Edición provisional

SENTENCIA DEL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera)

de 16 de julio de 2026 (*)

« Recurso de casación — Medidas restrictivas adoptadas habida cuenta de la agresión militar contra Ucrania — Decisión 2014/145/PESC — Artículos 1, apartado 1, letra b), y 2, apartado 1, letra d) — Medidas restrictivas impuestas a una persona física que presta apoyo financiero a los políticos rusos responsables de la anexión de Crimea o de la desestabilización de Ucrania — Artículo 21 TFUE — Artículo 45, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea — Ciudadanía de la Unión Europea — Libertad de circulación — Medidas restrictivas que afectan a la libertad de circulación y de residencia de un ciudadano de la Unión »

En el asunto C‑400/25 P,

que tiene por objeto un recurso de casación interpuesto, con arreglo al artículo 56 del Estatuto del Tribunal de Justicia de la Unión Europea, el 13 de junio de 2025,

Gennady Nikolayevich Timchenko, con domicilio en Moscú (Rusia), representado por los Sres. S. Bonifassi y T. Bontinck y por las Sras. E. Fedorova y J. Goffin, avocats,

parte recurrente en casación,

en el que la otra parte en el procedimiento es:

Consejo de la Unión Europea, representado por la Sra. M.‑C. Cadilhac y el Sr. V. Piessevaux, en calidad de agentes,

parte demandada en primera instancia,

EL TRIBUNAL DE JUSTICIA (Sala Tercera),

integrado por el Sr. C. Lycourgos, Presidente de Sala, y la Sra. O. Spineanu-Matei (Ponente) y los Sres. S. Rodin, N. Piçarra y N. Fenger, Jueces;

Abogada General: Sra. J. Kokott;

Secretario: Sr. A. Calot Escobar;

habiendo considerado los escritos obrantes en autos;

vista la decisión adoptada por el Tribunal de Justicia, oída la Abogada General, de que el asunto sea juzgado sin conclusiones;

dicta la siguiente

Sentencia

1 Mediante su recurso de casación, el Sr. Gennady Nikolayevich Timchenko solicita la anulación de la sentencia del Tribunal General de 2 de abril de 2025, Timchenko/Consejo (T‑297/23, en lo sucesivo, «sentencia recurrida», EU:T:2025:352), por medio de la cual el citado Tribunal desestimó su recurso mediante el que había solicitado, por un lado, sobre la base del artículo 263 TFUE, la anulación, en primer término, de la Decisión (PESC) 2023/572 del Consejo, de 13 de marzo de 2023, por la que se modifica la Decisión 2014/145/PESC relativa a medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2023, L 75 I, p. 134), y del Reglamento de Ejecución (UE) 2023/571 del Consejo, de 13 de marzo de 2023, por el que se aplica el Reglamento (UE) n.º 269/2014 relativo a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2023, L 75 I, p. 1) (en lo sucesivo, conjuntamente, «actos de marzo de 2023»), y, en segundo término, de la Decisión (PESC) 2023/1767 del Consejo, de 13 de septiembre de 2023, por la que se modifica la Decisión 2014/145/PESC relativa a medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2023, L 226, p. 104), y del Reglamento de Ejecución (UE) 2023/1765 del Consejo, de 13 de septiembre de 2023, por el que se aplica el Reglamento (UE) n.º 269/2014 relativo a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2023, L 226, p. 3) (en lo sucesivo, conjuntamente, «actos de septiembre de 2023»), en la medida en que los actos de marzo y de septiembre de 2023 (en lo sucesivo, conjuntamente, «actos controvertidos») le afectaban, y, por otro lado, sobre la base del artículo 268 TFUE, la reparación del daño moral que estimaba haber sufrido como consecuencia de la adopción de los actos controvertidos.

Marco jurídico y antecedentes del litigio

2 El contexto fáctico y jurídico del presente asunto se expone en los apartados 2 a 32 de la sentencia recurrida. A efectos del presente procedimiento, puede resumirse y completarse como sigue.

3 El presente asunto se inscribe en el contexto de las medidas restrictivas que la Unión Europea lleva adoptando desde 2014 en respuesta a las acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania.

4 El demandante es un empresario de nacionalidad rusa y finlandesa.

5 El 17 de marzo de 2014, el Consejo de la Unión Europea adoptó, sobre la base del artículo 29 TUE, la Decisión 2014/145/PESC, relativa a medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2014, L 78, p. 16).

6 En esa misma fecha, el Consejo adoptó, sobre la base del artículo 215 TFUE, apartado 2, el Reglamento (UE) n.º 269/2014, relativo a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2014, L 78, p. 6).

7 A raíz de la invasión de Ucrania por las fuerzas armadas de la Federación de Rusia el 24 de febrero de 2022, el Consejo adoptó, el 25 de febrero de 2022, la Decisión (PESC) 2022/329, por la que se modifica la Decisión 2014/145/PESC relativa a medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2022, L 50, p. 1). Ese mismo día, dicha institución adoptó el Reglamento (UE) 2022/330, por el que se modifica el Reglamento (UE) n.º 269/2014, relativo a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2022, L 51, p. 1).

Directiva 2004/38/CE

8 La Directiva 2004/38/CE del Parlamento Europeo y del Consejo, de 29 de abril de 2004, relativa al derecho de los ciudadanos de la Unión y de los miembros de sus familias a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros, por la que se modifica el Reglamento (CEE) n.º 1612/68 y se derogan las Directivas 64/221/CEE, 68/360/CEE, 72/194/CEE, 73/148/CEE, 75/34/CEE, 75/35/CEE, 90/364/CEE, 90/365/CEE y 93/96/CEE (DO 2004, L 158, p. 77; corrección de errores en DO 2004, L 229, p. 35), fue adoptada sobre la base del Tratado CE, en particular de los artículos 12, 18, 40, 44 y 52 de este.

9 El considerando 2 de la Directiva 2004/38 tiene la siguiente redacción:

«La libre circulación de personas constituye una de las libertades fundamentales del mercado interior, que implica un espacio sin fronteras interiores en el que esta libertad estará garantizada con arreglo a las disposiciones del Tratado.»

10 El artículo 1 de dicha Directiva, titulado «Objeto», estipula lo siguiente:

«La presente Directiva establece:

a) las condiciones de ejercicio del derecho de libre circulación y residencia en el territorio de los Estados miembros de los ciudadanos de la Unión y los miembros de su familia;

b) el derecho de residencia permanente en el territorio de los Estados miembros de los ciudadanos de la Unión y los miembros de su familia;

c) las limitaciones a los derechos establecidos en las letras a) y b) por razones de orden público, seguridad pública o salud pública.»

11 El artículo 27 de esta misma Directiva, titulado «Principios generales», al principio del capítulo VI de esta, titulado «Limitaciones del derecho de entrada y del derecho de residencia por razones de orden público, seguridad pública o salud pública», está redactado en los siguientes términos:

«1. Sin perjuicio de lo dispuesto en el presente capítulo, los Estados miembros podrán limitar la libertad de circulación y residencia de un ciudadano de la Unión o un miembro de su familia, independientemente de su nacionalidad, por razones de orden público, seguridad pública o salud pública. Estas razones no podrán alegarse con fines económicos.

2. Las medidas adoptadas por razones de orden público o seguridad pública deberán ajustarse al principio de proporcionalidad y basarse exclusivamente en la conducta personal del interesado. La existencia de condenas penales anteriores no constituirá por sí sola una razón para adoptar dichas medidas.

La conducta personal del interesado deberá constituir una amenaza real, actual y suficientemente grave que afecte a un interés fundamental de la sociedad. No podrán argumentarse justificaciones que no tengan relación directa con el caso concreto o que se refieran a razones de prevención general.

[…]»

12 A tenor del artículo 42 de la citada Directiva, los destinatarios de esta son los Estados miembros.

Decisión 2014/145 en su versión aplicable en la fecha en que se adoptaron los actos de marzo de 2023

13 El artículo 1, apartado 1, de la Decisión 2014/145, en su versión modificada, entre otras, por la Decisión 2022/329, exige a los Estados miembros que adopten las medidas necesarias para impedir la entrada en sus territorios o el tránsito por ellos, en particular, de las personas físicas que reúnan los criterios establecidos, sobre todo, en sus letras a), b) y e), mientras que el artículo 2, apartado 1, de la Decisión 2014/145 dispone la inmovilización de los fondos y recursos económicos de las personas físicas que respondan a los criterios establecidos, en particular, en sus letras a), d) y g), criterios estos últimos que son, en esencia, idénticos a los establecidos en las letras a), b) y e), respectivamente, del artículo 1, apartado 1, de dicha Decisión.

14 El artículo 1 de la Decisión 2014/145, en su versión aplicable en la fecha en que se adoptaron los actos de marzo de 2023, disponía lo siguiente:

«1. Los Estados miembros adoptarán las medidas necesarias para impedir la entrada en sus territorios o el tránsito por ellos a:

a) personas físicas responsables de acciones o políticas que menoscaben o amenacen la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania, o la estabilidad o seguridad en Ucrania, o que apoyen o ejecuten esas acciones o políticas, o que obstaculicen la labor de las organizaciones internacionales en Ucrania;

b) personas físicas que apoyen, material o financieramente, a los políticos rusos responsables de la anexión de Crimea o de la desestabilización de Ucrania, o que se beneficien de ellos;

[…]

e) los principales empresarios implicados en sectores económicos que proporcionen una fuente sustancial de ingresos al Gobierno de la Federación de Rusia, que es responsable de la anexión de Crimea y de la desestabilización de Ucrania, […]

[…]

y a personas físicas asociadas a ellos, y que se enumeran en el anexo.

2. Lo dispuesto en el apartado 1 no obligará a los Estados miembros a prohibir a sus propios nacionales la entrada en su territorio.

3. El apartado 1 se entenderá sin perjuicio de aquellos casos en los que un Estado miembro esté obligado por una disposición de derecho internacional, es decir:

a) como país anfitrión de una organización internacional intergubernamental;

b) como país anfitrión de una conferencia internacional convocada o auspiciada por las Naciones Unidas;

c) por un acuerdo multilateral que atribuya privilegios e inmunidades; o

d) por el Concordato de 1929 (Pacto de Letrán) celebrado entre la Santa Sede (Estado de la Ciudad del Vaticano) [y la República Italiana].

4. El apartado 3 también se considerará de aplicación cuando un Estado miembro sea país anfitrión de la Organización para la Seguridad y la Cooperación en Europa (OSCE).

5. Se informará debidamente al Consejo en todos los casos en que un Estado miembro conceda una excepción de conformidad con los apartados 3 o 4.

6. Los Estados miembros podrán conceder exenciones de las medidas impuestas con arreglo al apartado 1 en los casos en que el viaje esté justificado por razones humanitarias urgentes o por razones de asistencia a reuniones de organismos intergubernamentales, y las promovidas o celebradas por la Unión, o las celebradas en un Estado miembro que ocupe la Presidencia en ejercicio de la OSCE, en las que se mantenga un diálogo político que fomente directamente los objetivos políticos de las medidas restrictivas, incluido el apoyo a la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania.

[…]»

15 El artículo 2, apartado 1, letras a), d) y g), e in fine, de la Decisión 2014/145, en su versión aplicable en la fecha en que se adoptaron los actos de marzo de 2023, tenía el siguiente tenor:

«Se inmovilizarán todos los fondos y recursos económicos que sean pertenencia, sean propiedad, estén en poder o estén bajo el control de:

[…]

d) personas físicas o jurídicas, entidades u organismos que apoyen, material o financieramente, a los políticos rusos responsables de la anexión de Crimea o de la desestabilización de Ucrania, o se beneficien de ellos;

[…]

g) los principales empresarios o personas jurídicas, entidades u organismos implicados en sectores económicos que proporcionen una fuente sustancial de ingresos al Gobierno de la Federación de Rusia, que es responsable de la anexión de Crimea y de la desestabilización de Ucrania, […]

[…]

y de personas físicas o jurídicas, entidades u organismos asociad[o]s a ellos, y que se enumeran en el anexo.»

Decisión 2014/145 en su versión aplicable en la fecha en que se adoptaron los actos de septiembre de 2023

16 El 5 de junio de 2023, el Consejo adoptó la Decisión (PESC) 2023/1094, por la que se modifica la Decisión 2014/145/PESC relativa a medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2023, L 146, p. 20). En particular, los criterios a los que se refieren los artículos 1, apartado 1, letra e), y 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145, en su versión modificada por la Decisión 2023/1094, cubren desde ese momento a los principales empresarios que operen en Rusia y sus familiares directos, u otras personas físicas que se beneficien de ellos, o empresarios, personas jurídicas, entidades u organismos implicados en sectores económicos que proporcionen una fuente sustancial de ingresos al Gobierno de la Federación de Rusia, que es responsable de la anexión de Crimea y de la desestabilización de Ucrania. En cambio, los criterios establecidos en los artículos 1, apartado 1, letras a) y b), y 2, apartado 1, letras a) y d), de esta Decisión 2014/145 permanecieron inalterados con respecto a los previstos en la Decisión 2014/145 en su versión aplicable en la fecha en que se adoptaron los actos de marzo de 2023.

Reglamento n.º 269/2014 en su versión aplicable en la fecha en que se adoptaron los actos de marzo de 2023

17 El artículo 3, apartado 1, del Reglamento n.º 269/2014, en su versión modificada por el Reglamento 2022/330, enumera los criterios que rigen, entre otros aspectos, la inclusión, en la lista que figura en el anexo I del Reglamento n.º 269/2014, de personas físicas cuyos fondos y recursos económicos hayan sido inmovilizados de conformidad con su artículo 2, apartado 1. Los criterios a los que hace referencia este artículo 3, apartado 1, letras a), d) y g), son, en esencia, idénticos a los mencionados en el apartado 15 de la presente sentencia.

Reglamento n.º 269/2014 en su versión aplicable en la fecha en que se adoptaron los actos de septiembre de 2023

18 El 5 de junio de 2023, el Consejo adoptó el Reglamento (UE) 2023/1089, por el que se modifica el Reglamento (UE) n.º 269/2014 relativo a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2023, L 146, p. 1). Concretamente, el criterio que figura en el artículo 3, apartado 1, letra g), del Reglamento n.º 269/2014, en su versión modificada por el Reglamento 2023/1089, es el resultado de una modificación idéntica, en esencia, a la indicada en el apartado 16 de la presente sentencia. En cambio, los criterios establecidos en el artículo 3, apartado 1, letras a) y d), de este Reglamento n.º 269/2014 permanecieron inalterados con respecto a los previstos en el Reglamento n.º 269/2014 en su versión aplicable en la fecha en que se adoptaron los actos de marzo de 2023.

Actos controvertidos

19 Los actos de marzo de 2023 mantuvieron, por los motivos siguientes, las medidas restrictivas adoptadas contra el recurrente mediante la Decisión (PESC) 2022/337 del Consejo, de 28 de febrero de 2022, por la que se modifica la Decisión 2014/145/PESC relativa a medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2022, L 59, p. 1), y mediante el Reglamento de Ejecución (UE) 2022/336 del Consejo, de 28 de febrero de 2022, por el que se aplica el Reglamento (UE) n.º 269/2014 relativo a la adopción de medidas restrictivas respecto de acciones que menoscaban o amenazan la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania (DO 2022, L 58, p. 1):

«[El recurrente] tiene desde hace largo tiempo relación con el presidente de la Federación de Rusia, [el Sr.] Vladimir Putin, y se lo considera uno de sus confidentes.

Obtiene beneficios de sus vínculos con políticos rusos. Es fundador y accionista de Volga Group, un grupo inversor con una cartera de inversiones en sectores clave de la economía rusa. Volga Group contribuye de manera significativa a la economía rusa y a su desarrollo.

También es accionista de Bank Rossiya, considerado el banco personal de Putin y sus asociados. Desde la anexión ilegal de Crimea, Bank Rossiya ha abierto sucursales en toda Crimea y en Sebastopol, consolidando de este modo su integración en la Federación de Rusia.

Además, Bank Rossiya tiene participaciones en National Media Group, un grupo de comunicación que controla veintiocho empresas de medios de comunicación en Rusia que difunden activamente propaganda y desinformación relacionadas con la guerra de agresión de [la Federación de] Rusia contra Ucrania.

Por lo tanto, es responsable de apoyar acciones o políticas que menoscaban la integridad territorial, la soberanía y la independencia de Ucrania.

Asimismo, [presta] apoyo material o financiero a los políticos rusos responsables de la anexión de Crimea y de la desestabilización de Ucrania, y se beneficia de ellos.»

20 Los actos de septiembre de 2023, por motivos sustancialmente idénticos y completados con la mención de que el recurrente era «un destacado empresario con actividad en Rusia», mantuvieron las medidas restrictivas ya mantenidas una primera vez contra el recurrente mediante los actos de marzo de 2023.

Procedimiento ante el Tribunal General y sentencia recurrida

21 Mediante demanda de 24 de mayo de 2023, el recurrente interpuso un recurso ante el Tribunal General por el que solicitaba, en particular, la anulación de los actos controvertidos. A tal efecto, invocaba seis motivos, el primero de los cuales se basaba en un error manifiesto de apreciación por parte del Consejo y el quinto en la vulneración del derecho fundamental a la libre circulación consagrado en el artículo 21 TFUE, así como en la infracción del artículo 52, apartado 1, de la Carta de los Derechos Fundamentales de la Unión Europea (en lo sucesivo, «Carta») y en la vulneración de las tradiciones constitucionales comunes a los Estados miembros.

22 Mediante la sentencia recurrida, el Tribunal General desestimó el primer motivo, mediante el cual el recurrente afirmaba, en particular, que el Consejo había incurrido en error manifiesto de apreciación al considerar que, tanto en los actos de marzo de 2023 como en los actos de septiembre de 2023, concurría, en lo que a él concierne, el criterio establecido en los artículos 1, apartado 1, letra b), y 2, apartado 1, letra d), de la Decisión 2014/145, en sus versiones aplicables en las fechas en que se adoptaron los actos controvertidos (en lo sucesivo, «Decisión 2014/145»), y en el artículo 3, apartado 1, letra d), del Reglamento n.º 269/2014, en sus versiones aplicables en esas dos fechas (en lo sucesivo, «Reglamento n.º 269/2014») [en lo sucesivo, «criterio d)»].

23 Por lo que respecta a los actos de marzo de 2023, el Tribunal General estimó, en los apartados 143 a 147 de la sentencia recurrida, que el Consejo podía considerar, sin cometer ningún error de apreciación, que el recurrente, en su condición de accionista significativo de Bank Rossiya, entidad que había prestado apoyo financiero al Sr. Putin, había apoyado financieramente a este, de modo que reunía los requisitos previstos en el criterio d).

24 En los apartados 161 a 164 de la sentencia recurrida, el Tribunal General estimó, por los mismos motivos, que el Consejo podía considerar válidamente, por lo que respecta a los actos de septiembre de 2023, que el recurrente reunía los requisitos previstos en el criterio d), máxime cuando el Consejo había acreditado que, gracias a que había disfrutado de exenciones fiscales, el recurrente «se beneficiaba de los políticos rusos responsables de la anexión de Crimea o de la desestabilización de Ucrania», en el sentido de dicho criterio.

25 El Tribunal General también desestimó el quinto motivo invocado por el recurrente. En los apartados 179 a 182 de la sentencia recurrida, consideró, en esencia, que las limitaciones al ejercicio del derecho de libre circulación y de residencia de los ciudadanos de la Unión consagrado en el artículo 21 TFUE y en el artículo 45, apartado 1, de la Carta podían imponerse mediante las decisiones en materia de política exterior y de seguridad común (PESC) adoptadas sobre la base del artículo 29 TUE. También consideró, en los apartados 183 a 193 de dicha sentencia, que las limitaciones al ejercicio de ese derecho, como las impuestas por las medidas restrictivas de que era objeto el recurrente, cumplían los requisitos establecidos en el artículo 52, apartado 1, de la Carta, en virtud del cual tales limitaciones deben ser establecidas por la ley, respetar el contenido esencial del derecho de que se trate y, dentro del respeto del principio de proporcionalidad, ser necesarias y responder efectivamente a objetivos de interés general reconocidos por la Unión o a la necesidad de protección de los derechos y libertades de los demás.

26 Por lo demás, al haber desestimado los restantes motivos invocados por el recurrente, el Tribunal General desestimó el recurso en su totalidad en el apartado 221 de la sentencia recurrida.

Pretensiones de las partes en el recurso de casación

27 Mediante su recurso de casación, el recurrente solicita al Tribunal de Justicia que:

– Anule la sentencia recurrida, también en la medida en que lo condenó a cargar con sus propias costas y con las del Consejo.

– Resuelva definitivamente el asunto en cuanto al fondo y anule los actos controvertidos en la medida en que le afectan.

– Condene al Consejo a cargar con las costas de ambas instancias.

28 El Consejo solicita al Tribunal de Justicia que:

– Desestime el recurso de casación.

– Condene en costas al recurrente.

Sobre el recurso de casación

29 En apoyo de su recurso de casación, el recurrente invoca diez motivos: los motivos de casación primero a cuarto y octavo se basan en errores de Derecho supuestamente cometidos por el Tribunal General en relación con el criterio establecido en los artículos 1, apartado 1, letra e), y 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145 y en el artículo 3, apartado 1, letra g), del Reglamento n.º 269/2014; el quinto, en errores de Derecho cometidos por el Tribunal General en relación con el criterio establecido en los artículos 1, apartado 1, letra a), y 2, apartado 1, letra a), de la Decisión 2014/145 y en el artículo 3, apartado 1, letra a), del Reglamento n.º 269/2014; el sexto, en un error de Derecho y en el incumplimiento de la obligación de motivación en relación con el criterio d); el séptimo, en errores de Derecho en relación con dicho criterio; el noveno, en un error de Derecho en el análisis que hace el Tribunal General de la restricción introducida por los actos controvertidos a la libertad de circulación y de residencia de la que goza el demandante como ciudadano de la Unión, y el décimo, en errores de Derecho y en el incumplimiento de la obligación de motivación en la apreciación de la proporcionalidad de tales actos y del respeto del contenido esencial de dicha libertad.

30 El Tribunal de Justicia considera oportuno examinar, antes de nada, los motivos de casación sexto y séptimo; a continuación, los motivos noveno y décimo, y, por último, los motivos primero a quinto y octavo.

Sexto motivo de casación

Alegaciones de las partes

31 Mediante su sexto motivo de casación, que se refiere a los apartados 144, 146 y 147 de la sentencia recurrida, relativos al análisis del fundamento de los actos de marzo de 2023 a la luz del criterio d), el recurrente reprocha al Tribunal General haber incurrido en error de Derecho al optar por una interpretación demasiado amplia del concepto de «apoyo material o financiero» a los políticos rusos, en el sentido de dicho criterio, y haber incumplido la obligación de motivación que le incumbe.

32 En primer término, según el recurrente, en los apartados 146 y 147 de la sentencia recurrida, el Tribunal General reconoció, de manera arbitraria y abusiva y en contradicción con el principio de seguridad jurídica, así como con su propia jurisprudencia, la existencia de tal apoyo por el mero hecho de que Bank Rossiya, del que el recurrente es un «accionista significativo», presta apoyo financiero al presidente de la Federación de Rusia, el Sr. Putin. Señala que el apoyo material o financiero previsto por el criterio d) debe ser de cierta entidad cuantitativa o cualitativa, de modo que permita efectivamente la continuidad de las acciones del Gobierno de la Federación de Rusia contra Ucrania, y debe ser prestado directamente por la persona de que se trate como consecuencia de actos cometidos por esta, no a través de otra entidad, como, en el presente asunto, Bank Rossiya.

33 En segundo término, el recurrente alega que el Tribunal General también incumplió su obligación de motivación al no intentar determinar algún tipo de intervención por su parte en el supuesto apoyo financiero prestado por Bank Rossiya al Sr. Putin, sin que el nombre del recurrente aparezca mencionado en el apartado 144 de la sentencia recurrida.

34 Además, el Tribunal General no explicó, a su juicio, la pertinencia de la condición de accionista minoritario e indirecto del recurrente a efectos de aplicar el criterio d) ni, por lo demás, respondió a sus alegaciones en relación con esta condición de accionista. En este contexto, el recurrente se remite a las alegaciones formuladas a este respecto en el marco de su quinto motivo de casación, que se refiere a las consideraciones expuestas por el Tribunal General en los apartados 132 a 136 de la sentencia recurrida acerca de la calificación del recurrente como «accionista significativo» de Bank Rossiya. Mediante estas alegaciones, estima, en esencia, que el Tribunal General no explicó por qué un accionista minoritario e indirecto de una sociedad como Bank Rossiya podía ser considerado significativo, cuando en realidad un accionista así no puede de ninguna manera orientar la actividad de dicha sociedad o su gestión corriente ni influir de algún modo en sus decisiones.

35 El Consejo rebate el fundamento de las alegaciones del recurrente.

Apreciación del Tribunal de Justicia

36 Por lo que respecta, en primer lugar, a la alegación basada en el incumplimiento de la obligación de motivación, debe recordarse que la motivación de una sentencia o de un auto del Tribunal General debe mostrar de manera clara e inequívoca el razonamiento del Tribunal General, de modo que los interesados puedan conocer las razones de la decisión adoptada y el Tribunal de Justicia ejercer su control jurisdiccional. Sin embargo, la obligación de motivación que se impone al Tribunal General no lo obliga a elaborar una exposición que siga exhaustivamente y uno por uno todos los razonamientos articulados por las partes en el litigio y, por tanto, dicha motivación puede ser implícita, siempre que permita a los interesados conocer las razones por las que el Tribunal General no acogió sus argumentos y al Tribunal de Justicia disponer de los elementos suficientes para ejercer su control (sentencia de 26 de marzo de 2026, Pumpyanskiy y otros/Consejo, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P y C‑111/24 P, EU:C:2026:245, apartado 101 y jurisprudencia citada).

37 En el presente asunto, el recurrente reprocha al Tribunal General, en primer término, no haber explicado suficientemente por qué podía ser calificado, en el apartado 147 de la sentencia recurrida, de «accionista significativo» de Bank Rossiya, cuando solo era un accionista minoritario e indirecto.

38 A este respecto, es preciso señalar que el apartado 147 de dicha sentencia debe interpretarse en relación con las consideraciones expuestas por el Tribunal General en sus apartados 132 a 136 acerca de la posición y del papel que tenía el recurrente en su condición de accionista de Bank Rossiya.

39 Pues bien, procede indicar que el Tribunal General, lejos de ignorar la condición de accionista minoritario e indirecto del recurrente, explicó, en los apartados 132 a 135 de la misma sentencia, por qué podía considerarse, a la vista de los hechos que había examinado y respecto de los cuales el recurrente no alega desnaturalización alguna en el marco del sexto motivo de casación ni tampoco en el del quinto motivo, que, pese a todo, el recurrente debía ser calificado de accionista significativo.

40 En efecto, por una parte, en los apartados 132 y 133 de la sentencia recurrida, el Tribunal General, tras dejar constancia de que el recurrente era accionista indirecto de Bank Rossiya, en la medida en que las acciones estaban en manos de una sociedad que pertenecía íntegramente a un grupo del que era accionista único, explicó, de modo suficiente en Derecho, que, en tal estructura de participación en el capital que se encontraba íntegramente en manos del recurrente, la interposición de dicha sociedad entre este y Bank Rossiya no incidía en el hecho de que debía considerarse que el propio recurrente era propietario de las acciones del banco citado.

41 Por otra parte, el Tribunal General también declaró, en el apartado 133 de la sentencia recurrida, que el recurrente era accionista minoritario de Bank Rossiya, en la medida en que solo poseía, a través de la sociedad y del grupo mencionados en el apartado anterior de la presente sentencia, el 10,323 % de las acciones de dicho banco, lo que, no obstante, hacía de él el segundo mayor accionista de este. En el apartado 134 de la misma sentencia, el Tribunal General añadió que cerca del 60 % de las acciones del banco de que se trata estaban en manos de cuatro personas —entre ellas el recurrente— próximas al entorno del Sr. Putin y que representaban, desde hacía más de diez años, un grupo de accionistas estable de Bank Rossiya. De ello dedujo entonces, en los apartados 135 y 136 de la sentencia recurrida, que, en su condición de segundo mayor accionista de dicho banco, entre otros tres miembros que formaban parte del grupo de accionistas históricos estable de este, debía calificarse de accionista «significativo».

42 En estas circunstancias, el recurrente podía comprender fácilmente que el carácter «significativo» de su condición de accionista derivaba, con independencia del importe de sus acciones, de los vínculos estrechos y estables que mantenía con los otros tres accionistas de dicho banco y con el entorno del Sr. Putin.

43 Por lo que respecta, en segundo término, a la alegación del recurrente de que el Tribunal General incumplió su obligación de motivación en la medida en que no intentó determinar algún tipo de intervención por su parte en el supuesto apoyo financiero prestado por Bank Rossiya al Sr. Putin —de hecho, su nombre no se menciona en el apartado 144 de la sentencia recurrida—, procede desestimarla también.

44 En efecto, por un lado, el recurrente podía comprender fácilmente, a partir de los apartados 146 y 147 de la sentencia recurrida, en relación con los apartados 132 a 136 de esta, que se le podía atribuir el apoyo financiero prestado por Bank Rossiya al presidente de la Federación de Rusia, el Sr. Putin, en su condición de accionista significativo de dicho banco, y ello al margen de si, al adoptar tal interpretación del concepto de «apoyo financiero», el Tribunal General incurrió en error de Derecho. Por otro lado, el apartado 144 de la sentencia recurrida se refiere únicamente a la apreciación fáctica de que el citado banco presta ese apoyo financiero, de modo que es indiferente que el nombre del recurrente no figure en ese apartado 144.

45 Por lo que respecta, en segundo lugar, a la alegación basada en la interpretación errónea, por parte del Tribunal General, del concepto de «apoyo material o financiero» mencionado en el criterio d), ha de recordarse que este criterio tiene por objeto permitir al Consejo adoptar medidas restrictivas contra, en particular, personas físicas que apoyen, material o financieramente, a los políticos rusos responsables de la anexión de Crimea o de la desestabilización de Ucrania, o se beneficien de ellos. Debe precisarse que, en el presente asunto, solo es pertinente la parte de dicho criterio relativa al apoyo financiero prestado a los políticos rusos.

46 El Tribunal de Justicia ha declarado que un criterio que, como el criterio d), se refiere al apoyo prestado por, entre otras, personas físicas tiene carácter general y no contiene definición alguna del concepto de «apoyo» ni precisiones relativas a los modos de prueba. En estas circunstancias, la apreciación del carácter fundado de la adopción de medidas restrictivas contra personas físicas como el recurrente exige siempre la prueba de elementos que permitan demostrar que la persona de que se trata ha prestado tal apoyo. En efecto, no existe, en la formulación de este criterio, ninguna presunción de apoyo (véanse, por analogía, las sentencias de 21 de abril de 2015, Anbouba/Consejo, C‑630/13 P, EU:C:2015:247, apartados 42 a 44, y de 9 de julio de 2020, Haswani/Consejo, C‑241/19 P, EU:C:2020:545, apartados 61 a 63 y jurisprudencia citada).

47 A este respecto, ha de señalarse, en primer término, que la conclusión, en el apartado 147 de la sentencia recurrida, de que el Consejo podía considerar, sin cometer ningún error de apreciación, que, en la fecha en que se adoptaron los actos de marzo de 2023, el recurrente prestaba «apoyo financiero», en el sentido del criterio d), al Sr. Putin se basa en las apreciaciones y valoraciones de hecho realizadas por el Tribunal General en los apartados 143 a 146 de dicha sentencia, al igual que, como se desprende del apartado 38 de la presente sentencia, en las consideraciones expuestas por el Tribunal General en los apartados 132 a 136 de la sentencia recurrida.

48 Del conjunto de estos diferentes apartados de la sentencia recurrida se desprende que el Tribunal General consideró, a la vista de los elementos de hecho y de las pruebas que examinó y cuya desnaturalización no alega el recurrente en la fase de casación, que, por una parte, Bank Rossiya, una entidad bancaria muy próxima al entorno del Sr. Putin, había prestado un apoyo financiero considerable a este y, por otra parte, que el recurrente, amigo del Sr. Putin y segundo mayor accionista de dicho banco, formaba parte, junto con otros tres amigos del Sr. Putin, del bloque estable y mayoritario de los socios del citado banco y que, por tanto, era un accionista significativo de este.

49 Así, para llegar a la conclusión que figura en el apartado 147 de la sentencia recurrida, el Tribunal General consideró, en esencia, sin incurrir en error de Derecho, que el concepto de «apoyo financiero», en el sentido del criterio d), podía englobar, en función de las circunstancias pertinentes del presente asunto, el apoyo que no es prestado directamente por la persona física sujeta a medidas restrictivas en virtud de ese criterio, pero que puede atribuírsele por el hecho de actuar en una persona jurídica que presta directamente el apoyo de que se trata o a través de ella (véase, en este sentido, la sentencia de 1 de agosto de 2025, Timchenko/Consejo, C‑702/23 P, EU:C:2025:605, apartados 33 a 35).

50 En segundo término, no puede considerarse que, al declarar que el concepto de «apoyo financiero» a que se refiere el criterio d) podía englobar tal supuesto, el Tribunal General haya vulnerado el principio de seguridad jurídica, ya que dicho principio no obliga al juez de la Unión a mencionar detalladamente los supuestos en los que puede aplicarse tal concepto y la manera de entender este concepto depende en gran medida del contexto y de las circunstancias del asunto (véase, por analogía, la sentencia de 26 de marzo de 2026, Pumpyanskiy y otros/Consejo, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P y C‑111/24 P, EU:C:2026:245, apartado 191).

51 En tercer término, en lo que atañe a la alegación del recurrente de que el Tribunal General no tuvo en cuenta su jurisprudencia según la cual el apoyo financiero previsto por el criterio d) debe ser de cierta entidad cuantitativa o cualitativa, es preciso señalar que, como había alegado el recurrente en sus escritos ante el Tribunal General, la jurisprudencia que cita se refiere al concepto de «apoyo financiero» previsto por un criterio, similar al criterio d), adoptado por el Consejo en su normativa acerca de las medidas restrictivas contra la República Islámica de Irán.

52 Pues bien, teniendo en cuenta que el Tribunal General declaró, en esencia, en los apartados 143 y 144 de la sentencia recurrida, que Bank Rossiya y, por tanto, el propio recurrente, como accionista significativo de dicho banco, habían prestado un apoyo financiero de una magnitud cuantitativa considerable a las personas próximas al Sr. Putin en forma de «ríos» de dólares estadounidenses (USD) y al propio Sr. Putin y a sus amigos por un importe de 2 000 millones de USD offshore, no puede reprocharse al Tribunal General que no tuviera en cuenta dicha jurisprudencia, sin que sea necesario comprobar, por lo demás, si es extrapolable por analogía al criterio d).

53 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede desestimar el sexto motivo de casación por infundado.

Séptimo motivo de casación

Alegaciones de las partes

54 Mediante su séptimo motivo de casación, que se divide en dos partes, el recurrente alega, en el marco de la primera parte, que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al sustituir la motivación del Consejo por la suya cuando consideró, en los apartados 143 y 144 de la sentencia recurrida, que, por lo que respecta a los actos de marzo de 2023, la aplicación del criterio d) a su caso podía estar motivada por el hecho de que Bank Rossiya había desviado fondos en beneficio del Sr. Putin y de sus amigos, pese a que tal alegación no había sido formulada por el Consejo en el resumen de motivos de tales actos y, en cualquier caso, no había sido demostrada por dicha institución. En particular, el Tribunal General trató de subsanar, a juicio del recurrente, las lagunas de la motivación del Consejo, que se había limitado a demostrar ante él la existencia de apoyo financiero por parte de Bank Rossiya al Sr. Putin.

55 En la segunda parte del séptimo motivo de casación, el recurrente sostiene que el Tribunal General, en su análisis del fundamento de los actos de septiembre de 2023, incurrió en error de Derecho al sustituir la motivación del Consejo por la suya cuando consideró, en el apartado 162 de la sentencia recurrida, que el recurrente había disfrutado de exenciones fiscales y que dos sociedades de las que el recurrente era accionista habían recibido ayudas del Gobierno de la Federación de Rusia, pese a que tales motivos no figuran en el resumen de motivos de dichos actos y no fueron formulados por el Consejo ante el Tribunal General para justificar la aplicación del criterio d) al recurrente.

56 El Consejo rebate el fundamento de las alegaciones del recurrente.

Apreciación del Tribunal de Justicia

57 En lo que atañe a la primera parte del séptimo motivo de casación, procede recordar que la efectividad del control jurisdiccional garantizado por el artículo 47 de la Carta exige, en particular, que el juez de la Unión se asegure de que la decisión, que constituye un acto de alcance individual para la persona o entidad afectada, descansa sobre unos fundamentos de hecho suficientemente sólidos. Ello implica verificar los hechos alegados en el resumen de motivos en que se basa la referida decisión, de modo que el control jurisdiccional no quede limitado a una apreciación de la verosimilitud abstracta de los motivos invocados, sino que examine la cuestión de si tales motivos, o al menos uno de ellos que se considere suficiente, por sí solo, para fundamentar esa misma decisión, están o no respaldados por hechos. A estos efectos, incumbe al juez de la Unión proceder a ese examen solicitando, en su caso, a la autoridad competente de la Unión que presente los datos o pruebas, confidenciales o no, pertinentes para ese examen. Si bien no se exige que dicha autoridad presente ante el juez de la Unión todos los datos y pruebas inherentes a los motivos expuestos en el acto cuya anulación se solicita, es preciso que los datos o pruebas presentados respalden los motivos invocados contra la persona afectada (sentencia de 26 de marzo de 2026, Pumpyanskiy y otros/Consejo, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P y C‑111/24 P, EU:C:2026:245, apartado 327 y jurisprudencia citada).

58 En el presente asunto, ha de señalarse que el resumen de motivos que figura en los actos de marzo de 2023 indica que el recurrente presta «apoyo material o financiero a los políticos rusos responsables de la anexión de Crimea y de la desestabilización de Ucrania» y que es «accionista de Bank Rossiya, considerado el banco personal [del Sr.] Putin y sus asociados». Por consiguiente, habida cuenta de que las partes no discuten que esos pasajes de ese resumen de motivos hacen referencia al criterio d), el Tribunal General debía, en el marco de su control jurisdiccional de la legalidad de esos actos y en virtud de la jurisprudencia recordada en el apartado precedente, comprobar si el recurrente prestaba, directamente o a través de dicho banco, apoyo financiero a los políticos rusos, examinando a este respecto las pruebas aportadas por el Consejo y discutidas ante él.

59 Pues bien, esto es precisamente lo que hizo el Tribunal General en los apartados 143 a 147 de la sentencia recurrida. En particular, el hecho de que, en los apartados 143 y 144 de dicha sentencia, el Tribunal General examinara pruebas que permitían declarar que Bank Rossiya prestaba apoyo financiero al Sr. Putin y a personas próximas a él gracias a una serie de desvíos de fondos no excede del alcance del control jurisdiccional del Tribunal General, en la medida en que la existencia de tal apoyo por parte de dicho banco debía comprobarse primero, antes de determinar si ese apoyo podía imputarse al recurrente como accionista del banco citado. En estas circunstancias, no cabe reprochar al Tribunal General que haya sustituido por su motivación la adoptada por el Consejo.

60 En cuanto a la segunda parte del séptimo motivo de casación, es preciso recordar que, según jurisprudencia reiterada, las alegaciones dirigidas contra los fundamentos jurídicos reiterativos de una resolución del Tribunal General no pueden dar lugar a la anulación de dicha resolución y son, por tanto, inoperantes (sentencia de 2 de octubre de 2019, Crédit mutuel Arkéa/BCE, C‑152/18 P y C‑153/18 P, EU:C:2019:810, apartado 68 y jurisprudencia citada).

61 Pues bien, el apartado 162 de la sentencia recurrida, que comienza con el adverbio «además», presenta un carácter reiterativo por lo que respecta a las consideraciones expuestas en el apartado 161 de dicha sentencia, que no se discute en la fase de casación y en el que el Tribunal General señaló que, en lo concerniente a los actos de septiembre de 2023, el recurrente no había demostrado que su situación personal hubiera cambiado en comparación con la existente en el momento en que se adoptaron los actos de marzo de 2023.

62 Dado que, por una parte, el Tribunal General declaró, en esencia, en los apartados 161 y 164 de dicha sentencia, que el Consejo podía considerar, sin incurrir en error de apreciación, que el recurrente seguía cumpliendo, como ocurría con los actos de marzo de 2023, los requisitos del criterio d) y que, por otra parte, del examen del sexto motivo de casación y de la primera parte del séptimo motivo resulta que el Tribunal General no incurrió en error de Derecho al concluir que estos últimos actos resultaban fundados, un eventual error en el examen de los elementos adicionales utilizados por el Consejo en relación con los actos de septiembre de 2023 y examinados por el Tribunal General en los apartados 162 y 163 de la misma sentencia no puede dar lugar a la anulación de esta.

63 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede desestimar el séptimo motivo de casación por ser, en su primera parte, infundado y, en su segunda parte, inoperante.

Noveno motivo de casación

Alegaciones de las partes

64 Mediante su noveno motivo de casación, el recurrente sostiene que el Tribunal General, en los apartados 180 y 181 de la sentencia recurrida, incurrió en error de Derecho al declarar que el Consejo podía, mediante una decisión adoptada sobre la base del artículo 29 TUE, restringir la libertad de circulación de la que goza en virtud del artículo 21 TFUE y del artículo 45 de la Carta como ciudadano de la Unión debido a su nacionalidad finlandesa. A su juicio, contrariamente a lo que declaró el Tribunal General, las limitaciones a la libre circulación de los ciudadanos europeos por parte de los Estados miembros, que son de interpretación estricta, solo son posibles, como se desprende del artículo 27 de la Directiva 2004/38, por razones de orden público, seguridad pública o salud pública, limitaciones que, por lo demás, deben ser proporcionadas y basarse en la conducta personal del interesado.

65 Señala que ni del tenor del artículo 29 TUE ni de los Tratados se desprende que esta libertad de circulación pueda limitarse mediante medidas restrictivas adoptadas sobre la base de dicho artículo. Así, el Tribunal General debería haber examinado en el presente asunto si el Consejo, como institución de la Unión que reúne a todos los Estados miembros, había comprobado que la conducta personal del recurrente constituía una amenaza para el orden público, la seguridad pública o la salud pública de los Estados miembros. De este modo, el Consejo no puede utilizar, a su parecer, la PESC para introducir restricciones a la libertad de circulación de los ciudadanos de la Unión al margen de las garantías procedimentales que normalmente les son aplicables cuando los Estados miembros establecen tales restricciones en virtud de la Directiva 2004/38. El recurrente precisa en su escrito de réplica que tal enfoque se ve respaldado por el artículo 40 TUE.

66 El Consejo rebate las alegaciones del recurrente.

Apreciación del Tribunal de Justicia

67 En los apartados 180 y 181 de la sentencia recurrida, el Tribunal General declaró, en esencia, que, según el artículo 21 TFUE, apartado 1, la libertad de los ciudadanos de la Unión para circular y residir en el territorio de los Estados miembros se ejerce con sujeción a las limitaciones y condiciones previstas en los Tratados y en las disposiciones adoptadas para su aplicación, lo que incluye las decisiones en el ámbito de la PESC adoptadas sobre la base del artículo 29 TUE. Pues bien, el tenor de este último artículo, que está redactado en términos amplios, atribuye al Consejo competencia, a efectos de alcanzar los objetivos contemplados en el artículo 21 TUE, apartado 2, para adoptar medidas restrictivas al objeto de limitar la libertad de circulación y de residencia de los ciudadanos de la Unión fuera del Estado miembro del que son nacionales, con independencia de las normas previstas al respecto en la Directiva 2004/38.

68 Al actuar así, el Tribunal General no incurrió en error de Derecho.

69 A este respecto, es preciso recordar que los ciudadanos de la Unión —esto es, en virtud del artículo 9 TUE y del artículo 20 TFUE, apartado 1, toda persona física que tenga la nacionalidad de un Estado miembro— tienen el derecho, conferido directamente por los artículos 20 TFUE, apartado 2, letra a), y 21 TFUE, apartado 1, a circular y residir libremente en el territorio de los demás Estados miembros. Esta última disposición establece que las limitaciones y condiciones relativas a este derecho están previstas en los Tratados y en las disposiciones adoptadas para su aplicación.

70 De ello se deduce que, como el Tribunal General declaró acertadamente en el apartado 180 de la sentencia recurrida, el derecho de libre circulación y de residencia de los ciudadanos de la Unión puede limitarse y condicionarse sobre la base tanto del Tratado FUE como del Tratado UE.

71 Como el Tribunal General recordó en el apartado 181 de la sentencia recurrida, en el ámbito de la PESC, el Consejo puede, sobre la base del artículo 29 TUE, adoptar decisiones que definan el enfoque de la Unión sobre un asunto concreto de carácter geográfico o temático, enfoque que puede incluir medidas restrictivas contra personas físicas o jurídicas, grupos o entidades no estatales. En ese contexto, es el Consejo el que definirá o precisará, contando a este respecto con gran libertad y pronunciándose por unanimidad, el objeto de las medidas restrictivas que adopte la Unión en el ámbito de la PESC. Esta gran libertad se explica por la amplitud enorme de las finalidades y de los objetivos de la Unión en este ámbito, que se expresan en los artículos 3 TUE, apartado 5, y 21 TUE y en las disposiciones específicas relativas a la PESC, concretamente los artículos 23 TUE y 24 TUE (sentencia de 26 de marzo de 2026, Pumpyanskiy y otros/Consejo, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P y C‑111/24 P, EU:C:2026:245, apartados 269 y 270 y jurisprudencia citada).

72 Pues bien, habida cuenta del amplio margen de apreciación de que dispone el Consejo para alcanzar estos objetivos en el ámbito de la PESC y del hecho de que ni el tenor del artículo 29 TUE ni, de manera más general, el de las disposiciones del Tratado UE y del Tratado FUE relativas a la PESC prescriben ni prohíben, como tales, la adopción de medidas restrictivas específicas, ha de considerarse, al igual que el Tribunal General en los apartados 180 y 181 de la sentencia recurrida, que el Consejo es competente, en principio, sobre la base del artículo 29 TUE, para decidir que las personas físicas, aunque sean nacionales de un Estado miembro de la Unión y, por tanto, ciudadanos de la Unión, no puedan entrar en los demás Estados miembros de la Unión ni transitar por ellos cuando dichas personas respondan a criterios que pongan de manifiesto un vínculo objetivo entre la categoría a la que pertenecen y el tercer país sobre el que la Unión pretende ejercer presión de este modo (véase, a este último respecto, la sentencia de 26 de marzo de 2026, Pumpyanskiy y otros/Consejo, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P y C‑111/24 P, EU:C:2026:245, apartado 273). En estas circunstancias, el artículo 29 TUE permite, en principio, al Consejo adoptar medidas restrictivas que tengan por efecto limitar, en el sentido del artículo 21 TFUE, apartado 1, el derecho de libre circulación y de residencia de tales ciudadanos en el territorio de los Estados miembros y obligar a los Estados miembros a hacer que se respete tal limitación.

73 Por consiguiente, como declaró correctamente el Tribunal General al final del apartado 181 de la sentencia recurrida, poco importa que tales limitaciones o condiciones no se correspondan con las previstas en la Directiva 2004/38, que, con arreglo a sus artículos 1, letra c), y 27, en relación con su artículo 42, tiene por objeto establecer, en particular, normas en virtud de las cuales los propios Estados miembros —y no una institución de la Unión como el Consejo— pueden imponer estas limitaciones.

74 Además, tal interpretación no queda desvirtuada por el artículo 40 TUE, párrafo segundo, mencionado por el recurrente. A tenor de dicha disposición, la ejecución de las políticas mencionadas en los artículos 3 TFUE a 6 TFUE no afecta a la aplicación de los procedimientos y al alcance respectivo de las atribuciones de las instituciones establecidos en los Tratados para el ejercicio de las competencias de la Unión en virtud de la PESC. En estas circunstancias, el hecho de que la Directiva 2004/38 regule, como se desprende de su considerando 2, la libertad de circulación de las personas como libertad fundamental del mercado interior respecto del cual la Unión dispone de una competencia compartida con los Estados miembros en virtud del artículo 4 TFUE no puede afectar al alcance de la competencia de que dispone el Consejo en materia de PESC según el artículo 29 TUE.

75 Por lo demás, contrariamente a lo que sostiene el recurrente, el hecho de que, al adoptar, sobre la base del artículo 29 TUE, medidas restrictivas al objeto de limitar la libre circulación en el territorio de los Estados miembros de personas físicas, incluso si son ciudadanos de la Unión, el Consejo no esté vinculado por las normas y las garantías procedimentales establecidas en la Directiva 2004/38 no implica que dicha institución disponga a este respecto de una facultad que no esté limitada por el Derecho de la Unión.

76 En efecto, en primer término, como indicó el Tribunal General en los apartados 181 y 186 de la sentencia recurrida, la adopción de tales medidas debe efectuarse teniendo en cuenta el principio de Derecho internacional, reafirmado en el artículo 3 del Protocolo n.º 4 del Convenio Europeo para la Protección de los Derechos Humanos y de las Libertades Fundamentales, hecho en Roma el 4 de noviembre de 1950, según el cual un Estado miembro no puede denegar a sus propios nacionales el derecho a acceder a su territorio y a residir en él. Los Estados miembros están vinculados por este principio [véase, en este sentido, la sentencia de 6 de octubre de 2021, A (Cruce de fronteras en embarcación de recreo), C‑35/20, EU:C:2021:813, apartado 69 y jurisprudencia citada]. Por tanto, el artículo 1, apartado 2, de la Decisión 2014/145 garantiza que dicha Decisión no imponga a un Estado miembro la obligación de prohibir la entrada en su territorio a sus propios nacionales.

77 En segundo término, es preciso recordar que cualquier decisión que adopte tales medidas sobre la base del artículo 29 TUE, con vistas, como señaló el Tribunal General en el apartado 182 de la sentencia recurrida, a ejercer presión sobre un tercer país con el fin de alcanzar los objetivos mencionados en el artículo 21 TUE, apartado 2, letras b) y c) —esto es, consolidar y respaldar la democracia, el Estado de Derecho, los derechos humanos y los principios del Derecho internacional y mantener la paz, prevenir los conflictos y fortalecer la seguridad internacional—, debe definir y delimitar el objetivo de presión perseguido, los criterios jurídicos que permiten imponer medidas restrictivas y las categorías de personas o entidades sobre las que recaerán dichos criterios, de modo que las medidas restrictivas impuestas con arreglo a ello estén en condiciones de conseguir, de una manera que no sea manifiestamente inadecuada, el objetivo perseguido (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de marzo de 2026, Pumpyanskiy y otros/Consejo, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P y C‑111/24 P, EU:C:2026:245, apartados 272 y 273 y jurisprudencia citada).

78 En tercer término, en vista de que el derecho de los ciudadanos de la Unión a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros es también un derecho fundamental en la medida en que se garantiza en el artículo 45, apartado 1, de la Carta, el obstáculo al que someten a este derecho las decisiones adoptadas sobre la base del artículo 29 TUE constituye una «limitación del ejercicio» de este, en el sentido del artículo 52, apartado 1, de la Carta, de modo que, como indicó acertadamente el Tribunal General en el apartado 183 de la sentencia recurrida, debe cumplir los requisitos previstos en esta última disposición.

79 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede desestimar el noveno motivo de casación por infundado.

Décimo motivo de casación

Alegaciones de las partes

80 Mediante su décimo motivo de casación, dividido en dos partes, el recurrente reprocha, en esencia, al Tribunal General haber incurrido en errores de Derecho y haber incumplido su obligación de motivación al considerar que la limitación, impuesta por las medidas restrictivas de que es objeto, del derecho de libre circulación y de residencia del que goza como ciudadano de la Unión era conforme con el principio de proporcionalidad (primera parte del décimo motivo de casación) y con la exigencia de que tal limitación debe respetar el contenido esencial de ese derecho (segunda parte del décimo motivo de casación).

81 Por lo que respecta a la primera parte, el recurrente alega que, al examinar el carácter proporcionado de la limitación de su derecho de libre circulación y de residencia, el Tribunal General incurrió en error de Derecho e incumplió su obligación de motivación, ya que no identificó, en el caso del recurrente, una conducta personal grave para el orden público, la seguridad pública o la salud pública de los Estados miembros, como exige el artículo 27 de la Directiva 2004/38, o una amenaza grave para un interés de la Unión ni explicó cómo tal limitación era adecuada para alcanzar los objetivos perseguidos por el Consejo, tal como habían sido identificados por el Tribunal General en el apartado 187 de la sentencia recurrida.

82 En cuanto a la segunda parte, el recurrente impugna el razonamiento seguido por el Tribunal General en los apartados 186 y 189 de la sentencia recurrida. Señala que, contrariamente a lo que declaró el Tribunal General, la amplitud de la restricción de su derecho de libre circulación y de residencia es particularmente significativa, puesto que afecta al territorio de veintiséis de los veintisiete Estados miembros. Además, ninguna de las excepciones previstas en el artículo 1 de la Decisión 2014/145 tiene en cuenta el estatuto de ciudadano de la Unión ni la situación específica de ciudadanos de la Unión que tienen vínculos con varios países de esta. A ello se añade el hecho de que, a pesar de su carácter supuestamente temporal, las medidas restrictivas pueden mantenerse contra una persona durante muchos años. Por último, a su parecer, la jurisprudencia citada por analogía por el Tribunal General en el apartado 186 de la sentencia recurrida no es pertinente.

83 Por lo que a la primera parte del décimo motivo de casación se refiere, el Consejo solicita que se declare la inadmisibilidad de esta parte, debido a que el recurrente no identifica los pasajes de la sentencia recurrida que impugna. En cuanto al fondo, el Consejo rebate las alegaciones del recurrente.

Apreciación del Tribunal de Justicia

84 Con carácter preliminar, por lo que respecta a la admisibilidad de la primera parte del décimo motivo de casación, es cierto que, como alega el Consejo, el recurrente no identifica con precisión los pasajes de la sentencia recurrida a los que se refiere mediante las alegaciones formuladas en apoyo de esta primera parte. Ahora bien, habida cuenta de que el recurrente reprocha al Tribunal General, en esencia, haber incurrido en errores de Derecho en su análisis de la proporcionalidad de las medidas restrictivas dirigidas a limitar su derecho de libre circulación y de residencia como ciudadano de la Unión, de sus alegaciones se desprende con suficiente claridad que se refiere a los apartados 188 a 191 de la sentencia recurrida, en los que el Tribunal General llevó a cabo este análisis. El propio Consejo ha identificado esos apartados 188 a 191 en su escrito de contestación. En estas circunstancias, ha de considerarse que, conforme a la jurisprudencia del Tribunal de Justicia, la primera parte del décimo motivo de casación indica de manera suficientemente precisa los elementos impugnados de la sentencia recurrida y los fundamentos jurídicos que sustentan de manera específica el recurso de casación, de modo que es admisible (véase, en este sentido, la sentencia de 18 de diciembre de 2025, Hamoudi/Frontex, C‑136/24 P, EU:C:2025:977, apartados 54 y 55 y jurisprudencia citada).

85 En cuanto al fondo, por lo que respecta a la primera parte del décimo motivo de casación, es preciso desestimar, en primer término, la alegación del recurrente de que, en los apartados 188 a 191 de la sentencia recurrida, el Tribunal General, erróneamente, no examinó a la luz de las normas de la Directiva 2004/38 la proporcionalidad de la injerencia en su derecho fundamental a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros con arreglo al artículo 45, apartado 1, de la Carta.

86 En efecto, procede recordar, por una parte, que, de conformidad con los apartados 73 a 78 de la presente sentencia, el Tribunal General no incurrió en error de Derecho cuando declaró, en esencia, que, al adoptar, sobre la base del artículo 29 TUE, medidas restrictivas al objeto de limitar el derecho de libre circulación y de residencia de personas físicas que poseen la ciudadanía de la Unión, el Consejo no estaba vinculado por las normas y garantías procedimentales establecidas en la Directiva 2004/38.

87 Por otra parte, para determinar si la injerencia en un derecho fundamental como el garantizado en el artículo 45, apartado 1, de la Carta debido a limitaciones de ese derecho por un acto de la Unión es proporcionada, de conformidad con lo exigido por el artículo 52, apartado 1, segunda frase, de la Carta, ha de comprobarse, primero, si esas medidas responden a un objetivo de interés general reconocido por la Unión; segundo, si no son manifiestamente inadecuadas a la luz de ese objetivo, es decir, si no carecen manifiestamente de idoneidad para alcanzarlo, y, tercero, si la limitación de que se trata no va manifiestamente más allá de lo necesario para conseguir el referido objetivo (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de marzo de 2026, Pumpyanskiy y otros/Consejo, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P y C‑111/24 P, EU:C:2026:245, apartado 233 y jurisprudencia citada). Pues bien, tal análisis se realiza al margen de las disposiciones establecidas en la Directiva 2004/38.

88 Por consiguiente, el Tribunal General no incurrió en error de Derecho ni incumplió su obligación de motivación al no examinar el carácter proporcionado de la limitación del derecho de libre circulación y de residencia del recurrente a la luz de las normas y garantías procedimentales establecidas en dicha Directiva.

89 En segundo término, el recurrente reprocha al Tribunal General haber incumplido la obligación de motivación que le incumbía al no haber comprobado, en su análisis de la proporcionalidad de la injerencia en su derecho fundamental a circular y residir libremente en el territorio de otros Estados miembros distintos de la República de Finlandia, si la prohibición de entrada y de tránsito controvertida era adecuada para alcanzar el objetivo consistente, como se desprende de los apartados 182 y 187 de la sentencia recurrida, no rebatidos a este respecto en la fase de casación, en presionar a las autoridades de la Federación de Rusia para que pusieran fin a sus acciones y a sus políticas de desestabilización de Ucrania.

90 Esta alegación también debe desestimarse, en la medida en que, con arreglo a la jurisprudencia recordada en el apartado 36 de la presente sentencia, el examen del carácter apropiado de esta prohibición se deriva de los apartados 190 y 191 de la sentencia recurrida. En efecto, al indicar, en esos apartados 190 y 191, que, habida cuenta de la importancia del objetivo que persiguen las medidas restrictivas impuestas al recurrente, la limitación que afecta a su derecho a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros no constituye una limitación desproporcionada, el Tribunal General partió, implícita pero necesariamente, de la conclusión de que dicha prohibición no era manifiestamente inadecuada para alcanzar ese objetivo (véase, por analogía, la sentencia de 26 de marzo de 2026, Pumpyanskiy y otros/Consejo, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P y C‑111/24 P, EU:C:2026:245, apartado 237).

91 Mediante la segunda parte del décimo motivo de casación, el recurrente alega que el Tribunal General incurrió en error de Derecho al considerar, en los apartados 186 y 189 de la sentencia recurrida, que la limitación introducida en su derecho de libre circulación y de residencia en el territorio de los Estados miembros, garantizado en el artículo 45, apartado 1, de la Carta, respetaba el contenido esencial de ese derecho.

92 A este respecto, es preciso señalar que el apartado 189 de la sentencia recurrida se refiere al carácter necesario de esta limitación a la luz del principio de proporcionalidad y que solo el apartado 186 de la citada sentencia se refiere a la cuestión del respeto del contenido esencial de dicho derecho. En estas circunstancias, ha de considerarse que la segunda parte del décimo motivo de casación solo se refiere a este último apartado.

93 Debe recordarse que, en virtud del artículo 52, apartado 1, primera frase, de la Carta, cualquier limitación del ejercicio de los derechos reconocidos en ella debe, en particular, respetar el contenido esencial de dichos derechos.

94 En el apartado 186 de la sentencia recurrida, el Tribunal General declaró que la limitación que afectaba al derecho fundamental del recurrente a circular y residir libremente en el territorio de los Estados miembros respetaba el contenido esencial de ese derecho, en la medida en que esa prohibición, por una parte, no impedía al recurrente desplazarse al Estado miembro del que es nacional y residir en él, de conformidad con el principio de Derecho internacional recordado en el apartado 76 de la presente sentencia y reafirmado en el artículo 1, apartado 2, de la Decisión 2014/145, y, por otra parte, no era de carácter permanente, ya que el mantenimiento de las medidas restrictivas de que es objeto el recurrente y, por tanto, de esta prohibición debe revisarse periódicamente en virtud del artículo 6 de dicha Decisión.

95 Sin que sea necesario examinar la pertinencia de la jurisprudencia a la que se refirió el Tribunal General en el apartado 186 de la sentencia recurrida, ha de considerarse que el segundo de los elementos mencionados en dicho apartado 186, relativo al artículo 6 de la Decisión 2014/145, es suficiente para concluir que los actos controvertidos no menoscaban el contenido esencial del derecho fundamental del recurrente a la libre circulación (véase, por analogía, la sentencia de 13 de marzo de 2025, Shuvalov/Consejo, C‑271/24 P, EU:C:2025:180, apartados 78 y 79). En efecto, de la exigencia de revisión periódica de las medidas restrictivas adoptadas contra el recurrente se desprende que los actos controvertidos no tienen ni por objeto ni por efecto poner fin a los derechos conferidos a este por su ciudadanía de la Unión ni afectar, de manera permanente, al alcance de tales derechos.

96 Esta conclusión no queda desvirtuada por el hecho, indicado por el recurrente, de que las excepciones y exenciones previstas en el artículo 1, apartados 3, 4 y 6, de la Decisión 2014/145 se refieren, en gran medida, a personas que se encuentran en situaciones muy específicas relacionadas, en particular, con obligaciones internacionales. A este respecto, basta con señalar que esta circunstancia no afecta en absoluto al alcance de la exigencia de revisión periódica mencionada en el apartado 186 de la sentencia recurrida.

97 Habida cuenta de las consideraciones anteriores, procede desestimar el décimo motivo de casación por infundado.

Motivos de casación primero a quinto y octavo

98 Del examen de los motivos de casación sexto y séptimo y de los motivos de casación noveno y décimo se desprende que el Tribunal General no incurrió en error de Derecho al considerar que el Consejo podía mantener válidamente, mediante los actos controvertidos, las medidas restrictivas contra el recurrente en virtud del criterio d), sin que ello suponga una limitación indebida del derecho de libre circulación y de residencia.

99 En estas circunstancias, deben declararse inoperantes los motivos de casación basados en un error de Derecho supuestamente cometido por el Tribunal General en su apreciación del fundamento de las medidas restrictivas adoptadas contra el recurrente sobre la base, por una parte, del criterio establecido en los artículos 1, apartado 1, letra e), y 2, apartado 1, letra g), de la Decisión 2014/145 y en el artículo 3, apartado 1, letra g), del Reglamento n.º 269/2014 (motivos de casación primero a cuarto y octavo) y, por otra parte, del criterio establecido en los artículos 1, apartado 1, letra a), y 2, apartado 1, letra a), de la Decisión 2014/145 y en el artículo 3, apartado 1, letra a), del Reglamento n.º 269/2014 (quinto motivo de casación).

100 En efecto, dado que el fallo de la sentencia recurrida resulta fundado, tal error de Derecho, aun suponiéndolo probado, no podría dar lugar a la anulación de dicha sentencia ni, a fortiori, a la de los actos controvertidos (véase, en este sentido, la sentencia de 26 de marzo de 2026, Pumpyanskiy y otros/Consejo, C‑696/23 P, C‑704/23 P, C‑711/23 P, C‑35/24 P y C‑111/24 P, EU:C:2026:245, apartado 440 y jurisprudencia citada).

101 Por tanto, procede desestimar el recurso de casación en su totalidad.

Costas

102 De conformidad con lo dispuesto en el artículo 184, apartado 2, del Reglamento de Procedimiento del Tribunal de Justicia, este decidirá sobre las costas cuando el recurso de casación sea infundado. El artículo 138, apartado 1, de dicho Reglamento, aplicable al procedimiento de casación con arreglo al artículo 184, apartado 1, de este, dispone que la parte que haya visto desestimadas sus pretensiones será condenada en costas, si así lo hubiera solicitado la otra parte.

103 Al haber solicitado el Consejo la condena en costas del recurrente y haber sido desestimadas las pretensiones formuladas por este, procede condenarlo en costas.

En virtud de todo lo expuesto, el Tribunal de Justicia (Sala Tercera) decide:

1) Desestimar el recurso de casación.

2) Condenar en costas al Sr. Gennady Nikolayevich Timchenko.

Firmas

* Lengua de procedimiento: francés.