1.

Mióta a Bíróság kidolgozta az irányelvek közvetlen hatályának elvét, és alkalmazni rendelte a magánszemélyek és az állam közötti „vertikális” jogvitában, ugyanakkor kizárta ezen elv „horizontális” kiterjesztését a magánfelek közötti jogvitákra, elengedhetetlen annak tisztázása, hogy a vertikális közvetlen hatály elvének alkalmazása szempontjából hol húzódnak „az állam” határai. A Supreme Court (legfelsőbb bíróság, Írország) által előterjesztett jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelem ezt a kérdést veszi górcső alá. A Motor Insurers’ Bureau of Ireland (Írországban azzal a kizárólagos felelősséggel felruházott szerv, hogy a közúti balesetekben megsérült kérelmezők számára kártérítést fizessen, amennyiben a felelős gépjárművezető nem rendelkezik biztosítással vagy nem azonosítható; a továbbiakban: MIBI) az „államhoz tartozó szervnek” tekintendőe a Foster és társai ítéletben (a továbbiakban: Foster ítélet) megállapított szempontrendszer értelmében? ( 2 ) Amennyiben igen, úgy az alapeljárás államot képviselő felei (nevezetesen a Minister for the Environment [környezetügyi miniszter, a továbbiakban: Minister], Ireland és az Attorney General) helyett a MIBI köteles kártérítést fizetni az olyan közúti baleset áldozatának, amelyben a vezető a nemzeti jog alapján jogszerűen nem rendelkezett biztosítással, mivel Írország nem teljesítette arra vonatkozó kötelezettségét, hogy megfelelően és időben átültesse a nemzeti jogba az uniós jog azon rendelkezéseit, amelyek előírják, hogy a gépjármű vezetője biztosításának e gépjármű valamennyi utasára ki kell terjednie.

2.

1972től kezdődően a gépjárműfelelősségbiztosítással kapcsolatos kötelezettségekre vonatkozó különböző tanácsi irányelvek annak biztosítására törekedtek, hogy az utasforgalomra vonatkozó szabályok könnyítésével párhuzamosan garantált legyen a közúti balesetek károsultjainak kártérítése. E célból a korábban fennálló (meglehetősen nehézkes) „zöld kártya” rendszert fokozatosan felváltotta egy külön uniós rendszer. Az egymást követő irányelvek fokozatosan bővítették a kötelező biztosítás jellegét és terjedelmét. ( 3 )

3.

Míg a 72/166/EGK tanácsi irányelv (a továbbiakban: első gépjárműbiztosítási irányelv) ( 4 ) 2. cikke előírta a tagállamok számára, hogy tartózkodjanak olyan gépjárművek felelősségbiztosításának ellenőrzésétől, amelyeket rendszerint egy másik tagállam területén tartanak üzemben, a 3. cikk (1) bekezdése előírta, hogy minden tagállam „[…] időben megteszi a szükséges intézkedéseket, hogy a saját területén nyilvántartásba vett [helyesen: rendszerint a saját területén üzemben tartott] gépjárművek rendelkeznek [helyesen: rendelkezzenek] gépjárműfelelősségbiztosítással”. A 3. cikk (1) bekezdése szintén előírta, hogy „[a] fedezett felelősség [helyesen: helytállási kötelezettség] mértékét és a fedezet feltételeit ezen intézkedések alapján kell meghatározni”.

4.

A 84/5/EGK tanácsi irányelv (a továbbiakban: második gépjárműbiztosítási irányelv) ( 5 ) felismerte, hogy továbbra is jelentős eltérések mutatkoztak a különböző tagállamok jogszabályaiban a biztosítással való fedezettség kötelezettségének mértéke tekintetében, ( 6 ) és különösen azonosította az arra vonatkozó igényt, hogy „szükséges rendelkezni egy olyan szerv létrehozásáról, amely garantálja, hogy a balesetet elszenvedő abban az esetben sem marad kártérítés nélkül, ha a balesetet okozó gépjármű nem rendelkezik biztosítással, vagy ha a gépjármű azonosítatlan” ( 7 ).

5.

Az 1. cikk (1) bekezdése szerint „[az] [első gépjárműbiztosítási irányelv] 3. cikk[ének] (1) bekezdésében említett biztosítás kötelezően mind az anyagi kárt, mind pedig a személyi sérülést fedezi”.

6.

Az 1. cikk (4) bekezdésének első két albekezdése a következőképpen rendelkezett:

7.

A harmadik gépjárműbiztosítási irányelv rögzítette, hogy a biztosítás tartalmában még mindig jelentős eltérések vannak, ( 8 ) valamint a gépjárműbalesetek károsultjai számára hasonló bánásmódot kell biztosítani függetlenül attól, hogy (az Unión belül) a balesetek hol következnek be. ( 9 ) Megállapította, hogy „egyes tagállamokban hézagok mutatkoznak a kötelező gépjármű felelősségbiztosításban különösen a gépjárművek utasai tekintetében”, valamint hogy „a potenciális károsultak e különösen sebezhető kategóriájának védelme érdekében e hézagokat meg kell szüntetni”; ( 10 ) szintén azonosított különböző, a biztosítással nem rendelkező vagy azonosítatlan gépjárművek által okozott balesetek károsultjainak kártérítése érdekében létrehozott szervezet működése tekintetében szükséges fejlesztéseket. ( 11 )

8.

Az 1. cikk a következőképpen rendelkezik:

9.

A harmadik gépjárműbiztosítási irányelv 6. cikkének (2) bekezdése szerint Írország vonatkozásában a szóban forgó irányelv 1. cikkének a nemzeti jogba történő átültetésére kitűzött határidő a motorkerékpárok pótülésén utazó utasai tekintetében 1998. december 31., az egyéb gépjárművek tekintetében 1995. december 31. volt.

10.

A Road Traffic Act 1961 (a közúti közlekedésről szóló 1961. évi törvény; a továbbiakban: 1961 Act) alapeljárásban vizsgált tényállás idején hatályban lévő 56. cikke előírta, hogy valamennyi gépjárműhasználónak biztosítással kell rendelkeznie a közúton harmadik személynek okozott sérülés vagy kár fedezésére. A 65. cikk (1) bekezdése azonban megengedte, hogy „mentesített személyek” ne rendelkezzenek biztosítással. Ebből következően, különösen a hátsó ülésekkel fel nem szerelt haszongépjárművek vezetőinek nem kellett biztosítást kötniük a saját gondatlan vezetésük esetére. ( 13 )

11.

A 78. cikk alapján az Írországban gépjárműfelelősségbiztosítást nyújtó biztosítótársaságok számára kötelező a MIBIben való tagság. Ebben a minőségükben a MIBI és Írország közötti megállapodások is kötelezik őket a gyakorlatban. ( 14 )

12.

A MIBI feladata különösen a kártérítési igények kezelése akkor, ha a jármű vezetőjét felelősség terheli, azonban nincs biztosítva, és saját maga nem tud kártérítést fizetni annak a személynek, aki közúti balesetben megsérült. A MIBIt 1954 novemberében hozták létre ( 16 ) a Department of Local Government (önkormányzati minisztérium) és az Írországban gépjárműfelelősségbiztosítást nyújtó biztosítók közötti megállapodást követően. A MIBI ír jog szerint bejegyzett szerv: jegyzett tőke nélküli nonprofit korlátolt felelősségű társaság.

13.

Az Írország és a biztosítók közötti, a MIBI feladat és hatásköreit leíró megállapodást több alkalommal megújították. Az alapeljárás tárgyát képező ügy szempontjából a MIBI és a Minister for the Environment között létrejött 1988. évi megállapodásnak van jelentősége. ( 17 ) E megállapodás 2. cikke értelmében a MIBIvel szemben bárki nyújthat be kártérítési keresetet egy biztosítással nem rendelkező vagy nem azonosított vezető miatt. Ezért a MIBIt perelheti valamely sérülést szenvedett fél az Írország és a biztosítók közötti megállapodás érvényesítése érdekében, annak ellenére, hogy e sérülést szenvedett fél nem részes fél az állam és a MIBI közötti megállapodásban. A 4. cikk tartalmazza a MIBI azon kötelezettségvállalását, hogy a biztosítással nem rendelkező vagy nem azonosított vezetők áldozatainak kártérítést fizessen. Ezenfelül a MIBIre hárul a helytállási kötelezettség, ha az ismert alperes vezetővel szemben hozott ítéletet 28 napon belül nem hajtják végre teljes mértékben, feltéve ha az ítélet „személyi sérülés miatti vagy dologi károk megtérítésére vonatkozó olyan felelősség[re vonatkozik], amelyet az [1961 Act] 56. cikke alapján érvényes biztosítási kötvénynek fedeznie kell”. Az előzetes döntéshozatalra utaló határozat szerint nincs olyan jogszabály vagy más közjogi norma, amely a MIBI számára előírná, hogy a biztosítással nem rendelkező vagy nem azonosított vezető nevében eljárjon. Minden, a MIBIt megillető jog vagy a MIBIt terhelő kötelezettség a MIBI és a Minister közötti megállapodásból származik.

14.

Amennyiben biztosítással nem rendelkező vezető érintett a balesetben, a MIBI megpróbál szerződést kötni vele, amely szerződés értelmében a vezető megbízást ad a MIBInek, hogy úgy járjon el az ügyében, ahogy a biztosítótársasága eljárna, ha rendelkezne biztosítással. Amennyiben létrejön ez a szerződés, a MIBI ahhoz hasonlóan jár el az ügyben, ahogy egy rendes biztosítótársaság eljár a biztosított gépjárművezető érdekében: a MIBI megállapodás útján rendezi az ügyet, vagy átruházott jog alapján eljár a bíróság előtt a követeléssel összefüggésben. Úgy tűnik, hogy amennyiben a vezető nem hajlandó megkötni ezt a szerződést, a MIBI egyszerűen akkor is a biztosítással nem rendelkező vezető nevében jár el, amire vonatkozó felhatalmazásának és kötelezettségének jogalapját a MIBI és a Minister közötti magánjogi megállapodás képezi. A biztosítással nem rendelkező vezetővel létrejött szerződés hiányában a MIBI csak jogalap nélküli gazdagodásra hivatkozva indított kereset útján járhat el e vezetővel szemben a kifizetett kártérítés bármely részének és felmerült költségeinek megtérítése érdekében. Amennyiben a vezetőt nem azonosították, a MIBI a Ministerrel kötött megállapodásból fakadó kötelezettségei szerint jár el, azonban nem lesz olyan fél, akivel szemben keresetet indíthat a kifizetett kártérítés bármely részének és felmerült költségeinek megtérítése érdekében.

15.

Az 1988. évi megállapodáson felül az (Írország nevében eljáró) Minister és a biztosítók között még két másik megállapodás jött létre 2004. március 31én és 2009. január 29én. E két megállapodás kis mértékben módosította az 1988. évi megállapodást. A kérdést előterjesztő bíróság szerint e megállapodások útján az ír jog összhangba került a harmadik gépjárműbiztosítási irányelvvel. E megállapodások különösen kiküszöbölték azokat a nemzeti jogi joghézagokat, amelyek azon személyekre kiterjedő biztosítási kötelezettségre vonatkoztak, akik az ülésekkel fel nem szerelt kistehergépkocsi hátsó részében utaztak (valamint amelyek olyan utasokra vonatkoztak, akik észszerűen tudhatták volna [nem pedig ténylegesen tudták], hogy a jármű lopott volt). ( 18 )

16.

A MIBI nem kap pénzügyi támogatást Írországtól. Teljes egészében a tagjai – az Írországban gépjárműfelelősségbiztosítást nyújtó biztosítók – finanszírozzák. Ezek a biztosítók hozzájárulnak egy általános alaphoz, a hozzájárulás mértékét pedig ahhoz a szinthez igazítják, amely a MIBI számára e rendszer keretében ténylegesen felmerült kötelezettségek teljesítéséhez szükséges. ( 19 ) Valamely meghatározott biztosító bármely egyedi esetben (különösen ahol a biztosítással nem rendelkező járművezető korábban biztosítva volt valamely azonosítható biztosítónál, de időközben hagyta, hogy a biztosítás megszűnjön) „partnerbiztosítóvá” válhat. Ilyen esetben ez a biztosító vállalja a MIBI kötelezettségeit és szükség esetén fizeti a kártérítést és a költségeket. A kérdést előterjesztő bíróság szerint a biztosítók által a gépjárműfelelősségbiztosításért felszámított díjak magukban foglalják a biztosítandó vezető számára tett egyéni árajánlatukat, valamint a MIBIalaphoz való várható hozzájárulási kötelezettségük költségét tükröző összeget. Így a MIBI tagjai (vagyis a biztosítók) együttesen finanszírozzák a sérülést szenvedett felek részére fizetendő kártérítést, és a jogi költségeket, amelyek a MIBI részéről felmerülnek vagy amelyekért helytállni köteles, valamint a MIBI igazgatási költségeit. A tényleges finanszírozást tagdíjrendszer útján biztosítják, amely díjak az Írországban folytatott gépjárműfelelősségbiztosítási tevékenységükből származó bruttó díjbevétel arányában (vagyis az értékben kifejezett piaci részesedésük alapján) terhelik a biztosítókat. ( 20 )

17.

A MIBI társasági szerződése és alapszabálya csak az illetékes miniszter jóváhagyásával módosítható. A kérdést előterjesztő bíróság szerint ez azonban nem a MIBI sajátos feladataiból eredő különleges előírás; a Companies Act 1963 (1963. évi társasági törvény) 28. cikke alapján ugyanez a szabály vonatkozik valamennyi nonprofit korlátolt felelősségű társaságra.

18.

Az Insurance Act 1963 (1963. évi biztosítási törvény) 8. és 9. cikkével összefüggésben értelmezett 3. cikke alapján a biztosítóknak engedéllyel kell rendelkezniük ahhoz, hogy Írországban biztosítást nyújthassanak. ( 21 ) Az 1961 Act 78. cikke szerint az ilyen engedély megszerzésének egyik feltétele a MIBIben fennálló tagság.

19.

Időről időre szükségessé válik a MIBI és a Minister közötti megállapodás módosítása (például a gépjárműfelelősségbiztosítás által fedezett azon kategóriák kiterjesztése érdekében, amelyekért a MIBI helytállni köteles, amennyiben a vezető nem azonosítható vagy nem rendelkezik biztosítással). A kérdést előterjesztő bíróság megállapítja, hogy amennyiben valamely biztosító a MIBI tagja, azonban nem kíván hozzájárulni a MIBI és a Minister közötti megállapodás feltételeinek módosításához, ez a biztosító lemondhat a MIBInél fennálló tagságáról. Ebben az esetben azonban ez a biztosító többé nem teljesítené az engedély feltételeit, és ezért többé nem nyújthatna gépjárműfelelősségbiztosítást Írországban.

20.

1996. január 26án E. Farrell egy kistehergépkocsiban utazott, amelyet A. Whitty vezetett, aki egyben a gépjármű tulajdonosa is volt. A kistehergépkocsi hátsó részébe nem terveztek és nem is szereltek be ülést utasok számára. E. Farrell a kistehergépkocsi padlóján ült, amikor A. Whitty elvesztette a járműve fölötti uralmat. E. Farrell megsérült. A. Whitty nem rendelkezett biztosítással. A. Whitty az akkor hatályos ír jogszabályok szerint nem volt köteles biztosítással rendelkezni az E. Farrellnek gondatlanul okozott sérülés esetére. E. Farrell olyan személynek minősült, akire bár kiterjedt a harmadik gépjárműbiztosítási irányelv hatálya és ezért rendelkezett a hivatkozott irányelv szerinti védelemre való jogosultsággal, az ír jog alapján mégsem illették meg ilyen jogok. Bár a harmadik gépjárműbiztosítási irányelv kötelezővé tette az ilyen biztosítást, a tényállás idején az irányelvnek ezt az elemét még nem ültették át az ír jogba.

21.

E. Farrell a MIBItől kért kártérítést.

22.

A MIBI elutasította E. Farrell kártérítési igényét, mivel az általa elszenvedett személyi sérüléssel kapcsolatos felelősség tekintetében a nemzeti jogszabályok nem írtak elő biztosítási kötelezettséget.

23.

E. Farrell keresetet nyújtott be az ír bíróságok előtt; a High Court (felsőbíróság) pedig előzetes döntéshozatal iránti kérelmet terjesztett a Bíróság elé a harmadik gépjárműbiztosítási irányelv értelmezésére vonatkozóan.

24.

A Farrell ítéletben ( 22 ) a Bíróság megállapította, hogy a harmadik gépjárműbiztosítási irányelv 1. cikkével ellentétes az olyan nemzeti szabályozás, amely szerint a kötelező gépjárműfelelősségbiztosítás nem vonatkozik az olyan magánszemélyek testi sérülésével kapcsolatos polgári jogi felelősségre, akik a gépjármű azon részében utaztak, amelybe nem terveztek és nem is szereltek be ülést utasok számára. A Bíróság kimondta továbbá, hogy e rendelkezés közvetlen hatállyal bír. Annak megítélését azonban a nemzeti bíróságra bízta, hogy magánszemély hivatkozhate a harmadik gépjárműbiztosítási irányelv 1. cikkére olyan szervezettel szemben, mint a MIBI. ( 23 )

25.

A kérdést előterjesztő bíróság előadása szerint E. Farrell mostanra megfelelő összegű kártérítésben részesült. ( 24 ) Megmaradt azonban eldöntendő jogi kérdésnek az, hogy kit terhel a kifizetett kártérítés: a MIBI vagy pedig a Minister, Ireland és az Attorney General (a továbbiakban együttesen: a tagállam) felelős annak finanszírozásáért. A kérdést előterjesztő bíróság álláspontja szerint az e kérdésre adott válasz attól függ, hogy a MIBI Írországhoz tartozó szerve.

26.

Ennek fényében a kérdést előterjesztő bíróság iránymutatást kért a Bíróságtól a következő kérdésekben:

27.

A MIBI, a Minister, Ireland és az Attorney General, a francia kormány, valamint az Európai Bizottság írásbeli észrevételeket terjesztett elő, valamint szóbeli észrevételeket tett a 2016. július 5i tárgyaláson.

28.

A van Gend & Loos ítéletig nyúlik vissza az az elképzelés, amely szerint az uniós jog nem pusztán államközi kapcsolatokról szól, hanem jogokat keletkeztet magánszemélyek számára. ( 25 ) Ugyanezt a logikát követi az irányelvek vertikális közvetlen hatályának alapjául szolgáló érvelés. Valamely irányelv egyértelmű, pontos és feltétlen rendelkezése olyan jogot testesít meg, amely tekintetében a tagállamok egyetértenek abban, hogy az irányelv kihirdetésével azt a magánszemélyek számára biztosítani kell. Bár az irányelvek nemzeti jogba történő átültetése során a nemzeti hatóságok feladata a „forma és az eszközök megválasztása”, az irányelvek az „elérendő célokat illetően minden címzett tagállamra kötelező[k]” (mindkét idézet az EUMSZ 288. cikke harmadik bekezdésében található). Főszabály szerint a tagállamnak természetesen eleget kell tennie a kötelezettségeinek, és az átültetésre előírt határidőn belül teljes egészében és helyesen át kell ültetnie minden egyes irányelvet. Ekkor az irányelv bizonyos értelemben láthatatlanná válik, hiszen az általa biztosított jogok onnantól kezdve maradéktalanul kifejezésre jutnak a nemzeti jogban.

29.

Ez azonban néhány esetben elmarad, a magánszemélyeknek pedig magára az irányelvre kell hivatkozniuk. A Bíróság az irányelvek vertikális közvetlen hatálya elvének kidolgozása során hangsúlyozta, hogy a tagállamok nem húzhatnak hasznot valamely irányelv átültetésének elmulasztásából; és ezért a magánszemélyek a tagállammal szemben is hivatkozhatnak az irányelvek egyértelmű, pontos és feltétlen rendelkezésére. ( 26 )

30.

A Bíróság ítélkezési gyakorlatából egyértelműen kitűnik, hogy nincs jelentősége annak, hogy a tagállam pontosan milyen minőségében jár el. ( 27 ) Nem előfeltétele továbbá a vertikális közvetlen hatálynak, hogy „az állam” adott ügyben alperesként eljáró meghatározott része valóban felelősséggel tartozzon a szóban forgó irányelv tagállam általi átültetésének elmulasztásáért. ( 28 )

31.

A helyzet inkább az, hogy amennyiben a tagállam gondoskodott volna az irányelv helyes átültetéséről, úgy mindenkitől elvárták volna a szóban forgó irányelv által a magánszemélyeknek biztosított jogok tiszteletben tartását. Ezért bármely, az állam részét képező szervtől legalább annyi elvárható, hogy tartsa tiszteletben a magánszemélyek e jogait.

32.

Ha a valamely irányelvben szereplő közvetlen hatályú jogra nem lehet hivatkozni (mivel az alperes nem az állam vagy nem tartozik az államhoz), akkor az általános modell az alábbiak szerint írható le. Az irányelv gyakran meglehetősen elvont módon megállapítja azokat a jogokat, amelyeket át kell ültetni a nemzeti jogba és ott formába kell önteni. Mivel az uniós jog által biztosított jogoknak hatékonynak kell lenniük, semmilyen jog nem létezhet megfelelő jogorvoslat nélkül (ubi jus, ibi remedium). Első lépésként ezért azt kell megvizsgálni, hogy milyen, már létező rendelkezés található a nemzeti jogban (ha egyáltalán van ilyen), amely az irányelv (részleges) átültetésének tekinthető, ( 29 ) és ezzel egyidejűleg azt is vizsgálni kell, hogy az átruházott jog megsértésének esetére maga az irányelv meghatározotte a nemzeti jog által biztosítandó jogorvoslati lehetőséget. Következő lépésként ellenőrizni kell a nemzeti jog alapján rendelkezésre álló jogorvoslati lehetőségeket abból a szempontból, hogy mit lehet közülük felhasználni a megfelelő jogorvoslat biztosítása érdekében, tiszteletben tartva a nemzeti eljárásjogi szabályok autonómiáját az egyenértékűség és a tényleges érvényesülés (immáron klasszikus) elvének alkalmazásával annak az átfogó kötelezettségnek a teljesítése során, hogy a nemzeti jogszabályokat az uniós joggal összhangban kell értelmezni (interprétation conforme). ( 30 ) Csak azt követően fordulhatunk az állami felelősség elvéhez, ha a fentiek nem vezetnek az uniós jog által biztosított jog hatékony védelméhez. Az állam károkért fennálló felelőssége ezért nem az első számú, hanem inkább az utolsó jogorvoslati lehetőség.

33.

Az általam leírt értékelési folyamat gyakorta bonyolult és fáradságos tevékenység. A meglévő nemzeti jog tekintetében nem valósulhat meg az „interprétation conforme”, ha az ilyen értelmezés contra legem. ( 31 ) Az állammal szemben érvényesíteni kívánt kártérítési igény ( 32 ) feltételezi, hogy a felperes csatlakozik a tagállamhoz mint további alperes (amellyel összefüggésben a tagállammal szemben költségeknek teszi ki magát, amennyiben pernyertes lesz az elsőrendű alperessel szemben), vagy második eljárást kezdeményez a tagállam ellen azt követően, hogy az elsőrendű alperessel szemben eredménytelenül próbálta érvényesíteni az igényét. Az állammal szemben érvényesíteni kívánt kártérítési igény nem eldöntött kérdés, kivéve ha a peres eljárás az irányelv átültetésének teljes elmaradásával összefüggésben merül fel. ( 33 )

34.

Ahol azonban a nemzeti jog semmit sem tartalmaz, amit azon jog átültetésének lehetne tekinteni, amelyet az irányelvvel összhangban biztosítani kellett volna (miként a jelen ügyben), ott két választási lehetőség van. Amennyiben a nyilvánvaló alperest (amely a jelen ügyben a MIBI) „államnak” vagy „államhoz tartozónak” kell tekinteni, úgy a felperes közvetlenül hivatkozhat a magából az irányelvből fakadó közvetlen hatályú jogaira (vertikális közvetlen hatály) és kártérítést kaphat a hivatkozott alperestől. Amennyiben nem, úgy a tagállam elleni kártérítési kereset útján lehet érvényesíteni jogorvoslatot, a Bíróság által a Dillenkofer ítéletben egyértelműen meghatározott elv alapján. ( 34 )

35.

A kérdést előterjesztő bíróság az első kérdésével arra vár választ, hogy konjunktívan vagy diszjunktívan kell alkalmazni a Foster ítéletben megállapított szempontrendszerben foglalt feltételeket. Ez jogos kérdés. A Foster ítélet 18. pontja diszjunktív megfogalmazást tartalmaz: „[…] a Bíróság már számos ügyben kimondta, hogy valamely irányelv feltétlen és kellően pontos rendelkezéseire hivatkozni lehet azon szervezetekkel vagy szervekkel szemben, amelyek az állam felügyelete vagy ellenőrzése alatt állnak, vagy a magánszemélyek közötti jogviszonyokra alkalmazandó szabályokból következőkhöz képest többletjogosultságokkal rendelkeznek”. ( 35 ) A 20. pontban szereplő megfogalmazás ugyanakkor konjunktívnak tűnik: „A fentiekből következik, hogy azon szervezetek között, amelyekkel szemben valamely irányelv közvetlen hatályú rendelkezéseire hivatkozni lehet, mindenképpen szerepelnek azok a szervezetek, amelyeket jogi formájuktól függetlenül, hatóság döntése alapján és ellenőrzése mellett közszolgáltatást nyújtásával bíztak meg, és amelyek evégett a magánszemélyek közötti jogviszonyokra alkalmazandó szabályokhoz képest többletjogosultságokkal rendelkeznek.” ( 36 )

36.

Logikailag, az első kérdés hátterében az az előfeltevés áll, hogy a Bíróság által a Foster ítéletben azonosított szempontok kimerítő felsorolását adják azoknak a tényezőknek, amelyeket az alábbi kérdés megválaszolásakor figyelembe kell venni: „a vertikális közvetlen hatály alkalmazásában az államhoz tartozik ez az alperes?” Amennyiben a szempontrendszer feltételei diszjunktívak, az ügy tényállásában A vagy B vagy C vagy D jelenléte elegendő. Amennyiben konjunktívak, A, B, C és D mind jelen kell hogy legyen. Mindkét esetben lényegtelen azonban valamely további tényező (mondjuk E vagy F) jelenléte (vagy hiánya). Másként mondva: előfeltételnek tekintjük, hogy a Foster ítéletben a Bíróság minden olyan tényezőt azonosítani kívánt – és azonosította is –, amelyre figyelemmel kell lenni annak értékelése során, hogy egy adott alperes az államhoz tartozónak minősüle a vertikális közvetlen hatály alkalmazásában.

37.

Véleményem szerint a Bíróság Foster ítéletben adott indokolásának alaposabb vizsgálatából egyértelműen kitűnik, hogy a Bíróság abban az ügyben nem foglalkozott azzal a (kockázatos) feladattal, hogy megkísérelje előrelátni a tények összes olyan lehetséges jövőbeli együttállását, amely felvetheti a következő kérdést: „az államhoz tartozik ez az alperes?”. Helyette már általa eldöntött ügyekhez nyúlt vissza a kérdést előterjesztő bíróságnak az adott ügyben adandó válaszhoz szükséges mértékben. Amennyiben ez helytálló, úgy logikusan következik, hogy az első kérdésre azt a választ kell adni, hogy a Foster ítéletben megállapított szempontrendszerben foglalt feltételek nem diszjunktívak, és nem konjunktívak.

38.

Ezért szükség van némi, a Foster ítélet szövegén végzett óvatos régészeti feltárásra. ( 37 )

39.

A lényeges tények könnyen megállapíthatók. A British Gas Corporation (a továbbiakban: BGC) öt női munkavállalójának a hatvanadik életéve betöltésekor nyugdíjba kellett mennie összhangban a BGC politikájával, amely alapján a BGC elvárta a munkavállalóitól, hogy az állami nyugdíjkorhatár betöltésekor (abban az időben 60 éves korban a nőknél és 65 éves korban a férfiaknál) vonuljanak nyugdíjba. E munkavállalók folytatni szerették volna a munkájukat, ezért az Industrial Tribunalhoz (munkaügyi bíróság) fordultak, azt állítva, hogy bár a nemzeti jogszabályok nem tiltották a BGC politikáját, az ellentétben állt a 76/207/EGK irányelv 5. cikkének (1) bekezdésében foglaltakkal. ( 38 ) Érvelésük szerint a BGCvel szemben hivatkozhattak e rendelkezésre.

40.

A BGC ismert jellemzői az ítéletben foglaltak szerint a következők voltak. ( 39 ) A releváns időpontban a BGCre alkalmazandó United Kingdom Gas Act 1972 (1972. évi gáztörvény, Egyesült Királyság) rendelkezései alapján a BGC jogszabályban létrehozott vállalat volt, amelynek feladatát képezte a nagybritanniai gázszolgáltatási ellátási rendszer fejlesztése és fenntartása, és a gázellátás tekintetében monopol helyzetben volt. A BGC tagjait az illetékes miniszter nevezte ki. Utóbbi arra is hatáskörrel rendelkezett, hogy nemzeti érdeket érintő kérdésekben általános jellegű iránymutatásokkal lássa el a BGCt, valamint, hogy utasításokat adjon a működésével kapcsolatban. Feladatainak ellátásáról, gazdálkodásáról és programjairól a BGC időszakonként jelentéstételi kötelezettséggel tartozott a miniszternek. A későbbiekben ezeket a jelentéseket átküldték a parlament mindkét házába. Az 1972. évi Gas Act azzal a joggal is felruházta a BGCt, hogy a miniszter egyetértésével jogszabályjavaslatot terjesszen a parlament elé. A tárgyalás jegyzőkönyvében rögzítettek szerint a Bíróság rendelkezésére álló iratanyagban szerepelt az a tény is, hogy az angol jog szerint a BGC különböző belföldi törvények alkalmazásában „állami szerv” és „állami hatóság” volt.

41.

Az Industrial Tribunal, az Employment Appeal Tribunal (munkaügyi fellebbviteli bíróság) és a Court of Appeal (fellebbviteli bíróság) elutasította a munkavállalók kereseteit. A munkavállalók fellebbezéssel éltek a House of Lords (Lordok Háza) előtt, amely előzetes döntéshozatal iránti kérelmet terjesztett elő a C188/89. számon nyilvántartásba vett ügyben.

42.

A Bíróság az elfogadhatóságra vonatkozó előzetes érv vizsgálatát követően ítéletének 16. pontjában rátért a megválaszolandó kérdés érdemi részére.

43.

Kezdetnek meghatározta a paramétereket. Először (16. pont) emlékeztetett arra, hogy az irányelvek hatékony érvényesülését (amely alapján a tagállamok meghatározott intézkedések elfogadására kötelesek) gátolná, ha a magánszemélyek nem hivatkozhatnának azokra, a nemzeti bíróságok pedig nem vehetnék azokat figyelembe. Ezt már 1982ben kimondta a Becker ítéletben. ( 40 ) „Következésképpen” az a tagállam, amely a rendelkezésére álló határidőn belül nem ülteti át az irányelvet, a magánszemélyek követeléseivel szemben nem hivatkozhat arra, hogy „saját maga még nem tett eleget az irányelvből eredő kötelezettségeinek”. „Tehát” (a következésképpen szinonimája) az irányelvek közvetlenül alkalmazandó rendelkezéseire hivatkozni lehet i. „minden olyan nemzeti rendelkezéssel szemben, ami nem felel meg az irányelv rendelkezéseinek” vagy ii. „amennyiben az irányelv rendelkezései olyan természetűek, hogy a magánszemélyek részére az állammal szemben érvényesíthető jogokat határoznak meg”.

44.

Ezt követően (17. pont) a Bíróság emlékeztetett, hogy a Marshall ítéletben ( 41 ) már kimondta, hogy a vertikális közvetlen hatály szempontjából nincsen jelentősége annak, hogy az állam mint alperes pontosan milyen minőségben jár el (a Marshall ítéletben foglaltak szerint „függetlenül attól, hogy […] [az állam] munkáltatóként vagy állami hatóságként [járt el]”). A Bíróság itt fejtette ki, hogy megítélése szerint miért fontos, hogy az irányelvek a tagállamokkal szemben vertikális közvetlen hatállyal rendelkezzenek: „Mindenképpen meg kell akadályozni, hogy az állam az [uniós] jog neki felróható megsértéséből előnyre tegyen szert”. ( 42 )

45.

A Bíróság ezután (18. pont) meghatározta az alperesek azon fajtáit, akikkel szemben magánszemély hivatkozhat „egy irányelv feltétlen és kellően pontos rendelkezéseire” (röviden azt, hogy a vertikális közvetlen hatálya szempontjából mi tekinthető az államhoz tartozó szervnek). A bevezető mondat, miszerint „[e] megfontolások alapján, a Bíróság számos ügyben megállapította […]” arra hívja fel az olvasó figyelmét, hogy a Bíróság elvont meghatározást készül adni számára, amelynek elemei levezethetők a fennálló ítélkezési gyakorlatból.

46.

Ezért nem meglepő, hogy a Bíróság azonnal (19. pont) igazolta, hogy az általa előadottak levezethetők a fennálló ítélkezési gyakorlatból. A hivatkozott pontban szereplő ügyek felsorolását az „a Bíróság ennek megfelelően korábban már kimondta […]” szófordulat vezeti be. Az idézett egyes ügyek – Becker ítélet (adóhatóságok), ( 43 ) Busseni ítélet (adóhatóságok), ( 44 ) Costanzo ítélet (helyi vagy regionális hatóságok), ( 45 ) Johnston ítélet (a közrend és közbiztonság fenntartásáért felelős, alkotmányjogi szempontból független hatóságok) ( 46 ) és Marshall ítélet (közegészségügyi szolgáltatásokat nyújtó hatóságok) ( 47 ) – megfeleltethetőek a Bíróság által a 18. pontban megállapított elvont meghatározás egy vagy több egyedi elemének.

47.

Felhívom itt a figyelmet a tényre, hogy az ítélet 18. és 19. pontját könnyűszerrel írhatták volna fordított sorrendben is. Az okfejtés lényegében ugyanaz, akár azt mondják, hogy „i. így fogom elvont módon meghatározni a szempontrendszert; és ii. itt láthatók azok a jellemzők, amelyeket az alábbi, a Bíróság által már eldöntött ügyekben azonosítottam” (a hivatkozott pontok tényleges sorrendje), akár azt, hogy „i. itt láthatók azok a Bíróság által már eldöntött különböző ügyek, amelyek bizonyos jellemzőket mutatnak; és ezért ii. így fogom elvont módon meghatározni a szempontrendszert (fordított sorrend).

48.

A Bíróság ezen a ponton meg is állhatott volna, miután megalkotta ezt az elvont meghatározást. Szigorúan véve a kérdést előterjesztő bíróság feladata volt a tényállás alapján megválaszolni a kérdést, hogy a BGC az államhoz tartozotte a hivatkozott szempontrendszer szerint. ( 48 ) A kérdést előterjesztő bíróság azonban azt a kérdést tette fel, hogy „a BGC olyan szervezet volte […], hogy a fellebbező felek joggal hivatkozhatnak az angol bíróságok előtt közvetlenül a [76/207 irányelvre], és következésképpen igényt tarthatnake kártérítésre azon az alapon, hogy a BGC nyugdíjazási politikája ellentétben állt ezen irányelvvel?”, a Bíróság pedig egyértelműen úgy ítélte meg, hogy elegendő adat állt rendelkezésére ahhoz, hogy világos iránymutatással szolgáljon a kérdésre adandó válasz tekintetében. ( 49 ) A BGCvel összefüggésben rögzített különböző tények elegendőek voltak annak bemutatására, hogy a BGC ténylegesen megfelelt valamennyi felsorolt feltételnek. ( 50 ) A Bíróság ezért ennek folytatásaként megállapította (20. pont), hogy „[a] fentiekből az következik”, hogy valamely szervezet, amely egyesíti magában a 18. pontban azonosított különféle jellemzőket (számos további magyarázattal együtt) „[mindenképpen szerepel] azon szervezetek között, amelyekkel szemben valamely irányelv közvetlen hatályú rendelkezéseire hivatkozni lehet”. ( 51 )

49.

Egy pillanatra megállok annak felvetéséért, hogy a 20. pont által bevezetett további magyarázatok jobban megfelelnek annak a feltételezésnek, hogy a hivatkozott pont inkább az elvont meghatározás BGCre történő alkalmazását tartalmazza, szemben azzal a feltételezéssel, hogy a hivatkozott pont magát a szempontrendszert foglalja magában. Először, ott van a hivatkozás valamely „szervezet[re] […] a jogi formájától függetlenül”, amely a lényegében hatóságokra vonatkozó ítélkezési gyakorlatból levont korábbi szempontrendszert (talán kissé eshetőlegesen) kiterjeszti más olyan szervezetekre, amelyek „jogi formája” lehet részben állami és részben magánjogi, vagy valóban kizárólag magánjogi, és nem kizárólag állami. ( 52 ) Másodszor, ott az állítás, hogy a kérdéses szervezet „hatóság döntése alapján […] közszolgáltatást nyújt” (a 18. pont nem említi kifejezetten, hogy „közszolgáltatást nyújt”). Harmadszor, „a magánszemélyek közötti jogviszonyokra alkalmazandó szabályokból következőkhöz képest[i] többletjogosultságok” (amelyet a 18. pont már azonosított) „evégett” – tehát a szervezet közszolgáltatás nyújtására történő alkalmassá tétele érdekében – illeti meg. Negyedszer, míg a 19. pontban idézett ítélkezési gyakorlatban hivatkozott szervezetek közül három rendelkezett „többletjogosultsággal”, a negyedik (az egészségügyi hatóság a Marshall ítéletben) nem. Ez megkérdőjelezi, hogy ez az elem szükségszerű részee azon fogalommeghatározásnak, hogy a vertikális közvetlen hatály szempontjából mi minősül az államhoz tartozó szervnek. Ugyanakkor a BGC valóban rendelkezett ilyen többletjogosultsággal. ( 53 ) Ezek a további magyarázatok (alig leplezett formában) egyértelművé teszik a nemzeti bíróság számára, hogy a Bíróság által a BGC tekintetében az előzetes döntéshozatalra utaló határozat útján megállapított tények elegendőek annak megállapításához, hogy a BGC az államhoz tartozik.

50.

A legbeszédesebb azonban a „mindenképpen szerepelnek” szövegrész. Ez megerősíti, hogy a Bíróság a 20. pontban nem törekszik arra, hogy általános jellegű szempontrendszert alkosson, vagy lefedjen minden eshetőséget a jövőre nézve. Az előtte lévő egyedi üggyel foglalkozik, és a nemzeti bíróság felé azt képviseli, hogy: „függetlenül attól, hogy milyen más szervezetek minősülhetnek (vagy nem minősülhetnek) az államhoz tartozónak, az a szervezet, amely rendelkezik ezen jellemzők mindegyikével, az államhoz tartozik – és erre a kérdésre várták a választ”.

51.

Ezt az értelmezést támasztja alá mindaz, ami az ítélet 20. pontja és a rendelkező része között szerepel. A 21. pontban a Bíróság emlékeztetett arra, hogy a Marshall ítéletben ( 54 ) már kimondta, hogy a 76/207 irányelv 5. cikkének (1) bekezdése eleget tett a közvetlen hatály feltételeinek. Ezt követően (a rendelkező részben megismételt 22. pontban) egyesíti a 20. és 21. pontot annak érdekében, hogy pontos választ adjon a kérdést előterjesztő bíróság által előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdésre. A 20. pontban megjelenő „mindenképpen szerepelnek” szövegrész itt már nem szerepel, mivel szükségtelen – és valóban nem megfelelő – elem a rendelkező részben.

52.

Következtetésem szerint a Bíróságnak a Foster ítéletben nem állt szándékában kimerítő jelleggel és végérvényesen számba venni az arra szolgáló szempontrendszer valamennyi feltételét, hogy a vertikális közvetlen hatály szempontjából mi minősül az államhoz tartozónak. A fennálló ítélkezési gyakorlatból megalkotott egy elvont meghatározást (18. pont), amelyet a hozzá fűzött magyarázatokkal együtt azon szervezet azonosításához használt fel, melynek jellemzőiből az következik, hogy mindenképpen az államhoz tartozó szervezetek kategóriájába kell sorolni (20. pont). Az ítélet itt áll meg. Sem a fennálló ítélkezési gyakorlatból levezetett tényleges szempontrendszer a 18. pontban, sem e szempontrendszer alkalmazása a 20. pontban nem utal arra, hogy kimerítő jellegű lenne; a logika és a józan ész pedig egyaránt ellentmondanak annak, hogy visszamenőlegesen így kategorizáljuk őket.

53.

Következésképpen az első kérdésre adandó válasz az, hogy a Foster ítélet 18. pontjában, nem pedig a 20. pontjában található az annak vizsgálatára megállapított szempontrendszer, hogy az irányelvek vertikális közvetlen hatálya szempontjából mi tekintendő az államhoz tartozó szervnek. Az ott megállapított szempontrendszer feltételei sem konjunktívan, sem diszjunktívan nem értelmezendők. Sokkal inkább nem kimerítő felsorolását adják azon tényezőknek, amelyek relevánsak lehetnek az ilyen értékelés során.

54.

Mielőtt rátérnénk a második kérdésre, röviden és zárójelben foglalkoznom kell a Bíróság által a szempontrendszer megalkotásához felhasznált elemek egyik különös jellemzőjével: nevezetesen a „többletjogosultságra” történő hivatkozással. Az eredeti francia nyelvű szövegben, amely nyelven az ítélettervezetet készítették és megvitatták, a „pouvoirs exorbitants” kifejezést használták, amely a francia közigazgatási jogban használt szakkifejezés, amelynek nem különösebben pontos angol fordítása a „special powers”. ( 55 ) A francia közigazgatási jogban a közszolgálat fogalma tekintetében a klasszikus hivatkozási hely, ha jól értem, a Tribunal des conflits (hatásköri összeütközéseket elbíráló bíróság) 1873. február 8i Blanco ítélete, ( 56 ) amely felismerte egyfelől, hogy fennállhat az állam felelőssége a „közszolgálat” körében okozott károkért, valamint, hogy a (hagyományos polgári bíróságoktól megkülönböztetett) közigazgatási bíróságok kizárólagos hatáskörrel rendelkeznek az ilyen ügyek elbírálására. ( 57 ) A Conseil d’État (államtanács) Bureau Veritas ítélete ( 58 ) további hasznos iránymutatással szolgál azzal a francia jogi koncepcióval kapcsolatban, mely szerint „l’exercise des prérogatives de puissance publique […] conférées pour l’exécution de la mission de service public dont [la société en question] est investie” (az annak érdekében biztosított közhatalmi hatáskörök gyakorlása […], hogy [a kérdéses társaság] el tudja látni azon közszolgálati feladatait, amelyekkel megbízták). A Bíróság Foster ítéletének szövege nem törekedik arra, hogy meghatározza a „többletjogosultságok” jelentését az uniós jogi alkalmazásában, leszámítva annak megállapítását, hogy az ilyen hatáskörök „a magánszemélyek közötti jogviszonyokra alkalmazandó szabályokhoz képest[i] többletjogosultságok”. E fogalomhoz még vissza fogok térni, különösen a harmadik, előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéssel összefüggésben. ( 59 )

55.

A kérdést előterjesztő bíróság – feltételezvén, hogy a Foster ítéletben felsorolt szempontok figyelembeveendő tényezők halmazát jelentik (ahogyan arra az első kérdésre javasolt válaszomban utaltam), nem pedig megszorító, konjunktív szempontrendszer elemei – második kérdésével azt kívánja tisztázni, hogy a megnevezett külön tényezők mögött vane olyan alapvető elv, amelyet a nemzeti bíróságnak alkalmaznia kell az előtte bemutatott tények alapján annak vizsgálata során, hogy egy adott alperes az államhoz tartozike az irányelvek vertikális közvetlen hatálya szempontjából.

56.

Annak vizsgálatával kell kezdeni, hogy a Foster ítéletet követő ítélkezési gyakorlatból kétséget kizáróan megállapíthatóe, hogy a Bíróság a hivatkozott ítélet óta ténylegesen diszjunktív vagy konjunktív szempontrendszer mellett döntött (és így a második kérdés okafogyottá válik), vagy különös jelentőséget tulajdonított a Foster ítéletben megnevezett egyik vagy másik tényezőnek.

57.

Megítélésem szerint a rövid válasz mindkét esetben „nem”; a rend kedvéért azonban kissé alaposabban megvizsgálom a hivatkozott ítélkezési gyakorlatot. A szóban forgó ítélkezési gyakorlatot a meghozott ítéletek időrendi sorrendjében fogom áttekinteni.

58.

A Foster ítéletet követően az első releváns döntés a Kampelmann és társai ítélet volt. ( 60 ) H. Kampelmann és három kollégája, a C253/96–C256/96. sz. ügyek felperesei a Landschaftsverband (regionális tanács) alkalmazottai voltak, amelynek feladatai közé tartozott többek között a közútépítés és fenntartás WestfalenLippében, és a tartomány számos közúti szolgáltatásáért felelt. ( 61 ) A. Schade (C257/96. sz. ügy) és K. Haseley (C258/96. sz. ügy) a Stadtwerke Witten (közműszolgáltató Witten) és Stadtwerke Altena (közműszolgáltató, Altena) alkalmazásában álltak, amelyek Witten és Altena városában energiaszolgáltatást nyújtó állami vállalatok voltak. ( 62 ) A besorolásukkal kapcsolatos jogvitával összefüggésben A. Schade és K. Haseley munkáltatóikkal szemben közvetlenül hivatkozni kívántak a 91/533 irányelv ( 63 ) 2. cikke (2) bekezdése c) pontjának ii. alpontjára. Miután megállapítást nyert, hogy a hivatkozott rendelkezés közvetlenül alkalmazandó volt, ( 64 ) a Bíróság egy továbbfejlesztett változatát adta meg a Foster ítélet 18. pontjában foglalt diszjunktív felsorolásnak, ( 65 ) és a Foster ítélet 18. pontjában található szempontrendszer megismétlésével válaszolta meg a nemzeti bíróság második kérdését. ( 66 )

59.

A Collino és Chiappero ügyben ( 67 ) a Telecom Italia volt az alperes, amely több olyan, egymást követő vállalkozás jogutód társasága volt, amelyek az olasz állam által nyújtott kizárólagos koncesszióval rendelkeztek a közcélú távközlési szolgáltatások terén. ( 68 ) A felperesek a koncesszió eredeti birtokosától a koncesszió következő birtokosához történő áthelyezésük feltételeit kifogásolták. ( 69 ) A kérdést előterjesztő bíróság megállapította, hogy objektív szempontból vállalkozásátruházás valósult meg, ugyanakkor megjegyezte, hogy az olasz jog a vállalkozásátruházásokra vonatkozó általános szabályoktól eltérő olyan különös szabályozást vezetett be, amely a felperesek keresetének elutasítását vonná maga után. A kérdést előterjesztő bíróság azt a kérdést tette fel a Bíróságnak, hogy az 58/92. sz. olasz törvény által bevezetett eltérő szabályok összeegyeztethetőeke a 77/187/EGK tanácsi irányelvvel. ( 70 )

60.

A Telecom Italia arra hivatkozással vitatta az előzetes döntéshozatal iránti kérelem elfogadhatóságát, hogy a kérdést előterjesztő bíróság „semmiképpen nem alkalmazhatja a [77/187 irányelv] rendelkezéseit az alapeljárásban, amelyben a felek valamennyien magánszemélyek”. ( 71 ) A Bíróság abban egyetértett, hogy az állandó ítélkezési gyakorlattal összhangban az irányelvek nem rendelkezhetnek horizontális közvetlen hatállyal; ezt követően azonban emlékeztetett egyfelől az „interprétation conforme” elvére, másfelől arra, hogy amennyiben adott személyek az állammal szemben hivatkozhatnak valamely irányelvre, ezt attól függetlenül megtehetik, hogy az állam milyen minőségében jár el, mivel meg kell akadályozni, hogy az állam előnyre tegyen szert az (akkor) közösségi jog neki felróható megsértéséből fakadóan. A Bíróság ezt követően a Foster ítélet 20. pontját idézte, a nemzeti bíróságra bízva annak megállapítását, hogy a felperesek hivatkozhatnake közvetlenül a 77/187 irányelvre, majd rátért az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdések érdemi megválaszolására. ( 72 )

61.

A Rieser Internationale Transporte ügyben ( 73 ) a felperes fuvarozási vállalat útdíjak visszatérítését kérte, mivel álláspontja szerint túl sokat fizetett a Brenner autópálya használatáért. Az alperes (Asfinag) az osztrák autópályák és gyorsforgalmi utak építéséért, tervezéséért, üzemeltetéséért, karbantartásáért és finanszírozásért felelős szervezet volt, és a Brenner autópálya is hozzá tartozott a közte és kizárólagos részvényese, az osztrák állam között létrejött megállapodás alapján. A fuvarozási vállalat (és a Bizottság) úgy vélte, hogy az érintett irányelvek vonatkozó rendelkezéseire hivatkozni lehet az Asfinaghoz hasonló szervezettel szemben, mivel az osztrák autópályák kezelése tekintetében e szervezetet szoros kapcsolat fűzi az államhoz. Az Asfinag elutasította ezt az értelmezést, és azzal érvelt, hogy a magánjogi hatálya alá tartozó részvénytársasági formában alapították, igazgatótanácsát nem utasíthatták az osztrák állami szervek, nem látott el állami feladatokat, és a saját nevében vetett ki útdíjakat. ( 74 )

62.

Miután idézte a vertikális közvetlen hatály alapjául szolgáló, a Becker ítéletben, ( 75 ) a Marshall ítéletben ( 76 ) és a Foster ítéletben ( 77 ) meghatározott elveket, a Bíróság szó szerint bemutatta a Foster ítélet 20. pontjában foglalt, a Collino és Chiappero ítéletben ( 78 ) megerősített szempontrendszert. Ezt követően gondos elemzésnek vetette alá az előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérelemben elé tárt tényeket. ( 79 ) A Bíróság úgy ítélte meg, hogy e tények alapján az Asfinag egyértelműen olyan szervezet, amelyet a hatóságok által elfogadott aktus alapján közérdekű szolgáltatás nyújtásával bíztak meg e hatóságok felügyelete mellett, és amely e célból a magánszemélyek közötti viszonyokra alkalmazandó szabályokhoz képest többletjogosultsággal rendelkezett. ( 80 ) A Bíróság ebből arra a következtetésre jutott, hogy „az ilyen szervezet a jogi formájától függetlenül azon szervezetek közé tartozik, amelyekkel szemben valamely közvetlen hatállyal rendelkező irányelv rendelkezéseire hivatkozni lehet. ( 81 )

63.

Úgy értelmezem a Rieser Internationale Transporte ítéletet, hogy a Bíróság pontosan ugyanazt tette, mint korábban a Foster ítéletben. A rendelkezésére álló iratanyag alapján a Bíróság úgy ítélte meg, hogy az Asfinag a Foster ítéletben felsorolt valamennyi szempontnak megfelelt. Következésképpen az Asfinag „mindenképpen szerepelt” azon szervezetek között, amelyekkel szemben a felperesek hivatkozhatnak az irányelvek vertikális közvetlen hatályára. Hozzáteszem, hogy a Rieser Internationale Transporte ügyben született döntés kétséget kizáróan egyértelművé teszi, hogy a magánjog hatálya alá tartozó olyan részvénytársaság, amelynek az igazgatótanácsát az állam nem utasíthatja, ennek ellenére a vertikális közvetlen hatály szempontjából az államhoz tartozó szervezetnek minősülhet.

64.

A Sozialhilfeverband Rohrbach ügy ( 82 ) azt a kérdést érintette, hogy a szociális segélyezési feladatokat ellátó közjogi szervezet Sozialhilfeverbandnál foglalkoztatott munkavállalók munkaszerződései átruházásra kerülteke két új magánjogi korlátolt felelősségű társaságra, amelyek egyetlen tagja a Sozialhilfeverband volt. Az előzetes döntéshozatal iránti kérelem tárgyában indokolással ellátott végzés született, összhangban a Bíróság eljárási szabályzatának jelenlegi 99. cikkével. A Bíróság láthatóan arra a tényre helyezte a fő hangsúlyt, hogy az új korlátolt felelősségű társaságok ennek az egyetlen tagnak az irányítása alatt álltak, amely maga is az államhoz tartozott. Amennyire számomra látható, különösebben nem vizsgálta, hogy a Sozialhilfeverband rendelkezette többletjogosultságokkal. ( 83 )

65.

A Vassallo ítéletben ( 84 ) kórházi létesítmény volt az alperes, és elfogadhatatlansági kifogással összefüggésben merült fel a kérdés, hogy az államhoz tartozónak minősülte. A kórházi létesítmény jelezte, hogy nem függ sem az olasz államtól, sem annak valamely minisztériumától. Olyan önálló létesítmény, amely saját vezetőkkel rendelkezik, akik igazgatási feladataik ellátása során kötelesek a belső jogot úgy alkalmazni, hogy azt nem vitathatják, és attól nem térhetnek el. ( 85 ) A Bíróság megelégedett annak megállapításával, hogy az előzetes döntéshozatalra utaló határozatból következően a nemzeti bíróság álláspontja szerint nem vitatott, hogy az említett létesítmény a közigazgatási szervekhez kapcsolódó közigazgatási intézménynek minősül. Ez (ugyanannak az államhoz tartozás megállapítására szolgáló kiterjesztett szempontrendszernek az alkalmazásával, amelyet a Kampelmann és társai ítéletben is használt) a Bíróság számára elegendő volt annak megállapításához, hogy el kell utasítani a kórházi létesítmény elfogadhatatlansági kifogását. ( 86 ) A Bíróság elemzésében itt sem találom nyomát annak, hogy vizsgálta volna a „többletjogosultságok” kérdését. Nem tűnik valószínűnek (lásd a Marshall ítéletet), hogy egy közigazgatási intézménynek minősülő kórházi létesítmény rendelkezne ilyen többletjogosultságokkal.

66.

A Farrell I ítéletben a Bíróság a Foster ítélet 20. pontjában (valamint a Collino és Chiappero ítélet 23. pontjában és a Rieser Internationale Transporte ítélet 24. pontjában) megállapított szempontrendszerre hivatkozott, nem pedig a Foster ítélet 18. pontjában foglaltakra. A Bíróság ugyanakkor azonnal kifejezetten kijelentette, hogy nem állt rendelkezésére elegendő adat annak megítéléséhez, hogy a MIBI államhoz tartozó szervnek minősülte, és ezért ennek a kérdésnek a megválaszolását a nemzeti bíróságra hagyta, ( 87 ) ami idővel elvezetett a jelen előzetes döntéshozatal iránti kérelemhez.

67.

A Dominguez ítéletben ( 88 ) a nagytanács az átdolgozott munkaidőirányelv (2003/88/EK irányelv ( 89 )) alapján egy munkavállaló által a Centre informatique du Centre Ouest Atlantique (a nyugatközép atlanti régió adatfeldolgozó központja) ellen benyújtott keresetet vizsgált, amely a Bíróság jellemzése szerint „a társadalombiztosítás területén működő szervezet”. ( 90 ) A Bíróság megelégedett azzal, hogy idézte a Foster ítélet 20. pontját, és a nemzeti bíróságra bízta annak eldöntését, hogy az érintett alperessel szemben lehete hivatkozni az uniós jog közvetlenül alkalmazandó rendelkezésére (a 2003/88 irányelv 7. cikkének (1) bekezdésére). ( 91 ) Szintén nem került kifejezetten rögzítésre, hogy az alperes rendelkezette többletjogosultságokkal.

68.

A Carratù ítéletben ( 92 ) a Bíróság a határozott idő munkaszerződésben való kikötésével foglalkozott. Az alperes a Poste Italiane (olasz postaszolgáltató) volt. A Bíróság szűkszavú indokolással szolgált az államhoz való tartozás kérdéskörében. ( 93 ) Rögzítette a tényt, hogy a Poste Italiane tulajdonosa teljes egészében az olasz állam, egyetlen részvényese, a gazdasági és pénzügyminisztérium révén, továbbá az állam és a Corte dei Conti (számvevőszék) gyakorol felügyeletet felette, amelynek egyik bírája jelen van a Poste Italiane igazgatótanácsában. Mindezekre tekintettel a Bíróság megállapította, hogy a Poste Italiane a Foster ítéletben megnevezett szempontokat együttesen teljesítette, ezért szerepel „azon szervezetek között”, amelyekkel szemben segítségül lehet hívni a vertikális közvetlen hatályt. ( 94 )

69.

Bevallom, alig vagyok biztos abban, hogy teljes mértékben értem a Portgás ítéletet (ötödik tanács), ( 95 ) amelyet a Carratù ítélettel (harmadik tanács) azonos napon hoztak meg.

70.

A tényállás idején a Portgás olyan portugál részvénytársaság volt, amely a 93/38/EGK tanácsi irányelv 2. cikke szerint a gázellátási közszolgáltatási koncesszió kizárólagos jogosultja volt. ( 96 ) Az Európai Regionális Fejlesztési Alap keretében uniós társfinanszírozásban részesült, amelyet különösen gázmérőórák beszerzésére használt fel. Vizsgálatot követően a portugál állam egy szerve (a Programa Operacional Norte [északi operatív program] irányítója) elrendelte a pénzügyi támogatás visszatéríttetését, azzal az indokkal, hogy a Portgás nem felelt meg a 93/38 irányelvben foglalt, az ilyen közbeszerzések odaítélésére vonatkozó uniós szabályoknak. Ezeket a szabályokat akkor még nem ültették át a portugál jogba. A Portgás az államhoz tartozó szervnek minősülte az irányelvek vertikális közvetlen hatályának szempontjából, és amennyiben igen, maga a portugál állam hivatkozhatotte a Portgásszal szemben a végre nem hajtott irányelvre?

71.

Wahl főtanácsnok indítványában egy két részből álló elemzést folytatott le: i. kivel szemben, és ii. ki által hivatkozhatóak valamely irányelv közvetlen hatállyal bíró rendelkezései „vertikálisan”? A Foster ítélet 20. pontját tekintette a kiindulási pontjának, mivel álláspontja szerint abban „szerepelt” a Bíróság által abban az ügyben megállapított szempontrendszer. ( 97 ) Megítélése szerint a tény, hogy a Portgás közszolgáltatási koncesszió jogosultjaként eljáró ajánlatkérő szervezet volt a 93/38 irányelv 2. cikke szerint, nem jelentette szükségszerűen azt, hogy az államhoz tartozónak kellett tekinteni; és mivel a kérdést előterjesztő bíróság „nem szolgáltatott elegendő információt a Portgásról annak eldöntéséhez, hogy az említett vállalkozás a jogvita tárgyát képező tényállás idején az általánosnál lényegesen több jogosítvánnyal rendelkezette, és a hatóságok ellenőrzése alá tartozotte, a [Foster ítéletben] rögzített szabálynak, valamint a Bíróság által a hasonló ügyekben hagyományosan követett megközelítésnek megfelelően”, a kérdést előterjesztő bíróságnak kellett megvizsgálnia, hogy e feltételek kivétel nélkül teljesülteke. ( 98 ) Amennyiben azonban a Portgás az államhoz tarozott, nem látta akadályát annak, hogy az állam az irányelv közvetlen hatállyal bíró rendelkezéseire hivatkozzon a Portgásszal szemben. ( 99 )

72.

A Bíróság az ítéletében először megállapította, hogy a 93/38 irányelv releváns rendelkezései valóban feltétlenek és kellően pontosak voltak ahhoz, hogy közvetlen hatállyal rendelkezzenek. ( 100 ) Ezt követően a Foster ítéletnek a Collino és Chiappero ítéletben (23. pont), a Rieser Internationale Transporte ítéletben (24. pont), a Farrell I ítéletben (40. pont) és a Dominguez ítéletben (39. pont) megerősített 20. pontját idézte. ( 101 ) A hivatkozott ítélkezési gyakorlatból származtatta azt a megállapítást, mely szerint „még ha valamely magánszemély egy adott irányelv személyi hatálya alá is tartozik, ezen irányelv[re] […] önmag[á]ban nem lehet [velük] szemben a nemzeti bíróságok előtt hivatkozni”. (A magam részéről egyetértek ezzel a következtetéssel, ugyanakkor megemlítem, hogy az a Faccini Dori ítéletből ( 102 ) származik, nem pedig a hivatkozott ítélkezési gyakorlatból.)

73.

A Bíróság ezt követően kijelentette, hogy „[következésképpen] azon egyedüli körülmény, hogy valamely közszolgáltatási koncesszió kizárólagos jogosultjának minősülő magánvállalkozás azon jogalanyok egyike, amelyek kifejezetten a 93/38 irányelv hatálya alá tartoznak, nem jár azzal a következménnyel, hogy e vállalkozással szemben ezen irányelv rendelkezéseire hivatkozni lehet”. ( 103 ) Egyetértek ezzel a megállapítással, azonban kissé eltérő okból. Számomra úgy tűnik, hogy a 2. cikk mindössze a 93/38 irányelv tárgyi hatályát határozza meg. Egyértelműen két részből áll: a 2. cikk (1) bekezdésének a) pontja (állami szervek vagy közvállalkozások) és a 2. cikk (1) bekezdése b) pontja (olyan ajánlatkérők, amelyek nem állami szervek vagy közvállalkozások, azonban tevékenységeik között a 2. cikk (2) bekezdésében említett tevékenységek egyikét folytatják és „egy tagállam illetékes hatósága által adott különleges vagy kizárólagos jogok alapján működnek”). Nem látom, hogy a tárgyi hatály e meghatározása (amely arra a kérdésre ad választ, hogy „az átültetést követően kinek kell betartania ezt az irányelvet?”) automatikus válasszal szolgálna arra az eltérő kérdésre, hogy „amennyiben ezt az irányelvet nem ültették át, minden olyan szervvel szemben lehete hivatkozni a közvetlen hatállyal bíró rendelkezéseire, amely a meghatározása alapján a hatálya alá tartozik?”.

74.

Ezután a Bíróság kimondta, hogy „[s]zükséges ugyanis, hogy az említett közszolgáltatást hatóság ellenőrzése mellett nyújtsák, és hogy az említett vállalkozás a magánszemélyek közötti jogviszonyokra jellemzőnél lényegesen több jogosítvánnyal rendelkezzen”, majd ezt alátámasztandó a Rieser Internationale Transporte ítélet 25–27. pontjára hivatkozott. Ehhez az ügyhöz már fűztem észrevételeket. ( 104 ) A Rieser Internationale Transporte ítélet hivatkozott három pontja a Foster ítélet 20. pontjában foglaltaknak a Rieser Internationale Transporte ügy részletes tényállására történő alkalmazását tartalmazta, és ahhoz a megállapításhoz vezetett (a 28. pontban, melyre a Portgás ítélet nem hivatkozik), hogy „egy ilyen szerv jogi formájától függetlenül szerepel azon szervezetek között, amelyekkel szemben valamely irányelv közvetlen hatályú rendelkezéseire hivatkozni lehet”. ( 105 ) Önmagukban nem támogatják azt az elképzelést, hogy a Foster ítélet 20. pontjában felsorolt valamennyi szempontnak teljesülnie kell ahhoz, hogy valamely szervet megfelelő módon az államhoz tartozónak minősíthessenek.

75.

A 27–30. pontban a Bíróság tovább vizsgálta a Portgásszal kapcsolatban rendelkezésére álló információkat. Megállapította, hogy mivel nem állt rendelkezésére valamennyi ahhoz szükséges információ, hogy egyértelműen eldönthesse, hogy a Portgás az államhoz tartozónak minősülte, a szükséges értékelést a nemzeti bíróságnak kell elvégeznie (a Foster ítélet 20. pontjában foglaltak átfogalmazását tartalmazó 31. pont). ( 106 ) Az ítélet második része ezt követően azzal foglalkozott, hogy maga az állam hivatkozhate egy át nem ültetett irányelvre valamely államhoz tartozó szervvel szemben; amely kérdésre a Bíróság a főtanácsnokkal együtt igenlő választ adott. ( 107 )

76.

Tisztelettel felvetem annak lehetőségét, hogy a Portgás ügyben eljáró ötödik tanács az alkalmazandó helyes szempontrendszer teljes körű megértésének hiányában járt el. Úgy tűnik számomra, hogy az ahhoz való ragaszkodása sem köszön vissza a Bíróság Foster ítéletet követő ítélkezési gyakorlatában, hogy a Foster ítélet 20. pontjában foglalt valamennyi szempontnak teljesülnie kell.

77.

A Foster ítéletet követő ítélkezési gyakorlat ezen áttekintéséből azt a következtetést vonom le, hogy a Bíróság nem feltétlenül döntött úgy, hogy megszorító, konjunktív szempontrendszert kíván alkalmazni annak megállapítására, hogy mi minősül államhoz tartozó szervnek az irányelvek vertikális közvetlen hatályának szempontjából. Tény, hogy gyakrabban hivatkozott a Foster ítélet 20. pontjára, mint annak 18. pontjára. Az eredményeket illetően azonban úgy tűnik számomra, hogy a Bíróság nem ragaszkodott szigorúan az ott említett valamennyi szempont együttes jelenlétéhez. A Foster ítélethez hasonlóan sokkal inkább egyedi és egyértelmű iránymutatással szolgált a nemzeti bíróságok számára azokban az esetekben, amelyekben úgy ítélte meg, hogy rendelkezésére álltak az ahhoz szükséges adatok (különösen a Rieser Internationale Transporte ítéletben). Más esetekben a nemzeti bíróságra bízta annak eldöntését, hogy teljesülteke a szempontrendszer feltételei. ( 108 )

78.

Még ha tévedek is ezzel az értékeléssel, tekintettel arra, hogy jelenleg a nagytanács előtt van az arra vonatkozó kérdés, hogy miként kell azt meghatározni, hogy mi minősül az államhoz tartozó szervnek az irányelvek vertikális közvetlen hatályának szempontjából, a Bíróságnak a jelen, előzetes döntéshozatal iránti kérelemmel lehetősége van arra, hogy megadja a szükséges felvilágosítást.

79.

Ezen a ponton megállok egy pillanatra, hogy megvizsgáljam, segítségemre lehete az uniós jog három területe – az állami támogatások, az általános gazdasági érdekű szolgáltatások (a továbbiakban: ÁGÉSZ) nyújtására vonatkozó szabályok, és a közbeszerzés –, amelyek tekintetében a Bíróságnak már meg kellett birkóznia olyan kérdésekkel, amelyek fogalmilag nem állnak nagyon távol a jelenlegi problémától, nevezetesen hogy miként lehetne finomítani a Foster ítéletben annak vizsgálatára megállapított szempontrendszert, hogy mi minősül az államhoz tartozó szervnek az irányelvek vertikális közvetlen hatályának szempontjából. Valamennyi hivatkozott területen jelen van a hatóság fogalma és a díjazásért történő szolgáltatásnyújtás; valamennyi területen az állam és különböző típusú szervek vagy vállalkozások között születnek megállapodások. Nem feltételezem, hogy a jelen összefüggésben automatikusan átültethető lenne az uniós jog fenti területeire vonatkozó szabályozás bármely része vagy az egész szabályozás. Ugyanakkor segítségképpen rávilágíthatnak olyan feltételekre, amelyek „az állam és az ahhoz tartozó szervek”, és a „magánfelek” közötti határvonal megállapítása érdekében elfogadhatók.

–

Állami támogatások (EUMSZ 107. cikk)

80.

Gyakran értékelni kell, hogy valamely meghatározott intézkedés az EUMSZ 107. cikk szerinti állami támogatásnak minősüle. Ebben az összefüggésben annak meghatározására, hogy valamely intézkedést úgy kelle tekinteni, hogy az a „tagállamok által vagy állami forrásból […] nyújtott […] támogatás” volt, olyan szempontrendszert használnak, amely alapján eldönthető, hogy a valamely vállalkozást előnyben részesítő konkrét intézkedés „állami eredetű”. Valamely intézkedés állami eredete magában foglalja egyfelől az intézkedés államnak való betudhatóságát, másfelől az állami források használatának koncepcióját.

81.

Amennyiben valamely hatóság előnyben részesít egy kedvezményezettet, az intézkedés még abban az esetben is eleve betudható az államnak, ha a szóban forgó hatóság jogilag önálló a többi hatósághoz képest. ( 109 ) Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint nem lehet különbséget tenni az esetek között aszerint, hogy a támogatást közvetlenül az állam vagy az állam által a támogatás kezelésére létrehozott vagy kijelölt állami vagy magántulajdonban lévő szervezet nyújtjae. ( 110 ) Ugyanez vonatkozik arra az esetre, amelyben a hatóság állami vagy magántulajdonban lévő szervezetet jelöl ki valamely előnyben részesítő intézkedés meghozatalára. Az uniós jog szempontjából nem engedhető meg, hogy az állami támogatásokra vonatkozó előírásokat már azzal is meg lehessen kerülni, hogy független intézményeket hoznak létre, amelyekre a támogatások kiosztását rábízzák. ( 111 )

82.

Kevéssé egyértelmű, hogy az intézkedést az államnak kell betudni, ha az előnyt valamely közvállalkozás útján nyújtják. ( 112 ) Az ilyen esetekben meg kell vizsgálni, hogy a szóban forgó intézkedés elfogadásában bármilyen módon részt vevőnek kelle tekinteni az állami hatóságokat. Az a puszta tény, hogy közvállalkozás hozza meg az intézkedést, önmagában nem elegendő ahhoz, hogy az intézkedés az államnak betudható legyen. ( 113 ) Nem kell azonban bizonyítani, hogy az adott ügyben a hatóságok kifejezetten ösztönözték a közvállalkozást a szóban forgó intézkedés meghozatalára. ( 114 )

83.

Mivel az állam és a közvállalkozások közötti kötelékek szükségszerűen szorosak, fennáll annak valós kockázata, hogy az állami támogatásokat e vállalkozások útján, kevésbé átláthatóan és a Szerződésben foglalt állami támogatási szabályok megsértésével nyújtják. ( 115 ) Továbbá, pontosan az állam és a közvállalkozás között fennálló kiváltságos kapcsolatok miatt, a kívülálló számára általában nagyon nehéz lenne valamely konkrét esetben bizonyítani, hogy az ilyen vállalkozás ténylegesen a hatóságok utasítására hozta meg az intézkedéseket. ( 116 )

84.

Mindezek alapján egy közvállalkozás által hozott intézkedés államnak betudhatóságára az adott ügy körülményeiből származó jelek összességéből, és abból az összefüggésből lehet következtetni, amelyben erre az intézkedésre sor került. ( 117 )

85.

Az állami források használatával összefüggésben főszabály szerint az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése szerint csak azok az előnyök minősülhetnek állami támogatásnak, amelyeket közvetlenül vagy közvetve állami forrásból nyújtottak. Ugyanakkor az ítélkezési gyakorlat alapján bizonyos körülmények között a magántulajdonban lévő szervezetek forrásai is állami forrásoknak minősülhetnek az EUMSZ 107. cikk (1) bekezdése alkalmazásában. A források eredete nem releváns, feltéve, hogy a kedvezményezettek részére közvetlenül vagy közvetve történő átutalásukat megelőzően az állam ellenőrzése alá kerülnek, ebből kifolyólag pedig a nemzeti hatóságok rendelkezésére állnak. ( 118 ) Nem szükséges, hogy a források az állami hatóságok tulajdonába kerüljenek. ( 119 )

86.

Ez azt jelenti, hogy amennyiben valamely vállalkozás vagy szerv az állami költségvetésből részesül finanszírozásban, és e finanszírozás az EUMSZ 107. cikke szerint állami támogatásnak minősítő feltételek mellett történik, úgy mindez elegendő ahhoz, hogy a kedvezményezett az államhoz tartozó szervvé váljon az irányelvek vertikális közvetlen hatályának szempontjából? Álláspontom szerint nem. Megítélésem szerint a Foster ítéletre vonatkozó ítélkezési gyakorlat értelmében nem minősülne államhoz tartozó szervnek az a magánbank vagy szénbánya, amely szerkezetátalakítására tekintettel támogatás kedvezményezettje volt. Másik végletként azt sem tudom elfogadni, hogy államhoz tartozó szervvé válhat valamely vállalkozás vagy szerv pusztán azért, mert közpénzből fizetik ki a termékértékesítésért vagy szolgáltatásnyújtásért. Ezért nem esne e meghatározás alá az a vállalkozás, amely nyilvános közbeszerzési eljárást követően elnyert szerződés alapján irodaszereket szállít valamelyik minisztérium számára.

–

ÁGÉSZek

87.

Az ÁGÉSZ nyújtásával megbízott vállalkozások az EUMSZ 106. cikk (2) bekezdése értelmében „olyan mértékben tartoznak a Szerződések szabályai, különösen a versenyszabályok hatálya alá, amennyiben ezek alkalmazása sem jogilag, sem ténylegesen nem akadályozza a rájuk bízott sajátos feladatok végrehajtását”. ( 120 ) Feltéve, hogy meg tudnak felelni e rendelkezésnek, az a tény, hogy az ilyen vállalkozások az államtól kapnak pénzeszközöket, illetve különleges vagy kizárólagos jogokban részesülnek, nem vonja maga után, hogy a megállapodás (tiltott) állami támogatásnak minősül. A jól ismert Altmark ítélet ( 121 ) határozta meg az annak megállapítására szolgáló négy feltételt, hogy egy adott vállalkozás ÁGÉSZt nyújte.

88.

Az első Altmark feltétel (az egyetlen a négy közül, amely a jelen vita szempontjából releváns) előírja, hogy „a kedvezményezett vállalkozást ténylegesen közszolgáltatási kötelezettségnek kell terhelnie, és e kötelezettségnek egyértelműen meghatározottnak kell lennie”. Ehhez a Törvényszék később két további követelményt fűzött: „a szóban forgó piaci szereplőket ÁGÉSZfeladattal felruházó hatósági jogi aktus meglét[e], valamint e feladat egyetemes és kötelező jelleg[e]”, és hogy „a tagállamnak utalnia kell arra, miért véli úgy, hogy a szóban forgó szolgáltatás sajátos jellegénél fogva érdemes az ÁGÉSZminőségre, illetve arra, hogy megkülönböztessék más gazdasági tevékenységektől”. ( 122 )

89.

Ez az ítélkezési gyakorlat a Bizottság ÁGÉSZ nyújtására hivatkozó vállalkozásokkal kapcsolatos gyakorlatával együtt ( 123 ) azt mutatja, hogy az ilyen szolgáltatások közé az állam közfeladatai körébe tartozó olyan tevékenységnek tartoznak, amelyek tekintetében az állam valamely okból úgy határozott, hogy annak ellátásával harmadik felet bíz meg. A kérdés kissé más oldalról megközelítve: a tagállamok hatóságai (a nemzeti jog szerinti hatáskörmegosztástól függően nemzeti, regionális vagy helyi szinten) általános érdekűnek minősítik a nyújtandó szolgáltatásokat, és ezért különös közszolgáltatási kötelezettségeket vonatkoztatnak azokra. Az ÁGÉSZ fogalma egyaránt magában foglalja a gazdasági tevékenységeket és a nem gazdasági jellegű szolgáltatások nyújtását. ( 124 )

90.

Az ÁGÉSZt nyújtó vállalkozás alapvető jellemzője, hogy olyan közérdekű szolgáltatást nyújtanak, amely állami beavatkozás hiányában a szabad piacon nem lenne elérhető (vagy csak eltérő feltételek mellett kerülne sor annak nyújtására az objektív minőség, magas fokú biztonság, megfizethetőség, egyenlő bánásmód, valamint az egyetemes hozzáférés tekintetében) (az úgynevezett „piaci hiányosságok vizsgálata”). ( 125 ) Erre nyilvánvaló példa lenne a gyógyszertár távoli vidéki térségben való működtetése. A Bíróság ezért megállapította, hogy az ÁGÉSZek olyan szolgáltatások, amelyek meghatározott jegyekben különböznek más gazdasági tevékenységektől. ( 126 ) Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint a tagállamok hatóságai széles körű mérlegelési jogkörrel rendelkeznek annak meghatározásánál, hogy mit tekintenek ÁGÉSZnek és e szolgáltatásoknak valamely tagállam általi meghatározását a Bizottság kizárólag nyilvánvaló hiba esetén kérdőjelezheti meg. ( 127 ) Érdemes megemlíteni (bár nem meglepő), hogy az egyes tagállamok állami beavatkozással kapcsolatos történelmi és kulturális hagyományai függvényében tagállamonként jelentősen eltér az ÁGÉSZek köre és szervezése. Az ÁGÉSZek ezért nagyon sokfélék. Földrajzi, társadalmi és kulturális környezetük szerint változnak a felhasználói igények és preferenciák. Ezért (értelemszerűen) az egyes tagállamok hatóságainak feladata azon szolgáltatások jellegének és terjedelmének meghatározása, amelyeket általános érdekű szolgáltatásoknak minősítenek.

91.

Az ÁGÉSZ nyújtása megköveteli a szolgáltató részéről, hogy elfogadjon olyan meghatározott korlátozásokat vagy különös feladatokat, amelyek nem lennének rá irányadóak, ha kereskedelmi alapon nyújtana hasonló jellegű szolgáltatásokat. E korlátozások és feladatok nem kimerítő jellegű felsorolása többek között magában foglalhatja az alábbiakat: a szolgáltatások egyetemes alapon történő nyújtása valamennyi igénylő számára (szemben a vevők szabad megválasztásával); a szolgáltatások állandó jelleggel történő nyújtása (annak szabad eldöntése helyett, hogy szolgáltassone, és ha igen, mikor és hol); a szolgáltatás attól függetlenül történő nyújtása, hogy valamely konkrét vevő szempontjából vagy konkrét körülmények között kereskedelmileg vane értelme. Cserébe az ÁGÉSZt nyújtó vállalkozásnak rendszerint előnye származik a számára biztosított egyes kizárólagos jogokból, valamint olyan kifizetésben részesül az államtól, amely meghaladja az általános piaci körülmények között e szolgáltatás nyújtásáért elérhető díjazást.

92.

Az ÁGÉSZ nyújtása ezért egyes esetekben a Foster ítélettel kapcsolatos ítélkezési gyakorlat értelmében vett többletjogosultságok átruházásával is járhat (például a magánszemélyekkel szemben kényszerítő intézkedések alkalmazására vonatkozó jog), ez azonban nem szükségszerű. Később még visszatérek erre a fontos kérdésre. ( 128 )

–

Közbeszerzés

93.

Az uniós közbeszerzési jogban „az állam” és az ahhoz tartozó szervek fogalma lényegét tekintve egybeesik az „ajánlatkérő szerv” fogalmával. Ettől függően válik el, hogy a közbeszerzési szabályok alapján kell, vagy más eljárás alapján lehet odaítélni a szerződéseket. ( 129 )

94.

A 2014/24/EU irányelv 2. cikkének (1) bekezdése úgy határozza meg az „ajánlatkérő szerv” fogalmát, hogy „az állami, területi és települési hatóságok, a közjogi intézmények, továbbá az egy vagy több ilyen hatóság, illetve közjogi intézmény által létrehozott társulások”. A 2. cikk (1) bekezdésének 4. pontja alapján a „közjogi intézmény” „olyan intézmény, amelyre a következők mindegyike jellemző: a) amely kifejezetten olyan közérdekű célra jött létre, amely nem ipari vagy kereskedelmi jellegű; b) amely jogi személyiséggel rendelkezik; és c) amelyet többségi részben állami, területi vagy települési hatóság, vagy egyéb közjogi intézmény finanszíroz; vagy amelynek irányítása e hatóságok vagy intézmények felügyelete alatt áll; vagy amelynek olyan ügyvezető, döntéshozó vagy felügyelő testülete van, amely tagjainak többségét állami, területi vagy települési hatóság, vagy egyéb közjogi intézmény nevezi ki”. ( 130 )

95.

Ezek a kumulatív feltételek ( 131 ) nem csupán a szerv jogi státuszát (jogi személyiségét) és az állammal (finanszírozás vagy ellenőrzés útján) fennálló szerves kapcsolatát érintik, hanem az ajánlatkérő szerv közfeladatát is (közérdekű célra jött létre, amely nem ipari vagy kereskedelmi jellegű).

96.

Első ránézésre úgy tűnhet, hogy e meghatározás szűkebb, mint a Foster ítéletben megállapított klasszikus szempontrendszer. A gyakorlatban azonban a Bíróság ezt tágan és rugalmasan, az egyes ügyek különös körülményeire figyelemmel értelmezte.

97.

Ezért a University of Cambridge ítéletben a Bíróság kimondta, hogy „bár egy meghatározott szerv finanszírozásának módja felfedheti, hogy szorosan kötődike valamely másik ajánlatkérő szervhez, ez egyértelműen nem kizárólagos feltétel. Nem minden, az ajánlatkérő szerv által teljesített kifizetés jár azzal a hatással, hogy különös alárendeltségi vagy függő viszonyt alakít ki vagy erősít meg. Csak azok a juttatások minősülhetnek közfinanszírozásnak, amelyek esetében pénzügyi eszközök útján, külön ellenszolgáltatás nélkül finanszírozzák vagy támogatják az érintett jogalany tevékenységeit”. ( 132 ) Azzal folytatta, hogy „a 92/50, a 93/36 és 93/37 irányelv 1. cikke b) pontja második albekezdésének harmadik francia bekezdésében szereplő, »amelyet [egy vagy több ajánlatkérő szerv] […] finanszíroz« [fordulat] megfelelő értelmezés esetén magában foglalja az egy vagy több ajánlatkérő szerv által kutatási tevékenységek támogatására fizetett juttatásokat és támogatásokat, valamint a meghatározott hallgatók oktatásával összefüggésben a helyi oktatási hatóságok által az egyetemeknek fizetett képzési támogatásokat. Ezzel szemben a hivatkozott irányelvek értelmében nem tekinthetők közfinanszírozásnak az egy vagy több ajánlatkérő szerv által akár kutatási tevékenységre vonatkozó szolgáltatási szerződéssel összefüggésben, akár egyéb szolgáltatások, mint például konzultációs tevékenység vagy konferenciaszervezés ellentételezéseként teljesített kifizetések”. ( 133 )

98.

A Mannesmann Anlagenbau ítéletben a Bíróság megállapította, hogy közjogi szervnek, következésképpen ajánlatkérő szervnek minősült az olyan szervezet, mint az Österreichische Staatsdruckereihoz, amelynek tevékenységei közé a hőrögzítéses rotációs nyomtatás tartozott, jogszabály hozta létre, valamint a tevékenységei egyfelől általános érdekűek, másfelől kereskedelmi jellegűek voltak: így a hivatkozott szervezet által megkötött bármilyen jellegű beszerzési szerződést közbeszerzési szerződésnek kellett tekinteni. ( 134 ) A Bíróság lényegében azt állapította meg, hogy attól a pillanattól kezdve, hogy valamely szerv közérdekből látja el feladatai egy részét, e szerv valamennyi ajánlata tekintetében a közbeszerzési irányelv hatálya alá tartozik.

99.

Az Adolf Truley ítéletben a Bíróság hangsúlyozta, hogy a „közfeladat ellátására” fogalmat az Európai Unió egész területén önállóan és egységesen, valamint az irányelv keretében és annak céljával összhangban kell értelmezni. ( 135 ) A Bíróság a Bizottság kontra Spanyolország ítéletben továbbfejlesztette az álláspontját, és kimondta, hogy „annak meghatározása során, hogy fennállnake olyan közfeladatok, amelyek nem ipari vagy kereskedelmi jellegűek, figyelembe kell venni azokat a releváns jogi és ténybeli körülményeket, mint amelyek például az érintett szerv létrehozásakor fennálltak, valamint azokat a feltételeket, amelyek mellett a tevékenységeit ellátja, ideértve többek között az olyan feltételeket, mint a versenytársak hiánya a piacon, a tény, hogy elsődlegesen nem nyereségszerzésre törekszik, nem viseli a tevékenységével kapcsolatos kockázatokat, számításba véve a kérdéses tevékenység bármilyen közfinanszírozását” ( 136 ).

100.

Általában az annak megállapításához elengedhetetlen közszükségletek, hogy valamely szervet közfeladat ellátásával bíztake meg, „először azok, amelyek kielégítése nem a piacon elérhető termékek vagy szolgáltatások útján történik, és másodszor azok, amelyeket a közérdekkel összefüggő okokból az állam maga kíván biztosítani, vagy amelyek felett döntő befolyást kíván gyakorolni”. ( 137 )

101.

Egy pillanatra álljunk meg elemezni és kérdezni: az államhoz tartozónak kelle tekinteni valamennyi olyan szervet vagy vállalkozást, amelyet az első Altmark feltételnek megfelelően közfeladat ellátásával, vagy ÁGÉSZ nyújtásával bíztak meg? Amennyiben valamelyik felvetésre „igen” a válasz (és kétségkívül függetlenül attól, hogy ez elegendő vagy csupán szükséges feltétele annak, hogy a hivatkozott meghatározás hatálya alá tartozzon), legyene további feltétel annak előírása, hogy a vonatkozó jogalkotói vagy szabályozási háttér egyértelműen meghatározza e közfeladatot? Az ilyen további követelmény hasznos szerepet tölthet be a jogbiztonság fokozása terén, az érintett szerv vagy vállalkozás és az irányelvek vertikális közvetlen hatályának elvére hivatkozni kívánó magánszemély szempontjából egyaránt. Ezen túlmenően, amint az egyes ellátott tevékenységeire tekintettel valamely szerv az államhoz tartozónak minősül, valamennyi tevékenysége tekintetében az államhoz tartozó szervnek kelle tekinteni, vagy ez túl kiterjesztő?

102.

E tekintetben két szemléltető példa segíthet kiemelni azokat a gyakorlati kérdéseket, amelyek a Foster ítéletben megállapított szempontrendszer jelenlegi formájában történő alkalmazása során felmerülnek.

103.

Az első példában X egy biztonsági szolgáltatásokat nyújtó társaság. Két szerződéssel rendelkezik. Az egyiket egy nagy ügyvédi magánirodával kötötte, amely megfelelő biztonsági intézkedésekkel kívánja védeni irodáit. A másik szerződését a központi kormányzattal kötötte, amely „kiszervezte” egy közepes biztonsági fokozatú börtön egyes őrszolgálati feladatait. Objektívan nézve a kétféle összefüggésben ténylegesen teljesített szolgáltatások gyakorlatilag megegyeznek. Az első szerződés egy hagyományos magánjogi szerződés két magánjogi jogalany között. A második szerződés értelmében Xnek az állam által ráruházott közfeladatot kell ellátnia. X átruházás útján az állam saját hatáskörét gyakorolja, és valóban többletjogosultságokkal rendelkezik (az őrizetbe vétel és őrizetben tartás jogával).

104.

A második példámban Y egy kompszolgáltatást nyújtó társaság. Két útvonalon üzemel. Az egyik útvonal népszerű, áru és személyforgalom tekintetében egyaránt sok lehetséges ügyféllel. Két másik társaság versenyez Ynal ezen az útvonalon, de még mindig vannak jövedelmező lehetőségek, és Y a kereslet függvényében választhat, hogy mennyire intenzíven biztosítja a kompszolgáltatást. Ez az útvonal kifizetődő kereskedelmi opció. A másik útvonal a szárazföldet köti össze egy távoli kis szigettel. A kompszolgáltatás létfontosságú kapocs a sziget és a külvilág között. Korábban a helyi önkormányzat közvetlen felügyelete mellett üzemeltették; a helyi önkormányzati hatóság azonban megpályáztatta a szerződést, hogy kijelölje az (egyetlen) szolgáltatót. Ez az útvonal a kifizetődő kereskedelmi opció ellentéte. Az ajánlatkérő szerv kikötötte, hogy a kompszolgáltatásnak egész évben, időjárási viszonyoktól függetlenül működnie kell, tekintet nélkül arra, hogy bármely adott átkelés során hány utas vagy milyen mennyiségű áru lesz bármely adott hajó fedélzetén. Y ajánlatot tesz, és neki ítélik oda a szerződést. Az első útvonal esetében Y közönséges gazdasági szereplő. A második útvonal esetében Y közfeladatot lát el. A szigetre irányuló kompszolgáltatás egyértelműen az ÁGÉSZ kategóriájába tartozik. A helyi hatóság által megkívánt feltételek mellett a szerződés pusztán kereskedelmi szempontból nem különösebben vonzó. Bár Y esetleg igényelhetett megkülönböztetett bánásmódot, vagy kizárólagosságot vagy többletjogosultságokat, ezek a tényezők nem elengedhetetlenek az ÁGÉSZ teljesítéséhez, és előfordulhat, hogy nem is biztosították őket.

105.

E két szemléltető példa alapján úgy tűnik, hogy a pontos körülmények függvényében ugyanaz a szerv egyes tevékenységei tekintetében államhoz tartozónak minősülhet, míg más tevékenységei tekintetében nem tartozik az államhoz. Fontos hangsúlyozni, hogy ez a megkülönböztetés nem azon alapul, hogy a szerv milyen minőségben jár el. A Marshall ítéletből és a Foster ítéletből egyértelműen látszik, hogy ez a szempont lényegtelen; és valóban, a példáimban felhozott mindkét helyzetben X is és Y is ugyanabban a minőségében jár el. A leglényegesebb különbség mindkét példámban az, hogy az egyik helyzetben a szerv tisztán kereskedelmi alapon jár el, míg a másik helyzetben ugyanez a szerv közfeladatot lát el. E két szemléltető példából az is kiderül, hogy míg közfeladata ellátása során X rendelkezik „többletjogosultságokkal”, Y nem.

106.

Mindezek alapján visszatérek a kérdést előterjesztő bíróság második kérdéséhez.

107.

Először, úgy vélem, hogy az irányadó alapelv egyértelműen kiderül az állandó ítélkezési gyakorlatból. Ezen elv szerint a magánszemélyek attól függetlenül hivatkozhat egy irányelv pontos és feltétlen rendelkezéseire az állammal szemben, hogy az állam milyen minőségben jár el, mivel „meg kell akadályozni, hogy az állam az [uniós] jog neki felróható megsértéséből előnyre tegyen szert”. ( 138 )

108.

Másodszor, rámutatok arra a (talán nyilvánvaló) tényre, hogy gyakran ára van a magánszemélyek számára biztosított jogoknak. Egyetlen példával élve, a munkavállalók védelemben részesített jogainak biztosítása arra kötelezi a munkáltatót, hogy továbbfoglalkoztassa az érintett munkavállalót, vagy a munkaszerződés megszegése miatt fizessen számára kártérítést.

109.

Harmadszor, az uniós jog önálló fogalma kell legyen az, hogy mi minősül az államhoz tartozó szervnek a vertikális közvetlen hatály szempontjából. E fogalom közvetlenül szabályozza, hogy ki hivatkozhat, és ki nem az olyan irányelv által keletkeztetett, közvetlen hatállyal bíró jogokra, amelyet valamely tagállam határidőben nem ültetett át megfelelően. Az az alapvető követelmény, hogy az uniós jogot az egész Unióban egységes módon kell alkalmazni, ( 139 ) kizárja olyan fogalommeghatározás elfogadását, amelynek terjedelme attól függően változhat, hogy a különböző nemzeti jogrendszerekben használt eltérő meghatározások szerint mit tekintenek „közszolgáltatásnak” vagy „többletjogosultságoknak”, vagy mi minősül „államnak” a nemzeti alkotmányjog szerint.

110.

Negyedszer, az uniós jogban pontosan azért kell elvont módon meghatározni, hogy mi minősül az államhoz tartozó szervnek, mert a nemzeti fogalomhasználat és fogalommeghatározások tekintetében ilyen nagy fokú eltérések vannak.

111.

Ötödször, sok minden változott azóta, hogy a Bíróság 1990ben ítéletet hozott a Foster ügyben. Számos tagállam jelentősen növelte azon feladatok számát, amelyeket többé nem „házon belül” lát el. Jellegüket tekintve az e feladatokkal megbízott szervezetek is egyre különbözőbbek. Miközben semmilyen szempontból nem ért véget az állami tulajdonban lévő eszközök és azokkal együtt a korábban (a Marshall ügyhöz hasonlóan) az államhoz tartozó feladatok privatizációs folyamata, jelenleg ugyanennyire lehetséges, hogy e feladatokat „magán és közszféra közötti partnerségre” ruházzák át „kiszervezés” vagy koncesszió útján.

112.

Kezdjük annak tisztázásával, hogy e meghatározás szempontjából mi az, ami nem számít.

113.

Kiindulásképpen magából a Foster ítéletből és az azt követő ítélkezési gyakorlatból (különösen a Rieser Internationale Transporte ítéletből és a Sozialhilfeverband Rohrbach ítéletből) egyértelműen kiderül, hogy irreleváns az alperes jogi formája. ( 140 )

114.

Ezt követően szintén egyértelmű, hogy „az államnak” nem kell olyan helyzetben lennie, hogy napi szinten ellenőrizze vagy irányítsa e szerv tevékenységeit. ( 141 ) E tekintetben véleményem szerint meghaladottá vált a korábbi szempontrendszer azon utalása, hogy az érintett szervek „állami ellenőrzés alatt állnak”.

115.

Hasonlóképpen egyértelmű, hogy amennyiben az érintett szerv ténylegesen állami tulajdonban van vagy ténylegesen az állam ellenőrzése alatt áll, e szervet az államhoz tartozóként fogják számon tartani. ( 142 ) Ez megítélésem szerint teljesen jogos: az államnak fizetnie kell az azon irányelv által biztosított jogok tiszteletben tartásáért, amelyet át kellett volna ültetnie a nemzeti jogba.

116.

Hasonlóképpen, az „államgépezet” bármely része – az önkormányzati, regionális vagy helyi hatóság és hasonló – szinte magától értetődően az államhoz tartozó szerv. Szervezetileg ezeket valóban egyszerűen az állam részének lehet tekinteni, ebből következően minden további vizsgálat nélkül így kell őket kezelni. ( 143 )

117.

Most ugyancsak további tisztázást igénylőnek tekintem a korábbi szempontrendszerben szereplő, „állami felügyelet alatt állnak” hivatkozást. A Foster ítéletet követő ítélkezési gyakorlatból számomra egyértelmű, hogy ezt a kitételt úgy kell értelmezni, hogy az állam teremtette meg azokat a körülményeket és feltételeket, amelyek mellett a hivatkozott szerv eljárhat.

118.

Végül, a finanszírozás kérdése nem bír jelentőséggel. Valamely szervet, ahhoz, hogy az államhoz tartozzon, nem kell, hogy az állam finanszírozzon. ( 144 )

119.

Annak a halmaznak a fennmaradó alapvető elemei, amelyek együttesen alkotják az annak megállapítására szolgáló szempontrendszert, hogy egy adott szerv az államhoz tartozó szervnek minősüle az irányelvek vertikális közvetlen hatályának szempontjából, funkcionális szempontból közelítik meg ezt a kérdést („a kérdéses szerv olyan feladatokat láte el, amelyek bizonyos értelemben »államszerűek«?”). ( 145 ) Megítélésem szerint ezek az elemek – legalábbis ami a Foster ítéletben és az azt követő ítélkezési gyakorlatban rögzített szempontrendszereket illeti – a következők: i. az állam megbíztae a szóban forgó szervet valamely olyan közfeladat ellátásával, amelyet egyébként az állam közvetlenül maga látna el; és ii. az állam biztosíte ennek a szervnek valamilyen formában további jogosultságokat annak érdekében, hogy hatékonyan tudja végezni a feladatát (ez mindössze eltérő megfogalmazása annak a kifejezésnek, hogy „a magánszemélyek közötti viszonyokra alkalmazandó szabályokhoz képest [többletjogosultságokat biztosít]”). Az első elem a közfeladatok számos különböző formáját felöleli, a kórházi létesítmények és oktatási intézmények működtetetésétől kezdve a börtönök fenntartásán át az alapvető szolgáltatásoknak a nemzeti terület távolabbi részein történő biztosításáig. A második elem gyakran természetes velejárója annak, ha ilyen szervet közfeladat ellátásával bíznak meg.

120.

Ezért azt javaslom, hogy a második kérdésre adandó válaszként a Bíróság mondja ki, hogy annak megállapítása során, hogy valamely meghatározott alperes az államhoz tartozó szervnek minősüle az irányelvek vertikális közvetlen hatályának szempontjából, a nemzeti bíróságnak az alábbi szempontokra kell figyelemmel lennie:

121.

A harmadik kérdésre adott lenti válaszomban fogok foglalkozni azzal a kérdéssel, hogy amennyiben valamely szervet közszolgáltatási feladattal bíztak meg a fenti 120. pont 6. alpontjában vázoltak szerint, szükségese, hogy ezzel összefüggésben az állam „többletjogosultságokat” is biztosítson e szervnek.

122.

A kérdést előterjesztő bíróság a harmadik kérdésével arra vár választ, hogy ahhoz, hogy valamely szerv a vertikális közvetlen hatály szempontjából az államhoz tartozzon, elége, hogy a tagállam erre a szervre (mint amilyen a MIBI) széles körű felelősséget ruházott az uniós jogi kötelezettségek teljesítésének állítólagos indokával. Másodlagosan, szükségese az, hogy az ilyen szervnek i. többletjogosultságai legyene,k vagy hogy ii. a tagállam közvetlen ellenőrzése és felügyelete mellett működjön, mielőtt egy magánszemély e szervvel szemben valamely irányelv közvetlen hatállyal bíró rendelkezésére hivatkozhatna?

123.

Előrebocsátom, hogy sokféle irányelv van. Néhány – mint a különböző foglalkoztatási irányelvek – széles körben olyan jogokat keletkeztet és kötelezettségeket állapít meg valamennyi munkavállaló és munkáltató tekintetében, amelyekre csak különös és korlátozott kivételek vonatkoznak. ( 146 ) Más irányelvek meghatározzák azokat a kereteket, amelyeken belül az uniós jogból levezetett egyes jogok gyakorolhatóak, ( 147 ) vagy azt, hogy miként kell szabályozni az egyes gazdasági ágazatokat. ( 148 ) Más irányelvek előírják a tagállamok számára, hogy külön szervet bízzanak meg azokkal a feladatokkal, amelyeket az irányelv által keletkeztetett kötelezettségekből és biztosított jogokból kifolyólag kell ellátni.

124.

Ebben az esetben ez a helyzet. Egyértelmű, hogy közvetlenül az uniós jogban, nevezetesen a harmadik gépjárműbiztosítási irányelv 1. cikkében megtalálható az annak biztosítására szolgáló kötelezettség, hogy a vezetők rendelkezzenek biztosítással azon kockázat tekintetében, amely E. Farrell balesetével összefüggésben felmerült. A második gépjárműbiztosítási irányelv 1. cikke (4) bekezdésének első albekezdése már korábban előírta a tagállamok számára, hogy hozzanak létre olyan mechanizmust, amelynek feladata, hogy kezelje azt az esetet, ahol egy olyan kockázat tekintetében biztosítással nem rendelkező vezető okoz balesetet, amelyre vonatkozóan egyébként kötelező jelleggel rendelkeznie kellett volna biztosítással. E két kötelezettség együttesen kötelezte Írországot annak biztosítására, hogy akár a vezető saját biztosítója által, vagy (amennyiben a vezető nem volt azonosítható vagy nem rendelkezett biztosítással) az Írországban az ilyen követelésekért helytállni köteles szerv által teljesüljön az E. Farrell helyzetében lévő utasra kiterjedő, a vezetőt terhelő biztosítási kötelezettség.

125.

Tagállamként Írország számos lehetséges mód közül választhatott volna ez utóbbi kötelezettség végrehajtása tekintetében. Létrehozhatott volna egy (a közlekedési minisztériumhoz hasonló) kormányzati szervet, amely a biztosítással nem rendelkező vezetők áldozatai tekintetében maga felelt volna a kárigények rendezésért. Felállíthatott volna egy új, önálló közjogi szervet, amelyre átruházhatta volna e kötelezettséget. Illetve eljárhatott úgy, ahogyan végül valóban eljárt: egy idevágó kötelező jellegű feladatkörrel rendelkező meglévő magánjogi szervre ruházta a harmadik gépjárműbiztosítási irányelv 1. cikkéből eredő további új feladatköröket.

126.

Másodszor – amint arra a Bizottság helyesen rámutat – ez egy szokatlan ügy, mert pontosan a biztosítással nem rendelkező vezetők károsultjai által benyújtott kárigények kezelése indokolja a MIBI létjogosultságát (raison d’être). Ebben a különös összefüggésben merül fel a kérdés, hogy ezért a meghatározott igényért is kötelese helytállni, mindamellett, hogy a jogvita tárgyát képező tényállás idején Írország nem ültette át helyesen a nemzeti jogba az uniós jog szerinti valamennyi kötelezettségét, és (még) nem ruházta át a MIBIre a konkrétan ezen esetkörre vonatkozó kötelezettséget. E tekintetben a jelen ügy különbözik az olyan helyzetektől, mint amilyen például a Marshall ítélethez vezetett, ( 149 ) amelyben az alperest más okokból, teljesen eltérő összefüggésben kellett az államhoz tartozó szervnek tekinteni, és ezek miatt kellett biztosítani azokat a közvetlen hatállyal bíró munkavállalói jogokat, amelyekre H. Marshall a 76/207 irányelv 5. cikkének (1) bekezdése alapján hivatkozhatott. A jelen ügyben az E. Farrell által a harmadik gépjárműbiztosítási irányelv 1. cikke alapján érvényesíteni kívánt közvetlen hatállyal rendelkező jog (kártérítés gépjármű utasaként elszenvedett sérülésekért) pontosan az a típusú jog, amely tekintetében Írország már megállapította a MIBI kiegészítő felelősségét arra az esetre, ha a vezető nem azonosítható vagy nem rendelkezik biztosítással.

127.

A harmadik kérdés általános jelentőségű az uniós jog Európai Unió egész területén való alkalmazása szempontjából. Arra ösztönzöm ezért a nagytanácsot, hogy ne röviden válaszoljon (például arra hivatkozással, hogy valamennyi gépjárműfelelősségbiztosítást nyújtó biztosítótársaság kötelező jelleggel a MIBI tagja, amely körülmény a többletjogosultság téma egyik változatának tekinthető ( 150 )), hanem inkább a kérdést előterjesztő bíróság által feltett (nagy horderejű) elvi kérdést válaszolja meg.

128.

Amint arra a második kérdésre adott válaszomban utaltam, a többletjogosultságok biztosítása vagy a tagállam közvetlen ellenőrzése vagy felügyelete elegendő ahhoz, hogy a kérdéses szerv az államhoz tartozónak minősüljön. A kérdést előterjesztő bíróság a harmadik kérdésével annak megválaszolását kéri, hogy ezen elemek bármelyike szükségszerű részee az egyenletnek. Másodlagosan, elegendőe az, hogy olyan feladatok ellátásával bízzák meg az érintett szervet, amelyeket egyébként magának a tagállamnak kellene ellátnia?

129.

Ebben az összefüggésben különösen jelentőssé válik a „többletjogosultságok” fogalma. Annak megértéséhez, hogy milyen szerepet játszik ez a fogalom, érdemes visszatérni a Foster ítélethez.

130.

Amint azt megjegyeztem a fenti 52. pontban, a Bíróságnak nem állt szándékában, hogy kimerítő jellegű és állandó szempontrendszert állapítson meg. Helyette a meglévő ítélkezési gyakorlatból alakított ki egy megfogalmazást.

131.

A Bíróság a Foster ítélet 18. pontjában rögzítette, hogy számos ügyben megállapította, hogy felmerülhet a vertikális közvetlen hatály, amennyiben a szervezetek vagy szervek „az állam felügyelete vagy ellenőrzése alatt álltak vagy többletjogosultságokkal rendelkeztek”. ( 151 ) A 19. pontban négy ügyet sorolt fel. Ezek közül három ügyben olyan szervek szerepeltek (adóhatóságok, helyi vagy regionális hatóságok és állami kórház), amelyek az állam felügyelete vagy ellenőrzése alatt álltak; ezen az alapon megfeleltek a szempontrendszernek. Míg az első kettő vélhetően a nyilvánvalóan rendelkezésükre álló hatáskörök alapján is megfelelt volna e szempontrendszernek, ugyanez nem mondható el az állami kórházról. A negyedik ügy (Johnston) egy alkotmányjogi szempontból független, a közrend és a közbiztonság fenntartásával megbízott hatóságot érintett. Tény, hogy e célból többletjogosultságokkal ruházták fel.

132.

Úgy tűnik számomra, hogy a Johnston ítéletre történő hivatkozással a Bíróság olyan ügyet választott, amely (a másik három példától eltérően) nem azon az alapon felelt meg a Bíróság által éppen megállapított szempontrendszernek, hogy a szóban forgó szerv „az állam felügyelete vagy ellenőrzése alatt állt”, hanem azért, mert „többletjogosultságokkal” rendelkezett. Így a Bíróság a konkrét ügy lényeges elemét emelte ki.

133.

Ebben az összefüggésben érdekességképpen érdemes megjegyezni, hogy a Johnston ítélet ténylegesen nem használja a „többletjogosultságok” kifejezést. Helyette a Bíróság abban az ítéletben „a közrend és a közbiztonság fenntartásával megbízott hatóság[ra]” hivatkozott. ( 152 ) Hozzátette, hogy egy ilyen szervnek „nem származhat előnye abból, hogy az állam, amelyhez tartozik, megsértette az [uniós] jogszabályokat”.

134.

Itt ki kell még térni néhány további pontra.

135.

Először, a Foster ítéletben (vagy valójában az azt követő ítélkezési gyakorlatban) nincs arra vonatkozó meghatározás, hogy valójában mit jelentenek a „többletjogosultságok”. E tekintetben mindössze annyit közölnek velünk, hogy „a magánszemélyek közötti jogviszonyokra alkalmazandó szabályokhoz képest” jelentenek többletet. Mivel a Foster ítéletben megállapított szempontrendszer az Európai Unió egész területén alkalmazandó, e kifejezésnek – ha a szempontrendszer részeként indokolt megtartani – önálló jelentéssel kell bírnia az uniós jogban. Mégis, egyetlen, a nemzeti jogrendszerből kölcsönzött kifejezés ( 153 ) 20 évvel a Foster ítélet után továbbra sem tett szert egyértelmű, önálló jelentésre az uniós jogban.

136.

Másodszor, a Foster ítéletet követő ítélkezési gyakorlatra vonatkozó értékelésem ( 154 ) nem tárt fel olyan következetes eljárást, amellyel vizsgálták vagy azonosították volna a többletjogosultságok adott ügyekben való fennállását. Az útépítésért vagy energiaszolgáltatás nyújtásáért felelős szervek, ( 155 ) a közcélú távközlési szolgáltatás kizárólagos koncessziós jogosultja, ( 156 ) a nemzeti autópályarendszert üzemeltető magánjogi társaság, ( 157 ) a szociális segélyezési szervezet, ( 158 ) az állami kórház, ( 159 ) a társadalombiztosítási feladatokat ellátó regionális hivatal ( 160 ) és a tagállami postaszolgáltató ( 161 ) valamennyien közfeladatokat láttak el. Sokkal kevésbé egyértelmű az ítéletekben rögzített, rendelkezésre álló tényanyagból, hogy szükségszerűen többletjogosultságokkal is rendelkeztek. A Portgás ítéletben ( 162 ) a Bíróság kifejezetten megállapította, hogy az a tény, hogy az érintett szerv koncessziós szerződés alapján különleges és kizárólagos jogokat élvezett, nem jelentette szükségszerűen azt, hogy e szerv többletjogosítványokkal is rendelkezett, és ezért ezt a kifejezett kérdést további vizsgálat céljából visszautalta a nemzeti bíróság elé. ( 163 )

137.

Harmadszor, míg néhány közfeladat ellátásához gyakran kellhetnek bizonyos további jogosultságok, az nem egyértelmű, hogy azok mindig szükségeseke. Az ilyen jogosultságok jelenléte a legtisztábban talán az ÁGÉSZekkel összefüggésben látszik. Az állam mostanában számos gazdasági ágazatban (például a távközlési, vízügyi, gáz és villamosenergiaágazat) biztosít különleges vagy kizárólagos jogokat. ( 164 )

138.

Következtetésem szerint szükségtelen és ennélfogva indokolatlan azt előírni, hogy a kérdéses szervnek „többletjogosultságokkal” is rendelkeznie kell ahhoz, hogy az államhoz tartozó szervnek minősüljön.

139.

Fontos azonban tisztázni, hogy nem minden, a tevékenységeit a köz érdekében ellátó személy vagy szerv fog az államhoz tartozni. Ezzel összefüggésben az alábbi észrevételeket teszem.

140.

Először, kell, hogy legyen egy „szerv”, és ez alatt jogi személyt értek. Természetes személy nem tartozhat az államhoz.

141.

Másodszor, amennyiben valamely szerv többféle feladatot lát el, amelyek közül egyesek az állam megbízásából teljesített közfeladatok, mások nem, e szerv csak tevékenységei első kategóriája tekintetében minősülhet az államhoz tartozónak. Az általam képviselt álláspont e tekintetben különbözik attól, amelyet a Bíróság a közbeszerzésekkel kapcsolatos ügyekben elfogadott. ( 165 ) Míg a közbeszerzési szabályok alkalmazásában „ajánlatkérő szervnek” minősülő szervnek következésképpen folyamatosan ellenőriznie kell és be kell tartania az uniós jog e speciális területének szabályait, ( 166 ) addig az irányelvek vertikális közvetlen hatályának szempontjából az államhoz tartozónak minősülő szervre esetlegesen sokkal nagyobb és kevésbé egyértelműen behatárolt mennyiségű olyan uniós jogszabály vonatkozik, amelyet vele szemben valamely magánszemély érvényesíthet. A „once caught, always caught” (egyszer olyan, mindig olyan) megközelítés ezért itt nem tűnik megfelelőnek.

142.

Harmadszor, a kérdéses szerv vagy adott esetben az e szerv érintett része fő tevékenységének az így rábízott feladatnak kell lennie.

143.

Negyedszer, a kérdéses szervnek olyan tevékenységet kell ellátnia, amelyre a köz érdekében kerül sor. E tevékenységnek olyan feladatot kell képviselnie, amellyel a szóban forgó állam bízta meg, és amelyet az állam maga látna el, amennyiben nem a kérdéses szerv teljesítené.

144.

E tekintetben a „feladat” fogalma alá olyan tevékenységek tartoznak, amelyeket a tisztán kereskedelmi céloktól eltérő okokból látnak el. Más szóval, lennie kell valamilyen közszolgálati elemnek. Ebbe a kategóriába esne így a nemzeti postai szolgáltatások nyújtása, amely valamennyi nemzeti cím tekintetében megköveteli a postai kézbesítést. A kizárólag haszonszerzési céllal létrehozott helyi kézbesítőszolgálat viszont nem tartozna bele.

145.

Hozzáteszem, hogy tagállamonként eltérő lehet, hogy mi minősülhet a köz érdekében teljesített feladatnak. ( 167 ) Ezért például az egyik tagállam feladatának tekintheti annak biztosítását, hogy minden állampolgára csatlakozzon széles sávú üvegszálas hálózathoz, míg egy másik dönthet úgy, hogy azt teljes egészében a piaci szabályokra kell bízni. Az előbbi esetben a hivatkozott feladattal megbízott szerv az államhoz fog tartozni. Az utóbbiban az ugyanezt a szolgáltatást nyújtó magánszektorbeli vállalkozás nem.

146.

Megítélésem szerint a jogbiztonság érdekében a vonatkozó jogi háttérnek vagy keretszabályozásnak mind az érintett szerv, mind az ellene esetlegesen eljárni kívánó magánszemélyek szempontjából egyértelműen meg kell határoznia a közfeladat fogalmát.

147.

Ennek megfelelően azt javaslom, hogy a Bíróság a harmadik kérdést úgy válaszolja meg, hogy a második kérdésre adott válaszban meghatározott feltételek arra az esetre is vonatkoznak, amelyben a tagállam valamely szervre széles körű felelősséget ruházott az uniós jogi kötelezettségek teljesítésének állítólagos indokával. Nem szükséges, hogy e szerv a magánszemélyek közötti viszonyokra alkalmazandó szabályokból következőkhöz képest többletjogosultságokkal rendelkezzen.

148.

A jelen indítvány készítésének folyamata és mindhárom, előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdés megválaszolására vonatkozó javaslattétel szükségszerűen annak a (vitatott) kérdésnek a tükrében történt, hogy helyesen járte el a Bíróság a Faccini Dori ítéletben, ( 168 ) amikor a horizontális közvetlen hatály elutasítása mellett döntött ( 169 ) Lenz főtanácsnok abban az ügyre vonatkozó ajánlása, ( 170 ) valamint két másik főtanácsnok korábbi ügyekben előadott érvei ( 171 ) ellenére. Feltételezésem szerint a Bíróság nem a jelen ügyet fogja alkalmasnak tekinteni arra, hogy újranyissa ezt a vitát.

149.

Szükségét érzem azonban megjegyezni, hogy amennyiben az alperes jogi formája irreleváns – és amennyiben ez így van a Foster ítélet óta – annak a kérdésnek a szempontjából, hogy a szóban forgó alperes az államhoz tartozó szervnek minősüle, a Bíróság már elfogadta, hogy egy magánjog hatálya alá tartozó szervre nézve valamely irányelvben foglalt közvetlen hatállyal bíró jogok kötelezettségeket keletkeztethetnek egy másik magánszeméllyel szemben folyó eljárásban. Ezáltal maga a Bíróság valójában már támogatta a horizontális közvetlen hatály korlátozott formáját.

150.

Lényegében három megközelítés van, amelyet az általános horizontális közvetlen hatály hiánya által generált joghézagok kitöltésére fel lehet használni (illetve felhasználtak): i. annak tág értelmezése, hogy mi minősül az államhoz tartozó szervnek; ii. az „interprétation conforme” elv kereteinek messzemenőkig történő kihasználása; iii. áthidaló megoldásként, az állam kártérítési felelőssége. A magánszemélyeket megillető jogok hatékony védelmének biztosítása szempontjából a jelenlegi helyzet távolról sem kielégítő. Bonyolulttá teszi az eljárást a felperes számára, az alperes oldalán pedig bizonytalanságot eredményez. Szeretnék csatlakozni korábbi főtanácsnokokhoz abban, hogy felkérem a Bíróságot, hogy alaposan tekintse át és vizsgálja felül a Faccini Dori ítéletben ( 172 ) a horizontális közvetlen hatály elutasítására vonatkozó indokolást. ( 173 )

151.

A fenti megfontolásokra tekintettel azt javasolom a Bíróságnak, hogy a Supreme Court (Írország) előzetes döntéshozatalra előterjesztett kérdéseire a következő választ adja: