dele af Den Syriske Arabiske Republik (Golanhøjderne) eller det palæstinensiske område (Vestbredden, herunder Østjerusalem), hvorfra de i denne sag omhandlede produkter havde oprindelse, var besat af »israelske bosættelser«, foranledigede Domstolen til at konkludere, at undladelsen af at angive yderligere information om stedet sandsynligvis ville vildlede forbrugeren  ( 96 ).

122.

Uden en angivelse af det faktiske herkomststed kunne forbrugerne derfor (mis)ledes til at tro, at et produkt i tilfældet med Vestbredden (herunder Østjerusalem) stammer fra en palæstinensisk producent eller i tilfældet med Golanhøjderne stammer fra en syrisk producent  ( 97 ).

123.

En simpel henvisning til »israelsk bosættelse« ville ikke være tilstrækkelig til at undgå denne form for vildfarelse  ( 98 ).

124.

I den foreliggende sag er de retlige og faktiske omstændigheder samt det spørgsmål, som Domstolen er blevet forelagt, anderledes.

125.

Vestsaharas område er et særskilt område med henblik på angivelsen af oprindelse i forbindelse med toldbehandling og mærkning.

126.

Det er korrekt, at det på nuværende tidspunkt kun er de marokkanske myndigheder, der kan kontrollere, at et produkt har oprindelse i Vestsaharas område – og som Unionen har anerkendt har kompetence hertil (jf. dette forslag til afgørelses punkt 97 og 98).

127.

Det betyder imidlertid ikke, at et produkt, der kommer fra Vestsahara, ændrer oprindelse, når denne bekræftelse finder sted.

128.

I Vignoble Psagot-dommen var det spørgsmål, der var blevet forelagt Domstolen, ikke, hvorvidt der kunne angives to lande eller områder, men snarere, hvorvidt den mere detaljerede angivelse af »herkomststed« kan tilføjes til informationen om oprindelsesland/-område – til trods for konjunktionen »eller« mellem udtrykkene »oprindelsesland« og »herkomststed« i forordningen om fødevareinformation til forbrugerne.

129.

Ud fra den betragtning, at det internationale samfund og Unionen protesterede mod de israelske bosættelser i disse områder, fastslog Domstolen, at undladelsen af at angive information om varers reelle oprindelse fra disse bosættelser ville fratage forbrugerne muligheden for at træffe en informeret købsbeslutning  ( 99 ).

130.

I den foreliggende sag ville en tilføjelse af angivelsen »Kongeriget Marokko« i informationen om de omhandlede produkters oprindelsesland imidlertid ikke præcisere deres herkomststed.

131.

For det første er en sådan information ikke objektivt korrekt.

132.

For det andet vil en almindeligt oplyst og velunderrettet forbruger kunne udlede den nødvendige information om de omhandlede produkters oprindelse, såfremt Vestsahara er anført som det eneste oprindelsesland.

133.

Uanset hvilken subjektiv holdning en forbruger har til Kongeriget Marokkos tilstedeværelse på Vestsaharas område, kan tilføjelsen af angivelsen »Kongeriget Marokko« på produkter, der ikke har oprindelse dér, således vildlede en forbruger, »fordi [den] ikke fuldt ud afspejler virkeligheden«  ( 100 ).

134.

Endelig – som Kommissionen har forklaret i retsmødet – kræver begrebet oprindelsesland, således som det forstås i de generelle og særlige handelsnormer, der finder anvendelse på de omhandlede produkter  ( 101 ), en enkelt angivelse af oprindelseslandet  ( 102 ).

135.

For det første mener jeg, at dette følger af anvendelsen af ordet »land« i ental i bestemmelserne i og betragtningerne til den generelle forordning om afsætning af frugt og grøntsager  ( 103 ).

136.

For det andet er grundlaget for denne tilgang den generelle tankegang, der ligger til grund for fastlæggelsen af »oprindelse« efter EU-toldkodeksens artikel 60. I henhold til denne bestemmelse må »varer, der er fuldt ud fremstillet i et enkelt land eller område«  ( 104 ), kun have oprindelse i ét land eller område  ( 105 ).

137.

På denne baggrund bør de samme hensyn til en ensartet fortolkning, der taler for at sidestille fortolkningen af »oprindelse« i EU-lovgivningen om mærkning af fødevarer med de regler, der gælder for told- og udenrigshandelsstatistik, også tale for en tilsvarende læsning med hensyn til en enkelt oprindelse i forbindelse med mærkning.

138.

Hvis disse regler følges, bør produkter med oprindelse i Vestsaharas område mærkes som sådanne og ikke med nogen anden herkomst.

139.

Dette ræsonnement understøttes af det synspunkt, som Kommissionen gav udtryk for i retsmødet, idet den var enig i, at det ud fra anvendelsen af disse regler kan konkluderes, at det er ukorrekt at mærke de omhandlede produkter som produkter med oprindelse i Kongeriget Marokko.

140.

Som Kommissionen også forklarede, bør intet udfald imidlertid udelukkes i dette områdes igangværende selvbestemmelsesproces, eftersom Unionen har indtaget en neutral holdning med hensyn til fremtiden for Vestsaharas område  ( 106 ).

141.

En angivelse af oprindelseslandet for et produkt med oprindelse i Vestsaharas område som »Kongeriget Marokko« sammen med en henvisning til »Vestsahara« ville således være i strid med den holdning, som Unionen har tilkendegivet vedrørende Vestsaharas område, være i strid med kravet om at give »korrekt, neutral og objektiv«  ( 107 ) information om de omhandlede produkters oprindelsesland og tilsidesætte EU-lovgivers beslutning om at kræve en enkelt oprindelse i forbindelse med mærkning.

142.

Konklusionen er, at den mærkning, der angiver de omhandlede produkters oprindelsesland, ikke må indeholde andre territoriale betegnelser end Vestsahara.

IV.

Forslag til afgørelse

143.

På baggrund af det ovenstående foreslår jeg, at Domstolen besvarer de af Conseil d’État (øverste domstol i forvaltningsretlige sager, Frankrig) forelagte præjudicielle spørgsmål som følger: