–

Jelgavas valstspilsētas pašvaldība ved jurist Z. Norenberga,

–

Konkurences padome ved juridiskā departamenta direktors A. Eglons, juridiskā departamenta galvenā juriste tiesvedībās I. Lapiņa og izpildinstitūcijas vadītājs M. Spička,

–

den lettiske regering ved J. Davidoviča, K. Pommere og S. Zellis, som befuldmægtigede,

–

Europa-Kommissionen ved M. Martínez Navarro og I. Naglis, som befuldmægtigede,

1

Anmodningen om præjudiciel afgørelse vedrører fortolkningen af artikel 102 TEUF.

2

Anmodningen er blevet indgivet i forbindelse med en tvist mellem Jelgavas valstspilsētas pašvaldība (Jelgava kommune, Letland) og Konkurences padome (konkurrencerådet, Letland) vedrørende en afgørelse, hvorved sidstnævnte fastslog, at denne kommune havde misbrugt sin dominerende stilling i henhold til national konkurrenceret.

Retsforskrifter

EU-retten

EUF-traktaten

3

Artikel 102 TEUF bestemmer:

Direktiv 75/442

4

Rådets direktiv 75/442/EØF af 15. juli 1975 om affald (EFT 1975, L 194, s. 39) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen (herefter »direktiv 75/442«), bestemte i artikel 4, stk. 1, at medlemsstaterne skulle træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at affaldet nyttiggøres eller bortskaffes, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at der anvendes fremgangsmåder eller metoder, som vil kunne skade miljøet.

5

I henhold til dette direktivs artikel 6 skulle medlemsstaterne etablere eller udpege den eller de kompetente myndigheder, som det påhvilede at gennemføre bestemmelserne i dette direktiv.

Lettisk lovgivning

6

Følgende fremgår af artikel 13, stk. 1, i Konkurences likums (konkurrenceloven) af 4. oktober 2001 (Latvijas Vēstnesis, 2001, nr. 151):

7

Artikel 15 i Likums »Par pašvaldībām« (kommunalloven) af 19. maj 1994 (Latvijas Vēstnesis, 1994, nr. 61) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, bestemte:

8

Artikel 9 i Atkritumu apsaimniekošanas likums (lov om affaldshåndtering) af 14. december 2000 (Latvijas Vēstnesis, 2000, nr. 473/476) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, bestemte:

9

Artikel 4 i Likums »Par iepirkumu valsts vai pašvaldību vajadzībām« (lov om statens eller kommunernes indgåelse af offentlige kontrakter) af 5. juli 2001 (Latvijas Vēstnesis, 2001, nr. 110) i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, havde følgende ordlyd:

Tvisten i hovedsagen og det præjudicielle spørgsmål

10

SIA Jelgavas komunālie pakalpojumi (herefter »SIA Jelgava«) er et selskab i henhold til lettisk ret, der beskæftiger sig med indsamling og behandling af affald. Selskabet ejes i fællesskab af Jelgava kommune, som ejer 51% af selskabskapitalen, og SIA Kulk, en privatretlig juridisk person, der ejer de resterende 49%.

11

Denne kommune besluttede at tildele SIA Jelgava opgaven med at håndtere kommunalt affald. Den 1. november 2004 indgik selskabet en tjenesteydelseskontrakt med dette selskab på området for affaldshåndtering og forbedring og fremme af affaldshåndteringssystemet på byen Jelgavas administrative område, og kontraktens udløb blev fastsat til den 31. december 2029. Denne tjenesteydelseskontrakt blev indgået i henhold til en in house-procedure, dvs. uden forudgående udbud, på grundlag af den undtagelse, der er fastsat i national ret i artikel 4, stk. 1, nr. 6, i lov om statens eller kommunernes indgåelse af offentlige kontrakter.

12

Den 22. juli 2021 vedtog Konkurences padome (konkurrencerådet) en afgørelse, hvorved det pålagde Jelgava kommune en bøde for overtrædelse af konkurrencelovens artikel 13, stk. 1. Konkurrencerådet definerede først det relevante marked som markedet for indsamling og transport af kommunalt affald på byen Jelgavas administrative område. Dernæst fastslog det, at Jelgava kommune ved at beslutte at overdrage udførelsen af tjenesteydelsen vedrørende affaldshåndtering til SIA Jelgava og ved at deltage i dette selskabs aktiviteter havde handlet som »virksomhed«, således at en sådan beslutning skulle være genstand for en kontrol i henhold til konkurrenceloven. I sidstnævnte henseende fandt konkurrencerådet, at denne kommune og SIA Jelgava havde en dominerende stilling på det relevante marked som følge af dette selskabs eneret til at levere den pågældende tjenesteydelse. Endelig konkluderede konkurrencerådet, at den nævnte kommune havde misbrugt sin dominerende stilling ved at tildele SIA Jelgava eneretten til at levere tjenesteydelsen vedrørende håndtering af kommunalt affald i henhold til in house-proceduren, selv om den samme kommune ikke udøvede fuld kontrol over SIA Jelgava, og udelukkede andre potentielle tjenesteydere fra det pågældende marked.

13

Jelgava kommune anlagde et søgsmål til prøvelse af denne afgørelse ved den kompetente forvaltningsdomstol. Denne kommune gjorde gældende, at den ved tildelingen af kontrakten til SIA Jelgava ikke havde handlet som en »virksomhed«, men som en offentligretlig juridisk person.

14

Den 28. juni 2022 frifandt Administratīvā apgabaltiesa (regional domstol i forvaltningsretlige sager, Letland) konkurrencerådet, idet den fandt, at Jelgava kommune havde handlet som en »virksomhed« som omhandlet i konkurrenceloven ved at indgå en kontrakt med SIA Jelgava, hvori kommunen var aktionær.

15

Jelgava kommune har iværksat appel til prøvelse af denne dom ved Augstākā tiesa (Senāts) (øverste domstol, Letland), som er den forelæggende ret.

16

Denne ret er af den opfattelse, at anvendelsen af det forbud mod misbrug af dominerende stilling, der er fastsat i konkurrencelovens artikel 13, stk. 1, forudsætter, at Jelgava kommune udøver en økonomisk aktivitet og derfor skal kvalificeres som en »virksomhed« som omhandlet i artikel 102 TEUF.

17

Den nævnte ret er af den opfattelse, at hovedsagen rejser spørgsmålet om, hvorvidt en enhed som Jelgava kommune udøver økonomisk virksomhed eller udøver offentlige myndighedsbeføjelser, når den træffer afgørelse om, hvordan affaldshåndteringen skal tilrettelægges på dens område.

18

Ifølge samme ret henhører tilrettelæggelsen af håndteringen af kommunalt affald i lettisk ret under en kommunes funktionelle autonomi. Kommunens forpligtelse til at tilrettelægge denne håndtering svarer til de forpligtelser, der er pålagt medlemsstaterne ved direktiv 75/442. Det følger heraf, at denne tilrettelæggelse af håndteringen af kommunalt affald henhører under udøvelse af offentlige myndighedsbeføjelser.

19

På denne baggrund har Augstākā tiesa (Senāts) (øverste domstol) besluttet at udsætte sagen og forelægge Domstolen følgende præjudicielle spørgsmål:

Om Domstolens kompetence

20

Den forelæggende ret har anført, at misbruget af en dominerende stilling i hovedsagen, som har udløst en sanktion fra konkurrencerådet på grundlag af konkurrencelovens artikel 13, stk. 1, vedrører en rent intern situation og påvirker ikke samhandelen mellem medlemsstater. Denne ret har imidlertid fremhævet, at denne lov i en sådan situation er i overensstemmelse med de løsninger, der er valgt i EU-retten.

21

Ifølge fast retspraksis tilkommer det inden for rammerne af det samarbejde, der i henhold til artikel 267 TEUF er indført mellem Domstolen og de nationale retter, udelukkende den nationale ret, for hvilken tvisten er indbragt, og som har ansvaret for den retsafgørelse, der skal træffes, på grundlag af omstændighederne i den konkrete sag at vurdere, både om en præjudiciel afgørelse er nødvendig for, at den kan afsige dom, og relevansen af de spørgsmål, den forelægger Domstolen. Når de stillede spørgsmål vedrører fortolkningen af EU-retten, er Domstolen derfor principielt forpligtet til at træffe afgørelse (dom af 5.12.2024, Tallinna Kaubamaja Grupp og KIA Auto, C-606/23, EU:C:2024:1004, præmis 16 og den deri nævnte retspraksis).

22

Det følger imidlertid ligeledes af fast retspraksis, at Domstolen af hensyn til efterprøvelsen af sin egen kompetence er beføjet til at undersøge de omstændigheder, hvorunder den nationale ret har forelagt sagen (dom af 5.12.2024, Tallinna Kaubamaja Grupp og KIA Auto, C-606/23, EU:C:2024:1004, præmis 17 og den deri nævnte retspraksis).

23

Det skal i denne henseende erindres, at Domstolen har erklæret sig kompetent til at træffe afgørelse om anmodninger om præjudicielle afgørelser, der vedrørte bestemmelser i EU-retten, i tilfælde, hvor de faktiske omstændigheder i hovedsagen lå uden for EU-rettens direkte anvendelsesområde, for så vidt som de pågældende bestemmelser var blevet gjort anvendelige af national ret, hvori den valgte regulering af rent interne forhold er tilpasset EU-retten (jf. dom af 18.10.1990, Dzodzi, C-297/88 og C-197/89, EU:C:1990:360, præmis 36, og af 5.12.2024, Tallinna Kaubamaja Grupp og KIA Auto, C-606/23, EU:C:2024:1004, præmis 18 og den deri nævnte retspraksis).

24

En sådan kompetence er begrundet i, at der for Unionens retsorden består en åbenbar interesse i, at bestemmelser, der er hentet fra EU-retten, fortolkes ensartet, således at senere fortolkningsuoverensstemmelser undgås (jf. dom af 18.10.1990, Dzodzi, C-297/88 og C-197/89, EU:C:1990:360, præmis 37, og af 5.12.2024, Tallinna Kaubamaja Grupp og KIA Auto, C-606/23, EU:C:2024:1004, præmis 19 og den deri nævnte retspraksis).

25

I det foreliggende tilfælde har den forelæggende ret anført, at konkurrenceloven er blevet udarbejdet under hensyntagen til behovet for en harmonisering af bestemmelserne i lettisk konkurrenceret med den relevante EU-lovgivning, og at denne lov med hensyn til den valgte løsning af rent interne forhold er i overensstemmelse med de løsninger, der er valgt i EU-retten. Den forelæggende ret har navnlig anført, at konkurrencelovens artikel 13, stk. 1, nr. 2, svarer til artikel 102, stk. 2, litra b), TEUF, således at anvendelsen af national ret ikke må afvige fra den måde, hvorpå EU-retten anvendes.

26

Det følger heraf, at Domstolen i den foreliggende sag har kompetence til at træffe afgørelse om det spørgsmål, som den forelæggende ret har stillet.

Om det præjudicielle spørgsmål

27

Den forelæggende ret ønsker med sit eneste spørgsmål nærmere bestemt oplyst, om artikel 102 TEUF skal fortolkes således, at en beslutning truffet af en kommune om at tildele en juridisk person, som kommunen delvist ejer, ret til at levere tjenesteydelsen vedrørende håndtering af kommunalt affald, henhører under udøvelse af økonomisk virksomhed.

28

I henhold til artikel 102 TEUF er en eller flere virksomheders misbrug af en dominerende stilling på det indre marked eller en væsentlig del heraf uforenelig med det indre marked og forbudt, i den udstrækning samhandelen mellem medlemsstater herved kan påvirkes.

29

Med henblik på at besvare det forelagte spørgsmål skal det efterprøves, om en juridisk person, der handler under omstændigheder som de i hovedsagen omhandlede, kan anses for en »virksomhed« som omhandlet i artikel 102 TEUF. Det er kun, hvis denne juridiske person er en virksomhed, at den aktivitet, som den skal udøve, kan kvalificeres som økonomisk virksomhed.

30

Ifølge fast retspraksis inden for EU-konkurrencerettens område omfatter begrebet virksomhed som omhandlet i artikel 102 TEUF enhver enhed, som udøver økonomisk virksomhed, uanset denne enheds retlige status og dens finansieringsmåde (dom af 23.4.1991, Höfner og Elser, C-41/90, EU:C:1991:161, præmis 21, og af 10.7.2025, INTERZERO m.fl., C-254/23, EU:C:2025:569, præmis 47).

31

Enhver virksomhed, hvorved der udbydes varer og tjenesteydelser på et givent marked, dvs. ydelser, der normalt udføres mod betaling, udgør en økonomisk virksomhed. I denne henseende består det væsentlige kendetegn ved betalingen i den omstændighed, at denne udgør det økonomiske modstykke til den pågældende ydelse (dom af 10.7.2025, INTERZERO m.fl., C-254/23, EU:C:2025:569, præmis 48).

32

Derimod kan en aktivitet, der som følge af sin art, sit formål og de regler, den er undergivet, ikke er af økonomisk karakter, eller som henhører under udøvelse af offentlige myndighedsbeføjelse, falde uden for anvendelsesområdet for traktaternes regler (jf. dom af 10.7.2025, INTERZERO m.fl., C-254/23, EU:C:2025:569, præmis 49).

33

Desuden kan en offentlig enhed kun anses for at være en virksomhed for så vidt angår de aktiviteter, der skal kvalificeres som økonomiske aktiviteter, og for så vidt som disse aktiviteter kan adskilles fra udøvelse af offentlige myndighedsbeføjelser (jf. i denne retning dom af 12.7.2012, Compass-Datenbank, C-138/11, EU:C:2012:449, præmis 37 og 38, og af 24.3.2022, GVN mod Kommissionen, C-666/20 P, EU:T:2022:225, præmis 71).

34

Domstolen har således fastslået, at de aktiviteter, der er knyttet til udøvelse af offentlige myndighedsbeføjelser, bl.a. omfatter Eurocontrols aktiviteter i forbindelse med kontrollen af og de politimæssige opgaver i luftrummet (dom af 19.1.1994, SAT Fluggesellschaft, C-364/92, EU:C:1994:7, præmis 30), det miljøovervågningsarbejde, som de offentlige myndigheder havde overdraget en privatretlig enhed i en oliehavn (dom af 18.3.1997, Diego Calhent & Figli, C-343/95, EU:C:1997:160, præmis 23-25), eller en aktivitet, der består i at indsamle oplysninger om virksomheder på grundlag af en virksomhederne pålagt retlig oplysningsforpligtelse og de tvangsmidler, som er forbundet dermed (dom af 12.7.2012, Compass-Datenbank, C-138/11, EU:C:2012:449, præmis 40).

35

Som den forelæggende ret har anført, og som samtlige procesdeltagere i sagen for Domstolen i øvrigt er enige om, udgør tjenesteydelsen vedrørende håndtering af kommunalt affald i det foreliggende tilfælde en økonomisk virksomhed.

36

Det fremgår derimod af forelæggelsesafgørelsen, at Jelgava kommunes beslutning om at tildele en juridisk person, som kommunen delvist ejer, ret til at levere denne tjenesteydelse, blev vedtaget på grundlag af lov om affaldshåndtering. Denne lov bestemte i den affattelse, der finder anvendelse på tvisten i hovedsagen, at kommunerne tilrettelægger håndteringen af kommunalt affald på deres administrative område.

37

Den forelæggende ret har anført, at lov om affaldshåndtering bidrager til gennemførelsen af direktiv 75/442.

38

Det skal erindres, at medlemsstaterne i henhold til dette direktivs artikel 4, stk. 1, skal træffe de nødvendige foranstaltninger for at sikre, at affaldet nyttiggøres eller bortskaffes, uden at menneskets sundhed bringes i fare, og uden at der anvendes fremgangsmåder eller metoder, som vil kunne skade miljøet. I henhold til dette direktivs artikel 6 skulle medlemsstaterne etablere eller udpege den eller de kompetente myndigheder, som det påhvilede at gennemføre bestemmelserne i dette direktiv.

39

Under disse omstændigheder skal det fastslås, at når en kommune, der i henhold til national ret har kompetence til at fastsætte de nærmere bestemmelser for tjenesteydelsen vedrørende affaldshåndtering på sit administrative område, beslutter at tildele en juridisk person ret til at levere denne tjenesteydelse på dette område, udbyder den ikke varer eller tjenesteydelser på et marked mod betaling. Den udøver ikke økonomisk virksomhed, men handler i sin egenskab af kompetent myndighed inden for rammerne af de offentlige myndighedsbeføjelser, som den er tillagt ved lov, og i overensstemmelse med de krav, der er fastsat med henblik herpå i direktiv 75/442.

40

En sådan vurdering gør sig ligeledes gældende, når kommunen i sin egenskab af kompetent myndighed beslutter at tildele en sådan ret til en juridisk person, som den delvist ejer.

41

I forbindelse med denne vurdering er den omstændighed, at kommunens beslutning kan være i strid med de nationale og EU-retlige regler om offentlige kontrakter med den begrundelse, at betingelserne for anvendelse af den in house-procedure, som er omhandlet i artikel 4, stk. 1, nr. 6, i lov om statens eller kommunernes indgåelse af offentlige kontrakter, ikke er opfyldt, desuden uden relevans. Den omstændighed, at en enhed, der handler inden for rammerne af offentlige myndighedsbeføjelser, eventuelt tilsidesætter reglerne om indgåelse af offentlige kontrakter, kan nemlig ikke anses for at indebære, at denne enhed misbruger en dominerende stilling som omhandlet i artikel 102 TEUF. Det skal i øvrigt bemærkes, således som generaladvokaten har anført i punkt 85 i forslaget til afgørelse, at en sådan beslutning kan anfægtes ved de organer, som i henhold til national ret har beføjelse til at bedømme lovligheden af den offentlige forvaltnings handlinger på kontraktområdet.

42

Tilsvarende gælder, at den omstændighed, at den kontrakt, der er indgået mellem kommunen og den virksomhed, der har fået overdraget håndteringen af kommunalt affald, skal kvalificeres som en »offentlig koncessionskontrakt om tjenesteydelser« eller som en »offentlig tjenesteydelseskontrakt«, er uden betydning for kvalificeringen af en beslutning som den i hovedsagen omhandlede, hvorved denne kommune udøver offentlige myndighedsbeføjelser.

43

I det første tilfælde, der er nævnt i denne doms præmis 42, skal det nemlig fastslås, at artikel 102 TEUF i princippet ikke omfatter en kommunes tildeling – i sin egenskab af offentlig myndighed – af en koncessionskontrakt til den koncessionshaver, der har fået til opgave at levere en offentlig tjenesteydelse (jf. i denne retning dom af 4.5.1988, Bodson, 30/87, EU:C:1988:225, præmis 18, og af 21.7.2005, Coname, C-231/03, EU:C:2005:487, præmis 12).

44

I det andet tilfælde, der er nævnt i denne doms præmis 42, skal der henvises til, at det følger af retspraksis, at den virksomhed, der består i køb tjenesteydelser, ikke kan adskilles fra den brug, der efterfølgende gøres af tjenesteydelserne, med henblik på at vurdere arten af denne virksomhed, og at det er den økonomiske eller ikke-økonomiske karakter af den efterfølgende anvendelse af de købte tjenesteydelser, der nødvendigvis bestemmer karakteren af den virksomhed, der består i køb (jf. i denne retning dom af 11.7.2006, FENIN mod Kommissionen, C-205/03 P, EU:C:2006:453, præmis 26). Denne retspraksis finder imidlertid ikke anvendelse under omstændigheder som de i hovedsagen omhandlede. Når en kommune, der handler inden for rammerne af offentlige myndighedsbeføjelser, tildeler retten til at levere tjenesteydelsen vedrørende håndtering af kommunalt affald i forbindelse med en offentlig tjenesteydelseskontrakt, kan denne tjenesteydelse nemlig ikke anses for at være genstand for en senere anvendelse fra denne kommunes side, der efter sin art er en økonomisk aktivitet.

45

Det følger af samtlige ovenstående betragtninger, at artikel 102 TEUF skal fortolkes således, at en beslutning truffet af en kommune om at tildele en juridisk person, som kommunen delvist ejer, ret til at levere tjenesteydelsen vedrørende håndtering af kommunalt affald, ikke henhører under udøvelse af økonomisk virksomhed.

Sagsomkostninger

46

Da sagens behandling i forhold til hovedsagens parter udgør et led i den sag, der verserer for den forelæggende ret, tilkommer det denne at træffe afgørelse om sagsomkostningerne. Bortset fra nævnte parters udgifter kan de udgifter, som er afholdt i forbindelse med afgivelse af indlæg for Domstolen, ikke erstattes.