ЕВРОПЕЙСКА КОМИСИЯ
Брюксел, 25.5.2018
COM(2018) 298 final
2018/0150(CNS)
Предложение за
ДИРЕКТИВА НА СЪВЕТА
за изменение на Директива 2006/112/ЕО относно общата система на данъка върху добавената стойност по отношение на срока на прилагане на незадължителния механизъм за обратно начисляване във връзка с доставките на някои стоки и услуги, при които съществува риск от измами, и на механизма за бързо реагиране срещу измамите с ДДС
ОБЯСНИТЕЛЕН МЕМОРАНДУМ
1.КОНТЕКСТ НА ПРЕДЛОЖЕНИЕТО
•Основания и цели на предложението
Целта на настоящото предложение за директива за изменение на Директива 2006/112/ЕО на Съвета от 28 ноември 2006 г. относно общата система на данъка върху добавената стойност 1 (наричана по-нататък „Директивата за ДДС“) е да се продължи: 1) възможността за държавите членки да прилагат механизма за обратно начисляване 2 с цел борба със съществуващите измами при доставките на стоки и услуги, включени в член 199a, параграф 1 от Директивата за ДДС, и 2) възможността за използване на механизма за бързо реагиране (МБР) с цел борба с измамите.
В член 199a 3 от Директивата за ДДС на държавите членки се дава възможност по избор да използват механизма за обратно начисляване за плащане на ДДС върху доставките на предварително определени стоки и услуги, при които съществува риск от измами, и по-специално от вътреобщностни измами с липсващ търговец.
Ако някоя държава членка иска да приложи механизма за обратно начисляване спрямо доставки, които са различни от изброените в член 199a от Директивата за ДДС, може да бъде дадена дерогация въз основа на член 395 от Директивата за ДДС, за да се опрости процедурата за събиране на ДДС или да се предотвратят определени форми на отклонение от данъчно облагане и избягване на данъци. За да бъде приета обаче дерогацията въз основа на този член, е нужно предложение от Комисията и единодушно приемане от Съвета, а това е процес, който отнема няколко месеца (най-много осем месеца съгласно член 395 от Директивата за ДДС). В случаите, в които дадена държава членка е изправена внезапно пред мащабни измами, продължителността на процедурата за получаване на дерогация въз основа на член 395 би могла да доведе до значителни загуби на постъпления от ДДС. МБР, който е включен в член 199б 4 от Директивата за ДДС, предвижда по-бърза процедура, чрез която на държавите членки се дава възможност да въведат механизма за обратно начисляване при строго определени условия, като по този начин те са в състояние да реагират по-адекватно и по-ефективно на внезапни и мащабни измами.
Целта на мерките по членове 199а и 199б е да се даде възможност на държавите членки бързо да се справят с проблемите, свързани с вътреобщностни измами с липсващ търговец, като в член 199а се предвижда възможност за прилагане на механизма за обратно начисляване по отношение на изброените доставки, а в член 199б — по-бърза процедура за въвеждане на механизма за обратно начисляване в случай на внезапни и мащабни измами. Срокът на прилагане и на двата члена изтича на 31 декември 2018 г. 5 .
Вътреобщностни измами с липсващ търговец са налице, когато търговец придобива стоки, превозени или изпратени от друга държава членка, посредством освободена от ДДС доставка и ги препродава, като начислява ДДС във фактурата на клиента. След като получи сумата на ДДС от клиента, търговецът изчезва, преди да плати дължимия ДДС на данъчните органи. Същевременно клиентът, действащ добросъвестно или не, може да приспадне ДДС, платен на доставчика, чрез своята справка-декларация за ДДС. Незадължителният механизъм за обратно начисляване — въз основа на член 199а от Директивата за ДДС — се оказва полезен предпазен инструмент за държавите членки в борбата с този вид измами в предварително определените уязвими области, когато измамите се случват на тяхната територия. След като търговецът е задължен да използва механизма за обратно начисляване за своите вътрешни доставки, той не може да начислява ДДС във фактурата си. Вследствие на това той няма да получи размера на ДДС от своя клиент, в резултат на което не може да изчезне с получения ДДС. МБР по член 199б представлява извънредна мярка, която дава възможност на държавите членки бързо да въведат временен механизъм за обратно начисляване за доставките на стоки и услуги в сектори, в които са възникнали внезапни и мащабни измами, и които доставки не са изброени в член 199а от Директивата за ДДС. Държавите членки могат да използват този механизъм временно, докато получат обичайната дерогация по член 395 от Директивата за ДДС.
Както се изисква в Директивата за ДДС, Комисията представи доклад относно резултата от механизмите, включени в членове 199a и 199б от нея 6 . За изготвянето на този доклад държавите членки бяха приканени да представят своя опит и оценка на мерките. За да се гарантира, че обратната информация от страна на предприятията е взета под внимание, заинтересованите стопански субекти бяха приканени чрез Експертната група за ДДС 7 да представят своите становища. Държавите членки и заинтересованите страни, с които бяха проведени консултации, като цяло смятат, че механизмът за обратно начисляване по член 199а от Директивата за ДДС представлява ефективен и ефикасен временен инструмент за борба с измамите с ДДС. По отношение на МБР по член 199б от Директивата за ДДС, въпреки че никога не е бил прилаган на практика, повечето държави членки считат, че той остава полезен инструмент и предпазна мярка за извънредни случаи на измами с ДДС.
Неотдавна Комисията представи две законодателни предложения, които имат за цел да разрешат по-комплексно проблема с измамите с ДДС. Първото от тях представлява предложение за административно сътрудничество и борба с измамите в областта на ДДС 8 , което да укрепи сътрудничеството между държавите членки за ефективна борба с трансграничните измами.
Второто е предложението, в което се поставят основите на една по-проста и защитена срещу измами окончателна система на ДДС за вътресъюзната търговия 9 . За полагането на тези основи ще бъде следван подход на два етапа. Като първи етап Комисията ще представи през първото полугодие на 2018 г. предложение, съдържащо подробните разпоредби за функционирането на окончателния режим за вътресъюзните доставки на стоки между предприятия.
Този режим, който следва да влезе в сила на 1 юли 2022 г., осигурява комплексен отговор на вътреобщностните измами с липсващ търговец. Тъй като ДДС ще се начислява действително върху вътресъюзните доставки, търговците вече няма да могат да придобиват освободени от ДДС стоки, превозени или изпратени от друга държава членка, което е първопричината за вътреобщностните измами с липсващ търговец. Единствено благонадеждните данъчно задължени лица, които са получили статус на „сертифицирано данъчно задължено лице“, ще могат да получават стоки, превозени или изпратени от друга държава членка, без доставчикът да е начислил ДДС.
От горепосоченото изглежда, че мерките по членове 199a и 199б от Директивата за ДДС са били полезни като временни и целеви мерки. Изтичането на срока на прилагането им на 31 декември 2018 г. би лишило държавите членки от ефикасен инструмент за борба с измамите.
В тази връзка е целесъобразно срокът на прилагане на мерките по членове 199a и 199б да се продължи до 30 юни 2022 г., т.е. до датата, на която би следвало да влезе в сила окончателният режим за вътресъюзните доставки на стоки между предприятия.
Съгласно член 199а, параграф 1 от Директивата за ДДС държавите членки могат да прилагат механизма за обратно начисляване за минимален срок от две години. Изискването за прилагане на мярката за срок от минимум две години се оказа пречка за няколко държави членки, които искаха да въведат механизма за обратно начисляване през 2017 г. за борба с новооткрити случаи на измами с ДДС при доставките на стоки и/или услуги, включени в списъка по член 199а. Засегнатите държави членки трябваше в крайна сметка да подадат искането за дерогация въз основа на член 395 от Директивата за ДДС, следвайки процедурата, посочена в същия член, което доведе до забавяне на тяхната реакция на проблема с измамите. Вследствие на това се предлага изискването за минимален срок от две години да бъде премахнато от разпоредбата.
•Съгласуваност с действащите разпоредби в тази област на политиката
Настоящото предложение не засяга предложението на Комисията по отношение на временното прилагане на общ механизъм за обратно начисляване 10 , с което на държавите членки, които са особено засегнати от измами, ще бъде предоставена възможност да въведат общ (а не специфичен за даден сектор) механизъм за обратно начисляване за вътрешни доставки на стоки и услуги, стига да са изпълнени предвидените строги условия. Приложното поле и условията, които се предлагат за прилагането на общия механизъм за обратно начисляване, са различни от условията по членове 199a и 199б от Директивата за ДДС.
2.ПРАВНО ОСНОВАНИЕ, СУБСИДИАРНОСТ И ПРОПОРЦИОНАЛНОСТ
•Правно основание
С предложената директива се изменя Директивата за ДДС на основание на член 113 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Тъй като с предложението се продължава срокът на прилагане на някои разпоредби на Директивата, е необходимо изменение на Директивата за ДДС.
•Субсидиарност (при неизключителна компетентност)
Според принципа на субсидиарност, установен в член 5, параграф 3 от Договора за Европейския съюз, действие на равнището на Съюза може да бъде предприемано само когато заложените цели не могат да бъдат постигнати в достатъчна степен самостоятелно от държавите членки и следователно могат да бъдат постигнати по-добре от Съюза поради мащаба или въздействието на предложените действия.
Целта за борба с измамите посредством прилагането на механизма за обратно начисляване и възможността за използване на механизма за бързо реагиране за борба с внезапни и мащабни данъчни измами се постига по най-добър начин на равнището на Съюза и има конкретно правно основание в Директивата за ДДС. В тази връзка продължаването на срока на тези мерки налага изменение на Директивата за ДДС.
•Пропорционалност
Поради незадължителното и временното естество на мерките, чийто срок се продължава, предложението е пропорционално на преследваната цел, а именно борба с измамите при някои доставки на стоки и услуги и подпомагане на държавите членки да се справят със случаите на внезапни и мащабни измами с ДДС.
•Избор на инструмент
Предложеният акт е директива за изменение на Директивата за ДДС.
3.РЕЗУЛТАТИ ОТ ПОСЛЕДВАЩИТЕ ОЦЕНКИ, КОНСУЛТАЦИИТЕ СЪС ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ И ОЦЕНКИТЕ НА ВЪЗДЕЙСТВИЕТО
•Консултации със заинтересованите страни
Обратната информация от държавите членки и заинтересованите страни беше представена в доклада на Комисията относно резултата от мерките за борба с измамите съгласно членове 199a и 199б от Директивата за ДДС.
Както се посочва в доклада, държавите членки като цяло смятат, че механизмът за обратно начисляване по член 199а от Директивата за ДДС представлява ефективен и ефикасен инструмент за борба с измамите с ДДС. Благодарение на въвеждането на механизма за обратно начисляване измамите в определените сектори са намалели значително или са изчезнали. Това становище се споделя и в отговорите, получени от участвалите в консултациите заинтересовани стопански субекти, които смятат, че механизмът за обратно начисляване представлява ефикасна временна мярка за борба с измамите.
По отношение на МБР по член 199б от Директивата за ДДС, въпреки че никога не е бил използван, повечето държави членки считат, че той остава полезен инструмент и предпазна мярка при извънредни случаи на внезапни измами с ДДС.
•Събиране и използване на експертни становища
Бяха проведени консултации с Експертната група за ДДС относно резултата от мярката по член 199а от Директивата за ДДС. Съгласно получената обратна информация механизмът за обратно начисляване за определени доставки се смята за ефективен временен инструмент за борба с измамите.
Като цяло незадължителният механизъм за обратно начисляване е оценяван в по-ранни проучвания. Съгласно неотдавнашно проучване за оценка на незадължителния механизъм за обратно начисляване 11 той води до увеличение с 43 % на разходите на предприятията за привеждане в съответствие. В рамките на оценката на въздействието, придружаваща предложението относно временното прилагане на общ механизъм за обратно начисляване 12 , беше направена оценка на един общ механизъм на вътрешния пазар за обратно начисляване (също и в сравнение с механизма за обратно начисляване в определени сектори). Предвид ограничения си обхват и срок целевият механизъм за обратно начисляване не изглежда да води до значителни отрицателни последствия.
•Оценка на въздействието
С инициативата се продължава срокът на прилагане на мерките по членове 199a и 199б с цел държавите членки да бъдат подпомогнати при борбата им с измамите с ДДС, докато не бъде осъществена по-задълбочена реформа на системата на ДДС.
Предвид текущата работа на Комисията по окончателния режим на облагане с ДДС и неговото очаквано отражение върху борбата с измамите, за момента не би било полезно да се прави оценка, която се простира извън неотдавнашния доклад, или да се преразглеждат мерките, тъй като всякакви заключения биха били преходни и ще трябва да се преоценяват, щом окончателният режим влезе в сила.
4.ОТРАЖЕНИЕ ВЪРХУ БЮДЖЕТА
Предложението няма да има отрицателно отражение върху бюджета на Съюза.
5.ДРУГИ ЕЛЕМЕНТИ
Предложението е ограничено във времето.
2018/0150 (CNS)
Предложение за
ДИРЕКТИВА НА СЪВЕТА
за изменение на Директива 2006/112/ЕО относно общата система на данъка върху добавената стойност по отношение на срока на прилагане на незадължителния механизъм за обратно начисляване във връзка с доставките на някои стоки и услуги, при които съществува риск от измами, и на механизма за бързо реагиране срещу измамите с ДДС
СЪВЕТЪТ НА ЕВРОПЕЙСКИЯ СЪЮЗ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 113 от него,
като взе предвид предложението на Европейската комисия,
след предаване на проекта на законодателния акт на националните парламенти,
като взе предвид становището на Европейския парламент 13 ,
като взе предвид становището на Европейския икономически и социален комитет 14 ,
в съответствие със специална законодателна процедура,
като има предвид, че:
(1)Данъчните измами в областта на данъка върху добавената стойност (ДДС) водят до значителни загуби за бюджета и имат отражение върху функционирането на вътрешния пазар.
(2)С член 199a от Директива 2006/112/ЕО на Съвета 15 на държавите членки се дава възможност да предвидят лицето — платец на ДДС, за изброените в този член доставки да бъде данъчно задълженото лице, за което се извършва доставката (т.нар. „механизъм за обратно начисляване“), за да се реши бързо проблемът, свързан с вътреобщностните измами с липсващ търговец. Държавите членки могат да прилагат този механизъм до 31 декември 2018 г. и за минимален срок от две години.
(3)Специалната мярка на механизма за бързо реагиране (наричан по-нататък „МБР“), посочена в член 199б от Директива 2006/112/ЕО, предлага на държавите членки по-бърза процедура, разрешаваща въвеждането на механизма за обратно начисляване по отношение на специфични доставки на стоки и услуги с цел борба с внезапни и мащабни измами, които биха могли да доведат до значителни и непоправими финансови загуби. Съгласно член 3 от Директива 2013/42/ЕС на Съвета 16 държавите членки могат да прилагат специалната мярка на МБР до 31 декември 2018 г.
(4)На 8 март 2018 г. Комисията представи на Европейския парламент и на Съвета доклад относно резултата от посочените в членове 199а и 199б от Директива 2006/112/ЕО механизми за борба с измамите 17 .
(5)Според доклада държавите членки и заинтересованите страни като цяло смятат, че механизмът за обратно начисляване, предвиден в член 199a от Директива 2006/112/ЕО, представлява ефективен и ефикасен временен инструмент за борба с измамите с ДДС в определени сектори или за предотвратяване на измами. Изискването за прилагане на мярката по член 199а, параграф 1 за минимум две години се оказа пречка за няколко държави членки, които искаха да въведат механизма за обратно начисляване, но не отговаряха на това условие. Вследствие на това изискването за минимален срок от две години се премахва от разпоредбата.
(6)Що се отнася до специалната мярка на МБР по член 199б от Директива 2006/112/ЕО, държавите членки считат, че макар никога да не е била използвана на практика, тя трябва да остане като полезен инструмент и предпазна мярка при извънредни случаи на измами с ДДС.
(7)Предвид констатациите и заключенията в доклада, изглежда, че мерките по членове 199a и 199б от Директива 2006/112/ЕО са се оказали полезни временни и целеви мерки за борба с измамите с ДДС. Срокът на прилагане на тези мерки изтича на 31 декември 2018 г., след което държавите членки биха били лишени от ефикасен инструмент за борба с измамите с ДДС. В тази връзка е целесъобразно срокът на прилагане на тези мерки да се продължи за ограничен период от време до предвиденото влизане в сила на окончателния режим на ДДС.
(8)Поради това Директива 2006/112/ЕО следва да бъде съответно изменена,
ПРИЕ НАСТОЯЩАТА ДИРЕКТИВА:
Член 1
Директива 2006/112/ЕО се изменя, както следва:
(1)В член 199а, параграф 1 уводните думи се заменят със следното:
„До 30 юни 2022 г. държавите членки могат да предвидят лицето — платец на ДДС, да е данъчно задълженото лице, за което се извършва която и да е от следните доставки:“;
(2)Член 199б се заменя със следното:
„Член 199б
1. В случаи на неотложна спешност и в съответствие с параграфи 2 и 3 държавите членки могат, чрез дерогация от член 193, да определят получателя за лице — платец на ДДС, за специфични доставки на стоки и услуги, като специална мярка на механизма за бързо реагиране („МБР“) за борба с внезапни и мащабни измами, които биха могли да доведат до значителни и непоправими финансови загуби.
Специалната мярка на МБР е предмет на подходящи мерки за контрол от страна на държавите членки по отношение на данъчно задължените лица, доставящи стоките или услугите, за които се прилага мярката, като нейното действие не може да надхвърля девет месеца.
2. Държава членка, която желае да въведе специална мярка на МБР съгласно предвиденото в параграф 1, изпраща уведомление до Комисията, като използва стандартния формуляр, установен в съответствие с параграф 4, и едновременно с това изпраща уведомлението и на останалите държави членки. Държавата членка предоставя на Комисията информация, с която уточнява засегнатия сектор, вида и характеристиките на измамата, наличието на наложителни причини на спешност, внезапния и мащабен характер на измамата и последиците от нея, изразяващи се в значителни и непоправими финансови загуби. Ако Комисията счита, че не разполага с цялата необходима информация, тя установява връзка със съответната държава членка в срок от две седмици от получаването на уведомлението и уточнява каква допълнителна информация е необходима. Всякаква допълнителна информация, предоставена от съответната държава членка на Комисията, се изпраща едновременно с това и на всички други държави членки. Ако предоставената допълнителна информация е недостатъчна, Комисията информира съответната държава членка за това в срок от една седмица.
Държавата членка, която желае да въведе специална мярка на МБР съгласно предвиденото в параграф 1 от настоящия член, подава едновременно с това и заявление до Комисията в съответствие с процедурата, предвидена в член 395, параграфи 2 и 3.
В случаи на неотложна спешност, съгласно предвиденото в параграф 1 от настоящия член, процедурата по член 395, параграфи 2 и 3 приключва в рамките на шест месеца от датата на получаване на заявлението от Комисията.
3. След като Комисията получи цялата информация, която смята за необходима за оценка на уведомлението, посочено в параграф 2, първа алинея, тя уведомява държавата членка за това. Когато Комисията възрази срещу специалната мярка на МБР, тя изготвя отрицателно становище в срок от един месец от това уведомление и информира съответната държава членка и Комитета по ДДС за това. Когато Комисията няма възражения, тя потвърждава това на съответната държава членка и на Комитета по ДДС в писмена форма и в същия срок. Държавата членка може да приеме специалната мярка на МБР от датата на получаване на това потвърждение. При оценката на уведомлението Комисията взема предвид мненията на всяка друга държава членка, изпратени до нея в писмена форма.
4. Комисията приема акт за изпълнение, с който се установява стандартен формуляр за подаване на уведомлението за специалната мярка на МБР, посочено в параграф 2, и на информацията, посочена в параграф 2, първа алинея. Този акт за изпълнение се приема в съответствие с процедурата по разглеждане, посочена в параграф 5.
5. При позоваване на настоящия параграф се прилага член 5 от Регламент (ЕС) № 182/2011 на Европейския парламент и на Съвета(*) и за тази цел комитет е комитетът, създаден с член 58 от Регламент (ЕС) № 904/2010 на Съвета от 7 октомври 2010 г.(**).
6. Специалната мярка на МБР по параграф 1 се прилага до 30 юни 2022 г.“;
__________
(*) Регламент (ЕС) № 182/2011 на Европейския парламент и на Съвета от 16 февруари 2011 г. за установяване на общите правила и принципи относно реда и условията за контрол от страна на държавите членки върху упражняването на изпълнителните правомощия от страна на Комисията ( ОВ L 55, 28.2.2011 г., стр. 13 ).
(**) Регламент (ЕС) № 904/2010 на Съвета от 7 октомври 2010 г. относно административното сътрудничество и борбата с измамите в областта на данъка върху добавената стойност ( ОВ L 268, 12.10.2010 г., стр. 1 ).“;
(3)В член 395 се заличава параграф 5.
Член 2
Настоящата директива влиза в сила на двадесетия ден след деня на публикуването ѝ в Официален вестник на Европейския съюз.
Член 3
Адресати на настоящата директива са държавите членки.
Съставено в Брюксел на […] година.
За Съвета
Председател